Ponencia de la Magistrada Doctora MARJORIE CALDERÓN GUERRERO

En la demanda de nulidad interpuesta subsidiariamente con suspensión de efectos del acto administrativo, por la sociedad mercantil CORPORACIÓN FBK C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, bajo el número 43, tomo 132-A; representada judicialmente por las abogadas Lilina Calligaro, Jessica Moreno y Evelin Prado, inscritas en el Inpreabogado bajo los números 125.892, 166.442 y 168.230; contra la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico PA-USBA-012-2009, de fecha 20 de abril de 2009, emitida por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES BOLÍVAR Y AMAZONAS, hoy GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES (GERESAT) BOLÍVAR Y AMAZONAS, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual declaró con lugar la propuesta de sanción contra la empresa, imponiendo una multa de sesenta y siete mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs.67.700), que representan Bs.S.0,067, derivada de la infracción prevista en el artículo 120, numeral 10 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en la cual el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, mediante decisión proferida en fecha 27 de septiembre de 2013, declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.

Contra la referida decisión, en fecha 20 de enero de 2014, la parte accionante, ejerció recurso de apelación, el cual fue oído en ambos efectos mediante auto de fecha 12 de febrero de 2014, ordenándose la remisión inmediata del expediente, a esta Sala de Casación Social.

Recibido el expediente, el 18 de marzo de 2014, se designó como ponente a la Magistrada Dra. CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA. En fecha 30 de julio de 2014, mediante sentencia número 1004, se declaró desistido el recurso de apelación en el presente asunto.

Posteriormente, fue interpuesto por la parte actora por ante la Sala Constitucional de este máximo Tribunal recurso de revisión, el cual fue decidido en sentencia de fecha 8 de mayo de 2015, y fue declarado HA LUGAR, ordenando la reposición de la causa a los fines que se notificase a las partes de la continuación del procedimiento y se aperturase el lapso de contestación del recurso de apelación.

En fecha 25 de junio de 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Dra. MARJORIE CALDERÓN GUERRERO. En fecha 24 de octubre de 2017, esta Sala de Casación Social ordena notificar a las partes intervinientes.

En fecha 5 de febrero de 2021, en virtud de la designación de la nueva Directiva de este máximo tribunal, en sesión de Sala Plena se reconstituyó esta Sala de Casación Social quedando conformada de la siguiente manera: Presidente Magistrado Edgar Gavidia Rodríguez, Vicepresidente Magistrado Jesús Manuel Jiménez Alfonzo, Magistrada Marjorie Calderón Guerrero, Magistrada Mónica Misticchio Tortorella y Magistrado Danilo Antonio Mojica Monsalvo.

Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir esta Sala de Casación Social lo hace, previas las siguientes consideraciones:

ANTECEDENTES

Mediante escrito de fecha 22 de octubre de 2009, ante el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, la abogada Lilina Calligaro, procediendo en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil CORPORACIÓN FBK C.A., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico PA-USBA-012-2009, de fecha 20 de abril de 2009, emitida por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES BOLÍVAR Y AMAZONAS, hoy GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES (GERESAT) BOLÍVAR Y AMAZONAS, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual declaró con lugar la propuesta de sanción contra la referida empresa, imponiendo una multa de sesenta y siete mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs.67.700), que representan Bs.S.0,067, derivada de la infracción prevista en el artículo 120, numeral 10 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Aduce que su representada se dedica a la venta de calzado y prendas de vestir, que realiza a través de fondos de comercio que tiene establecida en distintas ciudades del sur Oriente del País.

Alega que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, su representada procedió a escoger a los delegados de prevención de los Comités de Seguridad y Salud Laboral, que en dicha oportunidad se procedió al registro de delegados ante el INPSASEL de esa localidad y se le planteó la situación que se presentaba en las tiendas en las que existe una gran rotación de personal y un conjunto de sucursales de pocos empleados que hacía, a su decir, excesivo el hecho de tener que estar constituyendo comités en cada una de ellas, ya que insisten que podría llegarse inclusive al extremo de que todos los miembros de una sucursal tuvieran la doble condición de trabajador y delegado.

Asimismo, señala que en el mes de noviembre de 2008, se realizó una elección de delegados resultando registrados 9 empleados, y que el INPSASEL les señaló que no se podrían continuar registrando delegados porque tenían que corroborar que esos delegados fuesen de la misma corporación.

Sostiene, que el 26 de enero de 2009, se recibe notificación BOL000010-2009, emitida por INPSASEL, mediante la cual se ordena a su representada designara a sus representantes, ello sin considerar, a su decir, que el proceso había quedado paralizado a la espera de que se verificase si las sucursales eran de la corporación, lo cual consta en el expediente de la empresa.

