SALA DE CASACIÓN SOCIAL

Ponencia de la Magistrada Doctora CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

 

En el procedimiento relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad y medida cautelar de suspensión de efectos, ejercido por el ciudadano RICHARD MANUEL DA SILVA ALFONSO, propietario del fondo de comercio PANADERÍA LATINA, representado judicialmente por los abogados Cristina Abate de Urdaneta y Mac Douglas García Salazar; contra el acto de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa N° PA-US/T/034-2011, de fecha 2 de junio de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), que le impuso a la parte accionante la multa de quince mil trescientos cincuenta y dos bolívares (Bs. 15.352,00), en virtud de la comisión de la infracción grave, prevista en el artículo 119, numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo; el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, mediante decisión proferida en fecha 25 de marzo de 2013, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado.

 

Contra la referida decisión, en fecha 8 de abril de 2013, la parte accionante ejerció recurso de apelación, el cual fue oído en ambos efectos por el tribunal superior mediante pronunciamiento de fecha 9 de abril de 2013, en el que acordó la remisión inmediata de las actuaciones a este máximo Tribunal.

 

Recibido el expediente en esta Sala de Casación Social, el 30 de mayo de 2013 se dio cuenta, se designó ponente a la Magistrada doctora CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, fijándose el inicio del lapso para fundamentar la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la referida Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

El 23 de mayo de 2013, la parte recurrente consignó ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social, escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación.

 

Concluida la sustanciación del recurso ejercido y cumplidas como han sido las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse sobre la apelación sometida a su conocimiento, con base en las siguientes consideraciones:

 

CAPÍTULO I

ANTECEDENTES

 

Mediante escrito presentado en fecha 29 de noviembre de 2011, el ciudadano  Richard Manuel Da Silva Alfonso, propietario del fondo de comercio Panadería Latina, debidamente asistido por la abogada Cristina Abate de Urdaneta, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra la Providencia Administrativa N° PA-US/T/034-2011, de fecha 2 de junio de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que le impuso a la parte accionante la multa de quince mil trescientos cincuenta y dos bolívares (Bs. 15.352,00).

 

Relata que el acto sancionatorio dictado por el ente administrativo, cuya impugnación se solicita se encuentra viciado de nulidad absoluta, toda vez que el mismo adolece de una serie de vicios inconstitucionales y legales que afectan su validez, siendo el primero de los mismos la incompetencia manifiesta de la Directora Estadal de Salud de Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure.

 

Señala que a tenor de lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la incompetencia manifiesta de la autoridad de la que emana el acto administrativo, constituye un vicio de nulidad absoluta del acto producido, y así lo ha establecido la jurisprudencia de Sala Político Administrativa en sentencia de fecha 19 de octubre de 1989 (caso: Edgard G. Lugo), cuyo vicio resulta evidente, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22 y 18, numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, la potestad sancionatoria atribuida por ley al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, corresponde ejercerla a su presidente o presidenta, y no a la Directora Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, quien es el ente del que en el presente caso emana el acto administrativo sancionatorio objeto de impugnación, la cual pretendió que actuaba por delegación del presidente del INPSASEL, sin constar en el contenido de la providencia administrativa que dicha  delegación haya tenido lugar, tal como dispone el artículo 72 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

 

Delata que la ausencia de la delegación otorgada al órgano administrativo productor del acto para imponer sanciones, configura una prueba evidente y suficiente de la incompetencia manifiesta con la que actuó el órgano que dictó el acto administrativo que se recurre, la cual por constituir una condición necesaria, no es convalidable, en virtud que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 de la Constitución de la República, que prevé el principio de legalidad, estaríamos en presencia de una autoridad usurpada que es ineficaz y sus actos serían nulos.

