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Ponencia de la Magistrada Dra. MÓNICA
GIOCONDA MISTICCHIO TORTORELLA
En el proceso relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana Silvia del Valle Mariño Salazar, titular de la cédula de identidad N° 6.956.914, en su carácter de Presidenta de la Asociación Civil “COLECTIVO LA LAGUNOTA”, asistida por el abogado Juan Bautista Aguirre Navas, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 8.049, contra el acto administrativo dictado por el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) en sesión N° 717-16, Punto de Cuenta N° 27 del 31 de octubre de 2016, mediante el cual se “RECONOCE LA NULIDAD ABSOLUTA Y SE REVOCA”, entre otros actos, el dictado por el mismo Instituto, en el Punto de Cuenta N° 1040006375 del 28 de abril de 2016, sesión N° 691-16, relativo al Título de Adjudicación de Tierras otorgado a favor de la “Red Colectivo La Lagunota”, sobre un lote de terreno denominado “Colectivo La Lagunota”, ubicado en el sector Manglarote, parroquia El Recreo, municipio San Fernando del estado Apure, constante de una superficie de doscientos un hectáreas con un mil ochocientos cincuenta metros cuadrados (201 ha con 1850 m²); el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas, en sentencia de fecha 16 de abril de 2018, declaró con lugar el recurso de nulidad y nulo el acto recurrido.
Contra la aludida decisión, los abogados Lila Ruíz Fuentes y Wiston Ortega, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 136.800 y 144.834, respectivamente, actuando como apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en escrito presentado ante el tribunal de la causa en fecha 25 de abril de 2018, interpusieron recurso de apelación, siendo debidamente fundamentado.
Por auto del 26 de abril de 2018, el Juzgado Superior oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido.
El 7 de junio de 2018, se dio cuenta en Sala, y se asignó la ponencia a la Magistrada Dra. Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 30 de julio de 2018, se indicó que habiendo transcurrido el lapso de promoción, admisión y evacuación de pruebas en la presente causa, se fijó la audiencia de presentación oral de los informes para el 16 de octubre de ese mismo año, a las doce del medio día (12:00 m.).
En fecha 21 de septiembre de 2018, se acordó diferir la audiencia de presentación oral de informes para el 23 de octubre de ese mismo año, a la una de la tarde (1:00 p.m.). En esta última fecha, tuvo lugar el acto de informes, al cual compareció la representación judicial del ente agrario, quien expuso sus alegatos y defensas y consignó el escrito respectivo.
El 30 de enero de 2019, en sesión de Sala Plena se ratificó la directiva de este Alto Tribunal, así como la conformación de la Sala de Casación Social.
El 5 de febrero de 2021, en virtud de la designación de la nueva directiva de este Máximo Tribunal en sesión de Sala Plena, se reconstituyó esta Sala de Casación Social, quedando conformada en el orden siguiente: Presidente Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez; Vicepresidente Magistrado Jesús Manuel Jiménez Alfonzo; Magistrada Dra. Marjorie Calderón Guerrero; Magistrada Dra. Mónica Gioconda Misticchio Tortorella y Magistrado Dr. Danilo Antonio Mojica Monsalvo.
Por diligencia del 9 de diciembre de 2021, los abogados Robert Orozco y Hirsey Ochoa, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 97.592 y 177.615, en su orden, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tierras (INTI), consignaron actuaciones administrativas relacionadas con el presente caso.
Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir esta Sala de Casación Social lo efectúa, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado en fecha 19 de enero de 2017, ante el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas, la ciudadana Silvia del Valle Mariño Salazar, actuando con el carácter de Presidenta de la Asociación Civil sin fines de lucro “Colectivo La Lagunota”, asistida por el abogado Juan Bautista Aguirre Navas, antes identificados, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo dictado por el INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI) en sesión N° 717-16, Punto de Cuenta N° 27 del 31 de octubre de 2016, en el cual se resolvió la revocatoria, entre otros -particular tercero-, del Título de Adjudicación Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario N° 43920016RAT0007110, otorgado por el aludido Instituto a favor de la “Red Colectivo La Lagunota”, en Punto de Cuenta N° 1040006375 de fecha 28 de abril de 2016, sesión N° 691-16, sobre un lote de terreno denominado “Colectivo La Lagunota”, ubicado en el sector Manglarote, parroquia El Recreo, municipio San Fernando del Estado Apure, con una superficie de doscientos un hectáreas con un mil ochocientos cincuenta metros cuadrados (201 ha 1850m²). En dicho escrito, la parte actora alegó, entre otros aspectos, lo que se indica a continuación:
Aduce que la “Asociación Civil sin fines de lucro ‘COLECTIVO LA LAGUNOTA’ anteriormente denominada ‘AGROPECUARIA SANTA ROSA’ desde hace más de CINCUENTA (50) años, por tradición familiar ha vencido ocupando un lote de terreno de DOSCIENTAS CINCO HECTÁREAS (205 HAS.) ubicada en el Sector Manglarote-Parroquia El Recreo-jurisdicción del Municipio San Fernando del Estado Apure (…)”. “[r]ecientemente y específicamente en fecha 28 de abril del año 2016, por Decreto Presidencial N° 2.223 de fecha 03 de Febrero de 2.016, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.842 de la misma fecha el Directorio del Instituto Nacional de Tierras, en reunión ORD-691-16, ACORDÓ OTORGARLE a [su] representada TÍTULO DE ADJUDICACIÓN SOCIALISTA AGRARIO Y CARTA DE REGISTRO AGRARIO N° 43920016RAT0007110 (…)”. (Destacado del texto y agregado en corchetes de este fallo).
Denuncia como vicio del acto recurrido, el falso supuesto en el que incurrió la Administración, por cuanto “esa decisión (…) tiene su sustento legal en el resultado de un INFORME TÉCNICO QUE DISTORSIONA Y FALSEA LA REALIDAD DE LOS HECHOS (…), motivado a una problemática existente en cuanto al solapamiento de linderos entre la COOPERATIVA ‘LA PAPA 678, R.L. Y EL COLECTIVO ‘LA LAGUNOTA’, antiguo Santa Rosa (…)”. (Destacado del original).
Expone que “estas CONCLUSIONES nos reflejan una clara y terminante diferencia en cuanto al área de terreno ocupado realmente por la COOPERATIVA ‘LA PAPA 678’, R.L., que señalaba en el INFORME TÉCNICO presentado por el Ing. JHONALD ARRIECHE, fechados 17 y 18 de Marzo del año 2.016 y el que presentan las INSPECCIONES LA COOPERATIVA ‘LA PARA 678’, R.L., durante todo el tiempo que tienen ocupando el citado predio agrario, se han limitado a un área de TRECE HECTAREAS CON 2.484 METROS. (13 HAS. CON 2.484 Mtrs.) que es lo que a medias trabajan.”. (Destacado del texto).
Manifiesta que en el informe se dejó constancia de la existencia de un potrero de sabana no delimitado y con ninguna cerca perimetral, lo cual a su decir no es cierto, toda vez que “está debidamente cercado y es precisamente el corte de esas cercas, parte del problema existente, ya que los ocupantes de la COOPERATIVA ‘LA PAPA 678’, R.L., por el lindero que colinda con las TRECE (13) Hectáreas que ellos ocupan, constantemente están CORTANDO LAS CERCAS Y ROBANDO LOS ALAMBRES, para permitir que las pocas reses que tienen pasten en dicho potrero que pertenece al COLECTIVO ‘LA LAGUNOTA’ (…)”. (Destacado del original).
En el mismo orden, señala que el informe refleja una distorsión de la verdad “puesto que es FALSO, que los integrantes de la Cooperativa la Papa 678 R.L., puedan tener 101 animales en un lote de TRECE (13) HECTÁREAS, que es lo que realmente ocupan y solamente tienen CINCUENTA Y SEIS (56) SEMOVIENTES. De igual forma es FALSO que los hierros pertenezcan a dos (2) de los miembros de la Cooperativa (…) puesto que en esos ganado que pastan allí, se observan SIETE (7) HIERROS y no DOS.”. (…). Resulta igualmente FALSO, la afirmación hecha en el INFORME, de la producción de leche y queso en la cantidad en que se afirma en el INFORME y menos aún la cantidad de mautes que dicen vender al año. [Que] es completamente falso, que exista cría de abejas para la obtención de miel”. (Destacado del texto transcrito y agregado entre corchetes de este fallo).
En la misma línea argumentativa, afirma que si bien en el acto recurrido se ordena “a la oficina Regional de Tierras del Estado Apure, realizar el procedimiento administrativo de Regularización a través del SISTEMA ATACHE-OMAKÓN, a [su] representada”, no es menos cierto que dicho otorgamiento debe ajustarse a las recomendaciones realizadas en la inspección técnica, en la cual se incurre en el error de reducir “el área de tierras que durante más de CINCUENTA (50) viene poseyendo y trabajado [su] representada, de 205 Hectáreas a 132 y a la COOPERATIVA LA PAPA 678, de TRECE (13) hectáreas que es lo que ha venido trabajando, se le recomienda llevar a otorgarle 132 Hectáreas (…).” (Sic). (Destacado del texto y agregado en corchetes de este fallo).
