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Magistrado Ponente: OCTAVIO SISCO RICCIARDI
El Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida remitió a esta Sala de Casación Social, expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la sociedad mercantil DISTRIBUIDORA DE HIERRO EL VIGÍA, C.A., representada por los abogados José Antonio García Villasmil y José Luis Vásquez Navarro, contra la Providencia Administrativa nº PA-US/MER/017-2011 de 5 de septiembre de 2011, dictada por la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MÉRIDA (DIRESAT-MERIDA) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), sin representación judicial acreditada en autos, mediante la cual declaró con lugar la propuesta de sanción en virtud del incumplimiento a lo establecido en los artículos 59, numerales 2 y 3, y 62 numerales 1 y 2, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo al no desarrollar e implementar el Programa de Mantenimiento Preventivo a Maquinas, Equipos y Herramientas, e impuso multa por la suma de ciento cuarenta y ocho mil doscientos bolívares (Bs. 148.200,00).
La remisión se efectuó en razón del recurso de apelación que interpusiera la representación judicial de la recurrente, contra el fallo dictado por el a quo el 19 de diciembre de 2013, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido.
Recibido el expediente en esta Sala de Casación Social, el 1º de abril de 2014 se dio cuenta, se designó ponente al Magistrado Octavio Sisco Ricciardi, fijándose el inicio del lapso para fundamentar la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 2 de abril de 2014, la parte recurrente consignó ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación.
Mediante auto de 14 de mayo de 2014, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala declaró concluida la sustanciación del presente asunto, por el transcurso del lapso previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Cumplidas como han sido las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse sobre la apelación sometida a su conocimiento, con base en las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito de 6 de febrero de 2012, la representación judicial de la sociedad mercantil Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A., ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa nº PA-US-MER-017-2011 de 5 de septiembre de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida (Diresat-Mérida) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (Inpsasel).
Aduce que mediante la Providencia Administrativa antes referida se declaró con lugar la propuesta de sanción en virtud del incumplimiento a lo establecido en los artículos 59, numerales 2 y 3 y 62 numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, al no desarrollar e implementar el Programa de Mantenimiento Preventivo a Maquinas, Equipos y Herramientas y acordó imponer multa de veintiséis unidades tributarias (26 U.T.) por setenta y cinco (75) trabajadores expuestos.
Indica que la Providencia recurrida incurre en los vicios de “ausencia de causa o causa falsa, inmotivación, abuso o exceso de poder, ilegalidad, incongruencia, infracción de ley, falta de aplicación, falso supuesto, silencio de pruebas y desviación de poder derivado de una parcial apreciación de las pruebas y de los hechos”, más aun cuando la Administración no logró probar el hecho imputado ni subsumirlo en el tipo de higiene ocupacional contenido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Esgrime que si la Administración consideraba que la infracción laboral expuso a uno o varios trabajadores, tal decisión debía estar debidamente fundada y motivada por la Unidad Técnica Administrativa competente, como lo prevé el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Señala que en el acto impugnado la Directora Estadal multiplicó cada una de las multas por setenta y cinco (75) trabajadores, sin especificar en forma alguna por qué dicha cantidad resultó afectada. Por tanto, carece del nexo causal que permite establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuestos con los supuestos de hecho de las infracciones laborales.
Denuncia la violación del artículo 12 en concordancia con los artículos 18, ordinal 5º y 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por error en la causa.
Que el acto impugnado adolece de abuso de poder por error en la interpretación del derecho. Se denuncia la infracción del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil. Expresa que el acto recurrido violenta los principios que rigen la distribución de la carga de la prueba.
