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Ponencia del Magistrado Dr. DANILO A. MOJICA MONSALVO.
El Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas remitió a esta Sala de Casación Social el expediente contentivo de la demanda de nulidad, propuesta por la sociedad mercantil ESTAMPADOS METÁLICOS NACIONALES AUTOMOTRICES, C.A. (EMETALCA) representada judicialmente por los abogados Ignacio Aponte Brandt, Ignacio T. Andrade Monagas, Francisco A. Casanova Sanjurjo, Haydee Añez de Casanova, Natty L. Goncalves Pereira y Carmen Teresa Oliveros Duran, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa identificada con las letras y los numero: USM/18/2013, de fecha 29 de mayo del año 2013, dictada por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO MIRANDA “DELEGADO DE PREVENCIÓN JESÚS BRAVO” (DIRESAT-Miranda), actualmente denominado GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES (GERESAT) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), sin representación judicial acreditada en autos, mediante la cual se declaró con lugar la propuesta de sanción en contra de la mencionada sociedad mercantil y se le impuso multa por la cantidad de trescientos setenta y ocho mil doscientos cuarenta y cinco bolívares (Bs.378.245,00), -actualmente 38 Bs.S- por incurrir en la infracción contemplada en el artículo 119, numeral 6, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
La remisión se efectuó en razón del recurso de apelación que interpusiera la parte accionante, contra la decisión dictada por el a quo en fecha 14 de junio del año 2017, a través de la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad incoada.
En fecha 30 de noviembre del año 2017, se dio cuenta en Sala, correspondiendo la ponencia al Magistrado Dr. DANILO A. MOJICA MONSALVO. En esa misma oportunidad, y conforme al artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se fijó un lapso de diez (10) días de despacho, más el término de la distancia, para fundamentar el recurso de apelación propuesto.
En fecha 13 de diciembre del año 2017, la parte actora consignó ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social, escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación ejercido.
Mediante auto de fecha 22 de enero del año 2018, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala declaró concluida la sustanciación del presente asunto, por haber transcurrido el lapso previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Siendo la oportunidad correspondiente, se procede a decidir en los siguientes términos:
I
ANTECEDENTES
En fecha 7 de agosto del año 2013, la representación judicial de la sociedad mercantil Estampados Metálicos Nacionales Automotrices, C.A. (EMETALCA) interpuso demanda de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa identificada USM/18/2013, de fecha 29 de mayo del año 2013, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, actualmente denominada Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda Delegado de Prevención Jesús Bravo” (GERESAT MIRANDA) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), a través de la cual se impuso multa de trescientos setenta y ocho mil doscientos cuarenta y cinco bolívares (Bs.378.245,00) -actualmente 38 Bs.S- por incurrir en la infracción contemplada en el artículo 119, numeral 6, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
En tal oportunidad, se delataron los siguientes vicios del acto administrativo impugnado:
Que el acto impugnado se encuentra viciado de ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido; conllevando, a que la referida providencia administrativa se encuentre viciada de nulidad absoluta, por disposición expresa del ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, incurriendo en la violación del derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
Que de igual manera, la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido se deriva de la falta de aplicación del órgano administrativo de la disposición contenida en el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; puesto que no fue establecido el lapso perentorio para el cumplimiento de los ordenamientos tal y como lo estatuye el citado artículo, en virtud que el procedimiento sancionatorio se abrirá cuando se constante el no cumplimiento por el patrono de lo ordenado en el plazo otorgado al respecto.
Asevera que la ausencia de ese elemento legal, indicación del plazo perentorio de cumplimiento, no sólo causa al administrado indefensión al desconocer el tiempo otorgado por la Administración para la corrección de la infracción, sino que deja al arbitrio de la misma el momento en que ha de iniciarse el procedimiento sancionatorio, con lo cual a demás de indefensión, se violenta al administrado su derecho al debido proceso.
Arguye que, tanto la ausencia del establecimiento de un plazo de cumplimiento, el cual marca además el momento en que debe darse inicio al procedimiento sancionatorio, conforme lo ordena el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, como el retardo de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo” en efectuar la reinspección a la sociedad mercantil, constituyen actuaciones en inobservancia absoluta del procedimiento legalmente establecido; puesto que transcurrió un (1) año y tres (3) meses desde la fecha en que fue efectuada la reinspeción, hasta el momento en que fue dictada el acta de apertura del procedimiento sancionatorio.