 

Alega la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, así como el derecho a la igualdad, toda vez que, tal como se desprende del expediente administrativo, la parte recurrente en ningún momento estuvo asistida de abogado durante la oportunidad en que el funcionario inspector realizó las fiscalizaciones en la sede del fondo de comerció, lo que le vulneró su derecho a la asistencia jurídica consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Además indica, que dentro del derecho a la defensa está incluido el principio de igualdad de las partes en las pruebas, en virtud de que indistintamente de quien las promueva, ellas pasan a ser parte del proceso para la búsqueda de la verdad, sin importa a quién beneficia, pero que en el presente caso la Administración sólo aprovechó lo que le convenía valorar, sin tomar en cuenta ninguna que favoreciera a parte accionante, generando desequilibrio y la consecuente violación a los derechos constitucionales, pues se evidencia que “no valoró la invocación del escrito de defensa y sobre todo el escrito de adecuación” que fue presentado ante ese ente público en fecha 16 de febrero de 2011, del que se desprendía que el propietario del fondo de comercio estaba dando cumplimiento a lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, de manera que ya se cumplía con la adecuación que se requería en la primera y segunda inspección, cuya documentales no fueron valoradas por formalismos de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en virtud de que el tercero del cual emanaban no las ratificó, y destacándose que las personas que emitían dichas pruebas eran trabajadores de la misma empresa, quienes daban fe de que se había cumplido con lo requerido por el órgano administrativo, todo lo cual sustenta la pretensión de nulidad del acto administrativo impugnado.

 

Arguye como infracciones legales, que el acto impugnado incurre en el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, ya que la providencia administrativa se fundamentó en el supuesto incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 119 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, lo cual no se verificó en la realidad, por cuanto es falso que la empresa no cumpliera con las obligaciones legales impuestas respecto a sus trabajadores. Asimismo, alega la violación del principio de exhaustividad, así como la violación del debido proceso y al principio de legalidad, por cuanto nunca fue constatado por el ente administrativo lo señalado por los mismos trabajadores, respecto al cumplimiento de las obligaciones impuestas.

 

Finalmente, señala la infracción del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, toda vez que en el presente caso se puede evidenciar que la última inspección se realizó el día 04 de junio de 2010, en tanto que el informe de propuesta de sanción, fue efectuado el 15 de octubre de 2010, no obstante el acta de apertura del proceso sancionatorio no fue efectuada sino hasta el 7 de febrero de 2011, y entregado el cartel de notificación en esa misma fecha, lo cual se evidencia que entre las actuaciones transcurrieron cuatro (4) meses y once (11) días, lo cual demuestra el incumplimiento en el que incurre la administración respecto a lo establecido en la norma, toda vez que la apertura del procedimiento sancionatorio debió realizarse el acta una vez verificadas las supuestas faltas y no dejar transcurrir tanto tiempo entre una y otra actuación.

 

CAPÍTULO II

MEDIDAS CAUTELARES

 

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, solicitó al tribunal se sirviera acordar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo recurrido, a fin de evitar que la ejecución inmediata de dicha providencia produzca perjuicios económicos al recurrente.

 

Sostiene que en el presente caso existe la presunción de que se verifique para la parte recurrente un daño de difícil reparación, representado por el perjuicio económico que se deriva del hecho de que no se suspendan los efectos del acto administrativo sancionatorio, mientras el mismo no haya quedado firme, más aun que en el presente caso existe la fuerte presunción del buen derecho, el cual se desprende de los alegatos esgrimidos respecto a los vicios que afectan la legalidad del acto administrativo impugnado, de cuyo texto se desprende que fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente y cuyo contenido resulta de imposible e ilegal ejecución por fundamentarse evidentemente en el falso supuesto de hecho y de derecho, así como la desproporcionalidad de la sanción impuesta y la violación de las garantías constitucionales de derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.