Con fundamento en lo anterior, requirió se declare con lugar el recurso de nulidad incoado.
El 5 de junio de 2017, el tribunal de la causa admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad, ordenando notificar a la Procuraduría General de la República, en atención a lo dispuesto en el artículo 96 de la entonces vigente Ley Orgánica que rige sus funciones, al Presidente del Instituto Nacional de Tierras (INTI) y a los terceros interesados mediante un cartel a ser publicado en el Diario “Últimas Noticias”.
En fecha 16 de enero de 2018, los abogados Lila Ruíz Fuentes y Wiston Ortega, previamente identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tierras (INTI), presentaron “escrito de oposición y contestación” al recurso de nulidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 163 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.
Posteriormente, cumplida la fase de sustanciación con la verificación de las distintas etapas del procedimiento, el tribunal de la causa dictó la decisión de mérito en la presente causa.
II
DE LA SENTENCIA RECURRIDA
El Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas, en sentencia de fecha 16 de abril de 2018, declaró con lugar el recurso de nulidad y “nulo el acto administrativo recurrido”, bajo la argumentación siguiente:
“(…Omissis…)
De acuerdo a lo alegado por la parte recurrente, básicamente enfocadas a la violación del debido proceso, debe destacarse que la norma constitucional, contenida en el artículo 49 refleja el contenido y alcance de tal derecho, para lo cual, la doctrina unánimemente precisa que constituye un conjunto de garantías que amparan a los ciudadanos y, entre las cuales se mencionan las del ‘ser oído, el acceso a la justicia y los recursos legalmente establecidos, la articulación de un debido proceso, la de un proceso sin dilaciones indebidas y la de ejecución de las sentencias que se dicten en tales procesos’, entre otros.
(…Omissis…)
Así pues, este Juzgado Superior, observa que el ente administrativo, incurrió en la falta de consignación del expediente administrativo, entendido como el conjunto de actuaciones realizadas por la administración que sustenta la decisión, y que siendo prueba documental importante, es deber del mismo remitir los antecedentes administrativos a objeto de incorporarlos a la causa. Se insiste en que la remisión de los antecedentes administrativos es una carga procesal de la administración, cuya omisión puede acarrear consecuencias negativas para ésta como parte que es en el proceso, pues está impedido el Juzgador de apreciar en todo su valor el procedimiento administrativo, así como tampoco las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión.
(…Omissis…)
La jurisprudencia parcialmente trascrita, ha establecido que la ausencia de procedimiento administrativo constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte recurrente, constituyendo esta omisión en la incuestionable violación de normas de rango constitucional y legal, tal como el derecho a la defensa y el debido proceso, previsto en el artículo 49 constitucional.
En relación, a las obligaciones de esta Juzgadora, en sede Contencioso Administrativo, relacionadas con la comprobación de la actuación procedimental del Instituto Nacional de Tierras (INTi), en aras de conocer si se decidió el asunto cuestionado sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido o que se haya impedido la participación de la recurrente; del análisis de las pruebas aportadas por las partes y, en especial del examen de las pruebas aportadas por el Instituto Nacional de Tierras (INTi) ente demandado, vale destacar, sin que consten los correspondientes antecedentes administrativos; no puede constatar este Juzgado Superior Agrario, la formación de un expediente administrativo relacionado con el acto en el que procedió de oficio a reconocer la nulidad absoluta y revocó los actos administrativos, dictados en el Punto de Cuenta Nº 10, de fecha 13 de mayo de 2015, en Sesión Nº 242-15, en relación al Punto de Cuenta Nº 1040006375, de fecha 28 de abril de 2016, donde aprobó Titulo de Adjudicación de Tierras, a favor de la Red Colectivo ‘La Lagunota’, donde se le haya garantizado a la recurrente su participación, ni el derecho a ser oído, tener acceso al expediente, presentar pruebas, ser informado de los recursos y medios de defensa. Tal aseveración, emerge, en virtud, de que no constan en autos que el ente administrativo agrario, haya dado cumplimiento al artículo 49 del texto constitucional, pues como antes se indicó, no se verificó, que la parte recurrente haya ejercido el derecho a la defensa en vía administrativa, lo que hace inferir, que para el momento del procedimiento de revocatoria del acto administrativo, se deduce, que en el mismo fue dictado con violación al debido proceso y al derecho de defensa. Así se decide.
