|
Ponencia del Magistrado Dr. EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
El Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, mediante oficio identificado n° 577/2017, de fecha 8 de diciembre de 2017, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo de la demanda de nulidad interpuesta por la entidad político territorial del ESTADO ARAGUA, por órgano de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ARAGUA, representada judicialmente por el Procurador General del Estado Aragua abogada Berenice Bernal Iribarren, y los abogados Zuleima Guzmán Camero, Mariani José Requena Gómez, Corcina Salcedo Oropeza, Efraín Farías Puchy, Betzaida Quijada González, Clelia Iraima Pérez Vásquez, Willy Rotsen Santana Cocchini, Freila Mayros León de Rodríguez, Chang Ebels Rojas Cupido, Mariangélica Giuffrida Baquero, Elizabeth Dayana Rodríguez Sánchez, Belyú Carolina Giralt López, Yivis Josefina Peral Narváez, Mary Celia Garzón Campo y Delia Inés Rumbos Mendoza inscritas en el Inpreabogado bajo los nros 107.214, 16.322, 132.028, 78.818, 59.542, 101.509, 107.788, 116.796, 94.400, 94.185, 137.831, 139.211, 132.097, 170.549, 101.139 y 169.143, respectivamente, contra el acto administrativo proveído por la hoy GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD y SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA, órgano desconcentrado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), -sin representación judicial acreditada en autos-, mediante la cual certificó que califica como enfermedad ocupacional agravada por el trabajo, el síndrome de túnel de carpio bilateral (CID.CIE10G56.0) padecido por la ciudadana VETALIA COROMOTO LAYA NIEVES, titular de la cédula de identidad n° 10.750.030 – sin representación judicial acreditada a los autos- que le ocasiona discapacidad total permanente para el trabajo habitual.
La remisión obedece, al pronunciamiento que debe proferir esta Sala de acuerdo a lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 6.220 Extraordinario del 15 de marzo de 2016, en virtud de la consulta obligatoria de la sentencia definitiva proferida el 21 de septiembre de 2017, por el Tribunal remitente, que declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta; sin que la entidad político territorial ejerciera contra el referido fallo el correspondiente recurso de apelación.
Recibido el expediente, el 15 de febrero de 2018, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Edgar Gavidia Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Cumplidas las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse sobre la apelación sometida a su conocimiento, con base a las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito consignado el 17 de septiembre de 2013, la entidad político territorial Estado Aragua por órgano de la Gobernación del Estado Aragua, presentó demanda de nulidad contra el acto administrativo contenido en el oficio 0029-13 de fecha 20 de febrero de 2013, proveido por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua, órgano desconcentrado del Instituto nacional de Prevención Seguridad y salud Laborales (INPSASEL).
Como supuesto fáctico del recurso, en síntesis señala lo siguiente:
Que el 20 de febrero de 2013, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, hoy la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) profirió acto administrativo contenido en el Oficio No 0029-13, en el que se certificó que la enfermedad que padece la ciudadana Vetalia Coromoto Laya Nieves, titular de la cedula de identidad Nro. 10.750.030, se trata de una prominencia en C3-C4 y C4-C5 (COD.CIE10 M51.0) como Enfermedad Ocupacional agravada por el trabajo y Síndrome de Túnel Carpo Bilateral (COD.CIE10G56.0) considerada Enfermedad de Origen Ocupacional que le ocasiona a la trabajadora una Discapacidad Total Permanente para el Trabajo Habitual.
Que en fecha 25 de marzo de 2013, fue notificada la Comandancia General de la Policía de Aragua.
Que hasta la presente fecha, no ha sido notificada la Procuraduría General del Estado Aragua del procedimiento de inspección que presuntamente se llevó a cabo y menos aún de la certificación Nro. 0029-13, lo cual se debió hacer conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República concatenado con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público.