 

 

 

CAPITULO III

SENTENCIA APELADA

 

Por su parte, el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, mediante decisión de fecha 25 de marzo de 2013, declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, con base al razonamiento que de seguidas se transcribe:

 

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

 

Denuncia el accionante, vicios de inconstitucionalidad, en virtud de la incompetencia manifiesta de la Directora Estadal de Salud para dictar el acto administrativo sancionatorio. Sobre este particular, la Sala de Casación Social se ha pronunciado reiteradamente. Puede citarse la decisión No. 744, del 07 de julio de 2012, en la cual se estableció lo siguiente:

 

(omissis)

 

Como puede verse, en casos semejantes la Sala ha establecido que las Direcciones Estadales de Salud del Inspasel sí es competente a tales efectos. Esta alzada, siguiendo el referido criterio jurisprudencial, establece que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de los estados Táchira y Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, con sede en esta ciudad de San Cristóbal, sí tenía competencia para dictar la Providencia Administrativa N° PA-US/T/001-2011, de fecha 02 de junio de 2011 y así se decide.

 

Igualmente denuncia violación al derecho a la defensa y al debido proceso, así como al derecho a la igualdad, alegando que la empresa no estuvo asistido de abogado en la fase de fiscalización, por lo cual se le violentó el derecho a la defensa y al debido proceso. Sin embargo, debe decirse al respecto que ante una inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo, resulta necesaria la presencia del personal capacitado en tal ramo, pero al no ventilarse un juicio contencioso la presencia de un profesional del derecho no es imprescindible. Por lo cual no halla este sentenciador violación alguna al respecto.

 

Además, alegó la empleadora que la Administración infringió su derecho a la defensa, al principio de exhaustividad e incurrió en vicio de falso supuesto, al no valorar el escrito de adecuación que fue presentado ante ese ente público en fecha 16 de febrero de 2011, en el cual la empresa estaba dando cumplimiento a lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, de manera que ya se cumplía con la adecuación que se requería en la primera inspección como en la segunda. Sin embargo, al verificarse las actuaciones realizadas por el Inpsasel en la sede de la empresa, se observa que en la reinspección realizada el día 04 de junio de 2010, se constató el incumplimiento por el cual se denuncia a la accionante. Aunado a esto, se evidencia que la Administración otorgó valor probatorio a todas y cada una de las pruebas aportadas por la parte, entre ellos los escritos y declaraciones de sus trabajadores, desechando conforme a derecho las pruebas inconducentes, valoración ésta que esta alzada ratifica.

 

Finalmente, en cuanto a las presuntas violaciones al debido proceso, esta alzada aprecia que las actuaciones de la Administración se mantuvieron en el marco de la legalidad y por tanto que no existe violación alguna al respecto.

 

De todo lo anterior se concluye que no ha lugar la acción de nulidad interpuesta en contra de la Providencia Administrativa No. PA/US/T/034-2011 de fecha 02 de junio de 2010 Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muñoz del Estado Apure del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), debe ser confirmada en todas sus partes y así se establece.

 

 

CAPITULO IV

ALEGATOS DEL APELANTE

 

La representación judicial de la parte recurrente, consigna ante la Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación propuesta, arguyendo que la sentencia impugnada incurre en los vicios de incongruencia positiva y negativa en la modalidad de citrapetita, así como silencio de pruebas, suposición falsa y falso supuesto.

 

Respecto al vicio de incongruencia negativa en la modalidad de citrapetita alega que la alzada en la parte motiva de la sentencia, comete dicha infracción en tres aspectos fundamentales, es a saber, en primer lugar al tergiversar la relación de los hechos con lo jurídico de los argumentos señalados por el recurrente como fundamento del recurso de nulidad interpuesto, toda vez que al resolver el alegato de la violación del derecho a la defensa y al debido proceso por la falta de asistencia jurídica de la parte accionante durante el proceso de fiscalización realizado por el ente administrativo, consideró que ante una inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo “resulta necesaria la presencia del personal capacitado en tal ramo, pero al no ventilarse un juicio contencioso la presencia de un profesional del derecho no es imprescindible”, no obstante haber señalado el recurrente en su escrito de interposición del recurso que la violación de las normas constitucionales del derecho a la defensa y al debido proceso se configuró en virtud que “la defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo grado y estado de la investigación y del proceso”, de manera que “en la investigación, es decir la fiscalización”, el administrado debe estar asistido jurídicamente, y su falta constituye una violación flagrante de las garantías constitucionales que configura la causal de nulidad absoluta del acto administrativo establecida en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

 