Que el día 23 de marzo de 2009, su representada recibe notificación distinguida con el alfanumérico S-002-2009, a través de la cual se informa sobre la propuesta de sanción por 88 Unidades Tributarias que multiplicado por el número de 22 trabajadores ascendía al monto de Bs.F.106.480.

Asimismo, alega que en fecha 02 de abril de 2009, su representada consignó escrito de descargos, que en fecha 20 de mayo de 2009, es notificada del contenido de la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico PA- USABAD/247-2009, en el cual confirman la sanción propuesta en el acto de apertura del procedimiento bajo el argumento de haber quedado confesa mi representada por no haber presentado ningún alegato, sin tomar en cuenta que en 02 de abril de 2009, tal y como se señaló precedentemente se presentó escrito de descargos.

Aduce que el acto administrativo impugnado adolece de los siguientes vicios:

1.- Falso supuesto de hecho, por considerar que se omite, niega, desconoce o desapercibe que su representación en el curso del procedimiento administrativo procedió a presentar escrito de descargos, manifiesta que el error en la apreciación de los hechos se basa en la no valoración del escrito de descargos que fue incorporado pro su representada en el expediente administrativo y haber omitido antecedentes fundamentales que relevan de responsabilidad a su representada, como el hecho de que en junio de 2005, la empresa procedió a escoger los delegados de los Comités de Seguridad y Salud Laborales de cada una de las sucursales y en esa oportunidad se le planteó al organismo la situación con respecto a la rotación de personal en la entidad de trabajo, razón por la cual consideran que no se incurrió en ninguna falta que amerite la imposición de una sanción.

2.- Falso supuesto de hecho y la inconstitucionalidad del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, señala la inconstitucionalidad del artículo 647 eiusdem por considerar que el mismo es violatorio del principio de presunción de inocencia, pues aduce que la figura de la confesión ficta en un procedimiento sancionatorio de multa resulta inconstitucional, por lo que solicita que se desaplique dicho artículo conforme a lo preceptuado en el artículo 354 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

3.- Señala que el acto quebranta el principio de culpabilidad, al sostener que desde la constitución de los Comités de Seguridad Industrial, que constituye el fundamento para la imposición de la multa, la empresa actuó diligentemente y sin grado de culpabilidad pues desde el año 2005, realizó los trámites previstos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, para elegir los delegados, y que estando en pleno trámite en el mes de noviembre de 2008, el proceso fue paralizado en espera de efectuarse la verificación, para luego pretender constituir el comité con solo 2 delegados, que la falta de designación en el plazo establecido fue inducida por funcionarios de Inpsasel quienes paralizaron el procedimiento.

Que en obsequio a este principio la administración debe comprobar no sólo la existencia objetiva del incumplimiento de la norma, sino que tal incumplimiento obedeció a una actuación intencional o negligente del sujeto que se pretende sancionar.

Finalmente, solicita la suspensión de efectos del acto administrativo por no llenarse los extremos requeridos en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, vale decir, el fomus bonis iuris y el periculum in mora.

SENTENCIA APELADA

El 27 de septiembre de 2013, el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, declaró sin lugar la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil CORPORACIÓN F.B.K C.A., contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico PA-USBA-012-2009, de fecha 20 de abril de 2009, emitida por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES BOLÍVAR Y AMAZONAS, hoy GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES (GERESAT) BOLÍVAR Y AMAZONAS, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual declaró con lugar la propuesta de sanción contra la referida empresa, imponiendo una multa de sesenta y siete mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs.67.700), que representan Bs.S.0,067, derivada de la infracción prevista en el artículo 120, numeral 10 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

La sentencia apelada, en lo que respecta a la denuncia expuesta por la parte demandante de falso supuesto de hecho, estableció lo siguiente:

Ahora bien, al revisar el acto administrativo impugnado, se evidencia que el fundamento de hecho en el cual se basó la Administración para la imposición de multa, fue que en (sic) el lapso para la consignación de alegatos y defensas establecidos en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), empezó a transcurrir a partir del día veinticuatro (24) de marzo de dos mil nueve (2009), concluyendo en fecha dos (02) de abril del año dos mil nueve (2009), sin que la parte accionada haya ejercido el derecho a la defensa, declarando Confesa a la Empresa CORPORACIÓN FBK, C.A.