Puntualiza que, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo” infringió el procedimiento legalmente establecido, puesto que en fecha 23 de mayo de 2012, con ocasión a la investigación de accidente, es reinspeccionada nuevamente y, bajo el numeral 3.2 del acta levantada sobre la gestión “En seguridad y Salud en el Trabajo”, el status del ordenamiento de corrección relativo a la aprobación del Comité de Seguridad y Salud Laboral del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, determinó que no se tenía la aprobación y procedió a emitir un nuevo ordenamiento de corrección otorgando un plazo de veinte (20) días para su cumplimiento, plazo que culminaba en fecha 20 de junio de 2012, siendo cumplido por la sociedad mercantil el referido ordenamiento en la referida fecha; y considerando que posterior al 20 de junio de 2012, la administración no cumplió con reinspeccionar a la sociedad mercantil, considera que infringió el procedimiento legalmente establecido.
Delata que el acto administrativo incurre en el falso supuesto de derecho, por la errada interpretación de la ley sobre el deber del empleador respecto al Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, en virtud que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, interpretó de manera errónea las normas que regulan la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, contenida en los artículos 56, numeral 7, 47 numeral 1, 48 numeral 2 y 40 numeral 16 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y el artículo 81 del Reglamento Parcial de la mencionada Ley, al haber procedido a sancionar a la sociedad mercantil con base a la no aprobación del referido programa por el Comité de Seguridad y Salud Laborales, deber que considera, no le es exigido al empleador, incurriendo por tanto, en el supuesto de nulidad contenido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos.
Precisa que el acto administrativo incurre en el falso supuesto de derecho por la errada aplicación de la infracción contenida en el numeral 6, del artículo 119, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cuando la que resultaba aplicable al caso concreto sería la contenida en el numeral 5, del artículo 118, de la citada Ley, que contempla como infracción leve el que la entidad de trabajo tenga un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, pero fuere elaborado sin la participación de los trabajadores, puesto que la sociedad mercantil a su decir, sí poseía tal programa, por lo que en consecuencia de ese error de derecho, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, causó un grave perjuicio al administrado, dado que al aplicar la norma errada al caso, la sancionó con una infracción grave, imponiéndole multa de 50,5 unidades tributarias, cuando lo correcto fue haber aplicado la sanción contenida en el artículo 118 de la ley supra mencionada, como una infracción leve correspondiendo a 13 unidades tributarias por su incumplimiento.
Por otra parte, argumenta el error de derecho por falta de aplicación del principio de proporcionalidad de las sanciones, contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto de haber aplicado este principio se hubiese determinado que para el momento del inicio del procedimiento administrativo ya el objetivo de la norma había sido cumplido y, por tanto, la improcedencia de sanción alguna o al menos su imposición en el límite mínimo legalmente establecido.
Puntualiza la inmotivación del acto administrativo por factores de gradación de las sanciones, pues considera que, la administración al motivar el porqué impone la sanción en un determinado monto, omitió señalar los criterios aplicados, para establecer la misma, incurriendo en el supuesto de nulidad contemplado en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes mencionada.
Por último, peticiona sea declarado la demanda de nulidad y la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido por reunirse concurrentemente los extremos periculum in mora y el fumus bonis iuris.
II
DECISIÓN APELADA
El Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante decisión de fecha 14 de junio del año 2017, declaró sin lugar la demanda, con base en las siguientes razones:
(Omissis).
En el caso bajo análisis, se demanda la nulidad del acto administrativo de efectos particulares contenido en la providencia administrativa Nº USM/018/2013 de fecha 29 de mayo de 2013, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo” del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), con motivo de la imposición de multa por la cantidad de Bs. 378.245,00, notificada a la demandante el 13 de junio de 2013.
En este sentido este Tribunal pasa a resolver lo peticionado en los términos
que a continuación se exponen:
1) Alega la parte recurrente como primer punto que el acto administrativo
impugnado fue dictado con ausencia total y absoluta de procedimiento que
hubiese garantizado el derecho a la defensa de la parte recurrente, señalando
que el funcionario al optar por advertir infracciones y recomendar su
corrección, debió establecer un lapso perentorio para el cumplimiento, siendo
que el procedimiento sancionatorio se abrirá cuando constate el no cumplimiento
por el patrono en el plazo otorgado al respecto, que de haberse atenido al
procedimiento legalmente establecido, el órgano sancionador hubiese determinado
el cumplimiento total de su representada con el ordenamiento de corrección,
dentro del plazo otorgado en fecha 23 de mayo de 2012 y de forma previa a la
propuesta de sanción y al acta de inicio del procedimiento sancionatorio.
Al respecto y sobre el vicio de inexistencia de procedimiento alguno que de
cabida a considerar la nulidad absoluta del acto administrativo, la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia
número 01996, de fecha 25 de septiembre de 2001, dispuso:
(Omissis).
De igual manera ha dispuesto la misma Sala en sentencia número 382 de fecha 27 de mayo de 2008, que “la prescindencia total y absoluta del procedimiento legal establecido, conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o varios de ellos. El vicio denunciado solo se justifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado”; con lo cual tal vicio de prescindencia de procedimiento procedería ante la ausencia absoluta de procedimiento que impida o vulnere el derecho a la defensa y al debido proceso que son inmanentes al administrado.