Afirma que el acto impugnado incurre en motivación defectuosa o inmotivación. Que la ausencia de motivación le impide conocer por qué le fue impuesta una multa, por cuanto la Providencia no se pronuncia sobre los siguientes hechos: 1. Si se cumple con el plan preventivo de mantenimiento y óptima capacidad técnica de las máquinas, equipos y herramientas ¿a cuál trabajador se le causa daño?; 2. ¿Cómo debe implementarse de manera efectiva dicho plan para no ser objeto de reiteradas infracciones de salud ocupacional? y 3. ¿Cuál es el funcionamiento inadecuado de la empresa en su plan preventivo de mantenimiento ya que expresa que se cumple parcialmente?
Sostiene que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de falso supuesto por silencio de pruebas. Que en la Providencia se manifiesta que la mayoría de los medios de pruebas promovidos no aportaban nada al proceso, sin indicar los motivos, violentando el principio del derecho a la defensa previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y ampliado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil.
Que el acto administrativo adolece del vicio en el objeto, denunciándose la infracción del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 62 eiusdem.
Solicita medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo. Arguye que de darse cumplimiento al acto recurrido se afectaría el patrimonio económico de la empresa, “por cuanto no hay devolución de un pago no debido contra la administración pública, ni deducible del ISLR”, atentando contra la utilidad económica y social. Asimismo, aduce que la Providencia administrativa impugnada viola el derecho a la libertad económica previsto en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que la multa impuesta resulta excesiva, ya que fue mal determinada y no es aplicable.
Finalmente, solicita que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad sea declarado con lugar en la definitiva.
II
DE LA DECISIÓN APELADA
Mediante sentencia de 19 de diciembre de 2013, el Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la empresa Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A., con base a los razonamientos que de seguidas se transcriben:
Así pues, valorados como han sido los elementos probatorios presentados por la parte accionante, no existiendo otros medios que hubiesen sido promovidos, evidenció esta Juzgadora que el caso bajo análisis se refiere a la imposición de una multa por parte de la DIRESAT-MÉRIDA a la empresa Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A. (recurrente), de conformidad con las normas 59 (numerales 2 y 3) y 62 (numerales 1 y 2) de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en concordancia con el artículo 792 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo; cuyo procedimiento comenzó a través de un informe de Propuesta de Sanción, lo cual se originó una vez que dicho Órgano Administrativo, efectuó una Inspección en la sede de la mencionada empresa, en fecha 19 de agosto de 2008, dejando constancia de la carencia del Programa de Mantenimiento Preventivo de las Máquinas, Equipos y Herramientas que allí manejan los trabajadores, y concediéndole un lapso de treinta (30) días hábiles, para que lo implementaran.
No obstante a lo anterior, en una segunda inspección que se efectuó en fecha 10 de enero de 2011, se dejó constancia que la mencionada sociedad mercantil aún no había cumplido con dicha orden, evidenciándose de las actas del expediente administrativo, promovido por el accionante que la empresa dio cumplimiento en una data posterior (Febrero de 2011), pues implementó el programa que por mandato de Ley debía llevar, luego de más de dos (2) años del lapso de treinta (30) días hábiles concedidos, por lo que la implementación o ejecución del programa de prevención fue extemporáneo, y en efecto, se genero (sic) el supuesto de hecho que origina la imposición de una multa, de acuerdo con la Ley. Y así se decide.
(Omissis)
Evidencia este Tribunal, que dicho Órgano Administrativo es congruente en el
acto impugnado, en relación a la circunstancia fáctica que origino (sic)
el procedimiento sancionatorio, al señalar que es por el incumplimiento de no
implementar un Programa de Mantenimiento Preventivo de las Máquinas, Equipos de
Herramientas de Trabajo.
No obstante, del supuesto de hecho, se advierte que la imposición de la multa
por parte de la DIRESAT-MÉRIDA a la empresa Distribuidora de Hierro El Vigía,
C.A. (recurrente), carece de un requisito esencial en su “forma”, que se
evidencia de la revisión del expediente administrativo, en el cual no consta
que la Unidad Técnica Administrativa, del Instituto Nacional de Prevención,
Salud y Seguridad Laborales, determinara el número de trabajadores o
trabajadoras expuestos, tal como lo establece la parte final del artículo 124
de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, lo
cual afecta el monto de la sanción.
