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Ponencia de la Magistrada Doctora SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS
El Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, con sede en Puerto Ordaz, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo del juicio de nulidad propuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, representado por las abogadas Myrna Magallanes Vargas y Deyanira Henríquez, contra el acto administrativo N° PA-USBA-032-2010 de fecha 14 de diciembre de 2010, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), a través de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES BOLÍVAR y AMAZONAS, sin representación judicial acreditada en autos; mediante el cual este le impone al primero seis (6) multas por las cantidades de un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), trescientos veintiséis mil seiscientos veinticinco bolívares (Bs. 326.625), un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565) y un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), las cuales dan una multa total de SEIS MILLONES NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA BOLIVARES con cero céntimos (Bs. 6.924.450,00), por incumplir con las disposiciones contenidas en el numeral 3 del artículo 56, numerales 1, 2, 3 y 18 del artículo 40, numeral 10 del artículo 56, numeral 1 y 2 del artículo 62, numerales 1, 2, 3 y 6 del artículo 59 y el artículo 58 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), así como del artículo 27 de su Reglamento Parcial encontrándose incursa en las sanciones establecidas en el numeral 7 del artículo 118 y los numerales 22, 16, 17, 14 y 19 del artículo 119 de la LOPCYMAT.
La remisión se efectuó, en razón del recurso de apelación que interpusiera la parte actora, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal en fecha 15 de noviembre de 2012, que declaró parcialmente con lugar la demanda.
En fecha 6 de junio de 2013, se dio cuenta en Sala, asignándose la ponencia a la Magistrada Sonia Coromoto Árias Palacios. En esa misma oportunidad, y de conformidad con el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se fijó un lapso de diez (10) días de despacho, para que se consignase la respectiva fundamentación del recurso de apelación propuesto.
La parte actora consignó ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social, en fecha 20 de junio de 2013, escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación.
Mediante auto de fecha 11 de junio de 2013, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala declaró concluida la sustanciación del presente asunto.
Cumplidas las formalidades legales, pasa esta Sala a decidir el presente recurso en los siguientes términos:
ANTECEDENTES
El 15 de diciembre de 2011 el Instituto Nacional de Canalizaciones presentó demanda de nulidad, contra el acto administrativo N° PA-USBA-032-2010 de fecha 14 de diciembre de 2010, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) a través de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas; mediante el cual este le impone al primero seis (6) multas por las cantidades de un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), trescientos veintiséis mil seiscientos veinticinco bolívares (Bs. 326.625), un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565) y un millón trescientos diecinueve mil quinientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 1.319.565), las cuales dan una multa total de SEIS MILLONES NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA BOLIVARES con cero céntimos (Bs. 6.924.450,00), por incumplir con las disposiciones contenidas en el numeral 3 del artículo 56, numerales 1, 2, 3 y 18 del artículo 40, numeral 10 del artículo 56, numeral 1 y 2 del artículo 62, numerales 1, 2, 3 y 6 del artículo 59 y el artículo 58 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), así como del artículo 27 de su Reglamento Parcial encontrándose incursa en las sanciones establecidas en el numeral 7 del artículo 118 y los numerales 22, 16, 17, 14 y 19 del artículo 119 de la LOPCYMAT.
Alega la parte actora la violación del derecho al debido proceso y a la defensa, por no haber valorado la Administración las probanzas presentadas en el procedimiento administrativo; que la Administración calificó las constancias de inscripción de los comités como documentos administrativos dándole pleno valor probatorio ya que emanaron del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, pero obvió que el demandante también es un organismo que forma parte de la Administración Pública, y que por ello, los documentos que emite también son documentos administrativos; que con los documentos que no fueron valorados por la Administración se demuestra el cumplimiento de los ordenamientos efectuados por esta; que en resguardo de la eficiencia administrativa y de los derechos de los particulares, no debió la Administración dictar el acto sancionatorio sin observar las pruebas del Instituto Nacional de Canalizaciones; que la sanción es un acto de carácter ablatorio, por lo que no puede ser emitido sin estar precedido y fundamentado en un procedimiento previamente establecido, para que el imputado pueda defenderse.
Aduce igualmente, que en el procedimiento administrativo el Instituto Nacional de Canalizaciones presentó sus alegatos y defensas y produjo instrumentos fundamentales a los que la Administración les negó valor probatorio, vulnerando el derecho a la defensa del Instituto; que los instrumentos producidos por este versan sobre hechos de absoluta relevancia jurídica y emanan de funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones; que en atención al principio inquisitivo que debió gobernar el procedimiento, la Administración Pública debió procurar las herramientas suficientes para conocer la verdad de los alegatos contenidos en los instrumentos consignados por el Instituto Nacional de Canalizaciones; que resulta cuestionable la sustracción del valor probatorio de los instrumentos con fundamento en las consecuencias que el órgano sancionador pretende entender como devenidas de la aplicación del artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, que forzosamente empleó para fundamentar una carencia probatoria inexistente ante la circunstancia de haber sido traídos en copias; que el efecto devenido de la aplicación del mencionado artículo 429 es precisamente tener dichos instrumentos como fidedignos.
Alega que el órgano del cual emana el acto administrativo impugnado incurre en una extralimitación e incongruencia al fundamentar su advertencia para el caso que el Instituto sancionado no pagare la multa dentro del plazo fijado, para lo cual advierte su ejecución mediante el procedimiento para la ejecución de créditos fiscales establecido en el Código de Procedimiento Civil.
Aduce que la sanción impuesta es desproporcionada, por cuanto toma en consideración para la determinación de la multa la cantidad invariable de 402 trabajadores; que los incumplimientos imputados no refieren a la totalidad de los trabajadores de la Gerencia Canal del Orinoco del Instituto Nacional de Canalizaciones; que en el supuesto que este no hubiere corregido los incumplimientos no se exponen a los 402 trabajadores que conforman la totalidad de la masa laboral que se desempeña en la mencionada Gerencia; que la determinación del número de trabajadores expuestos ha debido efectuarse atendiendo al número de trabajadores que eventualmente hubieren podido resultar afectados por los presuntos incumplimientos, por desempeñarse estos en establecimientos de explotación distintos, separados o distantes dentro del complejo en el que se ubican las instalaciones de la Gerencia Canal del Orinoco; que un ejemplo de la desproporcionalidad aducida se encuentra en el sexto incumplimiento que está relacionado con la falta de la tapa protectora de un tomacorriente ubicado en la oficina de mantenimiento, lo cual no afecta a toda la población trabajadora, como tampoco la afecta la falta de orden y limpieza y el mal estado de los pisos de la moto nave Lucero, y ello para el caso de encontrarse operativa, pues desde finales de 2009 se encuentra inoperativa.