Asimismo señala que conforme a la garantía constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso, debe asegurarse al administrado la asistencia jurídica, toda vez que, aun cuando lo asista personal técnico, es necesaria la presencia de un abogado, por ser dicho profesional el que posee los conocimientos jurídicos que en el desarrollo de todo procedimiento administrativo le garantizan al ciudadano su defensa en contra de las arbitrariedades y que el trámite del mismo se sustancie conforme a la ley, por lo que al haber establecido el sentenciador de la recurrida que la presencia de un profesional del derecho no es imprescindible en las inspecciones realizadas en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no constituir un juicio contencioso, se configura en la decisión recurrida el vicio de incongruencia positiva, además de la violación del principio de exhaustividad que deben cumplir todos los jueces, violentando incluso el principio de supremacía constitucional y el control difuso de nuestra carta magna, por lo que debe declararse con lugar la denuncia interpuesta.

 

En segundo lugar, arguye que el sentenciador superior incurrió en el delatado vicio de incongruencia negativa, al no pronunciarse con respecto a los alegatos expuestos por la parte recurrente al delatar el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho del que adolece la providencia impugnada, ya que como fundamento del mismo se indicó que los funcionario que efectuaron en la fiscalización, no utilizaron las herramientas o instrumentos tecnológicos necesarios para medir la intensidad del calor o de la iluminación, en las áreas inspeccionadas en la empresa y por las cuales se sancionó al recurrente, configurándose en la recurrida el vicio denunciado por la infracción del principio de exhaustividad.

 

Y en tercer lugar, denuncia que el sentenciador de la recurrida omitió pronunciarse respecto a “la denuncia de la proporcionalidad de la falta” planteada por el accionante en su demanda, en cuya oportunidad señala que INPSASEL “en sus actos de aplicación discrecional no puede ser desproporcionado, porque la desproporcionalidad es arbitraria, la administración no debe ser arbitraria aplicando medidas desproporcionadas”, por lo que la multa impuesta debe ser proporcional al supuesto de hecho contenido en la norma, que en el presente caso se refiere al numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo. En este sentido, señala que de la revisión exhaustiva de los motivos expuestos en la decisión impugnada, se observa que el juez en ningún momento se pronunció sobre el alegato de la desproporción de la multa impuesta, lo cual configura el vicio de incongruencia negativa en la modalidad de citrapetira, ya que no existe relación de lo denunciado en el libelo de demanda con lo señalado en la sentencia.

 

Finalmente delata el vicio de suposición falsa, por haber considerado erróneamente el juzgador de la recurrida que “las actuaciones de la Administración se mantuvieron en el marco de la legalidad y por tanto que no existe violación alguna al respecto”, no obstante haber alegado la parte recurrente, y así se desprende de las actuaciones administrativas cursantes en el expediente, que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, no cumplió con el trámite del procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones, dispuesto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, que señala que el mismo se inicia cuando el funcionario que efectúa la inspección, verifica que se ha incurrido en una infracción, debiendo levantar un acta circunstanciada y motivada, pues en el presente caso, desde el momento que se constató la infracción en la segunda fiscalización efectuada el 4 de junio de 2010, hasta el momento en que se levanta el informe de propuesta de sanción el 15 de octubre de 2010, transcurrieron más de cuatro (4) meses, lo que configura la ilegalidad del procedimiento sancionatorio, toda vez que el funcionario no realizó el acta de inicio del procedimiento para la aplicación de sanciones una vez verificadas las supuestas infracciones, sino que dejó transcurrir un tiempo largo entre un acto y otro, infringiendo a su vez el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que dispone que el trámite de los mismos no puede exceder de cuatro (4) meses.