En este sentido, observa el Tribunal que la parte recurrente a los fines de hacer valer su defensa, alega que en el lapso para la consignación de alegatos y defensas establecidos en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), presentaron en su oportunidad en original, el escrito de descargo signado con el N° USBAD-238-2009, de fecha 02 de abril de 2009, cuya prueba como ya se dijo carece de valor probatorio; es por lo que, en el caso sub examine quien aquí decide, considera que el acto administrativo hoy impugnado no adolece del vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto la autoridad administrativa decidió conforme a los hechos traídos al expediente administrativo instruidos por ella, resultando por tanto, improcedente la denuncia alegada por vicio de falso supuesto de hecho, con relación al referido alegato. Así se establece.-

Así mismo, denuncia la parte recurrente como vicio de falso supuesto de hecho, que el Ente Administrativo omitió que en el mes de junio del año 2005, su representada procedió a escoger a los delegados de prevención de los Comités de Seguridad y Salud Laboral, conforme a lo establecido en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Que se hizo el registro de los delegados, se consignó el manual de procedimientos y el Registro Mercantil, por ante el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. Que en esa oportunidad planteó por ante el referido Organismo la situación que se presentaba en las tiendas, en la que existe una gran rotación de personal y un conjunto de sucursales de pocos empleados que hace excesivo el tener constituyendo comités en cada una de ellas, que se podría llegar al extremo que todos los miembros de una sucursal tuvieran la doble condición de trabajador y delegado. (…)

(…) Visto lo anterior, denuncia la parte recurrente como vicio de falso supuesto de hecho, que el Ente Administrativo omitió que en el mes de junio del año 2005, su representada procedió a escoger a los delegados de prevención de los Comités de Seguridad y Salud Laboral, (…) más sin embargo no se evidencia, de las pruebas cursantes a los autos, que la recurrente haya elegido el Comité de Seguridad y Salud laboral, en el mes de junio de 2005, trayendo únicamente la parte recurrente como ya se indicó, las copias fotostáticas de Certificación de Constancia de Registro Delegado de Prevención, expedidas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales de fechas 12, 13, 14 y 17 de noviembre de 2008, en la que se nombran a los ciudadanos GUSTAVO REYES, NEREIDA GUEVARA, DANIEL RODRIGUEZ, ELIAS VARGAS, LUIS OVALLES, LOANA PEREZ Y NEHEMIAS LUCAS, respectivamente, como Delegados de Prevención de su representada; no evidenciándose como ya se dijo de las pruebas cursantes a los autos, que la CORPORACIÓN FBK, C.A., haya constituido legalmente por ante la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, el Comité de Seguridad y Salud Laboral conforme a lo establecido en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cuyo Comité debe estar conformado por los delegados de prevención, de una parte trabajadores y por el empleador (…) evidenciándose del expediente administrativo, que el Órgano Administrativo en fecha 26 de enero de 2009, ordenó que designaran a sus representantes, para posteriormente constituir el Comité de Seguridad y Salud Laboral en un plazo máximo de diez (10) días hábiles (…) Es por lo que, en el caso sub examine quien aquí decide, considera que el acto administrativo hoy impugnado no adolece del vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto la autoridad administrativa decidió conforme a los hechos traídos al expediente (…).

En lo atinente al alegato de la inconstitucionalidad del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), y del vicio de falso supuesto de derecho, denunciado la sentencia apelada señaló lo siguiente:

Ahora bien, de acuerdo a lo establecido en el literal “C” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), establece claramente que si citado el presunto infractor, no concurriere dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al recibo de la copia de la notificación, se le tendrá por confeso, dándose por terminada la averiguación y se decidirá dentro de los dos (2) días hábiles siguientes.

Al respecto debe señalarse, que la confesión ficta es una institución procesal que impone como carga al demandado que no diere contestación, que nada probare que le favorezca y que la petición no sea contraria a derecho, quedar confeso, entonces opera así la confesión ficta (…)

(…) Sobre la base de lo antes expuesto, considera este Tribunal que en el presente caso la Sanción propuesta por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas adscrita al Instituto Nacional de Prevención, salud y Seguridad Laborales a la CORPORACIÓN FBK, C.A., se encuentra debidamente tutelada por el ordenamiento jurídico. Así se declara.

Por consiguiente, habiéndose determinado la inactividad de la CORPORACIÓN FBK, C.A., en el lapso de contestación y durante la fase probatoria durante el procedimiento de sanción establecido en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), aplicable rationae temporis al presente caso, y visto la declaratoria de confesión pro parte de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad laborales, se concluye que el Ente Administrativo actúo ajustado a derecho, de conformidad con los establecido en el artículo 647 eiusdem. Así se declara.