Arguye, que el acto administrativo está inficionado de los siguientes vicios:
Que el acto administrativo está afectado del vicio de falso supuesto de hecho; que fue dictado por una autoridad notoria y evidentemente incompetente; que el mismo se encuentra inmerso en un vicio de nulidad conforme a los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
II
DE LA DECISIÓN APELADA
El 21 de septiembre de 2017, el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta, en los siguientes términos, en primer término:
Culminada la valoración de las pruebas presentadas y antes de entrar a analizar el asunto sometido a decisión de este juzgado, es necesario aclarar que en el caso de autos, de una revisión de las actas procesales que conforman el mismo, se constata que el órgano administrativo remitió a este Juzgado en fecha 06 de Julio de 2017, actuaciones contenidos en el expediente administrativo, no la totalidad de este, tal y como fuera requerido por este Despacho, sin embargo ello no impide resolver sobre la nulidad planteada, en atención a ello, dada la importancia que reviste la remisión del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, debe puntualizarse que esta falta de consignación del expediente administrativo por la Administración en juicio, obra en favor del administrado, en este sentido, resulta prudente realizar ciertas precisiones sobre el valor probatorio del expediente administrativo instaurado por la Administración en juicio, al respecto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 428, de fecha 22 de febrero de 2006, (caso Mauro Herrera Quintana y otros contra el Ministerio de la Defensa), dejó sentado lo siguiente:
(Omissis)
En consecuencia, tal y como se señaló de forma previa, en el caso de autos operó una presunción favorable a la parte actora en razón de la no remisión de los solicitados antecedentes administrativos, presunción que no fue desvirtuada con prueba alguna por la parte accionada; lo cual motiva a que la acción de nulidad debe ser declarada con lugar, dados los vicios acusados en el escrito libelar relativos a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, concretamente por la falta de notificación del acto recurrido a la parte accionante. Así se decide”.
Determinado lo anterior, del escrito recursivo, se desprende en el caso bajo examen, que la apoderado judicial del demandante esgrimió y circunscribió, de forma específica, la existencia en el acto administrativo recurrido de la falta de notificación de la Procuraduría General del Estado Bolivariano de Aragua –parte interesada en el presente asunto-; vicio de incompetencia manifiesta, vicio de falso supuesto de hecho, señalando que la Procuraduría General del Estado Bolivariano de Aragua, no fue notificada del procedimiento de inspección, así como tampoco de la certificación emanada del INPSASEL, que la misma fue dictada por un funcionario manifiestamente incompetente, que los hechos en que fundamento dicho acto fueron erróneamente percibidos por la administración.
Con vista a la Jurisprudencia ut supra parcialmente transcrita, la falta de consignación del expediente administrativo obra en favor del administrado, por tanto, acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante, por lo que esta Alzada procede a decidir la presente causa en base a las actas procesales cursantes en autos a los fines de determinar si con los elementos probatorios reproducidos como medios probatorios promovidos por la parte accionante en nulidad cursantes en autos, que fueron consignadas durante el procedimiento administrativo que dio origen al acto administrativo objeto del recurso de nulidad, las cuales rielan insertas en el expediente administrativo, que este Tribunal valora en su conjunto, a objeto de determinar si han sido desvirtuados los vicios alegados por el recurrente contenidos en la Providencia Administrativa objeto del presente recurso de nulidad.
Para luego pasar a pronunciarse sobre el mérito del asunto planteado, a tenor literal siguiente:
En primer lugar, la parte recurrente alega que no fue notificada la Procuraduría General del Estado Bolivariano de Aragua, del procedimiento de inspección llevado a cabo por el Órgano Administrativo, menos aún de la Certificación No. 0029-13, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), todo conforme a lo previsto en el Artículo 86 de la ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (sic), concatenado con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, al respecto esta Superioridad observa de las actuaciones que rielan insertas a los autos, que la ciudadana Vetalia Coromoto Laya Nieves, titular de la cedula de identidad No. V-10.750.030, prestaba sus servicios para la Comandancia General de la Policía de Aragua (INPO ARAGUA), adscrita a la Gobernación del Estado Bolivariano de Aragua.
Asimismo, debe esta Alzada precisar que el procedimiento de investigación de presunta enfermedad ocupacional, no es un procedimiento estructurado en base al principio contradictorio, y al respecto considera pertinente traer a colación, el criterio pacífico y reiterado de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, conforme a lo establecido en la sentencia No. 775 de fecha 23 de septiembre de 2012, (…) que estableció:
(Omissis)
De modo, que conforme al criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, que esta Alzada comparte, el procedimiento de investigación de calificación de un accidente o enfermedad de presunto origen ocupacional, no se fundamenta en el principio contradictorio, y en tal sentido, solo es necesario la participación del empleador, que en caso bajo estudio, es la Comandancia General de la Policía de Aragua (INPO ARAGUA), quien participa en todo el proceso de investigación, dando lugar al acto administrativo, que es la certificación del accidente o enfermedad ocupacional, impugnable tanto por vía administrativa como judicial, por lo atendiendo a los razonamientos que antecede esta Alzada desecha la denuncia del recurrente respecto a la falta de notificación de la Procuraduría General de la República en el procedimiento de Investigación de la enfermedad de presunto origen ocupacional. Así se declara.