DECISIÓN APELADA
El Juzgado a quo declaró sin lugar la demanda, profiriendo un fallo en los términos siguientes:
DE LA VIOLACIÓN AL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA DEFENSA
(…)
Así pues, el debido proceso ha sido entendido como el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso y que le aseguran a lo largo del mismo una recta y cumplida cognición procesal. Resulta evidente que el debido proceso trae consigo una serie de atributos inherentes al mismo, por resultar éste un gran compendio de derechos y principios que protegen al individuo frente al posible silencio, error y arbitrariedad de quienes tienen en sus manos dictar o aplicar el derecho dentro de la vida social, de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico. (sic)
Es por ello que la satisfacción del debido proceso se verifica cuando el trámite garantiza a las partes la defensa efectiva y adecuada de sus derechos, de conformidad con lo consagrado en la Ley, (sic) otorgándoseles el tiempo y los medios apropiados para anteponer sus posturas y elementos probatorios en tutela de sus intereses.
La defensa constituye uno de los derechos más representativos del debido proceso, tratándose como es una garantía inherente a la persona humana, y en consecuencia, aplicable a cualquier clase de procedimientos, tal como lo ordena el Texto Fundamental.
El derecho a la defensa, desde la óptica o en el marco del debido proceso, implica el respeto al principio de contradicción, así como la protección del derecho a ser notificado, el derecho a que se oigan y analicen oportunamente los alegatos de cada una de las partes y de que éstas conozcan tanto dichos alegatos como las pruebas aportadas al proceso; es decir, que se les garantice el acceso a las actuaciones del caso.
En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa, y con ello, violación del debido proceso, cuando el sujeto no conoce el procedimiento que puede afectar sus intereses o cuando se le impide de modo real o manifiesto su participación en el mismo, siendo concebida la decisión que le afecta con total o incontestable estado de indefensión.
(…)
Teniendo presente lo anterior y analizando el caso concreto, este Tribunal observa que no se evidencia de las actas prueba alguna que permita presumir la violación del derecho a la defensa y el debido proceso, por el contrario; se observa primeramente que el recurrente, estuvo en conocimiento del procedimiento el 11 de julio de 2008, mediante Inspección (sic) realizada a las instalaciones del Instituto, el cual riela del folio 131 al 140 de la primera pieza del expediente; y posteriormente el 26 de febrero de 2009, por motivo de Reinspección, (sic) según riela al folio 28 de la primera pieza del expediente, siendo que el ciudadano VICTOR ACOSTA, refrenda el acta levantada con ocasión a la reinspección realizada en la empresa, quien lo hace en su carácter de Sub-Gerente.
Así pues, al revisar los medios de prueba cursantes en autos, se observa lo siguiente:
Al folio 149 de la primera pieza del expediente, cursa cartel de notificación de fecha 02 de abril de 2009, recibida en fecha 23 de abril de 2009, suscrita y sellada por la ciudadana Miriam Espinosa, en su condición de Secretaria, (sic) mediante la cual se le notifica al INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, el inicio del procedimiento sancionatorio, donde igualmente se le señalan los lapsos de alegatos y defensas, así como el de promoción y evacuación de pruebas.Riela del folio 151 al 156 de la primera pieza del expediente, escrito de alegatos y defensas opuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, en fecha 06 de mayo de 2009, siendo ese mismo día que el DIRESAT señala que a partir del vencimiento del lapso de contestación, se abriría un lapso de ocho días hábiles para la promoción y evacuación de pruebas.
En fecha 18 de mayo de 2009, el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, promovió las documentales que a bien consideró y así riela del folio del (sic) 162 al 165 de la primera pieza del expediente.
Anexadas las documentales promovidas, el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS, procedió a emitir su Providencia Administrativa, sobre el procedimiento de sanción.
Siendo lo anterior así, debe considerarse que no se configuran las denuncias de vulneración de derechos constitucionales previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues como se observó de los medios de prueba cursantes en autos, al INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, se le notificó debidamente y éste pudo presentar alegatos y defensas, así como la promoción de pruebas; constituyendo la no valoración de pruebas otro vicio delatado; esta sentenciadora se pronunciará al respecto seguidamente. En consecuencia se declara IMPROCEDENTE, la denuncia delatada. Así se decide.
DEL VICIO DE SILENCIO DE PRUEBAS
ii) Alega que al momento de la valoración de las pruebas el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS, obvia que los documentos emanados del Instituto de Canalizaciones, los cuales al emanar de un ente de la Administración Pública Nacional, gozan según refiere, de una presunción de veracidad y legitimidad, y sin embargo fueron desechados por la administración, (sic) los instrumentos que cursan del folio 74 al 502 del expediente sancionatorio. Alega que no fueron valorados los instrumentos donde, según refiere, se demostraba:
- El cumplimiento de las charlas motivacionales con la constitución de los Comités de Seguridad y su funcionamiento.
- Las Reuniones de Trabajo de los Comités de Seguridad y Salud Laboral en la Draga Río Orinoco, Base Caicara, División de abastecimiento y Draga Guayana.
- Trámites de contratación del laboratorio clínico para la realización de exámenes a los trabajadores.
- Cronograma y plan de adiestramiento para los trabajadores en todo lo relacionado con la prevención de accidentes y enfermedades profesionales.
- Publicación de los índices de accidentes de trabajo.
- Trámites efectuados para la adquisición de la ropa y calzado de seguridad, plan para el control de emergencias, inspecciones practicadas por el Departamento de Seguridad Industrial.
-Trámites para
la adecuación de las unidades flotantes de las Institución.
-Planillas de identificación de riesgos por puestos de trabajo y planillas de
notificación de riesgo laboral de los trabajadores de la Gerencia Canal del
Orinoco del Instituto Nacional de Canalizaciones.