En este orden, sigue aduciendo el recurrente que la aplicación de la figura de la confesión ficta prevista en el literal “C” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio resulta a todas luces inconstitucional, por cuanto a –su decir- entra directamente en conflicto con el principio de presunción de inocencia previsto en el artículo 49.2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)

(…) Finalmente, conteste con lo expuesto ut supra, la desaplicación que solicita la parte recurrente del literal “C” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), no se encuentra fundamentada en una verdadera colisión con el contenido del artículo 49 ordinal 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto que a la CORPORACIÓN FBK C.A., durante el procedimiento sancionatorio, se le garantizó el derecho a la actividad probatoria, en la que podía desvirtuar los hechos o infracciones que se le imputaban, permitiendo así que el Ente administrativo, pudiera declarar la confesión expresamente establecido en el literal “C” de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), aplicable rationae temporis al presente caso, motivo por el cual, resulta forzoso para este Tribunal declarar improcedente la desaplicando por control difuso invocado por el recurrente. Así se decide. (…)

(…) Así las cosas, de un análisis exhaustivo de la Providencia Administrativa N° PA-USBAD-012-2.009, dictada en fecha 20 de abril de 2009, por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas, (cuyo texto se cita en el capítulo IX del presente fallo) no se evidencia que la misma este subsumido en una norma errónea o inexistente, es por lo que resulta pertinente desestimar el “vicio de falso supuesto derecho (sic)” esgrimido por la representación judicial de la parte recurrente. Así se establece.

Por otra parte, en relación a la denuncia de violación del principio de culpabilidad, se indicó en el fallo apelado lo siguiente:

Ahora bien, en el caso en estudio aduce el recurrente, que en ningún momento actúo negligentemente, ni en violación de normas o procedimientos, sin ningún grado de culpabilidad, ya que desde el año 2005, realizó los trámites previstos en la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo para elegir los delegados; más sin embargo, como ya se dijo, no se evidencia, de las pruebas cursantes a los autos que la recurrente haya elegido el Comité de Seguridad y Salud Laboral, en el año 2005; con relación a los alegatos de que su representada no actuó con ningún grado de culpa, que por el contrario, la falta de designación en el plazo establecido en la comunicación N° BOL000010-2009, fue inducida por los funcionarios adscritos al órgano administrativo, quienes paralizaron el procedimiento que se estaba desarrollando en el mes de noviembre del año 2008, se evidencia del expediente administrativo que el Órgano Administrativo notificó a la CORPORACIÓN FBK, C.A., en fecha 26 de enero de 2009, en la que ordena la designación de sus representantes para la constitución del Comité de Salud y Seguridad Laboral mediante comunicación BOL000015-2009, cuya nomenclatura no concuerda con la expuesta por la recurrente, sin que dicha empresa haya acudido a dar cumplimiento a lo ordenado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, para posteriormente ser sancionada.

Conforme a lo antes expuesto se concluye, que al evidenciarse que la recurrente fue sancionada después de realizarse previamente un procedimiento administrativo sancionatorio en el que se le garantizó el ejercicio al derecho a la defensa y debido proceso, este Tribunal declara improcedente la denuncia sobre violación al principio de culpabilidad. Así se decide.

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

La representación judicial de la parte actora recurrente expone en el escrito de fundamentación de la apelación los siguientes puntos:

Denuncia primeramente, el vicio de falsa aplicación de una norma jurídica, ya que señala que el a quo, para declarar que el escrito de descargos presentado por su representada con la demanda de nulidad no era válido, señaló que el mismo era un documento privado pero que al adminicularla con la prueba de informes emanada de la DIRESAT, se extraía que el referido escrito de descargos no fue presentado por su representada ante el referido organismo en la oportunidad procesal.

Aduce que la alzada olvida que dicha prueba de informes fue ordenada por el Tribunal por auto para mejor proveer de fecha 03 de julio de 2013, que la naturaleza de dicha prueba de informes no constituye un documento público de conformidad con lo previsto en el artículo 76 de la ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que denuncia que la recurrida incurre en el vicio de falsa aplicación de dicha disposición normativa al darle carácter de documento público a la prueba de informes.

Señala que el Tribunal Superior al cotejar el escrito de descargos con las copias certificadas del expediente N° USBAD/247-2009, procede a señalar a su decir, una serie de inconsistencias sobre el referido escrito como errores materiales de siglas, letras y de orden numérico sin revisar el fondo del asunto, que considera el recurrente que no son insuficientes para establecer que carece de valor probatorio.

Que la sentencia recurrida considera que la Providencia Administrativa N° USBAD/010-2009, de fecha 16 de abril de 2009, que se acompaña al escrito de demanda de nulidad no forma parte del expediente administrativo N° USBAD/247-2009, razón por la cual también señala el superior que dicha Providencia Administrativa carece de valor probatorio, lo cual consideran incorrecto por formar parte del expediente administrativo.