En segundo lugar, la parte recurrente alega el vicio de incompetencia manifiesta de la funcionaria que dictó el acto recurrido, por cuanto el acto impugnado aparece suscrito por la Dra. Carmen Zambrano G., Medico de la Diresat Aragua, hoy Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores (GERESAT), quién en modo alguno posee competencia legal para certificar enfermedades de presunto origen ocupacional, ya que dicha facultad corresponde al Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), siendo necesario que existiera una delegación expresa de este, la cual no hubo, para poder cumplir con las formalidades esenciales de un acto administrativo.
En relación a la competencia, debe apreciar este juzgador, que la misma ha sido definida como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por la ley. De allí, que la competencia no se presume sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Por tanto, para determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado sin que medie un poder jurídico previo que legitime su actuación; en este sentido, sólo de ser manifiesta la incompetencia, ella acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En cuanto a la incompetencia manifiesta, se hace necesario traer a colación sentencia de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, Nro. 161 de fecha 03 de marzo de 2004, la cual ha sido reiterada por la misma Sala y en la cual, en cuanto al tema se estableció lo siguiente:
(Omissis)
Acorde con los criterios antes expuesto, la incompetencia acarreará la nulidad absoluta del acto impugnado únicamente cuando sea obvia o evidente y determinable sin mayores esfuerzos interpretativos.
Al respecto, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece en el numeral 14 y 15 del artículo 18, lo siguiente:
(Omissis)
En tanto que el Reglamento Parcial de la Ley de Prevención en el Trabajo, en su artículo 16, numeral 14, establece:
De la norma antes transcrita, se observa que la Ley prevé la competencia para investigar y calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, no indicando la Ley a que unidad administrativa de dicho instituto le corresponde la competencia antes indicada.
En el caso de autos, el vicio de incompetencia manifiesta denunciado por la recurrente se contrae el acto administrativo relativo a la Certificación No. 0029-13, de fecha 20 de febrero de 2013, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (DIRESAT), hoy Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), suscrita por la Dra. Carmen Zambrano, Medico de Diresat, hoy Geresat Aragua, que certifico la enfermedad que padece la ciudadana Vetalia Coromoto Laya Nieves, como enfermedad agravada por el Trabajo y síndrome de Túnel carpo bilateral considerada como Enfermedad Origen Ocupacional.
Ahora bien este Juzgado considera pertinente resaltar la importancia de la delegación de atribuciones que tendría que verificarse en el presente caso, para denotar las atribuciones de la Gerente de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (Geresat-Aragua), a tal efecto observa el contenido de la sentencia Nº 00928 dictada en fecha 30 de marzo de 2005, contrae a la Providencia Administrativa No. 2005 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la cual fuera ratificada en sentencia Nº 02447 dictada en fecha 02 de octubre de 2006 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el cual es del tenor siguiente:
(Omissis)
De todo lo anterior, se concluye que las competencias establecidas para el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo fueron desconcentrada territorial y funcionalmente en las Gerencias Estadales de Salud de los Trabajadores incluyendo la ubicada en el estado Aragua; teniendo en ese sentido la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (Gerencia-Aragua), competencia para dictar el acto impugnado. Y así se decide.
Determinado lo anterior, constata este Juzgado que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo no establece quien es la unidad administrativa que tiene asignada la competencia para certificar el origen de la enfermedad o accidente establecidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en ese sentido, es obligatorio acudir a los preceptuado en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, que establece:
“Artículo 27. En el caso que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a la Administración Pública, sin especificar el órgano o ente que debe ejercerla, se entenderá que corresponde al órgano o ente con competencia en razón de la materia.
En el caso que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a un órgano o ente de la Administración Pública sin determinar la unidad administrativa competente, se entenderá que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razón de la materia y el territorio.”