(…)
Así las cosas considera esta Superioridad, que las documentales aportadas por la parte recurrente en la oportunidad de promoción de pruebas en el procedimiento sancionatorio han debido ser apreciadas y valoradas, no por ser documentos públicos administrativos como pretende la recurrente, sino como documentos privados propios del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, ya que se tratan de documentales sobre asuntos internos del mismo; las cuales fueron promovidas a los fines de evidenciar que el Instituto estaba tomando las medidas necesarias para dar cumplimiento a los requerimientos solicitados en la Inspección (sic) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS.
Considera quien suscribe el presente fallo que la recurrida no incurre en el vicio de silencio de prueba, ya que como se desprende de la Providencia Administrativa ut supra, (sic) la administración (sic) menciona cada una de las pruebas y motiva las razones por las cuales las desecha; criterio que no comparte esta superioridad. (sic) La administración (sic) al momento de la valoración de pruebas, se fundamentó en la sentencia de fecha 14 de marzo de 2006, emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado HADEL MOSTAFÁ PAOLINI, la cual establece en cuanto a la valoración del documento privado, lo siguiente:
(…)
Ahora bien, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido que aun cuando no se haya impugnado la instrumental privada, es decir, no haya sido impugnada expresamente si se trata de una documental privada simple, promovida en el procedimiento, como lo son las facturas, las mismas no deberán ser apreciadas; sin embargo las documentales presentadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, aun cuando son copia fotostática, no considera esta Alzada que sean documentales de las denominadas por la Sala como “privadas simples”, por el contrario son documentales que debe llevar toda empresa por Ley (sic) (notificaciones de los riesgos específicos de accidentes o enfermedades que los expondrían a factores inseguros durante la realización de sus actividades bajo el cargo que ocupen, registro y funcionamiento del Comité de Seguridad y Salud Laboral, exámenes médicos pre-empleo, pre-vacacional y de egreso, etc.), precisamente documentales que de no poseer el Instituto, producen las sanciones que en efecto le fueron impuestas por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS; por lo que, mal podría esta Alzada tenerlas como documentales simples, como pueden ser las facturas emanadas de una empresa, que es el caso en el cual la Sala Político Administrativo, estableció su no valoración; es decir, documentales distintas a las presentadas en el procedimiento sancionatorio administrativo.
Ahora bien, el procedimiento de sanción fue fundamentado en las infracciones contenidas en el numeral 3 del artículo 56, numerales 1, 2, 3 y 18 del artículo 40, numeral 10 del artículo 56, numerales 1 y 2 del artículo 62, numerales 1,2,3 y 6 del artículo 59, artículos 46 y 58 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), 27 del Reglamento Parcial y 311, 769, 770 y 772 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, según refiere la Providencia Administrativa recurrida, lo siguiente:
“PRIMERO: 1) El derecho de los trabajadores a ser notificados de los riesgos específicos de accidentes o enfermedades que los expondrían a factores inseguros durante la realización de sus actividades bajo el cargo que ocupen, así como las normas de prevención para el trabajo que realizan; 2) Realizar los Análisis (sic) de Riesgo (sic) para todos los trabajadores que se ejecutan en los diferentes cargos dentro de la institución, evitando identificar los diversos riesgos correspondientes con las actividades propias del trabajo, las medidas de prevención a ser ejecutadas por cada factor de riesgo.
SEGUNDO: Incumplimiento por parte de la empresa en lo referente a no constituir, registrar ni poner en funcionamiento el Comité de Seguridad y Salud Laboral.
TERCERO: Incumplimiento por parte de la empresa en la realización de exámenes médicos pre-empleo, pre-vacacional y de egreso, con el fin de garantizar el bienestar físico, antes, durante y luego de las labores que le competan, quebrantando un derecho irrevocable a los trabajadores.
CUARTO: Incumplimiento por parte de la empresa en lo referente a realizar la capacitación concerniente a todo lo relacionado con la materia de seguridad y salud en el trabajo.
QUINTO: Incumplimiento por parte de la empresa en lo referente a publicar los índices de accidentalidad en los diferentes sitios para el conocimiento de los trabajadores.
SEXTO: Incumplimiento por parte de la empresa Instituto Nacional de Canalizaciones Gerencia del Orinoco, en lo referente a realizar la dotación de equipos de protección personal para los años 2008 y 2009.
SEPTIMO: Incumplimiento por parte de la empresa en lo referente a la realización del plan de emergencia sin la discusión por parte de los delegados y delegadas de prevención y aprobación por parte del Comité de Seguridad y Salud Laboral.
OCTAVO: Incumplimiento por parte de la empresa en lo referente a: 1) Realizar la identificación, evaluación y control de los niveles de inseguridad de las condiciones de trabajo; 2) Falta de orden y limpieza debido a la existencia de cadenas, tambores, trozos de hierro entre otros, no permitiendo a los trabajadores realizar sus actividades dentro de su área en perfecto estado de aseo, específicamente en la bodega principal, de la Moto Nave (sic) Lucero, específicamente en la bodega principal; 4) Empotrar, el sistema el sistema de iluminación (bombillos), en virtud de no poseer sistemas de protección, específicamente, en el área de la cocina que se encuentran cables eléctricos de las embarcaciones Moto Nave (sic) Lucero y la Piacoa; 5) Colocar el sistema contra incendios y/o extintores en las embarcaciones la Piacoa y Lucero; 6) Colocar la tapa protectora de una toma corriente ubicado en la oficina del taller de mantenimiento.
NOVENO: Incumplimiento por parte de la (SIC) en lo referente a: 1) Mal estado de los colchones por deterioro de los mismos, presentando los mismo mal olor ocasionando incomodidad para el momento de hacer uso de ellos, específicamente en el camarote de marinos y capitán de las embarcación (SIC) Moto Nave (sic) Lucero y la Piacoa; 2) Las condiciones de los baños de marinos y capitán no se encuentran en condiciones aceptables de limpieza para el uso de la tripulación, en virtud de que las instalaciones se encuentran deterioradas, les falta las tapas del tanque del bajante de las embarcaciones Moto Nave (sic) Lucero, la Piacoa y GG 52Mula Marina”. (Cursiva, negrita y subrayado del Tribunal.)
Por su parte el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, en la oportunidad de promoción de pruebas ante este Tribunal, promovió los documentos que corren insertos al expediente y que fueron igualmente presentados por ante el órgano administrativo, quien no les dio valor probatorio por ser documentos en copia simple, los referidos instrumentos cuales son:
- Marcado “3” en siete (7) folios, copias simples de comunicaciones internas, relacionadas con charlas motivacionales y constitución de los Comités de Seguridad y su funcionamiento, las cuales rielan a los folios 78 al 83 de la primera pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 14/04/2009, 30/03/2009 y 14/04/2009.
