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Magistrada Ponente Dra. MÓNICA GIOCONDA MISTICCHIO TORTORELLA
2020-085 1594
En
el proceso relativo al recurso de nulidad interpuesto por el abogado Carlos
David Durán Valero, titular de la cédula de identidad Nro. V- 16.230.441,
inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el
Nro. 117.451, actuando con el carácter de
apoderado judicial de la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO, venezolana,
mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nro.
V-23.138.238, contra el acto administrativo emanado del Directorio del INSTITUTO
NACIONAL DE TIERRAS (INTI), en sesión ordinaria Nro. 568-14, de fecha 23 de
abril de 2014, contentivo de i) la revocatoria del título de
adjudicación, otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en reunión
Nro. 151-11, de fecha 6 de junio de 2011, a favor de la ciudadana Sonia Milena
Salcedo, sobre un lote de terreno denominado “San Onofre”, ubicado en el
sector El Cedralito, parroquia Capital, municipio Libertad del estado Táchira,
constante de una superficie de dos hectáreas con tres mil novecientos cuarenta
y seis metros cuadrados (2 ha con 3.946 m2), cuyos linderos son: NORTE:
Terreno ocupado por Obdulio Quiroz; SUR: Terreno ocupado por
Ismael Anteliz; ESTE: Terreno ocupado por José Trinidad Anteliz;
y OESTE: Terreno ocupado por Prudencio Ruiz y Víctor González, y ii)
del otorgamiento de garantía de permanencia, a favor de la ciudadana María
Nelly Sayago de Quintero, titular de la cédula de identidad Nro. V-2.891.127,
sobre el lote de terrero antes descrito, en sentencia de fecha 12 de agosto de
2019, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil; Transito y Bancario de
la Circunscripción Judicial del estado Táchira, declaró con lugar el recurso
contencioso administrativo de nulidad, y en consecuencia declaró, la nulidad
del acto administrativo de efectos particulares emanado del Directorio de
Instituto Nacional de Tierras (INTI) contentivo de la revocatoria acordada en
sesión Nro. 568-14 de fecha 23 de abril de 2014, así como la nulidad del expediente
administrativo por revocatoria de título de adjudicación otorgado por el
Instituto Nacional de Tierras (INTI), a favor de la ciudadana Sonia Milena
Salcedo, instruido a solicitud de la ciudadana María Nelly Sayago de Quintero.
Contra la referida decisión, el abogado José Gregorio Garay Calderón, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 97.650, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en escrito presentado en fecha 24 de enero de 2020, interpuso recurso de apelación.
Por auto del 29 de enero de 2020, el Juzgado Superior oyó en ambos efectos el recurso de apelación presentado.
El 21 de octubre de 2020, se dio cuenta en Sala, y se asignó la ponencia a la Magistrada Dra. Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 9 de febrero de 2021, en virtud de la designación de la nueva directiva de este Máximo Tribunal en sesión de Sala Plena, del día 5 del mismo mes y año, se reconstituyó esta Sala de Casación Social, quedando conformada en el orden siguiente: Presidente Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez; Vicepresidente Magistrado Dr. Jesús Manuel Jiménez Alfonzo; Magistrada Dra. Marjorie Calderón Guerrero; Magistrada Dra. Mónica Gioconda Misticchio Tortorella y Magistrado Dr. Danilo Antonio Mojica Monsalvo.
Por auto de fecha 28 de abril de 2021, se acordó fijar la audiencia de presentación oral de informes, para el día martes veintidós 22 de junio del año dos mil veintiuno 2021, a las diez de la mañana (10:00 a.m.). Posteriormente fue suspendida mediante auto de fecha 9 de junio de 2021, por cuanto la representación judicial de la parte recurrente solicitó vía electrónica, que la misma fuese celebrada de forma telemática.
El 14 de octubre de 2021, se celebró la audiencia telemática oral de informes, en la cual se escucharon los alegatos de la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), y de la ciudadana Sonia Milena Salcedo.
Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir esta Sala de Casación Social lo efectúa, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en fecha 5 de agosto de 2014, ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, el abogado Carlos David Durán Valero, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el acto administrativo emanado del Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en sesión ordinaria Nro. 568-14, de fecha 23 de abril de 2014, el cual acordó: i) la revocatoria del Titulo de Adjudicación, otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en reunión Nro. 151-11, de fecha 6 de junio de 2011, a favor de la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO, titular de la cédula de identidad Nro. V-23.138.238, sobre un lote de terreno denominado “San Onofre”, ubicado en el sector El Cedralito, parroquia Capital, municipio Libertad del estado Táchira, constante de una superficie de dos hectáreas con tres mil novecientos cuarenta y seis metros cuadrados (2 ha con 3.946 m2), cuyos linderos son: NORTE: Terreno ocupado por Obdulio Quiroz; SUR: Terreno ocupado por Ismael Anteliz; ESTE: Terreno ocupado por José Trinidad Anteliz; y OESTE: Terreno ocupado por Prudencio Ruiz y Víctor González; ii) el otorgamiento de Garantía de Permanencia, a favor de la ciudadana MARÍA NELLY SAYAGO DE QUINTERO, titular de la cédula de identidad Nro. V-2.891.127, sobre un lote de terreno denominado “San Onofre”, ubicado en el sector El Cedralito, parroquia Capital, municipio Libertad del estado Táchira, constante de una superficie de dos hectáreas con tres mil novecientos cuarenta y seis metros cuadrados (2 ha con 3.946 m2). En dicho escrito arguyen entre otros particulares, lo que se indica a continuación:
Alegan que: “(…) en fecha 16 de octubre de 2006, entre Sonia Milena Salcedo, y Oscar José Quintero, titular de la cédula de identidad N° V-1.391.051, se firmó contrato de arrendamiento por ante la Notaria Pública Tercera de San Cristóbal, bajo el N° 17, Tomo 155 de los libros llevados por ante dicho organismo sobre un lote de terreno denominado “San Onofre”, ubicado en el sector El Cedralito, parroquia Capital Libertad, municipio Libertad del Estado Táchira, con los siguientes linderos: NORTE: Terreno ocupado por Obdulio Quiroz; SUR: Terreno ocupado por Ismael Anteliz; ESTE: Terreno ocupado por José Trinidad Anteliz; y OESTE: Terreno ocupado por Prudencio Ruiz y Víctor González, constante de una superficie de dos hectáreas con tres mil novecientos cuarenta y seis metros cuadrados (2 ha con 3.946 m2). El canon de arrendamiento se fijó la cantidad de trescientos mil bolívares mensuales (Bs. 300.000,00) (…)”. (Sic).
Manifiestan que: “(…) el día 13 de junio de 2009, el arrendador dirigió carta privada a su representada, donde señalaba que a partir del de noviembre de 2009 el alquiler seria de quinientos mil bolívares (Bs. 500.000,00) mensuales (…)”. (Sic).
Afirman que: “(…) a través de conversaciones entre el arrendador y arrendataria se pactó verbalmente que el precio del alquiler se estipularía en cuatrocientos mil bolívares (Bs. 400.000,00) mensuales, durante tres (3) años y que a través de las ganancias obtenidas por su mandante en la granja, ella compraría el inmueble en referencia (…)”.
Aseguran que “(…) el arrendador decidió dejar de recibir los cánones de arrendamiento mensuales aportados por la ciudadana Sonia Milena Salcedo, ya referida, procediendo a demandarla por desalojo en el mes de mayo de 2020 (…)”.
Aducen que “(…) tomando en cuenta el contenido de la publicación de la reforma de Ley de Tierras y Desarrollo Urbano, la ciudadana Sonia Milena Salcedo se percató que estaba incursa en el supuesto de Tercerización, es decir, a través de dicho arrendamiento el propietario se estaba lucrando de una tierra que ella estaba trabajando (…)”. (Sic).
Exponen que: “(…) tomando en cuenta la posesión, trabajo y su condición dentro del inmueble en referencia, la ciudadana Sonia Milena Salcedo, solicitó por ante el Instituto Nacional de Tierras (INTI) la declaratoria de garantía de permanencia, otorgándosele Titulo de Adjudicación Socialista Agrario en fecha 16 de junio de 2011, y Carta de Registro Agrario N° 2028414162011RAT6532, de la misma fecha (…)” .
Expresan que: “(…) en fecha 29 de febrero de 2012, la ciudadana María Nelly Sayago de Quintero, solicitó la revocatoria de adjudicación de la ciudadana Sonia Milena Salcedo (…)”.
Manifiestan que “(…) por auto de fecha 09 de febrero de 2012, el Instituto Nacional de Tierras (INTI) acordó la apertura del procedimiento administrativo para la revocatoria del título de adjudicación otorgada por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), en virtud de la denuncia presentada (…)”.
El 8 de agosto de 2014, fue admitido el recurso interpuesto con los pronunciamientos respectivos.
En fecha 13 de agosto de 2014, la parte recurrente consignó cartel de notificación ordenado, y en la misma fecha sustituyó poder en los abogados Jesús Andrés Durán López y Andrea Rey Andrade, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 151.891 y 103.684, en su orden.
Cursa a los folios 30 al 32 del expediente, escrito consignado por la representación judicial de la parte recurrente, mediante el cual solicita medida de prohibición de enajenar y gravar.
El 23 de noviembre de 2015, se fijó la oportunidad para celebrar la audiencia oral, a fin de conocer la perspectiva de las partes con respecto a la medida cautelar solicitada.
Cursa a los folios 103 al 111 del expediente, escrito consignado por la representación judicial de la parte recurrida, mediante el cual hizo oposición al recurso contencioso interpuesto.
El 15 de diciembre de 2015, fue consignado por la representación judicial de la recurrente, el escrito de promoción de pruebas.
Por auto de fecha 16 de diciembre de 2015, se agregaron a las actas procesales, los antecedentes administrativos.
Cursa a los folios 126 al 129 del expediente, escrito consignado por la representación judicial de la parte recurrente, mediante el cual hicieron oposición a las pruebas presentadas por la parte recurrida.
El 11 de enero de 2016, fueron admitidas las pruebas promovidas por las partes, y, el 1° de febrero de 2016, se celebró la audiencia oral de informes.