(Omissis)
En virtud de lo que antecede, considera quien decide, que el número de
trabajadores expuestos al riesgo por la ausencia del prenombrado programa,
dependerá de la naturaleza propia concerniente a la actividad que desarrollen
los trabajadores en la empresa, que según la norma 124 de la LOPCYMAT, debe
estar motivado y no solo mencionarse, vulnerándose con esa actuación un
requisito indispensable de forma del acto administrativo. Y así se decide.
Visto lo que antecede, este Tribunal Superior considera necesario hacer referencia a lo establecido por la Sala Político Administrativa, en relación a la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos.
(Omissis)
El criterio parcialmente transcrito supra, el cual es compartido por este Tribunal Superior, determina cuando un acto administrativo se encuentra viciado de nulidad absoluta y cuando es sancionable con anulabilidad. En el caso de marras, se concluye que la providencia administrativa es objeto de anulabilidad, y no de nulidad por lo siguiente: 6) Existe la aplicación parcial de una norma jurídica, vale decir, el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, obviando efectuar la actuación establecida en la parte in fine de la norma en relación a la cantidad de trabajadores expuestos a la consecuencia negativa del incumplimiento. Esto último es lo que origina el vicio de anulabilidad del acto. Y así se decide.
Finalmente, por las razones de hecho y derecho antes expuestas, es forzoso para este Tribunal declarar que la decisión de imposición de la multa, está viciada de anulabilidad por la aplicación parcial de una norma jurídica, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, lo cual afecta el monto establecido en la sanción; en consecuencia, se debe declarar Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la empresa Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A., en contra de la Providencia Administrativa N° PA-US/MER/017-2011, emitida por la DIRESAT-MÉRIDA, en fecha 05 de septiembre de 2011, tal y como será establecido en la parte dispositiva del presente fallo. Y así se decide.
DISPOSITIVO
(Omissis)
SEGUNDO: Se ordena notificar de la emisión del presente fallo, a la Dirección
Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Mérida, del Instituto Nacional
de Prevención, Salud y Seguridad Laborales a los fines de que tomen las medidas
correctivas necesarias de conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos y de este modo ajuste la sanción, considerando
la cantidad “cierta” de trabajadores que pudieron verse afectados por el
incumplimiento de elaboración de un Programa de Mantenimiento Preventivo de las
Máquinas, Equipos y Herramientas de la recurrente, de conformidad con la parte
final del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo.
III
DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN
Aduce que el fallo apelado no reúne las condiciones para ser jurídicamente válido teniendo un vicio de nulidad absoluta y no parcial.
Esgrime que no se pronuncia “con respecto de precisar normas o principios de higiene ocupacional sin que implique que la sola infracción per se afecte a algún trabajador en particular, en el caso que considere que uno o más trabajadores han resultado expuestos con la infracción laboral detectada debe motivar los hechos perjudiciales; mas (sic) no lo hizo”.
Señala que en la Providencia Administrativa viciada de nulidad absoluta se multiplicó la multa impuesta por la cantidad de “Setenta y Cinco (75) trabajadores” que consideró expuestos sin demostrar la exposición o afectación. Agrega que “no puede haber ningún tipo de sanción por un acto que no se ha ordenado pues nadie puede ser obligado a lo imposible”.
Denuncia que la Providencia Administrativa fue dictada por una autoridad manifiestamente incompetente, de conformidad con el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que el artículo 18, numeral 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo le atribuye competencia al Presidente del Inpsasel para aplicar las sanciones, no obstante, el acto recurrido se encuentra suscrito por la Directora de la Diresat- Mérida, sin indicar expresamente si actuó mediante delegación de funciones.