- Marcado “4” en doce (12) folios, copias simples de minutas de reuniones en la Draga Río Orinoco, Base Marina, Base Caicara, División de Abastecimiento, Draga Guayana, las cuales rielan a los folios 185 al 195 de la primera pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales
tienen fecha de 01/04/2009.
- Marcado “5” en doce (12) folios, copias simples de tramites (sic) administrativos internos realizados por el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, para la contratación de laboratorios clínicos, para la realización de los exámenes correspondientes a los trabajadores, las cuales rielan a los folios 197 al 207 de la primera pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 07/04/2009, 16/03/2009, 16/04/2009.
- Marcado “6” en cincuenta (50) folios útiles, copias simples de cronograma de Plan de Adiestramiento de los trabajadores del Instituto y documentales relacionadas con la prevención de accidentes y enfermedades profesionales, las cuales rielan a los folios 209 al 224, de la primera pieza, y 02 al 25 de la segunda pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 21/04/09 al 18/06/2009.
- Marcado “7” en cuatro (04) folios útiles, copias simples de memorándum (sic) interno del Instituto y cuadros estadísticos contentivos de los Índices (sic) de Accidentes (sic) en el Trabajo, (sic) las cuales rielan a los folios 37 al 39 de la segunda pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 08/03/2009.
- Marcado “8” en cuatro (04) folios útiles, copias simples de minuta y acta de reunión de la comisión de contrataciones del Instituto, en la ejecución de de los actos previstos en la Ley de adquisición de ropa y calzado de protección en el trabajo, los mismos rielan a los folios 41 al 43 de la segunda pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 31/03/2009.
- Marcado “9” en treinta y cuatro folios útiles (34) copias simples de Plan (sic) para el control de emergencias del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, los mismos rielan a los folios 45 al 77, de la segunda pieza del expediente.
- Marcado “10” en ochenta y tres (83) folios, copias simples de informes de inspección a las instalaciones del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, practicadas por el departamento de seguridad industrial, los mismos rielan a los folios 79 al 86, de la segunda pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 09/03/2009.
- Marcado “11” nueve (09) folios, copias simples de comunicaciones internas entre Gerencia y Subgerencia del Canal del Orinoco con la División de Relaciones Industriales, las cuales rielan a los folios 88 al 95, de la segunda pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 27/04/2009.
- Marcado “12” en doscientos diez (210) folios, copias simples de planillas de identificación de riesgos por puesto de trabajo y planillas de Notificación (sic) de Riesgo (sic) laboral de los trabajadores de la Gerencia del canal Orinoco, las cuales rielan a los folios 96 al 204, de la segunda pieza y del folio 02 al 183 de la tercera pieza del expediente. Las mencionadas instrumentales tienen fecha de 17/04/2009
Ahora bien, se observa que el recurrente estuvo en conocimiento del procedimiento en fecha 11 de julio de 2008, mediante Inspección (sic) realizada a las instalaciones del Instituto, el cual riela del folio 131 al 140 de la primera pieza del expediente; en el cual en su parte in fine (sic) señala:
(…)
De tal forma que, constata esta Sentenciadora que aun cuando, valoradas como han sido las documentales aportadas por el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, las mismas no evidencian que una vez realizada la Inspección por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS, se hayan subsanado los distintos incumplimientos observados ni por la Inspección (sic) ni la reinspección, por lo cual, al momento del informe de propuesta de sanción de fecha 06 de marzo de 2009, el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES no había subsanado lo requerido y así se desprende de las fechas en que fueron realizadas las documentales aportadas; es decir desde el 08/03/2009, en adelante, cuando ya se había realizado la reinspección y cuando ya se había propuesto la sanción, por incumplimiento del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, por lo que la denuncia delatada debe ser declara improcedente. Así se establece.
DE LA NULIDAD POR AUSENCIA DE MOTIVOS
iii) Aduce la recurrente que al tratarse la Providencia Administrativa de un procedimiento sancionatorio, indubitablemente requería una motivación suficiente, habida consideración de que se ha debido tomar en cuenta el sujeto pasivo de la sanción, siendo un órgano público al servicio del Estado Venezolano, (sic) por lo que señala que la expresión de la voluntad de la administración (sic) en ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, debía ser el producto del recorrido de un procedimiento administrativo de declararse rebelde o contumaz, contra una norma legal que le obliga al acatamiento de una decisión de la administración, (sic) lo cual no ocurrió, por ello delata que el órgano sancionador, no actuó con sujeción a la legalidad, al momento de dictar su decisión. Alega la recurrente la ineficacia expresada en la Providencia Administrativa Nº PA-USBA-032-2.010, en cuanto a las probanzas traídas por el Instituto en copias, resultando ésta decisión poco profunda, vulnerando exigencias adjetivas que implicaron el vicio contenido en el artículo 19 Numeral 1 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aniquilando el órgano que impuso la multa de manera flagrante la posibilidad de defensa.
Ahora bien, debe señalar esta Sentenciadora que entre los vicios que pueden afectar la motivación, cabe distinguir la inmotivación o ausencia de motivación y la motivación insuficiente. La primera configurada por un vacío total en la información dirigida a esclarecer los motivos en que se fundamentó la Administración para tomar su decisión, mientras que la motivación insuficiente tiene lugar cuando a pesar de existir una expresión referida a los hechos o el derecho aplicado, ésta se presenta con tal exigüidad que no se logra conocer con exactitud los motivos que dieron lugar al acto administrativo. (Sent. Nº 2361 de fecha 24 de octubre del 2001. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).
(…)
Así, ha sido el criterio de la Sala Político administrativa (sic) del Tribunal Supremo de Justicia, al expresar que la inmotivación suficiente del acto sólo dará lugar a su nulidad cuando no permite al interesado conocer los fundamentos legales y de hecho que tuvo la administración (sic) para justificar su actuación, pues cuando la motivación ha sido sucinta pero al interesado ciertamente se le permita conocer los motivos del actuar de la Administración, no se configura el vicio de nulidad. (Sentencia Nº 59 del 21 de enero de 2003, sentencia Nº 1.727 del 7 de octubre y sentencia Nº 1.822 del 20 de octubre de 2004, entre las múltiples decisiones que la Sala ha emitido en esta materia).