II
DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en sentencia de fecha 12 de agosto de 2019, declaró con lugar el recurso de nulidad y, anuló el acto administrativo recurrido, bajo el argumento siguiente:
“(…Omissis…)
En el caso de marras se observa que la recurrente alegó la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto: “No existe dentro del expediente notificación alguna de la apertura del mencionado procedimiento administrativo, ni de éste instrumento dejando en absoluta indefensión a la ciudadana: SONIA MILENA SALCEDO”; a lo cual la representación del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en su debida oportunidad, adujo : ‘En cuanto a la notificación del Procedimiento Administrativo de Revocatoria de Título de Adjudicación Socialista, ya quedó establecido en párrafos anteriores, que la administrada SONIA MILENA SALCEDO, quedó notificada al momento de haberse realizado la Inspección en fecha 3 de abril de 2012 a los fines de levantar el Informe Técnico de Revocatoria de Declaración de Garantías de Permanencia’.
(…Omissis…)
En el caso de marras, se alega el vicio de indefensión por cuanto no se realizó la notificación respectiva del auto de apertura del procedimiento administrativo de Revocatoria, y la representación del INTI lo considera como un acto de mero trámite; sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, sostiene que la notificación es una garantía del derecho a la defensa de conformidad con lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 73 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
La revocatoria del título de tierras constituye un procedimiento complejo a las luces del Derecho agrario. En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, con ponencia de la Magistrada: Luisa Morales Lamuño, Expediente N° 09-1417, de fecha: 03 de febrero de dos mil doce (2012), se define la garantía de permanencia agraria como: “una institución jurídica del derecho agrario venezolano, concebida en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario como una protección a la tenencia de la tierra, cuyo fin primordial es garantizarle a los productores agrarios la continuidad en la posesión de la tierra que ocupan con fines productivos, constituyéndose en una garantía especial que impide ser perturbados o desalojados, evitando así la interrupción su actividad productiva lo cual favorece a la producción agroalimentaria de la Nación.’.
(…Omissis…)
En el caso de marras, de la revisión hecha al Cuaderno Separado de Antecedentes Administrativos, se constata que el procedimiento de Revocatoria se inició por Solicitud de Revocatoria de Adjudicación interpuesta por la ciudadana MARÍA NELLY SAYAGO DE QUINTERO, con cédula de identidad N° V- 2.891.127, en fecha 29 de febrero de 2012 (folios 3 y 4); luego de lo cual, aparece un auto de “Apertura del Procedimiento Administrativo para la Revocatoria de Título de Adjudicación otorgado por el Instituto Nacional de Tierras”, de fecha 9 de febrero de 2012, es decir, de fecha anterior a la solicitud de revocatoria, evidenciándose una inconsistencia entre ambas fechas (folios 21 y 22). En dicho auto, debió acordarse la notificación de la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO, para que pudiera ejercer su derecho a la defensa en sede administrativa y no fue así. Además, en el acto administrativo de revocatoria confutado se indica: “…Corren insertos al expediente documentos consignados por la ciudadana Sonia Salcedo, quien en su carácter de denunciada en el Procedimiento Administrativo de Revocatoria de Título de Adjudicación, ocurre ante la Oficina Regional de Tierras del Estado Táchira, haciendo uso de su derecho constitucional a la defensa y garantizándosele así, el derecho al Debido Proceso consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 49;…”. Es decir, que el Directorio del Instituto Nacional de Tierras tiene claro que la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO ostenta el carácter de denunciada en el Procedimiento de Revocatoria, sin embargo en el Cuaderno de Antecedentes Administrativos no consta que fue notificada de la apertura del procedimiento ni se le otorgaron las oportunidades para ejercer su derecho a la defensa, y el hecho de que se haya presentado voluntariamente y que haya consignado documentos, no le garantiza el debido proceso como corresponde, y ello se patentiza del propio Acto Administrativo de Revocatoria, en el cual se mencionan los documentos consignados por SONIA MILENA SALCEDO, más no se les confiere valoración alguna. Por lo tanto, el vicio de indefensión se ha configurado en el presente caso, pues se impidió a la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO la utilización efectiva de los medios o recursos que la ley pone a su alcance para la defensa de sus derechos e intereses, y el procedimiento administrativo se llevó a cabo sin su participación. ASÍ SE RESUELVE.
(…Omissis…)
En
criterio de este Juzgado Superior actuando en sede agraria, en el presente caso
está probado que la denunciante y solicitante de la revocatoria es quien
incurrió en tercerización, al haber otorgado un contrato de arrendamiento sobre
el fundo denominado “San Onofre”, ubicado en el Sector El Cedralito Parroquia
Capital Municipio Libertad del estado Táchira. Es decir, que la ciudadana SONIA
MILENA SALCEDO inició la ocupación del predio indicado en virtud del contrato
de arrendamiento celebrado con María Nelly Sayago de Quintero y Oscar José
Quintero, y que a pesar de haber sido sentenciada en desalojo, continuó
ocupándolo, lo que le permitió obtener el Título de Adjudicación en fecha 6 de junio
de 2011. Sin embargo, en el mismo Acto Administrativo hoy recurrido, se acordó
revocar el Título de Adjudicación a la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO, y
otorgar garantía de permanencia a la ciudadana MARÍA NELLY SAYAGO DE QUINTERO.