Que el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad absoluta ya que fue dictado con prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, por cuanto la Directora de la Diresat-Mérida no tomó en cuenta las pruebas aportadas por la empresa a los fines de demostrar que se habían subsanado los requerimientos realizados en la inspección, entre los cuales se encuentran una inspección judicial y dos testimoniales que fueron desechadas, pese a habérsele atribuido valor probatorio, vulnerando con ello el derecho constitucional al debido proceso consagrado en el artículo 49 del Texto Constitucional.
Que la Providencia Administrativa carece de motivación por no establecer de qué manera la recurrente violó las normas previstas en los artículos 59, numerales 3 y 7, 60 y 62 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y disposiciones contenidas en el Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, ni menciona cuál fue el supuesto de hecho que dio lugar a la procedencia de la sanción. Agrega que ninguna de las normas invocadas por la Directora del Inpsasel, guardan relación con las infracciones imputadas ni la autorizan a abrir un procedimiento de multa.
Advierte que si la Administración considera que la infracción laboral expuso a uno o varios trabajadores, tal decisión debe estar debidamente fundada y motivada por la Unidad Técnica Administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, según lo prevé el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Alega que de la motivación del acto impugnado se desprende que la Directora Estadal multiplicó cada una de las multas por setenta y cinco “75 trabajadores” sin especificar en forma alguna por qué tal cantidad resultó afectada, careciendo el acto impugnado del nexo causal que permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuestos con los supuestos de hecho de las infracciones laborales.
Finalmente, indica que el Tribunal a quo violentó los artículos 243, ordinales 4º y 5º y 313, ordinal 2º del Código de Procedimiento Civil, al no tener motivos de hecho y de derecho, así como guardar silencio sobre los alegatos expuestos. Aunado a ello expone que la recurrida yerra en la interpretación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y le niega aplicación a sus normas vigentes, impidiendo el acceso efectivo a la justicia.
IV
DE LA COMPETENCIA
La Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, prevé que la competencia para conocer los recursos de nulidad contra los actos administrativos dictados por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (Inpsasel), corresponde a los Tribunales del Trabajo, en tal sentido, establece:
Disposición séptima. Mientras se crea la Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social, son competentes para decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la presente Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia de trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el ente que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso inicial.
De estas decisiones se oirá recurso ante la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia. (Negrillas de la Sala).
Esta competencia fue ratificada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia nº 27 de 26 julio 2011, la cual señaló que:
En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con ocasión de la aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
No hay duda pues de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones físicas y mentales del trabajador, atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.
Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina vinculante emanada de la Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, por la relevancia que tiene el Estado Social de Derecho y de Justicia, así como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia, debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así se decide. (Destacado de la Sala).
Del criterio jurisprudencial supra citado, se colige que para determinar el juez natural debe atenderse a la materia objeto de la controversia o naturaleza jurídica de la relación, y no al órgano que dicta el acto administrativo, por lo que la competencia para el conocimiento de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra las actuaciones provenientes del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (Inpsasel), con ocasión de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por tratarse de controversias que surgen del hecho social trabajo, corresponderá en primera instancia a los Tribunales Superiores del Trabajo, recurribles en apelación ante esta Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la apelación ejercida en el caso bajo estudio.
Los juicios de nulidad contra actos de efectos particulares, se tramitan conforme a las normas adjetivas previstas en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud que la pretensión deducida está dispuesta a atacar un acto administrativo.
Visto lo anterior, considerando que son competentes los Tribunales Superiores del Trabajo para decidir en primera instancia los recursos contenciosos administrativos previstos en Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social–, esta Sala de Casación Social se declara competente para conocer del presente recurso, al ser la alzada natural de ese órgano jurisdiccional de conformidad con el numeral 6 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se establece.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida mediante decisión de 19 diciembre de 2013, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A., contra la Providencia Administrativa nº PA-US-MER-017-2011 de 5 de Septiembre de 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, mediante la cual declaró con lugar la propuesta de sanción por el incumplimiento a lo establecido en los artículos 59, numerales 2 y 3, y 62, numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, así como el artículo 792 del Reglamento de las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo, al no desarrollar e implementar el Programa de Mantenimiento Preventivo a Máquinas, Equipos y Herramientas en un lapso no mayor de treinta (30) días hábiles, e impuso multa por la suma de ciento cuarenta y ocho mil doscientos bolívares (Bs. 148.200,00) en virtud de la exposición de setenta y cinco (75) trabajadores.