(…)
Ahora bien, al revisar el acto administrativo impugnado, se evidencia que el fundamento de hecho en el cual se basó la Administración para la imposición de multa fue la inspección y reinspección en las instalaciones del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, y; en derecho, fue fundamentado en las infracciones previstas en el numeral 3 del artículo 56, numerales 1°, 2°, 3° (sic) y 18 del artículo 40, numeral 10° (sic) del Artículo (sic) 56, numerales 1° y 2° (sic) del artículo 62, numerales 1°, 2°, 3° y 6° (sic) del Artículo (sic) 59, Artículos (sic) 46 y 58 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), 27 del Reglamento Parcial y 311, 769, 770 y 772 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo.
De lo anterior se constata, de manera clara y concisa los motivos de hecho y fundamento de derecho que sirvieron de fundamento a la Administración Publica (sic) para dictar el acto administrativo de multa al INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, razón por la cual en base al criterio asentado por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia el cual destaca que la motivación del acto no depende de lo extenso de la misma, pues basta con que el acto administrativo, contenga los fundamentos tanto fácticos, como jurídicos para que se encuentre cubierto el requisito, no puede darse por configurado el vicio denunciado, en consecuencia se desecha el vicio de inmotivación alegado al encontrarse manifiestamente infundado, y así se decide.
DEL VICIO DE INCONGRUENCIA
iv) Igualmente señala que el órgano encargado de emitir el acto recurrido, incurre en una flagrante extralimitación e incongruencia de interpretación al fundamentar su advertencia para el caso de que el Instituto no pagare la multa dentro del termino (sic) fijado por el organismo sancionador, para lo cual advierte la ejecución de la misma, mediante el procedimiento para la ejecución de créditos fiscales, establecido en el Código de Procedimiento Civil, con fundamento en una sentencia fechada 07 de marzo de 2007, con ponencia de la Magistrada Dra. LUISA ESTELLA MORALES, en Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, observando una marcada errada interpretación, pues la decisión contenida refiere precisamente la inconstitucionalidad del artículo 650 de la Ley Orgánica del Trabajo, al analizarlo como requisito de admisibilidad de los recursos administrativos, un Solve et repete;(sic) por lo que, esta determina su inconstitucionalidad de una multa impuesta en un procedimiento sancionatorio.
Señala que la Providencia Administrativa constituye una declaración más que precaria, un argumento susceptible de ser desatendido en representación del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, no solo por gozar de las prerrogativas sino además con vista a su inconstitucionalidad, ya declarada por los máximos tribunales, por considerarse como una indebida restricción legal al derecho constitucional de la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución, quedando establecido por la extinta Corte Suprema de Justicia en la sentencia de fecha 24 de octubre de 1984, caso CHOLL VENEZOLANA, C.A y reiterado en la sentencia Nº 379 de fecha 07-03-2007, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
(…)
De lo anterior se evidencia, que el vicio delatado por la recurrente no se configura dentro del vicio de incongruencia, razón por la cual en base al criterio asentado por la Sala Político Administrativo (sic) del Tribunal Supremo de Justicia el cual destaca que la decisión debe dictarse con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, tal como se realizó en el presente caso, no puede darse por configurado el vicio denunciado, en consecuencia se desecha el vicio de incongruencia alegado al encontrarse manifiestamente infundado, y así se decide.
DESPROPORCIONALIDAD DE LA MULTA
v) Delata la recurrente una desproporcionalidad impuesta al tomar en consideración al momento de establecer los cálculos para la imposición de la multa objeto del presente recurso, la cantidad invariable de 402 trabajadores expuestos, según la Providencia Administrativa. Alega que desproporcionalidad es devenida de la circunstancia de que los incumplimientos no refieren a la totalidad de los trabajadores de la Gerencia Canal del Orinoco del Instituto Nacional de Canalizaciones, ni para el supuesto negado de que estas no hubieren sido corregidas, no exponen a los 402 trabajadores que conforman la totalidad de la masa laboral que se desempeña en la mencionada Gerencia, aduciendo en consecuencia que la determinación del número de trabajadores presuntamente expuestos ha debido ser considerado atendiendo a los números de trabajadores que eventualmente hubieren podido resultar afectados por los presuntos incumplimientos imputados al organismo, por desempeñarse éstos en establecimientos de explotación distintos, evidenciablemente (sic) separados o distantes dentro del complejo en el que se ubican las instalaciones de la Gerencia Canal del Orinoco.
Aduce además, la representante judicial del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES, que de la lectura de la decisión, el establecimiento de sanciones tomándose en cuenta 402 trabajadores por la falta de la tapa protectora de una toma corriente que se encontraba en la oficina de mantenimiento (señalando en el sexto incumplimiento, folio 528), indicando la recurrente que tampoco afecta a toda la población laboral que sólo se expondría en esa unidad, ello para el caso de encontrase operativa puesto que aduce que desde finales del año 2009 se encuentra inoperativa por lo que indudablemente para el momento de dictarse la decisión de multa, no es abordada por tripulante ni personal alguno, situaciones que entre otras, según refiere, que comprueban la inaplicación por parte del sancionador del texto normativo contenido en el último aparte del artículo 124 de la citada Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo concatenado con el artículo 635 de la Ley Orgánica del Trabajo, por no existir una decisión debidamente fundada en la determinación de los trabajadores expuestos.
Observa esta Juzgadora que en el caso de la infracciones en materia de seguridad y salud laboral, si la Administración considera que la infracción ha expuesto a uno o varios trabajadores, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ordena la imposición de una sanción mayor, en este aspecto se citan los artículos 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en concordancia con los artículos 124 y 125 ejusdem, (sic) los cuales establecen al respecto:
(…)Ahora bien si la Administración considera que la infracción laboral expusiere a uno o varios trabajadores, tal decisión debe estar debidamente fundada y motivada por la unidad técnica administrativa competente; según lo prevé el artículo 124 eiusdem que establece: “el número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales”.
(…)
De la citada Providencia Administrativa observa este Juzgado Superior que si bien, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas, está legalmente facultada para imponer sanciones por infracciones en materia de salud y seguridad laborales, sin que implique que la sola infracción per se (sic) afecte a algún trabajador en particular, en el caso que considere que uno o más trabajadores han resultado expuestos con la infracción laboral detectada debe motivar los hechos perjudiciales.