En este sentido, se concluye que el Directorio del Instituto Nacional de Tierras no contaba con elementos probatorios para revocar el Título de Adjudicación otorgado por el Instituto Nacional de Tierras en Reunión N° 151-11, de fecha 6 de junio de 2011, a favor de la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO, y ASÍ SE RESUELVE”. (Sic).
III
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En escrito presentado en fecha 24 de enero de 2020, ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, por el abogado José Gregorio Garay Chacón, plenamente identificado en autos, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), apeló del fallo dictado por el aludido Juzgado en fecha el 12 de agosto de 2019, fundamentando dicho recurso del modo siguiente:
Denuncia que la sentencia recurrida causa indefensión, en desarrollo de lo cual expone que: (…) en el caso de marras, se alega el vicio de indefensión por cuanto no se realizó la notificación respectiva del auto de apertura del procedimiento administrativo de revocatoria (…). Sobre ese particular decimos con total certeza que si bien es cierto, que el auto que apertura el procedimiento administrativo cuestionado, fechado el 29 de febrero de 2012, por la Administración Agraria Regional (Ort-Tachira), y que corre inserto a los folios 21 al 22, de la pieza denominada Cuaderno Separado de antecedentes administrativos, no consta orden alguna de aviso o llamamiento hecho para la accionante de nulidad; mas cierto, es que, la recurrente si se encuentra notificada en ese expediente administrativo eso se demuestra, en uno de los párrafos del escrito recursivo que riela al folio nueve (09) de la primera pieza de este expediente judicial, donde se evidencia que la recurrente tuvo conocimiento de la sustanciación del mencionado expediente administrativo, ya que presento escrito, por ante la Oficina Regional de Tierras del estado Táchira-ORT-, tal como se evidencia a los folios 157 al 158, del cuaderno separado de antecedentes administrativo; a través de ese medio, ella, no presentó argumentos contradictio ni pruebas que desvirtuaran las pretensiones de los solicitantes de la revocatoria del Titulo de Tierras, simplemente se limitó a formular alegatos genéricos e imprecisos y, a formular una serie de interrogantes. Por ende, mal puede alegar la persona favorecida de la sentencia emitida por el tribunal A quo, que en el procedimiento administrativo de revocatoria de titulo agrario discutido, se le hayan violentado los Principios Constitucionales desarrollados en esta parte”. (Sic). (Destacado del Original).
Del mismo modo, manifiesta que “en el Informe Técnico corre a los folios 287 al 308, del Cuaderno Separado de Antecedentes Administrativos, y hecho el estudio de los folios que lo conforman, se observa que no aparecen identificados los funcionarios adscritos a la Oficina Regional de Tierras del Estado Táchira, que levantaron dicho informe, y menos aún, se desprende que fue firmado por algún funcionario, por lo tanto carece totalmente de valor probatorio alguno (…). Con esta afirmación, nos sentimos emplazados por la operadora de justicia, pues a buena hora, nos corresponde establecer una posición vertical Ex Iure, sobre los informes emanados de las áreas técnicas que conforman la Institución Agraria; el caso, es que, si en estos informes se omitiera algún requisito de forma, esta, será convalidada por el auto de cierre o de emisión que realiza el Directorio de las Oficinas Regionales- artículos 127 y 128 numeral 4 de la Ley de Tierras y Desarrollo agrario.”.
Adicionalmente alega que, “el argumento desarrollado por la Operadora de Justicia en la sentencia cuestionada es la tercerización, y la enfocó de la siguiente manera: “… en el presente caso está probado que la denunciante y solicitante de la revocatoria es quien incurrió en tercerización, al haber otorgado un contrato de arrendamiento sobre el fundo (…) la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO…”. Para decir en el presente caso si existe o no la Tercerización Agraria, es necesario revisar, la temporalidad de la norma aplicable, ya que esta se relaciona directamente con el principio Constitucional de Seguridad Jurídica”.
Por último, solicita que el recurso de apelación sea declarado con lugar, y se revoque la decisión dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en fecha 12 de agosto de 2019.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala de Casación Social determinar su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por el abogado José Gregorio Garay Chacón, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto, en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en fecha 12 de agosto de 2019, en la que se declaró con lugar el recurso de nulidad incoado.
Al respecto, dispone el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:
Artículo 156.- “Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:
1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.
2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia”.
Por su parte, el artículo 184 de la Ley in commento, al regular las competencias de la Sala de Casación Social, prevé que:
Artículo 184.- “Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en la presente Ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República y las leyes, las siguientes:
(…Omissis…)
3. De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en la presente Ley.”
Atendiendo a lo dispuesto en los artículos supra transcritos, y visto que ha sido incoado un recurso de apelación contra un fallo a través del cual el Juzgado Superior Cuarto, en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, declaró con lugar un recurso contencioso administrativo de nulidad, esta Sala de Casación Social declara su competencia para conocer de la aludida apelación. Así se decide.
V
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Determinada la competencia de esta Sala de Casación Social, corresponde pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el abogado José Gregorio Garay Chacón, identificado en autos, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Transito, Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en fecha 12 de agosto de 2019, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por la representación judicial de la ciudadana Sonia Milena Salcedo, contra el acto administrativo emanado del Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en sesión ordinaria Nro. 568-14, de fecha 23 de abril de 2014, mediante el cual anuló el referido fallo.