 

CAPÍTULO V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

 

En el caso sub examine, el ciudadano Richard Manuel Da Silva Alfonso, actuando en su condición de propietario del fondo de comercio “Panadería Latina”, recurre contra la  decisión proferida por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de los efectos del Acto Administrativo dictado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), de fecha 2 de junio de  2011, que le impuso a la parte accionante la multa de quince mil trescientos cincuenta y dos bolívares (Bs. 15.352,00), en virtud de la comisión de la infracción grave prevista en el artículo 119 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

 

La parte acciónate, al proponer su recurso de apelación señala que el sentenciador de la decisión impugnada incurre en los vicios de incongruencia positiva y negativa en la modalidad de citrapetita, así como silencio de pruebas, suposición falsa y falso supuesto”, así como en la violación del “principio de supremacía constitucional y el control difuso de nuestra carta magna lo (sic) establece en los artículo (sic) 7 y 334 (sic) respectivamente”, no obstante de las argumentación expuestas en su escrito de fundamentación se observa que no señala la manera como el juez superior incurrió en los vicios de incongruencia positiva, silencio de pruebas, falso supuesto, ni las infracciones cometidas al principio de la supremacía constitucional o la figura del control difuso, por lo que sólo se procederá a resolver las denuncias de incongruencia negativa y suposición falsa sustentadas y desarrolladas en la fundamentación de la apelación interpuesta.

 

Respecto al vicio de incongruencia negativa arguye el recurrente que el mismo es cometido por el juez superior por no haberse cumplido con su deber de decidir sobre todo lo alegado en el proceso, toda vez que no se pronunció sobre tres alegatos fundamentales, el primero de ellos referido a la infracción del derecho a la defensa y al debido proceso cometidos en el procedimiento administrativo, por no haber estado asistido de abogado la parte accionante durante el procedimiento de fiscalización llevado por el ente administrativo.

 

Ahora bien, la garantía constitucional de asistencia jurídica, constituye un derecho inviolable en todo estado y grado de la investigación y del proceso, que supone la debida orientación y asesoramiento legal prestado por un profesional del derecho a aquellos individuos que en las relaciones jurídicas frente a los particulares y/o el Estado, se ven inmersos en el trámite de un procedimiento llevado por un ente administrativo o judicial, que le permitan el ejercicio efectivo de sus derechos y garantías reconocidas constitucional y legalmente, en una posición de igualdad frente al poderío del Estado y los órganos que lo representan.

 

Del examen de la sentencia impugnada se evidencia que el juzgador de la recurrida al pronunciarse sobre los alegatos expuestos por el accionante como fundamentos de su recurso de nulidad, sí resolvió el alegato expuesto referido a la infracción del derecho a la defensa y al debido proceso del que adolece la providencia administrativa recurrida, por la falta de asistencia jurídica del accionante durante el procedimiento de fiscalización realizado por el inspector de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, cuyo alegato fue declarado improcedente por el juez superior con fundamento en que las inspecciones realizadas en materia de seguridad y salud en el trabajo, no constituían un juicio contencioso, por lo que la presencia de un profesional del derecho no resultaba imprescindible, lo cual, a juicio de esta Sala resulta ajustado a derecho.

 

Con relación al segundo alegato que el recurrente denuncia como no resuelto por la recurrida y por el cual se configuró el vicio de incongruencia delatado, referido a que los funcionarios que efectuaron la fiscalización en la sede de la empresa, no utilizaron los instrumentos tecnológicos necesarios para medir la intensidad del calor o de la iluminación en las áreas inspeccionadas, lo cual fue argumentado por el accionante al denunciar el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho del que adolece la providencia impugnada, observa esta Sala de la revisión de las actas procesales que cursan en el expediente, que dicho alegato no fue expuesto por el accionante en su escrito de interposición del recurso de nulidad, la cual constituye la oportunidad procesal para plantear los argumentos en los que se sustenta la pretensión interpuesta, sino que el mismo fue esbozado en una oportunidad distinta a la procesalmente establecida, toda vez que dicho alegato no fue expuesto sino hasta la oportunidad en que fueron promovidas las pruebas.