Antes de entrar al conocimiento de la apelación ejercida es menester precisar que mediante fallo n° 1.266 de 2 de octubre de 2013, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal indicó que el juez contencioso administrativo no puede verse atado a la estricta observancia de lo que se argumenta en el escrito de fundamentación a la apelación en los términos del proceso civil, siendo la jurisdicción contencioso administrativa una garante de la legalidad de la actividad administrativa -razón que abona los poderes inquisitivos de los que goza-. En tal sentido, el juez de segunda instancia ostenta facultades de conocimiento completo del asunto, no solo por la circunstancia de que la apelación haya sido oída en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), sino porque tiene poder de revisión de la conformidad a derecho de la Administración, por lo que en consecuencia no resulta aplicable el principio de la reformatio in peius.
Ahora bien, en la decisión objeto de apelación de 19 diciembre de 2013, el Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A. El sentenciador aseveró que no consta en el expediente que la Unidad Técnica Administrativa del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales determinara el número de trabajadores o trabajadoras expuestos, como lo establece la parte final del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por lo que el acto recurrido adolece de inmotivación lo cual conduce a su anulabilidad.
Así pues, ordenó a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Mérida del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales tomar las medidas correctivas necesarias de conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para ajustar la sanción, considerando la cantidad “cierta” de trabajadores que pudieron verse afectados por el incumplimiento en la elaboración de un Programa de Mantenimiento Preventivo a Máquinas, Equipos y Herramientas.
Al respecto, el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo dispone lo siguiente:
Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:
1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.
En el informe de propuesta de sanción, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, el cual contiene acta de inspección de 19 de agosto de 2008, suscrita por el funcionario Marco Antonio Pernía Carrillo, en su condición de Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II, adscrito a la Diresat-Mérida y el ciudadano Ángel David Atencio Urdaneta, en su carácter de Administrador de la recurrente, se dejó constancia que la empresa no posee un Programa de Mantenimiento Preventivo a Máquinas, Equipos y Herramientas y se señaló que el incumplimiento expuso a setenta y cinco (75) trabajadores. Dicha cifra se comprueba mediante nómina anexa cursante a los folios 427 al 430 de la pieza 2 del expediente, los cuales fueron debidamente suscritos y sellados por la sociedad mercantil Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A.
Siendo así, se evidencia que el Inpsasel, a través de la Unidad Técnico Administrativa, esto es, la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida (artículo 12, numeral 5, literal b de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo), al dictar el acto recurrido tuvo como fundamento la inspección y el levantamiento de información realizado por el funcionario adscrito a la unidad administrativa competente, el cual adicionalmente respaldó su decisión en documentos consignados por la propia empresa accionante, por lo que no se observa que la Administración haya incurrido en el vicio de inmotivación del acto administrativo como lo precisó el Tribunal de la causa. Así se decide.
Es menester precisar que si bien el aspecto antes revisado no fue objeto de impugnación, esta Sala atendiendo al criterio expuesto por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, el cual –se insiste- sostiene que el juez contencioso actuando en Alzada no debe restringirse únicamente al escrito de fundamentación en aras de garantizar el principio de legalidad administrativa, declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y anula el fallo dictado por el Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida. Así se establece.