En tal sentido, comprobado la existencia del vicio denunciado relacionado con la violación del derecho a la defensa, debido proceso y a la tutela jurídica efectiva y ante la falta de notificación del inicio del procedimiento de la recurrente en la formación del acto administrativo emitido por el Instituto Nacional de Tierras (INTi), en el que, procedió de oficio a reconocer la nulidad absoluta y revocó los actos administrativos, dictados en el Punto de Cuenta Nº 10, de fecha 13 de mayo de 2015, en Sesión Nº 242-15, en relación al Punto de Cuenta Nº 1040006375, de fecha 28 de abril de 2016, esta juzgadora debe declarar su nulidad. Así se decide.
De acuerdo al derecho, criterios doctrinarios y jurisprudenciales antes señalados, este Juzgado Superior Agrario, considera que existen elementos suficiente de convicción, donde se ve forzosamente obligada a declarar CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad Agrario, interpuesto en fecha 19 de enero de 2017, por la ciudadana Silvia del Valle Mariño Salazar, en su carácter de presidenta de la Asociación Civil sin fines de lucro Colectivo ‘La Lagunota’, debidamente asistida por el abogado Juan Bautista Aguirre Navas, (…), en contra del acto administrativo emanado del Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTi), en Sesión Nº 717-16, según Punto de Cuenta Nº 27, de fecha 31 de octubre de 2016, en el que procedió de oficio a reconocer la nulidad absoluta y revocó los Actos Administrativos dictados en el Punto de Cuenta Nº 10, de fecha 13 de mayo de 2015, en Sesión Nº 242-15, en relación al Punto de Cuenta Nº 1040006375, de fecha 28 de abril de 2016, donde aprobó Titulo de Adjudicación de Tierras, a favor de la Red Colectivo ‘La Lagunota’, tal como, se evidencia de la notificación emitida por el Instituto Nacional de Tierras (INTi), y debidamente firmada por el ciudadano José Leonardo Reyes Mariño, en su carácter de vicepresidente de la Asociación Civil sin fines de lucro Colectivo ‘La Lagunota’, de fecha 23 de noviembre de 2016, inserta a los folios 26 al 41 del expediente. Así se decide. (Sic).
En virtud de la declaratoria que antecede, no se analizará ningún otro vicio, por cuanto, resultaría inoficioso entrar a conocer de alguna otra consideración en virtud, de que no se requiere su concurrencia para que prospere la nulidad solicitada. Así se decide.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En escrito presentado en fecha 25 de abril de 2018, los abogados Lila Ruíz Fuentes y Wiston Ortega, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Instituto Nacional de Tierras (INTI), fundamentaron el recurso de apelación de la forma siguiente:
Exponen que “(…) [su] representado de manera sistematizada y PREVIA INFORMACIÓN al solicitante de cualquier trámite, se pone a disposición tanto del beneficiario como de cualquier otra persona que pueda tener interés en el asunto, todos y cada uno de los pasos dados en el procedimiento administrativo a través de la red interna de la institución denominada ATANCHA OMAKON, que es donde consta cada actuación realizada y puesta como se dijo a disposición pública, situación que hace evidente la legalidad de todo proceso llevado a cabo por [su] representado de conformidad a los principios constitucionales del derecho a la defensa y debido proceso.”. (Agregado de la Sala y destacado del texto).
Manifiestan que la sentencia apelada se encuentra inmotivada al no valorar las pruebas “(…) es decir la copia certificada del punto de cuenta N° 027, sesión N° 717-16, de fecha 31 de Octubre del 2016, en el que se detalla la decisión respecto al proceso que nos ocupa; por lo que resulta evidente que la juzgadora no valoro las pruebas aportadas en autos, ni valoro la presunción de legalidad de la que se encuentra revestido el acto administrativo, ya que la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI) además de consignar las pruebas mencionadas, siguió a cabalidad cada etapa en el presente proceso.”. (Sic).
Asegura que “(…) la juzgadora no consideró la consecuencia jurídica inmediata en la incomparecencia de la parte recurrente al acto oral de informes, como lo es el desistimiento del proceso, ni mucho menos la falta de motivación probatoria, puesto que la accionante tampoco en su oportunidad legal correspondiente realizó la debida promoción y motivación de sus pruebas como carga procesal que tiene toda accionante en un proceso, así como es evidente de la no presentación de conclusiones, lo que hace ver su desprendimiento total del proceso muy a pesar de ser la parte accionante (…)”.