Verificado lo anterior, y siendo que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones
y Medio Ambiente de Trabajo determinó que la competencia para certificar la
enfermedad o accidente en la norma in comento, al Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales sin determinar a qué unidad le
corresponde; y siendo que dicha competencia fue desconcentrada territorialmente
y funcionalmente, entre otras, en la Gerencia Estadal de Salud de los
Trabajadores Aragua, sin determinar a que unidad administrativa le corresponde
en las Gerencias; forzoso es concluir que la competencia le corresponde
Gerentes Regionales adscritos a la Gerencia Estadal de Salud de los
Trabajadores Aragua, por razón de la materia, por lo cual no procede el vicio
de la incompetencia manifiesta invocado por la parte recurrente. Y así se
decide.
Como tercer punto, alega la representación judicial de la parte recurrente que el órgano administrativo incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, errando en la percepción de los hechos, sin tomar en cuenta los actos preparatorios que dieron lugar a la certificación, que no se realizó lo necesario para determinar la verdad de los hechos que originaron la presunta denominación de agravada por el trabajo, particularmente en lo referido al cumplimiento de las limitaciones establecidas por la DIRESAT.
Al respecto, la Sala Político Administrativa ha establecido en reiteradas oportunidades, que el falso supuesto se configura de dos manera: la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objetos de decisión, casos en que incurre en el vicio de falos supuesto de hecho (sentencia No. 154/2010 del 11 de febrero, caso Inspectoría de Tribunales contra Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, Magistrado Ponente: Yolanda Jaimes Guerrero).
El segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración, al dictar el acto, los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado (sentencia No. 19/2011, del 12 de enero de 2011, caso Javier Villarroel Rodríguez, Magistrado Ponente: Ignacio Zerpa).
En el caso concreto, alega el recurrente que la administración interpreto erradamente los hechos en que fundamento su decisión, al respecto observa esta Alzada que la certificación se fundamenta tal y como se desprende del texto de la misma, en el informe de investigación realizado por la funcionaria adscrita a la Diresat, hoy Geresat, T.S.U Gabriela Arteaga, titular de la cedula de identidad No. V-13.596.809, que constató las actividades que realizaba la trabajadora, las posturas, los movimientos realizados, el equipo de trabajo en el que ejecutaba las labores, así como en el examen físico realizado a la trabajadora, por lo que se debe concluir que la decisión de la Administración se ajustó a los hechos existentes, ciertos y relacionados con el asunto, por lo que se declara improcedente la denuncia por vicio de falso supuesto de hecho planteada por la recurrente. Así se decide.
En vista de la declaratoria de improcedencia de los vicios denunciados por el recurrente, se declara sin lugar el Recurso de nulidad contra el acto impugnado. Y así se decide.
III
DE LA COMPETENCIA
Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social, para decidir el asunto sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia número 27 del 26 de julio del año 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana, C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en el fallo número 955 del 23 de septiembre de 2010 (caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros), con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo así, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social para decidir en primera instancia las demandas de nulidad previstas en dicha Ley, y de sus decisiones se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social. Asimismo, conocerá de la consulta obligatoria a que hace referencia el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada -la reimpresión por fallas en los originales- en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 6.220 Extraordinario del 15 de marzo de 2016.
Por lo tanto, esta Sala tiene competencia funcional para conocer en alzada, de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores del Trabajo en dicha materia.
En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta obligatoria sometida a su consideración por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua.Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El presente expediente fue remitido a esta Sala por consulta obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada -la reimpresión por fallas en los originales- en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 6.220 Extraordinario del 15 de marzo de 2016.
Ahora bien, se constata que el fallo proferido por la primera instancia se trata de una sentencia definitiva que resuelve el mérito del asunto controvertido; y asimismo, contraría las pretensiones del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que goza de las prerrogativas y privilegios que la ley acuerda a la República Bolivariana de Venezuela, ello, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 numeral 1 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, concatenado con el artículo 100 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 6.147 Extraordinario de fecha 18 de diciembre de 2014.
Por tanto, es pertinente citar lo establecido en el citado artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual establece que “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente” concatenado con la decisión n° 2.157 del 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), proferida por la Sala Constitucional de este alto Tribunal en la que señaló que la consulta obligatoria prevista en dicha normativa persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; resultando aplicable tal privilegio cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado.