En consecuencia, pasa esta Sala a conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto:
El recurrente señala que la Providencia Administrativa de 5 de septiembre de 2014, incurre en los vicios “de ausencia de causa o causa falsa, inmotivación, abuso o exceso de poder, ilegalidad, incongruencia, infracción de ley, falta de aplicación, falso supuesto, silencio de pruebas y desviación de poder derivadas de una parcial apreciación de las pruebas y de los hechos, más aun cuando la Administración no logró probar el hecho imputado ni subsumirlo en el tipo de higiene ocupacional contenido en la Lopcymat; es más no promovió pruebas en la oportunidad procesal, más si, mi representada, y de una adecuada aplicación e interpretación del derecho”.
Refiere como primera denuncia la infracción del artículo 12, en concordancia con los artículos 18, ordinal 5° y 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por error en la causa o causa falsa. El recurrente indica expresamente que “la Providencia Administrativa no señala suficientemente las razones que el apoderado (…) alegó y por ello el problema planteado no fue analizado, ni decidido en su justa dimensión. Se excluyó del tema debatido los alegatos de nuestra representada, referente que ha implementado los esfuerzos técnicos, humanos y tecnológicos de una economía periférica de una economía global centralizada que no transfiere sino que hay que adecuarla al fenotipo, genotipo e idiosincrasia del venezolano que ha formulado políticas y gerencias para adecuar el sitio de trabajo para todos sus trabajadores”.
Asimismo, denuncia error en la interpretación del derecho. Menciona que en la Providencia Administrativa se violentan los principios que rigen la distribución de la carga de la prueba contemplados en los artículos 1.354 del Código Civil y 506 del Código de Procedimiento Civil. Que “el ente administrativo erró en la calificación de la prueba de cumplimiento de lo peticionado y la fe que dan los propios trabajadores; ya que no dice porque (sic) es impertinente, porque (sic) razón no aporta nada esa prueba de manera positiva o negativa así no se valoran pruebas, debe indicar el efecto para la traba de la litis y como (sic) lo desvirtúa, niega o afirma, nada de esto hace el acto impugnado distorsionado la interpretación de los principios procesales (…).
Llevado a cabo el estudio de las denuncias parcialmente transcritas así como las referidas a los vicios en el objeto y falso supuesto por silencio de prueba alegadas, se advierte que las mismas adolecen de una fundamentación coherente dado que los argumentos planteados son confusos y ambiguos, aunado a ello no se precisa con claridad la infracción que se delata y los presupuestos en los que se sustenta, por lo que resulta imposible para esta Sala interpretar el contenido de las pretensiones invocadas. Por tanto, la inadecuada formulación de los vicios denunciados conduce indefectiblemente a desestimar los planteamientos expuestos. Así se decide.
Por otra parte, la accionante esgrime que la decisión del número de trabajadores expuestos debió estar debidamente fundada y motivada por la Unidad Técnica Administrativa competente, como lo prevé el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Sobre este particular, la Sala reproduce lo sostenido en el pronunciamiento relativo al recurso de apelación antes examinado. Así se declara.
Ahora bien, la sociedad mercantil recurrente expresa que el acto administrativo objeto de impugnación incurre en “motivación defectuosa o inmotivación”. Que la ausencia de motivación de hecho y de derecho le impide conocer por qué le fue impuesta una multa, por cuanto la Providencia no se pronuncia sobre los siguientes aspectos: “1. ¿Si se cumple con el Plan preventivo de mantenimiento y óptima capacidad técnica de las máquinas, equipos y herramientas a cuál determinado trabajador le causa daño?; 2. ¿Cómo debe implementarse de manera efectiva dicho Plan para no ser objeto de reiteradas infracciones de salud ocupacional que es lo determinado por la sanción?; 3. ¿Cuál es el funcionamiento inadecuado de la empresa en su Plan Preventivo de Mantenimiento ya que expresa que se cumple parcialmente que lo hace subsumir en la norma conducida a imponerla (sic) la multa?”.