Ahora bien, a los fines de examinar la conformidad o no a derecho de la decisión apelada, resulta significativo precisar que el procedimiento de adjudicación constituye uno de los modos previstos en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, de acceder a derecho y posesión de la tierra rural. Así, mediante este procedimiento administrativo el Instituto Nacional de Tierras (INTI), otorga o transfiere el derecho a la propiedad de la tierra. En este sentido, el artículo 66 eiusdem, dispone:
Artículo 66.- “Se considera título de adjudicación de tierras, el documento emanado del Instituto Nacional de Tierras (INTI) mediante acto administrativo a través del cual se transfiere la posesión legítima de las tierras productivas ocupadas y trabajadas por el adjudicatario, que le confiere el derecho a transferir, por herencia el goce y disfrute de las mismas. Los derechos emanados del título de adjudicación de tierras no podrán ser enajenados.” (Destacado de la Sala).
Por su parte, el artículo 12 ibidem prevé:
Artículo 12.- “Se reconoce el derecho a la adjudicación de tierras a toda persona apta para el trabajo agrícola, en los casos y formas establecidos en esta Ley. Las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI) con vocación de uso agrícola, puede ser objeto de adjudicación, a través de la cual se otorga al campesino o campesina el derecho de propiedad agraria. En ejercicio de ese derecho, el campesino o campesina podrán usar, gozar y percibir los frutos de la tierra. El derecho de propiedad agraria se transfiere por herencia a los sucesores legales, pero no puede ser objeto de enajenación alguna.”
En efecto, como lo establecen las norman supra citadas, el título de adjudicación concedido por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), le otorga al productor agrario el derecho para que éste use, goce y perciba los beneficios de su trabajo en el campo y, conforme a lo previsto en el artículo 64 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el aspirante a obtener un título de adjudicación deberá haber “mantenido su eficiencia productiva por un término no menor de tres años consecutivos”. Por tanto, se desprende del contenido de las disposiciones legales citadas que el requisito sine qua non o indispensable tanto para la obtención, como para mantener el título de adjudicación, es que las tierras respecto de la cual se otorgue el título posean eficiencia productiva (vid. sentencia Nro. 407 del 19 de mayo de 2017, caso: Reina Yusmari Hernández de Castro contra el Instituto Nacional de Tierras).
Con respecto a la adjudicación de tierras, resulta imperativo atender, a lo dispuesto en los artículos 67 y 117 en su numeral 4 de la Ley de Tierras y Desarrollo, los cuales prevén lo siguiente:
Artículo 67.- “El Instituto Nacional de Tierras (INTI), podrá revocar la adjudicación otorgada, cuando el adjudicatario no haya cumplido con el compromiso de trabajo de la tierra.”
Artículo 117.- “Corresponde al Instituto Nacional de Tierras (INTI):
(Omissis)
4. Conocer, decidir y revocar la procedencia de la adjudicación de tierras, así como otorgar los títulos de adjudicación.”
Del contenido de las normas transcritas, se aprecia que es competencia del Instituto Nacional de Tierras (INTI), como ente administrativo, decidir la procedencia del otorgamiento de los títulos de adjudicación de tierras, cumpliendo para ello el procedimiento previsto en los artículos 59 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrarios. Adicionalmente, está facultado el identificado órgano administrativo para proceder a la revocatoria de tales títulos, cuando verifique que el adjudicatario no ha dado cumplimiento al compromiso de trabajar la tierra.
También se destaca que esta atribución conferida en la Ley para revocar la adjudicación que ha sido conferida debido al incumplimiento por el adjudicatario de trabajar la tierra, es distinta a la revocatoria que realiza la Administración derivada de la potestad de autotutela, cuando constata la existencia de algún vicio en un acto administrativo dictado con carácter previo.
Al respecto, debe esta Sala de Casación Social hacer mención a la facultad que ostentan todos los órganos o entes que conforman la Administración Pública, de la potestad de autotutela, en la que se comprende la potestad revocatoria. Así, conforme al criterio sentado por la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, en sentencia Nro. 1821 del 4 de julio de 2003 (caso: Edilio Villegas), ratificada en decisión Nro. 1336 del 4 de agosto de 2011 (caso: Ángel Adán Bracho Molina), se expresó:
“(…) La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vivios (sic) que lo invistan de nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria (…)”.
Del mismo modo, la Sala Constitucional de este alto Tribunal, en decisión Nro. 0968 de fecha 23 de julio de 2015, caso: Textiles Zanzibar, dejó sentado lo siguiente:
“En efecto, esta Sala Constitucional estableció claramente que la potestad anulatoria de la Administración, contenida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procede, en cualquier tiempo, en los casos en que el acto administrativo estuviese infectado de nulidad absoluta (vid., artículo 19 eiusdem) y si dicho acto hubiese otorgado derechos subjetivos a un particular, la nulidad debe estar precedida de un procedimiento administrativo donde se le garantice el debido proceso y el derecho a la defensa.”. (Destacado de este fallo).
Así, la potestad de autotutela comprende la potestad de anulación [regulada en el Título IV “De la Revisión de los Actos en vía Administrativa”, Capítulo I “De la Revisión de Oficio”] prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual “La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”, debiendo para ello efectuar un procedimiento en el que se le permita al interesado participar, garantizándose así el derecho a la defensa.