Así las cosas, procede la consulta sobre los puntos desfavorables a la defensa del mencionado estado, a cuyo efecto esta alzada revisará el fondo del asunto planteado a los fines de verificar si la misma está ajustada a Derecho o no, es decir, se constata si el fallo de instancia se apartó del orden público, violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional o criterios desarrollados por esta Sala de Casación Social, quebrantó formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales, o dio una incorrecta ponderación del interés general, conforme al criterio expuesto por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en la decisión n° 1.071 del 10 de agosto de 2015, (caso: María del Rosario Hernández Torrealba). Así se declara.
Observa la Sala, que el estado Aragua, por órgano de la Gobernación del Estado Aragua, demandó la nulidad del acto administrativo que certificó que calificaba como enfermedad ocupacional la patología padecida por la ciudadana Vetalia Coromoto Laya Nieves, esgrimiendo en primer término, que el levantamiento del acta de inspección por parte del órgano administrativo no fue notificada a la Procuraduría General de la República. A juicio de la demandante, dicha actuación administrativa consistente en la Inspección realizada en la sede de la Comandancia General de la Policía de Aragua (INPO Aragua), fue hecha sin la debida notificación a la Procuraduría General de la República.
El juez de primera instancia, sostuvo que además de estar decidiendo la presente causa, sobre la base que operó a favor de la demandante el principio a favor, por falta de consignación oportuna del expediente administrativo por parte de la Administración, en la misma no era necesario notificar a la Procuraduría General del Estado, en virtud de que tal como lo ha sostenido reiteradamente esta Sala de Casación Social, al no estar fundado dicho procedimiento en el contradictorio, no es necesario tal notificación.
Corresponde a este Tribunal, establecer si lo sostenido por primera instancia se encuentra ajustado a derecho, en los términos expuestos, al efecto, tal como lo ha señalado esta Sala de Casación Social, al no estar concebido el procedimiento administrativo para calificar un infortunio como de naturaleza laboral, sobre la base del contradictorio y constituir la notificación de la Procuraduría, poner en conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción, ciertamente no constituye un agravio la falta de notificación de la misma, pues tal como lo señaló la primera instancia, al momento de trasladarse el órgano administrativo a realizar la Inspección notificó a la Comandancia General de la Policía de la realización de dicha actuación.
Por otra parte, la parte demandante delató que el acto administrativo cuya nulidad, se pretende está inmerso en el vicio de manifiesta incompetencia, por cuanto fue dictada por la ciudadana Carmen Zambrano G., Medico de la Dirección de Salud de los Trabajadores Aragua, hoy Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, quién no tiene competencia legal para certificar enfermedades de presunto origen ocupacional, ya que dicha facultad corresponde al Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por lo que para la referida funcionario ostente de dicha cualidad es necesario que existiere una delegación expresa de este, la cual no hubo.
A los fines de pronunciarse sobre dicho alegato, encuentra relevante la Sala precisar, qué debe entenderse como competencia para el desarrollo de la actividad administrativa, sobre lo cual la jurisprudencia de este máximo Tribunal, ha establecido:
La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) Expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; e b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador [s. S.P.A. n° 00161 del 3 de marzo de 2004, caso: Eliécer Alexander Salas Olmos] (Resaltado añadido).
Asimismo, destacó la Sala en su sentencia nº 539 del 1° de junio de 2004 (caso: Rafael Celestino Rangel Vargas), que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:
(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa.
En cuanto a lo manifiesto que debe ser el vicio de incompetencia, para que conlleve a la nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo estipulado en el referido numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dicha Sala estableció:
Entre las condiciones necesarias para la validez y eficacia de los actos administrativos se encuentra la competencia, entendida como el ámbito de actuación otorgado por la Ley a un órgano o ente de la Administración Pública para llevar a cabo su actividad administrativa y cumplir sus funciones, materializándose generalmente en actos administrativos.
Es criterio de esta Sala que para que el acto administrativo sea nulo por la incompetencia del funcionario, ésta debe ser manifiesta de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (ver sentencia Nº 02079 del 10 de agosto de 2006, caso: Panalpina, C.A.). Al efecto, cuando es manifiesta y ostensible la incompetencia, y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresar su voluntad, se puede entonces denunciar tal infracción en cualquier estado y grado del proceso judicial y aun ser declarada de oficio por el Tribunal de la causa.
De acuerdo con lo expuesto, del examen de los autos deberá el Juez constatar, en primer lugar, la existencia de un poder jurídico previo que legitime la actuación del funcionario que emitió el acto impugnado (capacidad legal), y en segundo lugar, aun siendo legítima la autoridad que dictó el acto, verificar que no esté invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público (usurpación de funciones).” (s. SPA n.° 00792, del 28 de julio de 2010) (Destacado de la Sala).