 

Con relación al vicio de incongruencia, ha sido reiterada la doctrina de esta Sala que el mismo guarda relación con el principio de exhaustividad que le impone al juez el deber de resolver sólo sobre lo alegado y sobre todo lo alegado, en el libelo y la contestación y excepcionalmente en otra oportunidad procesal como los informes, si en el transcurso del procedimiento sobreviene un motivo que por ser posterior no ha podido ser alegado por las partes en las oportunidades procesales indicadas (ver sentencia N° 1059 del 11 de octubre de 2011, Sala de Casación Social). En tal sentido, al evidenciarse que en el caso sub examine el alegato que la parte apelante acusa como no resuelto por el sentenciador de la recurrida, no fue planteado por la parte accionante en su escrito de interposición de la acción de nulidad, el juez superior no estaba obligado a emitir pronunciamiento con relación al mismo, por lo que el fallo impugnado no adolece de la infracción que se imputa.

 

Y en tercer lugar, delata que el sentenciador de la recurrida omitió pronunciarse respecto a “la denuncia de la proporcionalidad de la falta” planteada por el accionante en su recurso de nulidad, en cuya oportunidad señala que el INPSASEL “en sus actos de aplicación discrecional no puede ser desproporcionado, porque la desproporcionalidad es arbitraria, la administración no debe ser arbitraria aplicando medidas desproporcionadas”, por lo que la multa impuesta debe ser proporcional al supuesto de hecho contenido en la norma, que en el presente caso se refiere al numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

 

En el caso sub examine, la parte accionante al incoar el recurso de nulidad alega como argumento final al planteamiento del vicio de falso supuesto de hecho y de derecho del que a su juicio adolece el acto administrativo impugnado, lo siguiente:

 

Por otra parte, ciudadano Juez, el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, Dirección Estada de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muños del Estado Apure, en sus actos de aplicación discrecional no puede ser desproporcionado, porque la desproporcionalidad es arbitraria, la administración no debe ser arbitraria aplicando medidas desproporcionadas. La decisión debe ser proporcional al supuesto de hecho. Lo que implica que la multa impuesta de conformidad al numeral 19 del artículo 119 de la LOPCYMAT, originado por una errada interpretación de norma legal vigente, violando el principio de legalidad y el principio según el cual nadie puede ser sancionado sino en virtud de la comisión de hechos definidos como infracciones por la ley (artículo 49 de la Constitución).

 

La recurrida, al pronunciarse respecto al vico de falso supuesto, resume los argumentos de hecho y de derecho expuestos por el accionante para fundamentar la infracción denunciada, y una vez realizado el análisis de las actuaciones cursantes en el expediente, establece su pronunciamiento sin analizar ni resolver el alegato de falta de proporcionalidad de la sanción impuesta con el supuesto de hecho contenido en la norma, cuya omisión configura el vicio denunciado de incongruencia negativa cometido por el sentenciador de la recurrida.

 

En tal sentido, al advertir esta Sala el vicio de incongruencia del que adolece la sentencia recurrida, corresponde verificar si la infracción detectada resulta determinante del dispositivo del fallo, pues con base a las disposiciones constitucionales, por aplicación del principio finalista y en acatamiento a la orden de evitar reposiciones inútiles, no se declarará la nulidad de la sentencia recurrida si la deficiencia concreta que la afecta no impide determinar el alcance subjetivo u objetivo de la cosa juzgada, o no hace imposible su eventual ejecución.

 

Así las cosas, resulta necesario establecer en el caso sub examine sí el alegato de falta de proporcionalidad de la que -a juicio del recurrente- adolece el acto administrativo objeto de impugnación, silenciado por el juez superior resulta determinante de lo decidido, y en tal sentido debe analizarse el contenido de la providencia administrativa sancionatoria a objeto de constatar sí la misma incurrió en dicha infracción, y a tal efecto esta Sala pasa a hacer las consideraciones siguientes:

 

Del examen de la Providencia Administrativa emanada de la Dirección Estada de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muños del Estado Apure, de fecha 2 de junio de 2011, se desprende que la misma establece que en virtud de la comisión grave prevista en el artículo 119, numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, acuerda imponer al fondo de comercio “Panadería Latina”, representado por el ciudadano Richard Manuel Da Silva Alfonso,  la sanción de multa de cincuenta y media unidades tributarias (50,5 U.T.), por cada uno de los cuatro (4) trabajadores expuestos, para un total de doscientas dos unidades tributarias (202 U.T.) que equivalente a la cantidad de quince mil trescientos cincuenta y dos bolívares con cero céntimos (Bs. 15.352,00).