Arguye que la recurrida no consideró que ni en la audiencia oral y pública, ni en los demás actos del procedimiento comparecieron ni la representación del Ministerio Público ni de la Procuraduría General de la República ni el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral DIRESAT, por lo que no impugnaron ni desconocieron ni el escrito de descargos ni la Providencia Administrativa N° USBAD/010-2009, por lo que no se ha debido declarar que carecen de valor probatorio y que la prueba de informes evacuada mediante auto para mejor proveer, no es prueba suficiente para señalar que el escrito de descargo carece de valor probatorio.

Que en la audiencia oral y pública su representada procedió a impugnar las copias certificadas del expediente administrativo N° USBAD/247-2009, y que en la sentencia recurrida no hace mención a dicha impugnación, sino que señala que dichas copias constituyen documentos públicos por lo que considera que incurre en el vicio de falsa aplicación del artículo 79 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Que con respecto a la desestimación por parte de la recurrida de la violación del principio de presunción de inocencia bajo el argumento que la figura de la confesión ficta se encuentra tipificada en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), señala que como consecuencia del principio de presunción de inocencia no resulta aplicable al procedimiento sancionatorio el instituto de la confesión ficta, por lo que consideran que la Providencia impugnada quebranta el principio de presunción de inocencia, ya que la sanción impuesta a su representada se realiza únicamente en base a la figura de la confesión ficta.

Que en relación a la desestimación de la recurrida de la violación del principio de culpabilidad, aduce que dicha violación persiste en virtud de que la configuración del ilícito administrativo exige que en la realización de la actuación tipificada como infracción concurra la culpabilidad del infractor, ello es que haya actuado con dolo o culpa, sin el cumplimiento de este supuesto queda excluida la aplicación de la sanción administrativa.

Por último, hace mención que la recurrida incurre en el vicio de incongruencia negativa, ya que omitió referirse al alegato señalado por su representada relacionado a que la imposición de sanciones de multa multiplicada por el número de trabajadores le generaba un pasivo a la empresa que vulnera su equilibrio financiero, ya que consideran que la multa es desproporcionada.

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala, para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, es preciso señalar, que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, conocer las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Conteste con la citada Disposición Transitoria, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes -mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social- para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha ley; y contra sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social.

En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la apelación ejercida en el caso bajo estudio por la representación judicial de la sociedad mercantil CORPORACIÓN FBK C.A. Así se declara.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Vistos los términos en que fue dictado el fallo recurrido y los planteamientos formulados por la parte apelante, se observa que se alegó como sustento del presente recurso de apelación, los siguientes vicios: Vicio de falsa aplicación del artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, al sostener el recurrente que la prueba de informes que sirvió de sustento para desestimar el escrito de descargos, no es un documento público; violación del principio de presunción de inocencia, por considerar que no resulta aplicable al procedimiento sancionatorio de multa el instituto de la confesión ficta; y, el vicio de incongruencia negativa, ya que señala que el a quo, no se refirió en la sentencia a la violación del principio de proporcionalidad denunciado por su representada. Delimitado lo anterior, se procede a emitir pronunciamiento, a tenor de lo siguiente:

a.- Vicio de falsa aplicación del artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Resalta la parte recurrente que se incurre en el prenombrado vicio en virtud de que la alzada desestimó el escrito de descargos presentado por su representada aduciendo que el mismo era un documento privado y al adminicularlo con la prueba de informes señala que dicha prueba si es un documento público, aunado a que sostiene que no se consideró la impugnación realizada por su representada del expediente administrativo y que ni la Procuraduría General de la República ni el Instituto de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (INPSASEL), acudieron a la audiencia a impugnar el escrito de descargos.

Respecto al vicio de falsa aplicación de una norma jurídica se ha sostenido lo siguiente:

La falsa aplicación es un vicio que consiste en la aplicación efectiva de una norma jurídica que ha realizado el Juez, a una situación de hecho que no es la que ésta contempla. En este sentido, la doctrina nacional nos señala que la falsa aplicación de la ley viene a ser una violación que consiste en una incorrecta elección de la norma jurídica aplicable.(José Gabriel Sarmiento Núñez. Casación Civil; pág. 130).

Por su parte el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo establece:

Articulo 76. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe, calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional. Dicho informe tendrá el carácter de documento público.

Todo trabajador o trabajadora al que se la haya diagnosticado una enfermedad ocupacional, deberá acudir al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para que se realicen las evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la misma. (Resaltado de la Sala).

El artículo antes citado desarrolla lo relativo al procedimiento para la sustanciación e investigación que dan lugar a las certificaciones por enfermedad ocupacional o accidente de trabajo, con indicación de que el informe que emana del INPSASEL,tiene carácter de documento público.