(Omissis).
En el caso bajo análisis, de acuerdo a las documentales analizadas en forma precedente, se observa que se efectuó una inspección en fecha 01 de octubre de 2008, una reinspección el 11 de julio de 2011, la demandante fue debidamente notificada, contestó el procedimiento, promovió pruebas, hizo sus alegatos, para determinar la procedencia de la multa se tomó en cuenta el informe de propuesta de sanción y los alegatos y pruebas promovidas por la demandante, lo que efectivamente evidencia que entre la fecha de inspección y de la reinspección, transcurrieron dos (2) años y diez (10) meses, tiempo suficiente para que la empresa diera cumplimiento al ordenamiento Nº 2 de la inspección, inherente a la inexistencia del programa de seguridad y salud en el trabajo, incumpliendo con los artículos 56 numeral 7 y 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que se ordenó la elaboración del mismo con la participación activa de los trabajadores, guiándose por lo establecido en el artículo 82 del Reglamento Parcial de la Ley ejusdem, hasta tanto no salga la norma técnica respectiva, por lo que este Tribunal Superior considera que la Providencia Administrativa objeto del presente recurso de nulidad, fue dictada ajustada a derecho cumpliendo todas y cada una de sus etapas procesales lo cual se denota de las actas contentivas en el presente expediente por lo que no se evidencia prescindencia parcial, ni total y absoluta de procedimiento conforme a lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
2) Alega que el acto recurrido adolece del vicio de falso supuesto de derecho
por errónea interpretación del numeral 6 del artículo 119 de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo cuyo supuesto de
procedencia no se corresponde de forma alguna con el caso concreto sancionado,
ya que la consecuencia jurídica de la aplicación del mismo deviene cuando el
empleador no posee un programa de seguridad y salud en el trabajo, lo cual si
elaboró, si lo evaluó, si lo aplicó, y fue mejorándose hasta el último Programa
aprobado por el Comité de Seguridad y Salud Laboral el 12 de junio de 2012, que
en tal sentido, lo que debió haber aplicado la Administración era el supuesto
de sanción leve contemplado en el numeral 5 del artículo 118 de la referida
Ley, que se causa cuando el empleador si posee un programa de seguridad y salud
en el trabajo, solo que lo elaboró sin la participación de los trabajadores, y
que la administración tenía conocimiento de tales hechos. Asimismo denuncia la
falta de aplicación de la norma contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos que dispone el principio de proporcionalidad
de las sanciones, ya que el ente que emitió la providencia, debió verificar el
cumplimiento con los extremos exigidos por la DIRESAT Miranda, el cual se
notificó con anterioridad al inicio del procedimiento sancionatorio, que ha
debido constatar ese cumplimiento y no proceder a imponer sanciones por una infracción
que para la fecha no existía, por haber sido corregida en junio de 2012, dentro
del plazo otorgado por el propio organismo el 23 de mayo de 2012 y en exceso de
cuatro (4) meses antes del inicio del procedimiento sancionatorio y más de once
(11) meses antes de dictada la Providencia Administrativa.
En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa en
Sentencia Nº 01117, Expediente Nº 16312 de fecha 19/09/2002, señaló:
(Omissis).
En tal sentido, y vistos los fundamentos en que se basa la recurrente, debe procederse al análisis tanto del expediente administrativo como del acto administrativo cuestionado a los fines de verificar si se materializó el vicio delatado…
(Omissis).
En las actas mencionadas, quedó documentado el incumplimiento de los deberes por parte de la demandante que fueron señalados en la inspección y reinspección.
El artículo 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo, prevé que se sancionará al empleador con multas de veintiséis (26)
a setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T) por cada trabajador expuesto
cuando, numeral 6: “no elabore, implemente o evalúe programas de seguridad y
salud en el trabajo, de conformidad con esta Ley, su Reglamento o las normas
técnicas”.
Igualmente el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
señala lo siguiente:
(Omissis).