 

El numeral 19 del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, señala:

 

De las infracciones graves

 

Artículo 119: Sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales, administrativas o disciplinarias, se sancionará al empleador o empleadora con multa de veintiséis (26) a setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador expuesto cuando:

 

Numeral 19: No identifique, evalúe y controle las condiciones o medio ambiente del trabajo que puedan afectar tanto la salud física como mental de los trabajadores y trabajadoras en el centro de trabajo, de conformidad con lo establecido en esta Ley, su Reglamento o las normas técnicas. 

 

La norma in conmento regula la sanación a imponer ante el supuesto de las infracciones graves administrativas en materia de seguridad y salud, estableciendo dos límites cuantitativos tasados en unidades tributarias (U.T.): uno mínimo de veintiséis (26) y, uno máximo de cinco (75), para aquellos casos en los que el empleador incurra en alguno de los supuestos señalados en sus veintiséis (26) numerales, por lo que en atención al principio de proporcionalidad, la imposición de la sanción por parte de la autoridad administrativa competente, debe hacerse mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, tal como dispone el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala expresamente lo siguiente:

 

Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

 

De la aplicación del comentado principio de proporcionalidad, el término medio aplicable, surge producto de la división de la sumatoria de los dos límites cuantitativos de la sanción, el cual en el caso sub examine está representado por la cantidad de cincuenta y media unidades tributarias (50,5 U.T.), por cada trabajador según lo señala el encabezado del artículo 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo. Dicha cantidad de unidades tributarias puede ser aumentada o disminuida aplicando los criterios de gradación de las sanciones y/o la reincidencia presentes en el caso en concreto, según lo dispuesto en los artículos 125 y 126 eiusdem.

 

Ahora bien, del contenido de la Providencia Administrativa impugnada, se evidencia claramente que la Dirección Estada de Salud de los Trabajadores Táchira y Municipios Páez y Muños del Estado Apure, al exponer los fundamentos en los que justificó la sanción impuesta, lo hace considerando, entre otras cosas, el principio de proporcionalidad contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que en un capítulo previo a su dispositiva, denominado “De los criterios de gradación de las sanciones”, analiza el supuesto de hecho contenido en la norma que utiliza como fundamento de la sanción impuesta, con las circunstancias descritas en las actas de fiscalización realizadas por los inspectores de seguridad y salud en el trabajo que apersonaron en la sede del fondo de comercio, los argumentos expuestos por el infractor representante de la empresa en el escrito de descargo consignado en el expediente administrativo sancionatorio,  así como las circunstancias señalados por la funcionaria Lisbeth Yahenny Largo de Colmenares, en el acta de propuesta de sanción, concluyendo que la multa a imponer en el caso analizado debía ser el término medio entre el límite máximo y el mínimo, el cual era de cincuenta y media unidades tributarias (50,5 U.T.), por cada trabajador expuesto, cuyo número era de cuatro (4), imponiendo finalmente la multa de  doscientas dos unidades tributarias (202 U.T.) equivalentes a la cantidad de Quince Mil Trescientos Cincuenta  y Dos Bolívares (Bs. 15.352,00), por la comisión grave prevista en el artículo 119 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo.

 

Razón por la cual resulta forzoso concluir que no adolece la providencia administrativa de la infracción de falta de proporcionalidad alegada por el accionante, en consecuencia, la omisión de pronunciamiento en la que incurrió el sentenciador   de la recurrida respecto a dicho alegato no resulta determinante del dispositivo del fallo, por lo debe declararse improcedente la denuncia interpuesta.