En el caso concreto, la parte recurrente expone que la recurrida para desechar la valoración del escrito de descargo consignado, señaló que el mismo constituía un documento privado y que al adminicularlo con la prueba de informes promovida por la alzada mediante un auto para mejor proveer lo desecha, por no coincidir el alfanumérico de la nomenclatura del expediente administrativo y que considera como documento público, el informe emanado por el Inpsasel traído a los autos a través de la prueba de informe por lo que considera que se configura el vicio de falsa aplicación del artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ya que sostiene que dicho informe no tiene carácter de documento público.

De la revisión de las actas procesales se desprende que el expediente administrativo es traído a los autos de conformidad con lo previsto en el 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como un requisito indispensable para la tramitación del asunto, siendo ello así, no resultaría procedente la denuncia de falsa aplicación del artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ello en virtud de que la Providencia Administrativa N° PA-USBAD/012-2009, de fecha 20 de abril de 2009, correspondiente al expediente administrativo N° USBAD-247-2009, constituye un documento público administrativo susceptible de impugnación de conformidad con el criterio jurisprudencial establecido en sentencia n° 1257 de la Sala Político Administrativa de este Tribunal, sin embargo, si bien el tribunal de instancia no señala el carácter de documento público administrativo no se enerva su validez al no constatarse elementos de pruebas que refuten su contenido, en consecuencia se desecha la presente denuncia. Así se declara.

b.- Del vicio de violación del principio de presunción de inocencia.

La entidad de trabajo recurrente, en su fundamentación a la apelación, denuncia la violación del principio de presunción de inocencia, por considerar que no resulta aplicable al procedimiento sancionatorio de multa el instituto de la confesión ficta.

A los fines de verificar lo anterior, indica esta Sala que respecto a la confesión ficta en sede administrativa, la Sala Político Administrativa en sentencia N° 1.562 de fecha 3 de diciembre de 2008 (caso: Luis Herminio Fernández Maldonado), estableció: “En cuanto a la figura de la confesión ficta invocada por el apelante, advierte esta Sala que, tal como lo señaló la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ésta no resulta aplicable a los procedimientos sustanciados en sede administrativa”.

Criterio ratificado por la referida Sala en sentencia N° 426 de fecha 4 de julio de 2017 (caso: Universidad de los Andes), oportunidad en la que indicó: “la figura de la confesión ficta es una institución estrictamente procesal prevista en el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil y en modo alguno resulta aplicable a los procedimientos sustanciados en sede administrativa”.

De modo tal, que no resulta aplicable en el caso concreto la figura de la confesión ficta que fue el fundamento principal de la Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PA-USBAD/012-2009, de fecha 20 de abril de 2009, siendo preciso entonces analizar las actuaciones cursantes en el expediente administrativo en el presente asunto y los alegatos esgrimidos por la parte recurrente orientados a demostrar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ello es la constitución y registro ante la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro (DIRESAT) del Comité de Salud y Seguridad Laboral.

De las actas procesales se evidencia que en el informe de propuesta de sanción N° 0004-2009, de fecha 19 de febrero de 2009, se señala que a partir del 26 de enero de 2009, se le otorgó a la recurrente la convocatoria respectiva para que en un plazo de (10) días hábiles constituyera el Comité de Seguridad y Salud Laboral, debiendo acudir a la sede de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro (DIRESAT) a formalizar el registro, siendo el último día del lapso para dicha formalización el 10 de febrero de 2009. En tal sentido, se evidencia que la empresa Corporación FBK, C.A., fue notificada del procedimiento administrativo signado con el alfanumérico USBAD-247-2009, en fecha 23 de marzo de 2009, siendo recibido el cartel de notificación por la ciudadana Corina Quintero en la recepción de la entidad de trabajo, en fecha 3 de abril de 2009, se deja constancia de la no consignación de alegatos por parte de la empresa Corporación FBK, C.A., en fecha 17 de abril de 2009, se deja constancia de la no consignación de pruebas de la prenombrada entidad de trabajo, siendo dictada la Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PA-USBAD/012-2009, en fecha 20 de abril de 2009, en sede judicial la parte recurrente acompaña señala como principal defensa tanto en sus argumentos explanados en la audiencia oral y pública como en el escrito de descargos que consigna conjuntamente con el escrito libelar como medio de prueba que su representada alegó que era falso que no se había formalizado el registro del comité de delegados de salud laboral, ya que su representada hizo las constituciones de las comisiones pero que se planteó en INPSASEL que la empresa contaba con una cantidad de sucursales que ameritaba hacer una rotación de personal constante de personal, ya que no contaba con una cantidad mayor de empleados lo cual dificultó a su representada para realizar la constitución de delegados, que una vez hecha esta acotación en el año 2008, se dirigió al INPSASEL para el registro de las comisiones que dicho ente le informó que hasta ese momento se realizarían esos registro hasta tanto se constatara que los trabajadores formaban parte de una misma empresa.