Al respecto, cabe acotar que todo acto administrativo, a excepción de los de simple trámite, deben expresar de forma sucinta los hechos que lo justifican y sus fundamentos legales, por tratarse de un requisito esencial para su validez. De esta manera, cuando la administración señala las diferentes razones que tomó en cuenta para manifestar su voluntad y configurar la decisión, está cumpliendo con su deber de motivar el acto administrativo. Basta que aparezca en el expediente formado con ocasión de la emisión del acto administrativo y sus antecedentes, siempre que su destinatario haya tenido acceso y conocimiento oportuno de estos, resultando suficiente, en determinados casos, la simple referencia de la norma jurídica de cuya aplicación se trate.
En este sentido, el vicio de inmotivación se configura ante la falta absoluta de fundamentos, pues se entiende que la motivación está vinculada con la defensa de los administrados y con la posibilidad de que la autoridad judicial pueda revisar su legalidad con posterioridad a su emisión. Asimismo, el referido vicio se manifiesta cuando los actos administrativos carecen de argumentos de hecho y de derecho, lo que resultaría un obstáculo tanto para los órganos competentes que controlan la legalidad de dichos actos como para los particulares destinatarios de las manifestaciones de voluntad de la Administración, impidiendo el ejercicio cabal del derecho a la defensa.
De la revisión detallada de la Providencia Administrativa de 5 de septiembre de 2011, se observa que el funcionario estableció respecto al incumplimiento de la empresa en el desarrollo e implementación del Programa de Mantenimiento Preventivo a Máquinas, Equipos y Herramientas, lo que de seguidas se transcribe:
Una vez finalizado los lapsos correspondientes de conformidad con lo previsto en el LITERAL D) DEL ARTÍCULO 647 DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO, se evidencia que la empresa mercantil DISTRIBUIDORA DE HIERRO EL VIGÍA, C.A., (SUCURSAL EL VIGÍA), no promovió ni evacuó pruebas suficientes a los fines de desvirtuar la veracidad del contenido del INFORME DE PROPUESTA DE SANCIÓN, el cual riela del folio uno (01) al folio dos (02) de la presente causa, de fecha catorce (14) de enero de 2011, formulado por el funcionario JESÚS ALBERTO TREJO PUENTES (…) Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo I, adscrito a la Coordinación Regional de Inspecciones de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Mérida, quien constató el incumplimiento a lo establecido en los (sic) Artículo 59 numerales 2 y 3, Artículo 62 numerales 1 y 2 de la LEY ORGÁNICA DE PREVENCIÓN, CONDICIONES Y MEDIO AMBIENTE DE TRABAJO (LOPCYMAT) y al ARTÍCULO 792 DEL REGLAMENTO DE LAS CONDICIONES DE HIGIENE Y SEGURIDAD por parte de la empresa DISTRIBUIDORA DE HIERRO EL VIGÍA, C.A., (SUCURSAL EL VIGÍA) (…) al no desarrollar e implementar un Programa de Mantenimiento Preventivo a Máquinas, Equipos y Herramientas, exponiendo a setenta y cinco (75) trabajadores incursa en la sanción contenida en el Artículo 119, numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT). En consecuencia, quien decide, procede a darle pleno valor probatorio al Informe de Propuesta de Sanción, que consta en Autos en los folios del uno (01) al dos (02) del presente expediente. Sin embargo insiste esta Administración, en hacer énfasis que lo que dio inicio a este procedimiento administrativo sancionatorio, es el incumplimiento del ordenamiento:
“…SE ORDENA DESARROLLAR E IMPLEMENTAR UN PROGRAMA DE MANTENIMIENTO PREVENTIVO A MÁQUINAS, EQUIPOS Y HERRAMIENTAS EN UN LAPSO NO MAYOR DE 30 DÍAS HÁBILES A PARTIR DE LA FECHA DEL PRESENTE INFORME DE ACUERDO A LO ESTABLECIDO EN LOS (sic) ARTÍCULOS (sic) 59 NUMERAL 2 Y 3 Y ARTÍCULO 62 NUMERALES 1 Y 2 DE LA LOPCYMAT Y ARTÍCULO 792 DEL REGLAMENTO DE LAS CONDICIONES DE HIGIENE Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO (…) EXPONIENDO A 75 TRABAJADORAS Y TRABAJADORES…”