 

Por último, denunció el apelante que el juez superior incurrió en el vicio de suposición falsa al establecer como cierto el hecho de que el órgano administrativo en el trámite del procedimiento sancionatorio, se mantuvo en el marco de la legalidad, cuando de las actuaciones cursantes en el expediente se desprende que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Táchira, Municipios Páez y Muñoz del estado Apure, no cumplió con el trámite del procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones, dispuesto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, toda vez que el procedimiento sancionatorio en el que se impuso la multa, excedió el lapso de cuatro (4) meses establecido en artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

 

Al respecto, luego del examen de las actas que conforman el expediente evidencia esta Sala que efectivamente, desde la fecha en la cual se constató la infracción de las normas de seguridad y salud en el trabajo por parte del establecimiento comercial, lo que ocurre en la oportunidad de la segunda inspección efectuada en la sede del fondo de comercio el 4 de junio de 2010, hasta la fecha en que culminó el procedimiento sancionatorio con la imposición de la multa establecida en la Providencia Administrativa N° PA-US/T/034-2011, dictada el 2 de junio de 2011, transcurre un lapso que excede al establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que constituye un retardo que atenta contra los principios de celeridad y preclusividad de los actos, y en los que debe orientarse el ente administrativo a fin de garantizar la eficacia de las actuaciones administrativas, no obstante, si bien tal infracción resulta evidente de la revisión del acto impugnado, la misma no le produjo indefensión a la parte accionante, quien en el trámite del procedimiento seguido ante la DIRESAT, ejerció oportunamente su derecho a la defensa.

 

Sobre este aspecto, la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal, ha establecido, entre otras, en sentencia N° 799 del 11 de junio de 2002, que los actos administrativos como el presente, sólo se anulan cuando han incumplido formas sustanciales que inciden en la decisión final o producen indefensión, afectando de manera real y cierta algún derecho del administrado, asimismo, ha indicado que el hecho de que un acto administrativo sea dictado con posterioridad al vencimiento del lapso legalmente establecido para ello, no lo vicia necesariamente de nulidad, toda vez que la obligación de resolver dentro de un lapso determinado en la ley, tiene por objeto dar un tiempo prudencial para que el administrado obtenga una decisión en relación al asunto conocido en sede administrativa. Sin embargo, debe advertirse que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso solicitado, lo cual constituye aplicación concreta del derecho de petición constitucional (artículo 51).

 

Establecido lo anterior, debe concluirse que la demora del órgano administrativo  en el trámite del procedimiento sancionatorio en el que se produjo la providencia impugnada a través del recurso contencioso administrativo, no configura un vicio de ilegalidad capaz de acarrear la nulidad absoluta del acto cuestionado, por lo que el razonamiento mediante el cual el sentenciador de la recurrida dejó sentado que el órgano administrativo, en el trámite del procedimiento sancionatorio, se mantuvo en el marco de la legalidad, no constituye un juicio errado que configure el vicio de suposición falsa delatado por la parte recurrente, razón por la cual resulta improcedente la denuncia planteada.

 

Como consecuencia de lo expuesto, colige esta Sala que al no haber incurrido el fallo impugnado en las infracciones planteadas por la representación judicial de la parte accionante en su escrito de fundamentación del recurso incoado, deviene sin lugar la apelación interpuesta por el ciudadano Richard Manuel Da Silva Alfonso, propietario del fondo de comercio Panadería Latina, contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad planteado. Así se decide.

 

DECISIÓN

 

En mérito de las consideraciones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la parte accionante,  contra la sentencia proferida por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en fecha 25 de marzo de 2013; SEGUNDO: FIRME el fallo recurrido.

 

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial supra identificada, a fin de que sea enviado al Tribunal de la causa.

 

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de diciembre de dos mil trece. Años: 204º de la Independencia y 153º de la Federación.

 

 

Presidente de la Sala,

 

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LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ

 

 

Vicepresidenta y Ponente,

 

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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

La

 

Magistrado,

 

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OCTAVIO SISCO RICCIARDI

 

Magistrada,

 

 

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SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS

 

Magistrada,

 

 

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CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA

 

El Secretario,

 

 

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MARCOS ENRIQUE PAREDES

 

R.A. Nº AA60-S-2013-000646

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,