Ahora bien, en el presente caso el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) dictó acto emanado en sesión ordinaria Nro. 568-14, de fecha 23 de abril de 2014, contentivo de la revocatoria del título de adjudicación, otorgado por el aludido Instituto Nacional, en reunión Nro. 151-11, de fecha 6 de junio de 2011, a favor de la ciudadana Sonia Milena Salcedo, sobre un lote de terreno denominado “San Onofre”, ubicado en el sector El Cedralito, parroquia Capital, municipio Libertad del Estado Táchira.
Ello así, se desprende de los antecedentes administrativos que, el procedimiento de revocatoria se inició en fecha 29 de febrero de 2012, a través de una solicitud interpuesta por la ciudadana María Nelly Sayago de Quintero (folios 3 y 4). Adicionalmente, consta un auto de “apertura” del procedimiento administrativo para la revocatoria de título de adjudicación otorgado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) de fecha 9 de febrero de 2012, es decir, una fecha anterior a la solicitud de revocatoria, evidenciándose una inconsistencia entre ambas fechas (folios 21 y 22). Resulta importante destacar, que en dicho auto, no se acordó la notificación de la ciudadana Sonia Milena Salcedo. No obstante, la representación del ente agrario, en su escrito de apelación expuso: “…en cuanto a la notificación del procedimiento administrativo de revocatoria de titulo de adjudicación socialista, ya quedo establecido en párrafos anteriores, que la administrada SONIA MILENA SALCEDO, quedó notificada al momento de haberse realizado la inspección en fecha 3 de abril de 2012 a los fines de levantar el informe técnico de revocatoria de declaración de garantía de permanencia…”.
De lo anterior, se determinó que en las actas procesales del expediente administrativo, no se evidencia la respectiva notificación de la parte recurrente en el acto de inspección, conforme fue alegado por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), por lo tanto la ciudadana Sonia Milena Salcedo quedó en estado de indefensión, lo que ocasionó el impedimento a ejercer efectivamente los medios o recursos que la ley pone a su alcance para la defensa de sus derechos e intereses.
En este contexto, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Bancario y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, en su sentencia determinó que en el caso de marras, se vulneró el debido proceso previsto en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto no se realizó la respectiva notificación del auto de apertura del procedimiento administrativo de revocatoria, lo cual ocasionó que se le menoscabara su derecho a la defensa al no haber tenido acceso a las actas durante la sustanciación del procedimiento administrativo de revocatoria, lo cual fue debidamente denunciado por su representación judicial al interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, siendo este motivo suficiente para que el a quo declarara con lugar el aludido recurso de nulidad, en consecuencia se declara improcedente lo alegado por la representación del ente agrario.
Resuelto lo anterior, ahora corresponde pronunciarse respecto a la tercerización, invocada por la parte apelante: “… en el presente caso está probado que la denunciante y solicitante de la revocatoria es quien incurrió en tercerización, al haber otorgado un contrato de arrendamiento sobre el fundo (…) la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO…”. (Sic).
Ahora bien, a los fines de determinar lo alegado por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) con relación a la tercerización, debe atenderse, en primer término, a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual prevé:
Artículo 7.- “A los efectos de la presente Ley, se entiende por latifundio toda aquella extensión de tierras que supere el promedio de ocupación de la región o no alcance un rendimiento idóneo del ochenta por ciento (80%). El rendimiento idóneo responderá a la vocación de uso agrícola de la tierra y su capacidad de uso agroproductivo, de acuerdo a planes y políticas del Ejecutivo Nacional, en el marco de un régimen que favorezca el bien común y a la función social.
Asimismo, a los efectos de la presente Ley, se entiende por tercerización toda forma de aprovechamiento de la tierra con vocación de uso agrícola mediante el otorgamiento a un tercero del derecho de usufructo sobre ésta o el mandato de trabajarla, bien sea a través de la constitución de sociedades, arrendamientos, comodatos, cesión de derechos, medianería, aparcería, usufructo o, en general, cualquier forma o negocio jurídico, oneroso o no, con los cuales el que se atribuye la propiedad de la tierra efectúa su aprovechamiento con la intermediación de un tercero, o lo delega en él.
No están comprendidos dentro de la definición establecida en el aparte anterior los contratos celebrados con el objeto de realizar obras de infraestructura, mecanización de suelos, nivelación, riego, extracción, fumigación y cualquier otra actividad que sólo pretenda incorporar, reparar o mejorar las condiciones de agrosoporte productivo de las tierras.
El latifundio, así como la tercerización, son mecanismos contrarios a los valores y principios del desarrollo agrario nacional y, por tanto, contrarios al espíritu, propósito y razón de la presente Ley.” (Destacado de esta Sala)
Del contenido de la norma supra transcrita, puede apreciarse con relación a la tercerización, que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario consagró una protección a los productores que por cualquier forma estuvieran realizando una ocupación agraria pacífica, efectiva en su propio provecho, y resultaren victimas de explotadores que con fundamento en cualquier negocio y amparados por títulos que exijan de estos un beneficio.