De las actas tanto del informe de inspección como del informe de reinspección, quedó claramente evidenciado el incumplimiento por parte de la empresa al ordenamiento Nº 2 dictado por la DIRESAT-MIRANDA, atinente a la inexistencia del programa de seguridad y salud en el trabajo, incumpliendo con los artículos 56 numeral 7 y 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que se ordenó la elaboración del mismo con la participación activa de los trabajadores, guiándose por lo establecido en el artículo 82 del Reglamento Parcial de la Ley ejusdem, hasta tanto no salga la norma técnica respectiva, ya que al momento de la reinspección, esto es en fecha 11 de julio de 2011, el funcionario encargado constató que la empresa no había elaborado el programa de seguridad y salud en el trabajo, por lo que procedió a solicitar la propuesta de Sanción a la hoy demandada, imputándole la sanción establecida en el artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que si bien alega el recurrente que no correspondía la multa establecida como infracciones graves por cuanto para enero del año 2012 ya se había elaborado el referido programa y lo que debió haber aplicado era el supuesto de sanción leve contemplado en el numeral 5 del artículo 118 de la referida Ley, que se causa cuando el empleador si posee un programa de seguridad y salud en el trabajo, solo que lo elaboró sin la participación de los trabajadores, el mismo fue presentado a la administración de manera extemporánea por lo tanto incurrió en la falta establecida en el numeral 6 del artículo 119 ejusdem, por ello no se configura el vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación del artículo y numeral referido y debe desecharse tal denuncia. Así se establece.
3) Alega que el acto recurrido adolece del vicio de inmotivación por cuanto
resulta imposible conocer los motivos en que se basó la DIRESAT Miranda para
determinar la sanción en el término medio de lo dispuesto en el artículo 119 de
la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, no se
sabe si tomó factores agravantes o atenuantes, sopesándolos, o la razón por lo
que no lo hizo, derivándose en una violación al derecho a la defensa de su
representada ya que se ve impedida de comprender, y de ser el caso de refutar
las razones que llevaron a la DIRESAT Miranda a establecer la sanción en el
monto que lo hizo, siendo que para imponer la sanción de multa lo hizo en base
al valor de la unidad tributaria vigente para ese momento, debiendo haberlo
hecho a todo evento en base al valor de la unidad tributaria para el momento en
que se verificó el hecho sancionado, error de derecho que se deriva de la falta
de aplicación de los Parágrafos Primero y Segundo del artículo 94 del Código
Orgánico Tributario vigente para el momento en que se verificó el supuesto
hecho generador de la sanción.
Los vicios de falso supuesto e inmotivación en principio no pueden coexistir en forma simultánea, salvo que los argumentos respecto a la motivación insuficiente no se refieran a la omisión de las razones que fundamentan el acto, sino a una motivación contradictoria o ininteligible; en este caso, se alegó el falso supuesto por varias razones ya resueltas y la inmotivación no está fundamentada en que es contradictoria o ininteligible, sino a que es insuficiente, por lo cual en este caso no puede coexistir con el falso supuesto.
No obstante, de la revisión de la Providencia Administrativa se observa que
declaró con lugar el incumplimiento que en la Propuesta de Sanción se refiere a
lo establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones
y Medio Ambiente del Trabajo, al no elaborar e implementar el programa de
seguridad y salud en el trabajo, por lo que propuso la sanción indicada en el
artículo 119 numeral 6 de la misma Ley, correspondiente a 50,5 UT por cada
trabajador expuesto, cuyo número es 70.
En consecuencia, vista la improcedencia de la denuncia de ambos vicios y que la
Propuesta de Sanción se motivó en el incumplimiento, el número de trabajadores
afectados y el fundamento legal de las multas, razón por la cual se debe
declarar improcedente el vicio delatado. Así se establece.
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
La parte recurrente, conforme se indicó, en fecha 13 de diciembre del año 2017, consignó ante la Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación propuesta, en el cual sostiene:
Que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, actuó con ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido; lo que se deriva de la falta de aplicación por el órgano administrativo de la disposición contenida en el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Alega que la providencia administrativa fue dictada con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, lo que conlleva que se encuentre viciada de nulidad absoluta, por disposición expresa del ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, incurriendo en violación del derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
Que la ausencia del procedimiento legalmente devino del no establecimiento de un plazo para el cumplimiento del ordenamiento sancionado, tal y como lo establece el artículo 123 de la Ley supra mencionada, incurriendo la recurrida en el vicio de incongruencia negativa previsto en el ordinal 5°, del artículo 243, del Código de Procedimiento Civil, por no resolver lo oportunamente lo planteado.
Señala que, en el recurso se sostuvo que la falta de determinación por el funcionario actuante de un plazo perentorio para el cumplimiento del ordenamiento de corrección, constituye una grave infracción de los postulados contenidos en el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que derivaba en la ausencia total y absoluta del procedimiento establecido legamente para la imposición de ordenamientos de corrección; que al no estar apercibida la sociedad mercantil de tiempo alguno para su cumplimento de los parámetros legamente establecidos, la sociedad mercantil en estricto cumplimiento de los mismos, elaboró y presentó el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo al Comité de Seguridad y Salud Laboral.
Que la ausencia de ese elemento legal, como lo es la indicación del plazo perentorio de cumplimiento, causa al administrado indefensión al desconocer el tiempo otorgado por la administración para la corrección de la infracción y deja al arbitrio de la administración el momento que ha de iniciarse el procedimiento sancionatorio, con lo cual además de indefensión se violenta al administrado el derecho al debido proceso.