En el caso de autos, la providencia administrativa impugnada multiplicó la multa impuesta por cuatrocientos dos (402) trabajadores que consideró expuestos o afectados, sin demostrar la exposición o afectación. El artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece su obligación ineludible de motivación de la exposición, reza:
“Sanciones en Materia de la Normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:
1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales”. (Cursiva, negritas y subrayado del Tribunal.)
De la citada norma se desprende indubitablemente que el número de trabajadores o trabajadoras de la empresa expuestos por las infracciones a la normativa de seguridad y salud laborales debe ser determinado mediante decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del mencionado Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, no previendo en ningún caso la norma que la sanción se multiplique por el número de trabajadores de la nómina del Instituto sin motivar la afectación, en consecuencia, debe este Juzgado declarar la NULIDAD PARCIAL de la Providencia Administrativa, sólo en lo que respecta a la multiplicación de la multa impuesta por cuatrocientos dos (402) trabajadores, manteniéndose la multa de DOSCIENTAS SESENTA Y CINCO (265) UNIDADES TRIBUTARIAS, por lo que se ordena a la mencionada Dirección Estadal de los Trabajadores (sic) que proceda a la elaboración de la planilla de liquidación de la multa respectiva, atendiendo al valor de la unidad tributaria vigente al 14 de diciembre del 2010, oportunidad en que dictó la providencia de autos.
En virtud de lo anteriormente expuesto se declara PARCIALMENTE CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por el INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES., representado por la ciudadana MIRNA MAGALLANES, venezolana, mayor de edad, abogada en ejercicio, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 28.205, en su condición de apoderado judicial, en contra de Providencia Administrativa Nº PA-USBA-032-2.010 de fecha 14 de Diciembre (sic) de 2010, emanada del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS. Y así se decide.
(…) (Negrillas, cursiva y subrayado del tribunal).
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
La parte recurrente fundamenta la apelación propuesta en los términos siguientes:
(…)
Ciudadanos Magistrados la sentencia apelada incurrió en el vicio de VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA DEFENSA, por cuanto la Ciudadana (sic) Juez en su sentencia argumentó al momento de analizar el vicio delatado de Silencio de Pruebas (sic)“…que las documentales aportadas por la parte recurrente han debido ser apreciadas y valoradas, no por ser documentos públicos administrativos sino como documentos privados propios del INSTITUTO NACIONAL DE CANALIZACIONES ya que se tratan de documentos sobre asuntos internos del mismo; las cuales fueron promovidas a los fines de evidenciar que el Instituto estaba tomando las mediadas necesarias para el cumplimiento de los requerimientos solicitados en la Inspección (sic) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS…”; pero al momento en que el Juzgado Superior del Trabajo debía valorar las pruebas presentadas por mi representado, determinó que “…las mismas no evidencian que una vez realizada la inspección por el INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES, DIRESAT BOLÍVAR Y AMAZONAS, se hayan subsanado los distintos incumplimientos observados ni por la inspección ni por la reinspección, por lo cual al momento del informe de propuesta de sanción de fecha 06 de marzo de 2009, el INSTITUTO NACIONAL DE CANLIZACIONES no había subsanado lo requerido y así se desprende de las fechas en que fueron realizadas las documentales aportadas, es decir desde el 08/03/2009, en adelante cuando ya se había realizado la inspección y cuando ya se había propuesto la sanción, por incumplimiento del INSTITUTO NACIONAL DE CANLIZACIONES, por lo que la denuncia delatada debe ser declarada improcedente. Así se establece…”.
Es el caso Ciudadanos (sic) Magistrados, que en fecha 20 de Abril (sic) de 2009 el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas, le notifica a mi representado de la apertura de un Procedimiento Sancionatorio, (sic) en virtud del informe de propuesta de sanción presentado en fecha 31 de marzo de 2009, con motivo de la inspección realizada en fechas 26, 27 y 30 de Junio (sic) y 11 de Julio (sic) de 2008 y de la reinspección efectuada en fechas 18, 19 25 (sic) de febrero de 2009. Notificados del inicio del procedimiento sancionatorio, de conformidad con lo establecido en el Artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo vigente para la fecha, mi representado procedió a presentar sus alegatos en forma escrita y el 18 de Mayo (sic) de 2009 se consignaron todos los documentos probatorios mediante los cuales mi representado demostraba que desde la inspección y reinspección realizadas, venía ejecutando las acciones necesarias para corregir las situaciones señaladas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas.
La decisión del Juzgado Superior del Trabajo es contradictoria porque primero dice que las pruebas deben valorarse porque fueron promovidas a los fines de evidenciar que el Instituto “estaba tomando las medidas necesarias para dar cumplimiento a los requerimientos solicitados en la Inspección” (sic) y luego cuando debe el tribunal (sic) entrar a valorarlas para determinar si se corrigieron las situaciones señaladas dice que no las valora porque se hicieron en fecha posterior al informe de propuesta de sanción que determinó que fue el día 06 de Marzo (sic) de 2009, cuando de los recaudos que corren insertos al expediente este acto fue de fecha 31 de Marzo (sic) de 2009, con lo cual se lesionó el derecho a la defensa de mi representado en lo que a estas instrumentales se refiere, al obviar elementos que indubitablemente constituyen aspectos fundamentales en la pretensión del instituto que represento de demostrar que para entonces se avocaba a tomar los correctivos correspondientes.
De conformidad con lo anteriormente expuesto se evidencia una violación del derecho a la defensa, toda vez que no se decidió conforme a lo alegado y probado en el expediente, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por lo que se vulnera la exigencia contenida en el ordinal 4 (sic) del artículo 243 de la citada norma. (sic)
El procedimiento para la aplicación de sanciones previsto en el Artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, vigente para la fecha, era la oportunidad para que el presunto infractor, mi representado, ejerciera su derecho a la defensa presentando sus alegatos y los documentos probatorios que le permitían demostrar que no incurrió en las presuntas infracciones, ya que en el presente caso, efectuados los ordenamientos en la Inspección (sic) y Reinspección, (sic) se fueron corrigiendo las situaciones implementándose las indicaciones del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas, por tanto no se puede interpretar que las pruebas son extemporáneas, porque no tendría sentido el procedimiento sancionatorio, sino que de una vez se iría de la inspección o reinspección a la sanción por incumplimiento del infractor, sin darle la oportunidad de corregir, sin derecho a la defensa y a probar que los hechos que se le imputan como violatorios de disposiciones legales, que ameritan una sanción, fueron subsanados.