Entre las pruebas cursantes en autos rielan a los folios 19 al 30 de la pieza anexa número 1 del presente asunto constancia de registro de delegado de prevención de la empresa Corporación FBK C.A., correspondiente a los ciudadanos Nehemias Lucas, Gustavo Reyes, Nereida Guevara, Daniel Rodríguez, Elías Vargas, Luis Ovalles y Loana Pérez, cumpliéndose lo establecido en el artículo 41 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en cuanto a la elección de delegados de prevención para la constitución de los Comités de Salud y Seguridad Laboral, se evidencia igualmente comunicación recibida ante el INPSASEL-DIRESAT Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro en fecha 18 de noviembre de 2008, en el cual se expone que el día 17 de noviembre de 2008, el funcionario de guardia de la oficina de registro de delegados le comunicó al representante de la empresa ciudadano Raúl José Navarro que estaba paralizado el proceso de registro y por ende la conformación de los comités de seguridad y salud laborales y queda dicha suspensión sería hasta nuevo aviso; por último, se evidencia copia fotostática de mesa de trabajo realizada por INPSASEL DIRESAT Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro con la empresa recurrente en la cual se señala que nunca se obtuvo respuesta sobre la comunicación de fecha 17 de noviembre de 2008, precedentemente analizada y consignan la nómina de trabajadores de cada tienda (sucursal) de la empresa y se señalan los representantes de la empresa y los delegados de prevención.

No obstante de las pruebas y argumentos analizados precedentemente no se evidencia que la empresa recurrente haya demostrado la constitución del comité de seguridad y salud laboral según lo establecido en el artículo 46 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ello en virtud de que no basta con demostrar la elección y registro de los delegados de prevención sino que conforme a la norma esos delegados a su vez deben constituir el comité antes mencionado, siendo ello así aún y cuando se considere que no opera la confesión ficta en el presente asunto, de la revisión de las actas procesales no demuestra la parte demandada el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 46 eiusdem, y que del escrito de descargos consignado no se evidencia argumento válido que constate el cumplimiento de la normativa antes señalada por ende se declara improcedente la presente denuncia. Así se decide.

c.- Vicio de incongruencia negativa.

Manifiesta que se incurre en la decisión impugnada en incongruencia negativa, ya que señala que el a quo, no se refirió en la sentencia a la violación del principio de proporcionalidad denunciado por su representada.

Con relación al indicado vicio, esta Sala de Casación Social en sentencia N° 1176 del 11 de diciembre de 2015 (caso: Edgar Alí Salcedo García), determinó lo siguiente:

Ha sostenido esta Sala de Casación Social que el vicio de incongruencia negativa se produce cuando el juzgador incumple su deber de dictar una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones y defensas opuestas. Del mismo modo, la doctrina ha precisado que el juez debe decidir sólo lo alegado y sobre todo lo invocado por las partes, de modo que una sentencia es congruente cuando guarda relación con los pedimentos del libelo de demanda y los términos en que el demandado dio su contestación.

(…Omissis…)

Consecuente con lo anterior, la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala de Casación Social, exige que toda sentencia debe cumplir con el principio de exhaustividad que le impone al juez el deber de resolver sobre todo lo alegado en la demanda y sólo sobre lo alegado, pues al decidir lo no peticionado incurre en el vicio de incongruencia positiva, y si no resuelve lo pedido en el vicio de incongruencia negativa.

En tal sentido, debe entender que la incongruencia negativa se configura cuando el juez omite pronunciarse sobre alguna de las defensas y alegatos apuestos por las partes.

Ahora bien, del escrito libelar se observa que la parte recurrente textualmente expresó:

…Así, la arbitraria imposición de sanciones de multa multiplicada alegremente por el número de trabajadores y de unidades tributarias, genera un pasivo contingente en la empresa cuya concreción pudiera dar al traste con el cada vez más frágil equilibrio financiero que tiene la empresa.