En virtud de lo anterior, requiere que se declare con lugar el recurso de apelación incoado y sea anulada la decisión impugnada.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala del alto Tribunal determinar su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI) contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas en fecha 16 de abril de 2018, en la que se declaró con lugar el recurso de nulidad incoado y “nulo el acto administrativo recurrido".
Al respecto, dispone el artículo 156 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lo siguiente:
Artículo 156. “Son competentes para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:
1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competentes por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia.
2. La Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, como Tribunal de Segunda Instancia.”.
Por su parte, el artículo 184 de la Ley in commento, consagra las competencias de la Sala de Casación Social, estableciendo que:
Artículo 184. “Dada la especialidad e interés social de la materia regulada en la presente Ley, será de la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, además de las atribuciones que le confiere la Constitución de la República y las leyes, las siguientes:
(…Omissis…)
3. De las apelaciones o consultas de las sentencias dictadas por los tribunales superiores contencioso administrativos agrarios y demás asuntos contenciosos administrativos relacionados con la materia regulada en la presente Ley.
(…Omissis…)”. (Destacado de este fallo).
Atendiendo a lo dispuesto en los artículos antes transcritos, y visto que fue incoado recurso de apelación contra un fallo a través del cual el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas, declaró con lugar un recurso de nulidad, esta Sala de Casación Social declara su competencia para conocer en alzada. Así se decide.
V
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas en fecha 16 de abril de 2018, en la que se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la Presidenta de la Asociación Civil sin fines de lucro “Colectivo La Lagunota” y nulo el acto recurrido.
En este contexto, se aprecia de los autos que el a quo al pronunciarse sobre el mérito del asunto, estimó que resultaba con lugar el recurso de nulidad incoado por la parte actora, con fundamento en que “no constan en autos que el ente administrativo agrario, haya dado cumplimiento al artículo 49 del texto constitucional, pues (…) no se verificó, que la parte recurrente haya ejercido el derecho a la defensa en vía administrativa, lo que hace inferir, que para el momento del procedimiento de revocatoria del acto administrativo, se deduce, que en el mismo fue dictado con violación al debido proceso y al derecho de defensa”.
Ahora bien, a los fines de verificar la conformidad a derecho o no de la decisión apelada, se observa, en primer término, que el acto administrativo cuya nulidad declaró el a quo, se dictó conforme a la potestad revisora que tienen los entes y órganos administrativos, procediendo a la revocatoria y “nulidad absoluta” el 31 de octubre de 2016, del título de adjudicación de tierras conferido a la “Red Colectivo La Lagunota” que había sido otorgado poco tiempo antes, esto es, en fecha 28 de abril del mismo año 2016; en tal sentido, debe atenderse, en primer término, a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 117 y en el artículo 59 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, los cuales rezan:
Artículo 117. “Corresponde al Instituto Nacional de Tierras (INTI):
(…Omissis…)
4. Conocer, decidir y revocar la procedencia de la adjudicación de tierras, así como otorgar los títulos de adjudicación.
(…Omissis…)”.
Artículo 59. “A los fines de la adjudicación de tierras, los interesados formularán una solicitud, la cual deberá estar acompañada de los siguientes recaudos:
1. Manifestación de voluntad contentiva del compromiso de trabajo de la tierra a adjudicar.
2. Identificación completa del solicitante, indicando nombre y apellido, número de cédula de identidad, lugar y fecha de nacimiento.
3. Ocupación y número de personas que constituyan el grupo familiar.
4. Declaración jurada de no poseer otra parcela.
5. Cualquier otro dato que estimare conveniente para ilustrar el criterio del Instituto.
6. En caso de ser poseedor de una parcela insuficiente, expresará las condiciones y características de la misma”.
Del contenido de ambas normas puede apreciarse que es competencia del Instituto Nacional de Tierras (INTI), como ente administrativo agrario, determinar la procedencia del otorgamiento de los títulos de adjudicación de tierras, atendiendo para ello a lo previsto en los artículos 60 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, una vez que el interesado consigne los recaudos a que alude la disposición supra transcrita. Así, presentada la solicitud y sus recaudos, el Instituto procederá a instruir el expediente respectivo [artículo 60 de la Ley in commento], debiendo decidir si procede o no la adjudicación de tierras, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud [artículo 61 eiusdem]; asimismo, la Ley in commento faculta al órgano administrativo agrario para proceder a la revocatoria de tales títulos (artículo 117, numeral 4) cuando se verifique que el adjudicatario no ha dado cumplimiento al compromiso de trabajar la tierra.