(…)
Ciudadanos Magistrados la sentencia apelada incurrió, también, en el vicio de VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA DEFENSA, cuando la Ciudadana (sic) Juez al momento de analizar la desproporcionalidad de la multa argumentó “…que si bien, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas, esta (sic) legalmente facultada para imponer sanciones por infracciones en materia de salud y seguridad laborales, sin que implique que la sola infracción per se (sic) afecte a algún trabajador en particular, en el caso que considere que uno o más trabajadores han resultado expuestos con la infracción laboral detectada debe motivar los hechos perjudiciales.
En el caso de autos, la providencia administrativa impugnada multiplicó la multa impuesta por cuatrocientos dos (402) trabajadores que consideró impuestos o afectados, sin demostrar la exposición o afectación. El artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece su obligación ineludible de motivación de la exposición,..
De la citada norma se desprende indubitablemente que el número de trabajadores o trabajadoras de la empresa expuestos por las infracciones a la normativa de seguridad y salud laborales debe ser determinado mediante decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del mencionado Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, no previendo en ningún caso la norma que la sanción se multiplique por el número de trabajadores de la nómina del Instituto sin motivar la afectación, en consecuencia, debe este Juzgado declarar la NULIDAD PARCIAL de la Providencia Administrativa……”; pero al momento de decidir determina que la nulidad es sólo (sic) sobre lo que respecta a la multiplicación por el número de 402 trabajadores manteniéndose la multa en Doscientos Sesenta y Cinco Unidades Tributarias (sic) (265 U.T.).
Es el caso, Ciudadanos (sic) Magistrados que al no acatar la Administración Laboral la obligación legal de motivación del monto de la multa impuesta, conforme lo prevé expresamente el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, es decir, que el número de trabajadores o trabajadoras expuestos debe ser determinado mediante decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, el Juzgado Superior debió declarar la Nulidad (sic) de la Providencia Administrativa mediante la cual se le impuso la multa a mi representado.
Al mantener la multa la sentencia impugnada, no da cumplimiento a los Artículos (sic) 118 y 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ya que no señaló la base de cálculo de la multa impuesta o por cuantos trabajadores afectados deberá ser multiplicada la unidad tributaria para poder arrojar una cifra, con lo cual se estableció una multa sin establecer su forma de calcularla, ya que faltó uno de los elementos indicados en la normativa, como lo es la cantidad de trabajadores afectados en cada caso, se estableció entonces un desequilibrio procesal al inclinarse la jueza superior (sic) a corregir la omisión acontecida en sede administrativa al momento de dictarse la Providencia que se atacó de nulidad, desencadenando un agravio procesal que consistió en dejar a mi representado ante la condena impuesta, en estado de indefensión, todo ello en detrimento de la imparcialidad del juzgamiento de marras, al asumir la carga del INPSASEL de realizar los cálculos correspondientes, incurriendo con ello en el vicio de ultrapetita (sic) sancionado en el artículo 160 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, al no sentirse instada a mantenerse imparcial profiriendo un cómputo que nunca fue expuesto, actitud contraria al magistrado providente y diligente capaz de medir las consecuencias de la decisión a tomar distorsionando el fin de la justicia.
(…)
En conclusión, se evidencia en la sentencia que no se decidió de acuerdo a lo alegado y probado en autos, además de no estar fundamentada de manera precisa la multa que se ordena imponer, siendo genérica e indeterminada, todo lo cual implica una violación al derecho a la defensa de mi representado.
(…)
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Vistos los términos en que fue planteado el recurso de apelación, observa la Sala que el caso de autos se circunscribe a determinar si la sentencia recurrida infringió el derecho a la defensa de la parte actora al determinar que el acto administrativo impugnado carece de motivación en cuanto al número de trabajadores expuestos que fueron considerados para imponer las sanciones, empero no anular el acto, sino parcialmente; y al no apreciar y valorar las pruebas aportadas por la parte actora para demostrar el cumplimiento de las órdenes impartidas por la Administración con la finalidad de corregir los incumplimientos que dieron lugar a las sanciones impuestas.
En relación con la inmotivación del acto y su nulidad parcial la parte apelante aduce que al mantener la multa la sentencia impugnada, no da cumplimiento a los artículos 118 y 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ya que no señaló la base de cálculo de la multa impuesta o por cuantos trabajadores afectados deberá ser multiplicada la unidad tributaria para poder arrojar una cifra. Señala, además, que el Sentenciador a quo no decidió de acuerdo a lo alegado y probado en autos, además de no estar fundamentada de manera precisa la multa que se ordena imponer, siendo genérica e indeterminada, todo lo cual implica una violación del derecho a la defensa.
En relación con la motivación de los actos administrativos, la jurisprudencia ha venido expresando una tendencia hacia la laxitud en la exigencia de este elemento, llegando a sostener que basta con una motivación sucinta y que pueda inferirse del expediente administrativo para que el acto se considere motivado, pero debe ser suficiente para que puedan conocerse los motivos.
La motivación deviene en obligatoria cuando es exigida de manera expresa por la ley, así la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 9°, exige expresamente la motivación como requisito de validez del acto administrativo. En ese mismo orden, es universalmente aceptado que los actos limitantes de las libertades individuales, los sancionatorios entre ellos, deben ser motivados. Por una parte, la motivación permite al particular conocer las razones que privaron apara que la Administración dictara la decisión, lo cual en caso que lesione su esfera jurídica de intereses es el elemento básico para elevar los recursos a que haya lugar, es decir, para ejercer su derecho a la defensa; y por otra, limita la posibilidad de arbitrariedades por parte de la Administración y al mismo tiempo, facilita el control del acto por parte del juez contencioso administrativo.
En los supuestos de actos sancionatorios, como es el caso de autos, el acto necesita encontrar una especial motivación y el hecho o conjunto de hechos que lo justifiquen deben explicitarse con el fin de que el destinatario conozca las razones por las cuales es sancionado; de este modo la motivación se erige en un riguroso requisito del acto sancionatorio, sin el cual carece de validez.