Precisamente, respecto a la protección indicada, resulta significativo destacar, que en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario del año 2001, no se estableció el amparo en contra de los actos que pretenden la explotación indirecta del inmueble sometido al sistema de afectación de uso, conforme a lo consagrado en el artículo 307 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ante esta situación, el legislador en garantía de la aplicación de la protección constitucional, que conllevó a la reforma de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, debiendo implementarse otros medios de protección regulados en el artículo 17 en la modificación de Ley agraria del año 2005, y estableció lo relacionado a los contratos agrarios que se enuncian en su artículo 18, los cuales, procuraron la protección de los productores que en virtud de los contratos estuvieran explotando tierras de vocación rural; sin embargo, fue la reciente reforma parcial de la Ley Agraria del año 2010 en su artículo 7, que consagró la protección a los productores, que responde al espíritu, propósito, razón de la ley y, al principio de “la tierra es de quien la trabaja”.
En este contexto, se debe hacer mención a los elementos configurativos de la tercerización, conforme al criterio sentado por esta Sala de Casación Social, en sentencia Nro. 0186 del 3 de julio de 2019 (caso: María Gabriela Latuff vs. Hjalmar Jesús Prieto González), sostuvo:
“En sintonía con lo anterior, es de hacer notar que la tercerización del empleo rural es un fenómeno mundial, en la que ninguna economía -en especial la agrícola- escapa de sus efectos, reuniendo en una misma cadena a los productores agrícolas, las agroindustrias, las empresas de comercialización y distribución, por lo que no se puede negar, que a través de décadas, se presenten abusos derivados de la misma, bien porque los trabajadores del campo no reciben sus beneficios sociales derivados de la existencia de contratos informales, e incluso verbales, o bien, porque se les impide el acceso a la titularidad de los medios de producción principalmente de las tierras que trabajan.
Por tanto, los elementos configurativos de la tercerización en el campo supone: i) la existencia de una unidad de producción que se encuentra bajo el dominio de una o varias personas, bien sean éstas naturales o jurídicas susceptible de realización de actividades externas o indirectas, ii) la oferta de una capacidad de trabajo de modo independiente e individual para la producción primaria de alimentos y; iii) el pago o recompensa de manera periódica, por el uso de la capacidad de trabajo, o de un canon en caso de arrendamiento, o bien por constitución de sociedades, comodatos, cesión de derechos, medianería, aparcería, usufructo o en general, cualesquier forma o negocio jurídico oneroso o no, para el uso de dicha unidad.”
Así, es necesario entender, que los referidos elementos de la tercerización forman parte del régimen de aplicación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en los cuales se definió que los contratos agrarios -constitución de sociedades, arrendamientos, comodatos, cesión de derechos, medianería, aparcería, usufructo o, en general, cualquier forma o negocio jurídico, oneroso o no, con los cuales el que se atribuye la propiedad de la tierra efectúa su aprovechamiento con la intermediación de un tercero- pueden ser apreciados como un modo de tercerización, por constituirse como mecanismos contrarios a los valores y principios de razón de la referida Ley, siendo importante destacar, la especialidad agraria en el tratamiento de estos tipos contratos, por estar jurídicamente aceptados en otras disciplinas jurídicas, donde no se discute la seguridad y soberanía de la Nación.
En atención a lo anterior, se observa del caso sub iudice que los medios probatorios analizados por el Juzgado Superior Agrario, la ciudadana Sonia Milena Salcedo, ingresó al lote de terreno a través de un -contrato de arrendamiento- que suscribió con los ciudadanos Oscar José Quintero y María Nelly Sayago de Quintero, en fecha 16 de octubre de 2006, el cual se puede definir como un contrato mediante el cual “el propietario de la tierra otorga al arrendatario el derecho de ocupación (normalmente por un período determinado), efectuándose el pago en forma de renta fija o variable, asumiendo a menudo la responsabilidad general de las operaciones agrícolas que se realicen muchas veces en beneficio del propietario”.
En este contexto, conforme fue determinado por el a quo dicha contratación implicaba el otorgamiento a la actora del derecho de usufructo sobre la tierra con vocación agrícola, mediante el pago de canon o recompensa en forma periódica, ante esa situación el Instituto Nacional de Tierras (INTI) inicialmente garantizó mediante el otorgamiento de un Título de Adjudicación la posesión agraria de la recurrente dentro del lote de terreno, no obstante, por solicitud posterior de fecha 29 de febrero de 2012, de la ciudadana María Nelly Sayago de Quintero, procede el ente agrario a dictar un acto administrativo de revocatoria del mencionado instrumento, -sin cumplir con la debida notificación- conforme fue establecido en el extenso del fallo, circunstancia ésta que evidencia la inobservancia por parte del aludido Instituto, al incumplir su obligación de garantizar la protección que se le concede a la persona que está desarrollando una actividad de tutela agro-productiva, y más aún cuando la posesión de la recurrente deviene de un mecanismo de tercerización, materializado a través de un –contrato de arrendamiento- suscrito entre la recurrente y los prenombrados ciudadanos, por lo cual el ente administrativo agrario, debió garantizar la permanencia de la ciudadana Sonia Milena Salcedo, por ser un sujeto preferencial de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, conforme a lo establecido en el artículo 14 eiusdem. En consecuencia, se declara improcedente la presente delación. Así se decide.