Que la recurrida incurre en incongruencia negativa al no haber tratado, si quiera someramente, el alegato conforme al cual debió la administración, haber ordenado una nueva reinspección antes de dar inicio al procedimiento sancionatorio, debido al retardo de un (1) año y tres (3) meses en que incurrió.
Que igualmente el a quo incurrió en el vicio de incongruencia negativa, puesto que en nada se pronunció respecto del vicio de falso supuesto de derecho alegado, al interpretar erradamente las disposiciones sobre el deber de los empleadores en relación a la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, procediendo a sancionar a la sociedad mercantil por la no aprobación de dicho programa por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuya aprobación no le es exigible al patrono.
Asevera que al analizar la sentencia de fecha 14 de junio de 2017, se deriva que la recurrida incurrió en las más absoluta y total incongruencia negativa, al no haber siquiera mencionado en la parte motiva del fallo, la denuncia del vicio del falso supuesto de derecho por errada interpretación de la norma, referente a la obligación del empleador respecto a la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, ello a pesar que la recurrida lo menciona, mas no resuelve el vicio delatado del falso supuesto de derecho, en ocasión a la errada interpretación de la norma antes referida.
Que tal delación deviene de la aplicación del supuesto de sanción contemplado en el numeral 6 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cuyo supuesto de procedencia no se corresponde de forma alguna con el caso concreto sancionado, debiendo a todo evento, ser aplicado el supuesto de sanción a la entidad de trabajo contemplado en el numeral 5, del artículo 118, de la ley supra mencionada. Asimismo puntualiza la falta de aplicación de la norma contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Arguye que el fallo recurrido, incurrió en incongruencia negativa pues no emitió pronunciamiento sobre el vicio de inmotivación delatado contra el acto administrativo impugnado, puesto que el mismo no contiene los elementos sobres los cuales la administración basó sus criterios para la imposición de las sanciones.
IV
DE LA COMPETENCIA
Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (INPSASEL), “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Conteste con la citada Disposición Transitoria, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes -transitoriamente, mientras se cree la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social- para decidir, en primera instancia, las demandas de nulidad previstas en el aludido texto legal; y de sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social. En consecuencia, esta Sala declara su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido por la parte demandante en el caso bajo estudio. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala de Casación Social resolver el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Estampados Metálicos Nacionales Automotrices, C.A. (EMETALCA) contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 14 de junio del año 2017, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad incoada por la aludida sociedad mercantil.
En este sentido, pasa a considerar esta Sala erigido como Tribunal de Alzada que lo pretendido por la parte apelante en su escrito de formalización del recurso es denunciar el error de juzgamiento en el que pudo incurrir él a quo, cuando en el fallo bajo análisis declaró improcedente el alegato respecto de la prescindencia total y absoluta de un procedimiento legalmente establecido por parte de la Administración; en segundo lugar, denuncia el vicio de incongruencia negativa al no emitir a su decir pronunciamiento alguno relacionado con la delación del falso supuesto de derecho en el que pudo incurrir la misma y, error de derecho.
Por tal motivo, en cuanto a la prescindencia total y absoluta de procedimiento legamente establecido que, a su decir, no se le indicó en ningún momento lapso alguno a los fines que la sociedad mercantil diera cumplimiento a los ordenamientos sancionados por la Administración, lo que considera que atenta contra el derecho constitucional a la defensa, el debido proceso y tutela judicial efectiva de la misma, la Sala Político-Administrativa de este alto Tribunal, en sentencia Nº 01996 de fecha 25 de septiembre del año 2001 (caso: Contraloría General de la República contra Inversiones Branfemas, S.A.) estableció lo siguiente:
La procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º (sic) del artículo 19 de la citada ley, está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta. La doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinden de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real, y transcendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios de ilegalidad aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa.
Con relación a tal alegato, evidencia esta Sala que el juzgador a quo se sustenta en lo siguiente:
(Omissis).