Debe destacarse que esta atribución conferida en la Ley para revocar la adjudicación debido al incumplimiento por parte del adjudicatario al compromiso de trabajar la tierra conforme lo regula el artículo 67 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, es distinta a la revocatoria o anulación que realiza la Administración derivada de la potestad de autotutela consagrada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando constata la existencia de algún vicio en un acto administrativo dictado con carácter previo.
En este sentido, consta a los folios 42 al 44 y sus vtos de la pieza única de este expediente, que efectivamente, en fecha 28 de abril de 2016, el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI), mediante reunión N° ORD 691-16, aprobó conferir Título de Adjudicación Socialista Agrario y Carta de Registro Agrario N° 43920016RAT0007110, a favor del prenombrado “Colectivo La Lagunota”, representado por los ciudadanos Rafael Rubén Bohorquez Ochoa, Luis Miguel Reyes Volpe, Luis Manuel Reyes Mariño, José Leonardo Reyes Mariño y Silvia del Valle Marino Salazar, sobre un lote de terreno contante de doscientos un hectáreas con un mil ochocientos cincuenta metros cuadrados (201 ha con 1850m²); sin embargo, en el acto que hoy se recurre la propia Administración, en atención a la previsión contenida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procedió a la revisión de oficio del acto de otorgamiento antes descrito, declarando su nulidad, a través del acto contenido en sesión N° 717-16, Punto de Cuenta N° 27 del 31 de octubre de 2016.
Así, esta potestad de autotutela comprende la potestad de anulación [regulada en el Título IV “De la Revisión de los Actos en vía Administrativa”, Capítulo I “De la Revisión de Oficio”] prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual “La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”, debiendo para ello efectuar un procedimiento en el que se le permita al interesado participar, garantizándose así el derecho a la defensa.
Al respecto, debe la Sala hacer mención a la facultad que ostentan todos los órganos o entes que conforman la Administración Pública, de la potestad de autotutela, en la que se comprende la potestad revocatoria. En efecto, conforme al criterio sentado por la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal, en sentencia N° 1821 del 4 de julio de 2003 (caso: Edilio Villegas), ratificada en decisión N° 1336 del 4 de agosto de 2011 (caso: Ángel Adán Bracho Molina), se expresó:
“(…) La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vivios (sic) que lo invistan de nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria (…)”.
Del mismo modo, la Sala Constitucional de este alto Tribunal, en decisión N° 0968 de fecha 23 de julio de 2015, caso: Textiles Zanzibar, dejó sentado lo siguiente:
“En efecto, esta Sala Constitucional estableció claramente que la potestad anulatoria de la Administración, contenida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procede, en cualquier tiempo, en los casos en que el acto administrativo estuviese infectado de nulidad absoluta (vid., artículo 19 eiusdem) y si dicho acto hubiese otorgado derechos subjetivos a un particular, la nulidad debe estar precedida de un procedimiento administrativo donde se le garantice el debido proceso y el derecho a la defensa.”.
En el caso de autos, se observa que el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) en el acto recurrido declaró la nulidad absoluta de distintos actos administrativos dictados respecto de tierras ubicadas en un mismo sector, actos estos relacionados con el “Colectivo La Papa 678 R.L.” y con el antes referido “Colectivo La Lagunota”, colectivos que han estado en conflicto durante algún tiempo por la extensión de tierras que cada uno ocupa y que mantienen en producción. Así, puede leerse en el acto recurrido lo siguiente:
“(…) en virtud de la solicitud realizada a través del Memorando DIR-INTI-N° 300, suscrito por la Secretaria del Directorio de fecha 03 de octubre de 2016, mediante el cual solicita lo siguiente: ‘ (…) se realice la revisión de los Actos Administrativos, a fin de solucionar los conflictos existente de ocupación y solapamiento de linderos sobre un predio ubicado en el Sector Manglarote, Parroquia El recreo, Municipio San Francisco del Estado Apure, los actos a revisar son los siguientes (…)
En fecha 17 y 18 de marzo de 2016, se conformó una Comisión Técnica del Instituto Nacional de Tierras de la Sede Central por instrucción del Gerente General para esa época el ciudadano Miguel Herrera, motivado a una problemática existente en cuanto a solapamiento de linderos entre el Fundo Cooperativa La Papa y Fundo Colectivo La Lagunota antiguo Santa Rosa, a los fines de levantar la información técnica productiva, la ocupación actual, así como constatar la problemática existente, dicha Inspección Técnica fue realizada por los servidores públicos: (…)
(…Omissis…)”. (Destacado de este fallo).