Establecido lo anterior, y con la finalidad evitar que algún campesino (a), productor beneficiarios de la Ley, resulte afectado por una situación similar a la planteada en el caso de autos, esta Sala de Casación Social, considera imperativo destacar que la tercerización debe ser concebida como un mecanismo de fraude o simulación a las disposiciones de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, de conformidad con lo establecido en sus artículos 23, 147, 148 y 149:
Articulo.- 23 “Los jueces y juezas competentes de la jurisdicción agraria, el Instituto Nacional de Tierras (INTI), el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) y cualquiera de los órganos agrarios, podrán desconocer la constitución de sociedades, la celebración de contratos y, en general, la adopción de formas y procedimientos jurídicos, cuando sean realizados con el propósito de efectuar fraude a las normas contenidas en la presente Ley. Igualmente sobre aquellos que se les pretenda usar para efectuar similar fraude, aun cuando se hubieren celebrado con anteriodad.
Los hechos, actos o negocios jurídicos simulados o realizados con la intención de efectuar fraude a la presente Ley, no impedirán la aplicación de la norma evadida o eludida, ni darán lugar a los beneficios o ventajas que se pretendan obtener con ellos.” (Destacado de esta Sala)
Articulo.- 147 “Queda prohibido a los particulares el aprovechamiento indirecto de tierras con vocación agrícola propiedad del Instituto Nacional de Tierras (INTI), del dominio de la República, o de institutos autónomos, corporaciones, empresas del Estado, fundaciones o cualquier entidad de carácter público nacional, incluso baldíos nacionales, a través de cualquier forma de tercerización.
La propiedad agraria y demás derecho o beneficios otorgados por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), solo podrán ser transferidos, cedido o heredados en los casos y condiciones establecidos expresamente en la presente Ley.
Quienes ejecuten actos o celebren negocios jurídicos mediante los cuales pretendan evadir o contrariar lo dispuesto en el presente artículo, perderán la propiedad agraria, derecho o beneficio que le fuere otorgado, quedando inhabilitados para realizar solicitudes de garantía de permanencia o adjudicación de tierras por un período de cinco años.” (Destacado de esta Sala)
Artículo.- 148 “Los particulares que mediante simulación o fraude pretendan ocultar cualquier forma de aprovechamiento de tierras de su propiedad a través de tercerización, perderán los derechos que hubieren adquirido en el contrato, convenio o negocio celebrado con el tercero, siendo éste último el único beneficiario de los frutos, utilidades o beneficios obtenidos a partir del trabajo de la tierra objeto de la tercerización.” (Destacado de esta Sala).
Artículo.- 149 “Quienes como consecuencia de la aplicación de los artículos 147 y 148, perdieren garantías, derechos u otros beneficios otorgados por el Instituto Nacional de Tierras (INTI) conforme a la presente Ley, o le fuere declarada la simulación o fraude de tercerización, no podrán ser beneficiarios de créditos por parte de organismos públicos o entidades financieras del Estado.” (Destacado de esta Sala)
Las disposiciones anteriores, están concebidas como forma de incumplimiento de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, es por ello, que se observa en el caso sub iudice, que está implícito una modalidad de simulación o fraude de tenencia de tierras a través de un contrato de arrendamiento, por lo que debe ser admitido como un medio de tercerización que permite una forma de contratación escrita o verbal a los agricultores que no poseen tierras o capital para tener acceso a las mismas, situación esta que hace persistir el desequilibrios de las grandes concentraciones de tierras en manos de pocos, lo que conduce a este alto Tribunal a establecer que el Instituto Nacional de Tierras (INTI), el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) y cualquiera de los órganos agrarios, así como los jueces y juezas competentes de la jurisdicción agraria, pueden y debe desconocer cualquier forma de constitución de sociedades, de contratación y, cualquier procedimiento jurídico que implique una forma de tercerización contemplada en el artículo 7 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que se realicen con el propósito de efectuar fraude o simulación a las normas contenidas en la Ley agraria.
En merito de lo anterior, esta Sala de Casación de Social, debe forzosamente declarar sin lugar el recurso de apelación incoado por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI) y, en consecuencia, confirma la decisión emanada del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo agrario interpuesto por la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO. Así se decide.
DECISIÓN
Por las motivaciones precedentemente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara: Primero: SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y Bancario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, que declaró con lugar el recurso de nulidad incoado y anuló el acto impugnado. SEGUNDO: SE CONFIRMA la referida sentencia por los motivos expuestos. TERCERO: CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la ciudadana SONIA MILENA SALCEDO, representada judicialmente por el abogado Carlos David Durán Valero, todos identificados en autos.
No hay condenatoria en costas dada la naturaleza de la decisión.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) días del mes de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Años: 211° de la Independencia y 162° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente, Magistrada,
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JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO MARJORIE CALDERÓN GUERRERO
Magistrada Ponente, Magistrado,
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MÓNICA GIOCONDA MISTICCHIO TORTORELLA DANILO ANTONIO MOJICA MONSALVO
La Secretaria,
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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES
R.A. N° AA60-S-2020-000085
Nota: Publicada en su fecha a las
La Secretaria,