En atención a lo antes expuesto, tenemos que la competencia en materia administrativa consiste en la esfera de atribuciones y facultades que la constitución o la ley le otorga al órgano o ente de la Administración Pública, dentro de las cuales el funcionario público respectivo debe manifestar su voluntad y desarrollar su actividad administrativa. Por su parte, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sanciona con nulidad absoluta el acto administrativo viciado de incompetencia, precisando esta como la producida por autoridades manifiestamente incompetentes, es decir, por aquellas personas (investidos con autoridad o no) a quienes el ordenamiento jurídico no les hubiese otorgado la facultad o atribución en que fundamenten su actividad.
Así las cosas, pasa la Sala a analizar el vicio de incompetencia alegado en el caso de marras, tomando en consideración los postulados arriba indicados, observa, que el juzgador de primera instancia desestima el vicio bajo examen, sosteniendo que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo determinó que la competencia para certificar la enfermedad o accidente, en los artículos 18 numeral 14 y 15, concatenado con el 16 numeral 7, al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales sin determinar a qué unidad le corresponde; y siendo que dicha competencia fue desconcentrada territorialmente y funcionalmente, entre otras, en la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, es forzoso concluir que la competencia le corresponde Gerentes Regionales adscritos a la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, por razón de la materia.
Criterio este cónsono con lo que ha señalado reiteradamente por este máximo Tribunal, respecto a que al ostentar el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales (INPSASEL), la representación de dicho órgano (ex artículo 22 numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y medio Ambiente de Trabajo), y entre sus competencias ( ex artículo 18, numerales 15 y 17, eiusdem), el calificar el origen ocupacional de las enfermedades o de los accidentes del trabajo, cuya comprobación, calificación y certificación del origen ocupacional de este tipo de patología de los trabajadores, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 eiusdem, mediante la respectiva investigación de la presunta enfermedad o accidente de trabajo a cargo del Departamento de Higiene, Seguridad y Ergonomía de la Dirección de Salud de los Trabajadores de cada región, el cual se encuentra formado por un equipo multidisciplinario de profesionales tales como Ingenieros, Higienistas Ocupacionales y Técnicos Superiores en Higiene y Seguridad Laboral, para luego culminar con la certificación médico ocupacional, suscrita por médicos ocupacionales que tienen dentro de sus funciones elaborar el informe final de la presunta enfermedad o accidente de trabajo; dicho órgano con fundamento en la Providencia Administrativa N° 1 de fecha 14 de diciembre de 2006, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.592 del 27 del mismo mes y año, creó dentro de su estructura, un nivel operativo desconcentrado conformado por las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), hoy Gerencias Estadales de Seguridad y Salud de los Trabajadores (GERESAT), a las cuales se les atribuyó competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud, seguridad y bienestar, en el territorio que le corresponda.
En el caso sub iudice la Sala observa que mediante la Providencia Administrativa Nº 01 de fecha 7 de enero de 2014, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.335 del 16 del mismo mes y año, emanada del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), el Presidente de dicho órgano, ciudadano Néstor Ovalles, en ejercicio de las facultades conferidas mediante la Resolución identificada con el N° 120 del 10 de diciembre de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.325 de la misma fecha, asignó, entre otros funcionarios, a la ciudadana Carmen Zambrano Guedez, titular de la Cédula de Identidad n° 7.549.596, quien suscribe el acto administrativo cuya nulidad se pretende, la competencia para calificar el origen ocupacional de las enfermedades y de los accidentes así como, dictaminar el grado de discapacidad de los trabajadores como consecuencia de una enfermedad ocupacional o un accidente laboral. Dicha providencia es del tenor siguiente:
CONSIDERANDO
Que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (lopcymat), establece en su artículo 18, numerales 15, 16 y 17, la competencia atribuida al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para calificar el origen ocupacional de las enfermedades o de los accidentes, para elaborar los criterios de evaluación de discapacidad a consecuencia de los accidentes de trabajo o de las enfermedades ocupacionales, así como para dictaminar el grado de discapacidad del trabajador o trabajadora,
CONSIDERANDO
Que la Ley Orgánica de la Administración Pública establece de manera textual en su artículo 34, lo siguiente '(…) los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública, así como los demás funcionarios y funcionarias superiores de dirección podrán delegar las atribuciones que le están otorgadas por ley, a los órganos o funcionarias o funcionarios bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarias o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento'.