En el caso bajo análisis, de acuerdo a las documentales analizadas en forma precedente, se observa que se efectuó una inspección en fecha 01 de octubre de 2008, una reinspección el 11 de julio de 2011, la demandante fue debidamente notificada, contestó el procedimiento, promovió pruebas, hizo sus alegatos, para determinar la procedencia de la multa se tomó en cuenta el informe de propuesta de sanción y los alegatos y pruebas promovidas por la demandante, lo que efectivamente evidencia que entre la fecha de inspección y de la reinspección, transcurrieron dos (2) años y diez (10) meses, tiempo suficiente para que la empresa diera cumplimiento al ordenamiento Nº 2 de la inspección, inherente a la inexistencia del programa de seguridad y salud en el trabajo, incumpliendo con los artículos 56 numeral 7 y 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que se ordenó la elaboración del mismo con la participación activa de los trabajadores, guiándose por lo establecido en el artículo 82 del Reglamento Parcial de la Ley ejusdem, hasta tanto no salga la norma técnica respectiva, por lo que este Tribunal Superior considera que la Providencia Administrativa objeto del presente recurso de nulidad, fue dictada ajustada a derecho cumpliendo todas y cada una de sus etapas procesales lo cual se denota de las actas contentivas en el presente expediente por lo que no se evidencia prescindencia parcial, ni total y absoluta de procedimiento conforme a lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
En virtud de lo anterior, esta Alzada evidencia que el a quo de las documentales que conforma el presente asunto, en especiales las cursantes a los folios 30 al 45, 48 al 233 y 245 al 248, relacionadas con la notificación del inicio del procedimiento sancionatorio a la sociedad mercantil, así como la promoción de pruebas presentada por ésta, constató que el ente administrativo cumplió con las formalidades esenciales respetando la garantía de los postulados Constitucionales del derecho a la defensa, el debido proceso y tutela judicial efectiva, en el sentido que, la entidad de trabajo tuvo conocimiento del inicio del procedimiento al contarse con la presencia de un representante del patrono (Jefe de Recursos Humanos y un Gerente Técnico) se le permitió presentar y rebatir los alegatos sobre los cuales se inició el procedimiento sancionatorio en su contra, lo que en evidencia deja la preservación de tales y esenciales postulados, por parte de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (actualmente denominada Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y que acertadamente analizó y constató, como preservadas la recurrida.
Por lo que, mal pudiera argumentar la parte demandante para denunciar el supuesto quebrantamiento a la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa, la falta de señalamiento por parte de la Administración, de un lapso expreso para el cumplimiento de los ordenamientos impuestos mediante inspección efectuada en fecha 1° de octubre de 2008, en la sede de la entidad de trabajo demandante, cuyo incumplimiento se constató en reinspección llevada a cabo en fecha 11 de julio de 2011; por lo que a la luz de ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ha de entenderse que si bien es cierto, no fue fijado por el funcionario inspector en octubre de 2008, un lapso concreto para el cumplimiento del ordenamiento relacionado con el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, no es menos cierto, tal y como lo constató la recurrida de las pruebas cursantes al expediente, que la sociedad mercantil contó con el tiempo suficiente para el cumplimiento del mismo, puesto que desde el momento en que fue impuesto el ordenamiento, hasta la fecha en que se efectuó la reinspección, transcurrieron dos (2) años nueve (9) meses y diez (10) días, para que la empresa diera cumplimiento al mismo; por lo que al haber constatado el ente administrativo en la reinspección el incumplimiento de tal orden, procedió a sancionar a la accionante; por lo que, el alegato de la entidad de trabajo del no cumplimiento de lo ordenado por carencia de un lapso para el mismo, no la exime de su responsabilidad y obligación de garantizar a los trabajadores bajo su dependencia, de condiciones mínimas de higiene y seguridad laborares, así como con los programas de seguridad y salud en el trabajo, más aún cuando transcurrió un lapso tan amplio entre la inspección y la reinspección, como bien lo señaló el fallo recurrido, lo que permite concluir el incumplimiento de su obligación.
Corolario de lo anterior, esta Sala debe dejar sentando que, se desprende de las actas procesales que integran el asunto, que en fecha 23 de mayo de 2012, fue efectuada una última inspección en la sede de la entidad de trabajo, de la cual se evidencia tal y como se constató en inspecciones anteriores vale decir inspección de fecha 1° de octubre de 2008 y reinspección el 11 de julio de 2011, que la accionante aun no había implementado el programa de seguridad y salud en el trabajo, haciendo constar en el acta respectiva en su numeral 3.2: “Se constató que dicho programa de Seguridad y Salud en el Trabajo no está implementado pues según declara la representación patronal esta en adecuación a la norma”, emitiendo la Administración por tercera vez ordenamiento, con señalamiento expreso de un lapso de 20 días para cumplir con tal deber, constatándose de esta manera que pasados con creces tres (3) años de la inspección realizada en 2008, aun no había sido implementado el programa de salud y seguridad en el trabajo, siendo en fecha 20 de junio de 2012, que la sociedad mercantil cumplió con el ordenamiento respectivo, el cual a todas luces, es extemporáneo, puesto que como bien se mencionó antes, no debe pretender la demandante que a su capricho puede manipular el contenido y alcance de las normas para incumplirlas y generar afectaciones de los derechos de los y las trabajadoras bajo su dependencia, por cuanto, el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece …”El funcionario de inspección y supervisión competente en la materia, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad física o la salud de los trabajadores y las trabajadoras, podrá advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez…”, (subrayado, cursiva y negrillas de esta Sala); no siendo concebible en este sentido que la empresa pueda argumentar como válido, o como cumplido el ordenamiento ratificado en la última inspección de fecha 23 de mayo de 2012, cuando expresamente la ley establece que podrá ser advertido el cumplimiento de un ordenamiento por única vez, cómo fue efectuado el 1° de octubre de 2008, no siendo hasta el 12 de junio de 2012, que dio cumplimiento al mismo, por lo que, manifiestamente se evidencia que en el procedimiento efectuado se garantizó el derecho a la defensa y el debido proceso de la entidad de trabajo demandante, como así lo estableció la decisión proferida por él a quo.