Por su parte, en Punto de Información de fecha 4 de marzo de 2016, elaborado por una Comisión Técnica del Instituto Nacional de Tierras –Central–, debidamente transcrito en el acto recurrido, se puede leer lo que se transcribe a continuación:
“SITUACIÓN DEL CONFLICTO:
El Colectivo La Papa manifiesta ocupar 87,9716 ha desde hace años, presenta un punto de cuenta por parte del Directorio Nacional sesión N° 242-15 de fecha 13-05-2015, donde se decide otorgar adjudicación de tierras en una superficie de 86,1985 ha (Anexo Notificación) la cual la Oficina Regional de Apure no ejecutó.
El Colectivo La Lagunota afirma ser el propietario de 207,2072 ha, producto de compras que ha venido haciendo con los años (anexos que deben ser verificados por Consultoría Jurídica todas ventas privadas, algunas notariadas), ya que no hay ubicación exacta por carecer de coordenadas UTM en los documentos de compra-venta.
Por lo antes señalado se evidenció 74,1398 ha en conflicto que son pastoreadas por ambos rebaños de los predios ya que no presentan en ese lindero ningún tipo de cerca divisoria, es usado como un potrero de sabana. El colectivo La Lagunota manifestó y fue corroborado en campo que son víctimas de cortes en el alambre de púas en la cerca por parte de la cooperativa La Papa para meter los bovinos al potrero durante años, alegando por su parte el Colectivo La Papa que no cometen ningún delito en hacer falsos para sacar el ganado a pastorear ya que por descendencia y años han pastoreado en ese potrero históricamente, ocasionando denuncias entre las partes durante años (Anexo soportes)
(…Omissis…)
Conclusiones
Se realizó inspección técnica de verificación de ocupación y producción de los lotes de terreno del predio Colectivo La Lagunota y la Asociación cooperativa la papa 678, ubicados en el sector Manglarote, parroquia El Recreo, municipio San Fernando del estado Apure donde se evidenció que presentan un conflicto por solapamiento y delimitación de linderos.
Se evidenció que ambas cooperativas se encuentran realizando actividades agrícola animal en el lote de terreno con un Sistema de Producción Bovino de Doble Propósito. Actualmente producen leche destinada a la elaboración de queso.
(…Omissis…)
Recomendaciones:
Por parte la comisión técnica agraria del INTI-Central recomienda a la presidencia del INTI estudie la siguiente propuesta motivada, sin embargo se deja a consideración del Directorio la decisión a tomar.
Respetar la decisión tomada por el Directorio Nacional en fecha 13-05-2015 punto 10 sesión 242-15, donde otorga una regularización de la tierra a favor de la Asociación Cooperativa La Papa 678, por una superficie de 87,9716 ha, así mismo debe ser regularizado el Colectivo La Lagunota en una superficie de 132, 9674 ha, por lo cual se debe REVOCAR la solicitud actual de adjudicación de tierras por 209,3181 ha a favor del Colectivo La Lagunota, la cual se encuentra por análisis de directorio en el sistema Atancha Omakón, ya que se encuentra mal levantada cartográficamente. Además se recomienda REVOCAR la adjudicación de tierras a la ciudadana Ramona Castillo (…) predio La Bartolera Sesión 239-15 de fecha 23-01-2015 por una superficie de 5,512 ha, ya que se encuentra dentro de la superficie del predio La Lagunota, lo cual la ORT Apure obvió a la hora de cargarla en sistema Atancha-Omakón. No coincide lo levantado en los informes técnicos de la ORT versus lo cargado en sistema, aunado a que se realizó una solicitud por una superficie diferente.
(…Omissis…)”. (Destacado de este fallo).
Ciertamente se desprende de lo antes indicado, así como de los expuesto en el recurso contencioso administrativo de nulidad, una situación de conflicto en lo que se refiere a la delimitación de las áreas que corresponde a cada grupo de campesinos en adjudicación “Cooperativa La Papa 678” y “Colectivo La Lagunota”, situación que hasta el momento en que fue dictado el acto administrativo que se recurre no estaba solventada; de hecho la Administración por intermedio del Instituto Nacional de Tierras (INTI) procedió a la revisión de varios actos administrativos contentivos de cartas agrarias y títulos de adjudicación conferidos a estos grupos o colectivos sobre lotes de terreno ubicados en el sector Manglarote, parroquia El Recreo, municipio San Fernando del estado Apure, ello motivado al posible solapamiento de linderos y a las contradicciones que se vienen presentando desde el año 2006 con estos grupos.