Establecido lo anterior, se observa que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo consagra un régimen de infracciones y sanciones tasadas en función del número de trabajadores expuestos o afectados por la infracción; disponiendo expresamente que “el número de trabajadores o trabajadoras expuestas será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales” -parte in fine del artículo 124-.
De manera que, a la luz de lo expuesto, el acto administrativo impugnado no solo debe contener los motivos que sirvieron de fundamento para que la Administración impusiera las sanciones, entre ellos, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos, sino que este último elemento debe ser especialmente motivado, es decir, que debe contener las razones que justifiquen la determinación del número de trabajadores o trabajadoras considerados para imponer la sanción, sin lo cual carece de validez, pues toda sanción ha de apoyarse en una actividad probatoria de cargo o de demostración de la realidad de la infracción que se reprime, sin la cual la represión misma no es posible.
Al resolver sobre este aspecto, el Sentenciador a quo decidió lo siguiente:
(…)
De la citada norma se desprende indubitablemente que el número de trabajadores o trabajadoras de la empresa expuestos por las infracciones a la normativa de seguridad y salud laborales debe ser determinado mediante decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del mencionado Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, no previendo en ningún caso la norma que la sanción se multiplique por el número de trabajadores de la nómina del Instituto sin motivar la afectación, en consecuencia, debe este Juzgado declarar la NULIDAD PARCIAL de la Providencia Administrativa, sólo en lo que respecta a la multiplicación de la multa impuesta por cuatrocientos dos (402) trabajadores, manteniéndose la multa de DOSCIENTAS SESENTA Y CINCO (265) UNIDADES TRIBUTARIAS, por lo que se ordena a la mencionada Dirección Estadal de los Trabajadores (sic) que proceda a la elaboración de la planilla de liquidación de la multa respectiva, atendiendo al valor de la unidad tributaria vigente al 14 de diciembre del 2010, oportunidad en que dictó la providencia de autos. (Subrayado y negrillas del Tribunal).
(…)
De la transcripción se infiere que el Juzgador de Primera Instancia estuvo acertado en cuanto a la determinación del vicio de inmotivación que afecta al acto administrativo impugnado, pero cometió un error al no declarar su nulidad, sino parcialmente, pues al carecer el acto de uno de los requisitos de validez como es la motivación, necesariamente deber ser declarado nulo en su totalidad, tanto más en cuanto que se trata de un acto sancionatorio.
En un caso similar, esta Sala tuvo oportunidad de emitir un pronunciamiento en ese sentido, así en sentencia N° 1.435 del 17 de diciembre de 2013, caso: Tropical-Kit, C.A. contra Inpsasel, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, estableció lo siguiente:
(…)
Como se aprecia de la norma transcrita, para la determinación de las sanciones pecuniarias allí previstas, debe contarse con una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifiquen el número de trabajadores expuestos, ello en virtud a que las infracciones cometidas por los empleadores en materia de seguridad y salud laborales toman dicho número como factor multiplicador.
Así las cosas, se entiende que ese deber de motivación a todas luces permite controlar la legalidad de la actuación de la Administración, con relación a los actos administrativos dictados por las infracciones encontradas en dicha materia, al poderse identificar o precisar las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación.
Además, atendiendo al principio de proporcionalidad de la sanción, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que dispone lo siguiente:
Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.
El referido artículo establece que, cuando una norma faculte a la autoridad competente para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa Nros. 00262 y 00385 del 24 de marzo y 5 de mayo de 2010, respectivamente).
Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta.
En el caso sub iudice, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, ciudadano Robinson Martínez, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la empresa Tropical- Kit, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119, numeral 19 y 118, numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de doce (12).
Pues bien, del texto íntegro de la providencia administrativa impugnada y de la revisión efectuada al expediente administrativo, esta Sala de Casación Social verifica que, en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la empresa accionante, un total de doce (12) trabajadores.
Lo anterior, en modo alguno fue advertido por el juez a quo, ya que el criterio seguido por dicho sentenciador, se fundó llanamente en que la providencia administrativa cumplía con las exigencias previstas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone que el informe de inspección reflejará los hechos constatados por el funcionario actuante, destacando aquellos relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción; la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado y la propuesta de sanción. Siendo que no verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto impugnado, la providencia administrativa no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa competente, exigida expresamente en el artículo 124 eiusdem, resultando por tanto insuficiente para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de trabajadores afectados.
En virtud de las consideraciones expuestas, se considera que el acto administrativo impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal denunciada como quebrantada, y siendo que ello tiene una influencia determinante por constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por lo que esta Sala de Casación Social declara con lugar el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Tropical-Kit, C.A., revoca el fallo recurrido y declara la nulidad de la providencia administrativa N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), así como la Planilla de Liquidación signada con el N° 11-0103. Así se decide.
(...)
En virtud de las consideraciones precedentes, se impone para esta Sala declarar con lugar el recurso de apelación propuesto por la parte actora contra la sentencia dictada por el a quo en fecha 15 de noviembre de 2012, que declaró parcialmente con lugar la demanda, la cual se revoca. Así se decide.
En vista de la declaratoria con lugar del recurso de apelación, resulta inoficioso analizar los demás alegatos planteados por la parte apelante.
En consecuencia, se declara con lugar la demanda de nulidad interpuesta por el Instituto Nacional de Canalizaciones, contra el acto administrativo N° PA-USBA-032-2010 de fecha 14 de diciembre de 2010, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud, y Seguridad Laborales (INPSASEL) Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas. Así se decide.
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara, PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación propuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, extensión territorial Puerto Ordaz el 15 de noviembre de 2012; SEGUNDO: Se REVOCA la sentencia apelada; TERCERO: CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por el Instituto Nacional de Canalizaciones, contra el acto administrativo N° PA-USBA-032-2010 de fecha 14 de diciembre de 2010, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) a través de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar y Amazonas. En consecuencia, se anula el mencionado acto administrativo impugnado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (3) días del mes de diciembre de dos mil catorce. Años: 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
_______________________________________
LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ
La Vicepresidenta, Magistrado,
________________________________
CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA OCTAVIO JOSÉ SISCO RICCIARDI
Magistrada y ponente, Magistrada,
_______________________________ _________________________________
SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA
El Secretario,
_____________________________
MARCOS ENRIQUE PAREDES
A.L. N° AA60-S-2013-000688.
Nota: Publicada en su fecha a las
El Secretario,