De tal manera, es evidente para esta Sala que la recurrida acertadamente tomó en consideración los elementos que en el asunto reposan, al establecer que efectivamente sí fue garantizado el procedimiento legalmente establecido en el acto administrativo, no incurriendo por tanto, en las faltas establecidas en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Asimismo, fueron garantizados los postulados constitucionales al administrado referentes al debido proceso y el derecho a la defensa, por lo tanto, en concordancia con todo lo antes expuesto, se desestima el vicio alegado. Así se establece.
En segundo lugar denuncia la parte demandante que la sentencia recurrida incurrió en el vicio de incongruencia negativa, al omitir pronunciarse sobre el falso supuesto de derecho supuestamente cometido por la Administración, al interpretar el contenido del numeral 6, del artículo 119, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Con relación al vicio de incongruencia, la Sala Político-Administrativa, en sentencia Nro. 991 de fecha 20 de julio de 2011 (caso: Banesco Banco Universal, C.A. contra Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios) estableció lo siguiente:
Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243 [Código de Procedimiento Civil], debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnerando así con su decisión el principio de exhaustividad, incurre en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio. Así, cuando se configura el primero de dichos supuestos se estará en presencia de una incongruencia positiva y, en el segundo de los casos, se incurre en incongruencia negativa cuando el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguno de los alegatos fundamentales hechos valer por las partes en la controversia judicial (sic). (Resaltado de la cita).
Señalado lo anterior, es imperativo para esta Alzada resaltar bajo que circunstancia se patentiza el falso supuesto de derecho, en este sentido, la Sala Político-Administrativa de este alto Tribunal, en sentencia Nº 1.117 de fecha 19 de septiembre del año 2002, caso: Francisco Antonio Gil Martínez, señaló:
(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto. (…).
Del criterio establecido por la Sala Político-Administrativa, se evidencia que el falso supuesto de derecho se patentiza cuando la Administración al fundamentar su decisión, subsume los hechos en una norma errónea o inexistente en el universo normativo.
Respecto al prenombrado vicio denunciado, observa la Sala, que contrario a lo sostenido por la recurrente, el Juzgador a quo determinó que el acto administrativo no incurrió en el vicio por falso supuesto de derecho, por cuanto, se evidenció del acta de inspección de fecha 1° de octubre de 2008, del acta de reinspección de fecha 11 de julio de 2011, así como del acta de investigación de accidente laboral de fecha 23 de mayo de 2012, que la sociedad mercantil no había cumplido con el ordenamiento producto de las inspecciones realizadas, atinente a la inexistencia del programa de seguridad y salud en el trabajo, incumpliendo con los artículos 56, numeral 7 y 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; lo que de ninguna manera, como acertadamente fue establecido por el Tribunal de Primera Instancia, se puede considerar como infracción con sanción leve, así pretendida por la demandante, a tenor de lo contemplado en el numeral 5, del artículo 118, de la ley in commento, dado que la empresa no cumplió con el ordenamiento respectivo, puesto que el mismo fue impuesto en octubre de 2008 y no es sino hasta enero de 2012, que presentó su cumplimiento; lo que es más que evidente que fueron realizados todos los extremos legales y correctamente analizados y aplicados por él a quo, al patentizarse que, efectivamente la empresa sí incurrió en la falta establecida en el numeral 6 del artículo 119 eiusdem, criterio este que comparte esta Superioridad.
Asimismo, en relación a la aplicación errónea del contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala verifica que el juzgador de primera instancia, contrariamente a lo afirmado por la parte recurrente, sí se pronunció de manera expresa, positiva y precisa, respecto a la denuncia planteada en el escrito libelar, relacionada con el vicio, que -a decir de la apelante- incurrió la Administración, siendo que del fallo recurrido se observa que el juez hizo una revisión de las pruebas aportadas por la demandante ante la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”, y verificó que la valoración dada a las mismas estuvo ajustada a derecho, puesto que de los hechos controvertidos, queda en evidencia los incumplimientos respecto de los ordenamientos impuestos, y que las sanción aplicada es ajustada a derecho puesto que la Administración tomó en consideración para la misma el término medio entre la sumatoria de la sanción mínima y la máxima establecida en el artículo 119 de Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que se evidencia que el sentenciador de la causa sí consideró los elementos cursantes en el expediente, en correspondencia con los documentos probatorios, concluyendo, que el vicio denunciado no se patentiza en el acto administrativo recurrido, por lo que esta Sala desestima el vicio alegado. Así se declara.