(Omissis)
Se advierte que corre del folio cuarenta y nueve (49) al folio al folio (sic) ciento cuarenta y cuatro (144) ambos inclusive, un documento denominado “DHV PROGRAMA DE MANTENIMIENTO PREVENTIVO DE MÁQUINAS, EQUIPOS Y HERRAMIENTAS-EL VIGIA, FEBRERO DEL 2011”, el cual se revisa y efectivamente se comprueba que es un programa de mantenimiento preventivo a algunas máquinas, algunos equipos y algunas herramientas, que no consta que fue elaborado con la participación de los trabajadores, ya que no existe prueba alguna en autos que lo demuestre, correspondiéndole la carga de la prueba a la accionada, que dicho programa de mantenimiento preventivo a máquinas, equipos y herramientas no está conforme a la LOPCYMAT, su REGLAMENTO PARCIAL, y al REGLAMENTO DE LAS CONDICIONES DE HIGIENE Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO, por cuanto es general y teórico, puesto que no identifica plenamente a la totalidad de las máquinas, equipos y herramientas utilizados por todos los trabajadores y trabajadoras de la Accionada (…).
Quien decide tomando en cuenta todas las circunstancias de derecho y de hecho establecidas resuelve que en el caso de Autos, la falta cometida por la accionada DISTRIBUIDORA DE HIERRO EL VIGÍA, C.A., (SUCURSAL EL VIGÍA) corresponde a la establecida en el ARTÍCULO 119 NUMERAL 19 DE LA LOPCYMAT, constituyendo una infracción grave que comprende multas desde veintiséis (26) Unidades Tributarias hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias, siendo su término medio cincuenta y media unidades tributarias (50,50 U.T.) por cada trabajadores (sic) expuesto, que son SETENTA Y CINCO (75). Por lo que se declara con lugar el procedimiento sancionatorio. Y ASÍ SE DECIDE.
De la reproducción efectuada, se colige que la Diresat-Mérida concluyó que la empresa recurrente no desarrolló e implementó un Programa de Mantenimiento Preventivo a Máquinas, Equipos y Herramientas, dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días hábiles, luego de la primera inspección, lo que conllevó al incumplimiento de los deberes previstos en los artículos 59, numerales 2 y 3, y 62 numerales 1 y 2, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por tal motivo procedió a imponer la multa, para lo cual aplicó el término mínimo de la sanción por infracciones graves, consagrado en el artículo 119, numeral 6 eiusdem, correspondiente a veintiséis unidades tributarias (26 U.T.).
Siendo así, resulta evidente que en el acto impugnado el órgano administrativo precisó los motivos de hecho que dieron lugar a la imposición de la sanción, así como las normas jurídicas que le sirven de sustento, por lo que se desestima la denuncia que respecto al vicio de inmotivación formulara la recurrente. Así se decide.
En virtud de lo anterior, resulta forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la sociedad mercantil Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A. Así se establece.
VI
D E C I S I Ó N
Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Distribuidora de Hierro El Vigía, C.A., contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida de 19 de diciembre de 2013. SEGUNDO: ANULA el precitado fallo. TERCERO: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de diciembre de dos mil catorce. Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
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LUIS E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ
La Vicepresidenta, Magistrado Ponente,
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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA OCTAVIO SISCO RICCIARDI
Magistrada, Magistrada,
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SONIA COROMOTO ARIAS PALACIOS CARMEN ESTHER GÓMEZ CABRERA
El Secretario,
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MARCOS ENRIQUE PAREDES
A.L. Nº AA60-S-2014-000389
Nota: Publicada en su fecha a
El Secretario,