CONSIDERANDO
Que quien suscribe el presente, actúa en su condición de superior jerárquico del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, tal como lo establece el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública en concordancia con el artículo 22, numeral 1 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que en consecuencia es el competente para delegar las atribuciones encomendadas a este Instituto, en el artículo 18, numerales 15, 16 y 17 de la Ley ut supra indicada.
ORDENA
Artículo 1° Delegar las atribuciones competentes otorgadas en el artículo 18, numerales 15, 16 y 17 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, a los ciudadanos que se mencionan en tabla inserta a continuación:
(Omissis)
|
NOMBRE Y APELLIDO |
CEDULA DE IDENTIDAD |
|
CARMEN ZAMBRANO GUEDEZ |
V-7.549.596 |
(Omissis)
Artículo 2° Los actos administrativos que se dicten en ejercicio de la presente Delegación, deberán indicar de manera expresa tal circunstancia.
Artículo 3° La presente Providencia Administrativa surtirá efectos desde su publicación en Gaceta Oficial.”
Así pues, con fundamento en lo precedentemente expuesto, se observa que el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) delegó, entre otros funcionarios, a la ciudadana Carmen Zambrano «Médica adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua – DIRESAT, según la Providencia Administrativa N° 115 de fecha 11 de Enero de 2013, por designación de su presidente Nestór Ovalles (…)», “las atribuciones encomendadas a este Instituto, en el artículo 18, numerales 15, 16 y 17” de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, las cuales se refieren a la competencia del referido ente para “Calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente; Elaborar los criterios de evaluación de discapacidad a consecuencia de los accidentes de trabajo y las enfermedades ocupacionales; Dictaminar el grado de discapacidad del trabajador o de la trabajadora”, correlativamente, competencias que ejerce a nivel nacional, en razón de lo cual se entiende que las mismas fueron delegadas en igual medida a los funcionarios designados, puesto que la providencia administrativa citada no contiene distinción al respecto. Así se establece.
Por último, denuncia la parte demandante que el órgano administrativo incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, errando en la percepción de los hechos, sin tomar en cuenta los actos preparatorios que dieron lugar a la certificación, que no se realizó lo necesario para determinar la verdad de los hechos que originaron la presunta denominación de agravada por el trabajo, particularmente en lo referido al cumplimiento de las limitaciones establecidas por la Dirección de Salud de los Trabajadores, lo cual fue desestimado por la primera instancia, invocando lo sostenido por este máximo Tribunal respecto al vicio de falso supuesto de hecho, que al aplicar al caso de autos, le llevan a la conclusión que efectivamente en el informe de investigación realizado por la funcionaria perteneciente al órgano administrativo, constató las actividades que realizaba la trabajadora, las posturas, los movimientos realizados, el equipo de trabajo en el que ejecutaba las labores, así como en el examen físico realizado a la trabajadora, por lo que la Administración se ajustó a los hechos existentes, ciertos y relacionados con el asunto.
Cabe destacar, que el vicio de falso supuesto de hecho engloba la falsedad absoluta y no sólo parcial de los supuestos o motivos, de los hechos, ello, en virtud de que al constituir la causa del acto administrativo un requisito de fondo sustancial del mismo, que soporta la fundamentación fáctica o de hecho de la actuación administrativa en la determinación de la existencia o inexistencia de los hechos generadores de la declaración de voluntad a que haya lugar en caso de ocurrencia de los supuestos que conforman la relación jurídica, aquellos que se enmarquen en aspectos puramente mecánicos o formales, no generan la nulidad del mismo. Por tanto, se ha entendido jurisprudencialmente que el vicio anteriormente mencionado afecta la validez del acto, cuando el yerro influye de forma determinante en el sentido de la decisión.
Ha sido doctrina de este máximo Tribunal, que dicho vicio se configura cuando los hechos en que se fundamenta la Administración para dictar un acto son inexistentes o cuando los mismos no han sido debidamente comprobados en el expediente administrativo.