En tercer lugar, denuncia la demandante que, la sentencia recurrida incurrió en el vicio de incongruencia negativa, por cuanto a su decir el a quo, no se pronunció de manera expresa, en relación con la inmotivación del acto administrativo delatado, siendo que del fallo recurrido se observa que el juez hizo una revisión de las pruebas aportadas por la demandante, así como verificó que la valoración dada a las mismas estuvo ajustada a derecho, puesto que sí fueron tomadas en consideración y analizados en el dispositivo de su fallo.
En atención a ello, observa esta Sala que la recurrida desestimó el citado vicio con base a que la propuesta de sanción se motivó en el incumplimiento del ordenamiento, el número de trabajadores afectados y el fundamento legal de las multas, por tal motivo, debe señalarse que la motivación del acto administrativo según el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es la expresión de sus razones fácticas y jurídicas, exceptuando los actos administrativos de simple o mero trámite que son preparatorios de la futura voluntad de la Administración, constituyendo –la motivación– un requisito esencial consagrado en el numeral 5 del artículo 18 eiusdem.
Por argumento en contrario la inmotivación, supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto.
Respecto al vicio de inmotivación denunciado, sobre las razones de hecho y de derecho que dan lugar al acto administrativo, se observa que contrario a lo alegado por la demandante, la recurrida se pronunció respecto de tal delación de la siguiente manera …”de la revisión de la Providencia Administrativa se observa que declaró con lugar el incumplimiento que en la Propuesta de Sanción se refiere a lo establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, al no elaborar e implementar el programa de seguridad y salud en el trabajo, por lo que propuso la sanción indicada en el artículo 119 numeral 6 de la misma Ley, correspondiente a 50,5 UT por cada trabajador expuesto, cuyo número es 70...”, lo que permite evidenciar que acertadamente el a quo se pronunció en relación al vicio de inmotivación, por cuanto el sentenciador analizó el acto administrativo impugnado, a saber, la providencia administrativa, así como los distintos informes obrante a los autos, concluyendo de su apreciación y valoración que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, realizó las evaluaciones necesarias para la comprobación, de los incumplimientos de los ordenamientos emitidos; en virtud de ello, al constatar que el mismo fundamenta su decisión en hechos existentes, reales y comprobados en la presente causa, forzoso es concluir que él Tribunal de Primera Instancia no se basó en simples indicios o presunciones para así determinar los incumplimientos a los ordenamientos emitidos por la Administración, por parte de la entidad de trabajo, estableciendo de esta manera la relación de causalidad de las sanciones impuesta, por lo que colige esta Sala que la sentencia apelada no adolece del vicio de incongruencia negativa delatado por la recurrente en la fundamentación del recurso de apelación que se resuelve, razón por la cual se desecha el vicio de incongruencia negativa. Así se establece.
En consecuencia, una vez realizado el análisis de cada una de las delaciones formuladas por la parte apelante, esta Sala comparte en toda y cada una de sus partes los criterios asumidos en el fallo proferido por él Juzgado de Primera Instancia, por lo que resulta forzoso declarar que ésta no incurre en ninguno de los vicios denunciados y, en consecuencia, se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia, firme el acto recurrido. Así se establece.
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones anteriores, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, hace los siguientes pronunciamientos: PRIMERO: Declara SIN LUGAR el recurso de apelación propuesto por la sociedad mercantil ESTAMPADOS METÁLICOS NACIONALES AUTOMOTRICES, C.A. (EMETALCA) contra la decisión proferida por el Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 20 de junio del año 2017; SEGUNDO: CONFIRMA el fallo recurrido, y TERCERO: FIRME el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa identificada con las letras y los números: USM/18/2013, de fecha 29 de mayo del año 2013, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo” (actualmente denominada GERESAT-Miranda) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial mencionada.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (5) días del mes de abril de dos mil diecinueve. Años 208° de la Independencia y 160° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
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MARJORIE CALDERÓN GUERRERO
El-
Vicepresidente de la Sala, El Magistrado,
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JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
La Magistrada, El Magistrado ponente,
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MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA DANILO A.MOJICA MONSALVO
La Secretaria,
___________________________________
ÁNGELA MARÍA MORANA GONZÁLEZ
Apel. Lab. Nº AA60-S-2017-000856
Nota: Publicado en su fecha
La Secretaria,