Ahora bien, estas inconsistencias suscitadas con estas instrumentaciones agrarias, condujeron a que la Administración acordara declarar su nulidad, pero instando a que la Oficina Regional de Tierras del Estado Apure procediera a dar inicio a un procedimiento administrativo de regularización a través del sistema Atancha-Omakón a la “Cooperativa La Papa 678” y a la “Red Colectivo La Lagunota”; asimismo, ordenó “a la Oficina Regional de Tieras del Estado Apure, el inicio y/o la continuación del procedimiento de Adjudicación de Tierras, bajo el compromiso de mantener la eficiencia productiva de la tierra siendo los lineamientos impartidos por el Instituto Nacional de Tierras (INTI), de acuerdo al Plan de Seguridad Agroalimentario y al Manual de Uso y Mejoramiento de Tierras.”.
Con esa orden impartida por el ente agrario, lejos de quebrantarse los derechos de los integrantes de ambos grupos y en particular de los miembros de la “Red Colectivo La Lagunota”, lo que persiguió fue solucionar la situación de conflicto existente, aunado a que se insta a ambos colectivos a participar activamente en los procedimientos de adjudicación que se ordenó a iniciar o a continuar en caso de que ya estuviesen en curso; por tanto, contrario a lo afirmado por él a quo respecto a que a la parte recurrente se le vulneró el derecho a la defensa en vía administrativa, se estima que habiéndose dictado el acto primigenio –el aprobado en sesión 691-16 del 28 de abril de 2016- con vicios que acarreaban su nulidad absoluta, como en efecto fue declarado por la autoridad administrativa en el acto recurrido –sesión 717-16 del 31 de octubre de 2016-, no podía generar derechos subjetivos a favor de los miembros de la “Red Colectivo La Lagunota”; resultando válido el llamado que se efectuó a las partes para iniciar un nuevo procedimiento administrativo sin los vicios y errores contenidos en el primer procedimiento que se efectuó en sede administrativa.
Consecuencia de lo expuesto, debe declararse con lugar el recurso de apelación ejercido por la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI); debiendo asimismo revocarse la decisión apelada, en la que fue declarado procedente el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado y nulo el acto recurrido contentivo de la declaratoria de nulidad absoluta del acto que confirió el título de adjudicación socialista y carta de registro agrario a la “Red Colectivo La Lagonota”, y declararse firme el acto recurrido. Así se decide.
Finalmente, debe indicar esta Sala que la representación judicial del Instituto Nacional de Tierras (INTI) el 9 de diciembre de 2021, consignó en el expediente, entre otros, el acto dictado en sesión N° ORD-759-17 de fecha 22 de febrero de 2017, punto de cuenta N° 1010232802, titulado “revocatoria de título de adjudicación socialista de tierras”, proferido como consecuencia de la petición formulada el 1° de marzo de 2017, por los representantes del “Colectivo La Lagunota”, en la que renuncian al título de adjudicación, actuación que persigue, al igual que el acto recurrido en este caso, dejar sin efecto el acto primigenio aprobado en sesión N° 691-16 del 28 de abril de 2016, en el que se confirió la adjudicación, lo cual no tiene incidencia alguna en la resolución del presente caso.
DECISIÓN
Por las motivaciones precedentemente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS (INTI), contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial de los Estados Apure y Amazonas, en sentencia de fecha 16 de abril de 2018, en la que se declaró con lugar el recurso de nulidad incoado y nulo el acto administrativo recurrido; SEGUNDO: SE REVOCA la referida sentencia; TERCERO: FIRME el acto recurrido.
Publíquese, regístrese, cúmplase lo ordenado y remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Años: 211º de la Independencia y 162º de la Federación.
El Presidente de la Sala,
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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente, Magistrada,
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JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO MARJORIE CALDERÓN GUERRERO
Ma-
gistrada Ponente, Magistrado,
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MÓNICA GIOCONDA MISTICCHIO TORTORELLA DANILO ANTONIO MOJICA MONSALVO
La Secretaria,
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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES
R. A. N° AA60-S-2018-000270
Nota: Publicada en su fecha a
La Secretaria,