A los fines del proveimiento del acto administrativo de un infortunio laboral, le corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Seguridad y Salud Laborales (INPSASEL) la calificación de un accidente o enfermedad como de origen ocupacional, ello, conforme a lo establecido en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en el que se dispone que para certificar la existencia de cualquiera de estos, debe realizarse una investigación previa, lo cual concatenado con la Norma Técnica para la Declaración de Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008) aprobada en la Resolución n° 6.228 de fecha 1° de diciembre de 2008, emanada del entonces Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social, hoy Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 39.070 de esa misma fecha.
En el presente caso, atendiendo a lo expuesto por la parte demandante, se desestimó el vicio de falso supuesto de hecho alegado, en virtud de que se constata a los autos, que la Administración en el acto administrativo cuya nulidad pretende expresó que una vez que se procedió a realizar la evaluación integral por el funcionario actuante, por lo que se levantó el informe de investigación, es evidente que los fundamentos fácticos en los cuales se fundamentó la Administración para calificar como ocupacional la enfermedad padecida por la prenombrada ciudadana están constituidos por las tareas predominantes al ejercer la misma su actividad laboral, lo cual desestimó que haya incurrido en el vicio de falso supuesto de hecho, pues dicha declaración se cimenta en lo apreciado por la Administración, lo cual así dejo plasmado en los actos preparatorios del proveimiento cuya nulidad se pretende.
En virtud de las consideraciones expuestas, esta Sala constató que la sentencia proferida por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el 21 de septiembre de 2017, que se revisa por consulta se circunscribió a los criterios atinente al orden público, a los principios y derechos constitucionales, en lo que atañe a la declaratoria de nulidad del acto recurrido, razón por la cual debe confirmarse la misma. Así se decide.
Advierte la Sala, que el juzgador de primera instancia, consideró que operó en el presente caso, la presunción de favor, en virtud de no haber remitido la Administración oportunamente el expediente administrativo, por lo que considera pertinente advertirle al mismo, que si bien ha sido criterio de este máximo Tribunal que la no remisión del expediente administrativo por parte de la Administración, constituye una grave omisión que pudiere obrar contra la misma y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante (vid. s. S.P.A. n° del 11 de julio de 2007).
Sin embargo, también ha expresado la jurisprudencia que la no remisión del expediente administrativo, no obsta para que el tribunal pueda decidir, puesto que si bien el mismo constituye la prueba natural, no es la única dentro del proceso contencioso administrativo de anulación. Así, si bien la no remisión de dicho expediente acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión, la misma deberá complementarse con base en la documentación acreditada en autos por la parte actora (véase s. S.P.A. n° del 16 de junio de 2009).
Entendido así, en el marco de un Estado Social de Derecho y de Justicia como el que pregona la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el rol que corresponde cumplir al juez contencioso administrativo en la resolución de los asuntos sometidos a su conocimiento, al momento de proferir su decisión en una causa donde la Administración haya omitido la remisión del expediente administrativo, es verificar sobre los demás elementos probatorios cursante a los autos, que los mismos desvirtúan la presunción de legalidad del acto administrativo que se impugna, ello, partiendo de la máxima «semper necesitas probandi incumbit illi qui agit». Así se establece.
En virtud de las consideraciones expuestas, esta Sala constató que la sentencia proferida por el Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el 21 de septiembre de 2017, que se revisa por consulta se circunscribió a los criterios atinente al orden público, a los principios y derechos constitucionales, en lo que atañe a la declaratoria de nulidad del acto recurrido, razón por la cual debe confirmarse la misma. Así se decide.
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: PROCEDENTE la consulta de la sentencia proferida por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el 21 de septiembre de 2017; SEGUNDO: CONFIRMA la decisión consultada, antes descrita que declaró FIRME el acto administrativo signada 0029-13 de fecha 20 de febrero de 2013 proveída por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, hoy Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de abril de dos mil diecinueve (2019). Años 209° de la Independencia y 160° de la Federación.
La Presidenta de la Sala
________________________________
MARJORIE CALDERÓN GUERRERO
El Vicepresidente, Magistrado Ponente,
_________________________________ _____________________________
JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
La-
Magistrada, Magistrado,
______________________________________ _______________________________
MÓNICA GIOCONDA MISTICCHIO TORTORELLA DANILO ANTONIO MOJICA MONSALVO
La Secretaria,
__________________________________
ÁNGELA MARÍA MORANA GONZÁLEZ
A.L. Nº AA60-S-2018-000009
Nota: Publicada en su fecha a
La Secretaria,