En este caso la desproporciona (sic) relación entre el hecho y la multa, aún en el supuesto de no considerarse ninguna de las eximentes de responsabilidad que a bien tuvimos señalar, constituye una arbitrariedad que quiebra todo vestigio de ponderación y equidad lesionando, que infringen flagrantemente lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Evidencia la Sala de la revisión de la decisión impugnada que el a quo no se pronunció sobre la transgresión del principio de proporcionalidad denunciado por la parte accionante en el presente asunto, razón por la cual no analizó todo lo alegado en autos al no considerar todas las pretensiones del actor, sin embargo, de la revisión de la Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PA-USBAD7 012-2009, de fecha 20 de abril de 2009, se observa que se empleo como criterio de gradación de la multa, el término medio, tal y como se señala textualmente a continuación:

En cuanto a la imposición de la sanción en el caso sub examine, debe atenderse a lo previsto en el artículo 120 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y medio Ambiente de Trabajo, el cual señala: “Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora con multas de Setenta y Seis (76) a Cien (100) Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto cuándo: 10. No constituya, registre o mantenga en funcionamiento el Comité de Seguridad y Salud Laboral, de conformidad con esta ley, su Reglamento o las normas técnicas”…

Lo anteriormente señalado debe ser concatenado con los principios de las penas contenidos en las normas del Código Penal los cuales rigen todo procedimiento sancionatorio, así como también con lo establecido en el artículo 644 de la Ley Orgánica del trabajo, que indica que al imponer la multa el funcionario que la aplique establecerá el término medio entre el límite máximo y el mínimo, que se obtiene sumando los dos números y tomando la mitad, lo cual en el caso bajo análisis corresponde a ochenta y ocho (88) Unidades Tributarias, reduciéndose hasta el límite inferior o aumentándose hasta el superior, según el mérito de las circunstancias atenuantes o agravantes que concurran en el caso concreto, asimilables a los criterios de gradación de las sanciones, previstos en el artículo 125 y 126 de la mencionada Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (…)

En la propuesta de sanción (…) la misma propone como sanción, un monto de ochenta y ocho (88) Unidades Tributarias por catorce (14) trabajadores expuestos en el área de trabajo (…)

…por lo que se acuerda imponer una multa de OCHENTA Y OCHO UNIDADES TRIBUTARIAS (88 U.T x 55,00 BS = Valor de la U.T) por CATORCE (14) TRABAJADORES EXPUESTOS, a la empresa CORPORACIÓN FBK C.A., centro de trabajo KIOTO TENS SUC 32, lo cual equivale a la cantidad de SESENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS SESENTA BOLÍVARES (Bs.67.760,00) por la comisión de la infracción muy grave prevista en el artículo 120 numeral 10 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en virtud de no haber REGISTRADO FORMALMENTE por ante el INPSASEL el COMITÉ DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL…

De acuerdo al contenido de la Providencia Administrativa antes citada se evidencia que se consideró el término medio como criterio de gradación para la imposición de la multa a la entidad de trabajo recurrente, por lo que a criterio de esta Sala no se transgrede el principio de proporcionalidad, y por ende se desecha la presente denuncia. Así se declara.

En atención a lo anterior, visto que fueron desechadas todas las denuncias planteadas por la recurrente esta Sala procede a declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto y firme el acto administrativo contentivo de Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PA-USBAD7 012-2009, de fecha 20 de abril de 2009,, emitida por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES BOLIVAR AMAZONAS Y DELTA AMACURO, hoy GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES (GERESAT) BOLÍVAR, AMAZONAS Y DELTA AMACURO, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual declaró con lugar la propuesta de sanción contra la empresa, imponiendo una multa de sesenta y siete mil setecientos sesenta bolívares sin céntimos (Bs.67.700), que representan Bs.S.0,067, derivada de la infracción prevista en el artículo 120, numeral 10 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación instaurado por la sociedad mercantil CORPORACIÓN FBK C.A., contra la decisión de fecha 27 de septiembre de 2013, emanada del Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar. SEGUNDO: SE CONFIRMA el fallo recurrido. TERCERO: FIRME la Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PA-USBAD7 012-2009, de fecha 20 de abril de 2009,, emitida por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES BOLIVAR AMAZONAS Y DELTA AMACURO, hoy GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD DE LOS TRABAJADORES (GERESAT) BOLÍVAR, AMAZONAS Y DELTA AMACURO, del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual declaró con lugar la propuesta de sanción contra la empresa, imponiendo una multa de sesenta y siete mil setecientos bolívares sin céntimos (Bs.67.700), que representan Bs.S.0,067, derivada de la infracción prevista en el artículo 120, numeral 10 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial supra identificada, a fin de que sea enviado al Tribunal de la causa.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de abril de dos mil veintiuno Años: 211° de la Independencia y 162° de la Federación.

El Presidente de la Sala,

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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ

El Vicepresidente, Magistrada y Ponente,

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JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO MARJORIE CALDERÓN GUERRERO

Magistrada, Magistrado,

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MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA DANILO A. MOJICA MONSALVO

La Secretaria,

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MARÍA VÁSQUEZ QUINTERO

A.L. N° AA60-S-2015-000755.

Nota: Publicada en su fecha a las

La Secretaria,