Ponencia del Magistrado Dr. ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA

En el juicio relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil CARTONERA DEL CARIBE, C.A. inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Bolivariano de Miranda, en fecha 5 de julio de 1964, bajo el Nro. 23, tomo 22-A, representada judicialmente por la abogada Heisa Correa Padilla, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 101.008, contra la providencia administrativa signada con el alfanumérico PA-US-ARA-0031-2018, de fecha 22 de noviembre de 2018, emanada de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), sin representación judicial acreditada en autos, que declaró con lugar la propuesta sanción y, en consecuencia, impuso una multa en contra de la referida entidad de trabajo por la suma de un millón setecientos noventa y cuatro mil trescientos treinta y tres bolívares soberanos con cero céntimos (Bs 1.794.333,ºº), el Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, en fecha 28 de febrero de 2020, dictó decisión en la cual declaró con lugar el referido recurso de nulidad ejercido por la parte recurrente y anuló la mencionada providencia.

La remisión de la causa se efectúo a esta Sala de Casación Social en fecha 24 de enero de 2022, a fin de resolver la consulta obligatoria prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

En fecha 25 de mayo de 2022, se dio cuenta en Sala, asignándose el conocimiento de la presente causa al Magistrado Dr. Elías Rubén Bittar Escalona.

Cumplidas como han sido las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse respecto a la consulta obligatoria sometida a su conocimiento, con base en las consideraciones siguientes:

ANTECEDENTES

En fecha 22 de noviembre de 2018, el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), a través de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA) dictó providencia administrativa, signada con el Nro. US.ARA-0006-2018, en la cual acordó, lo que a continuación se transcribe:

PRIMERO: Declarar Con Lugar la propuesta de sanción e imponer multa en contra de la Sociedad Mercantil CARTONERA DEL CARIBE, C.A. de BOLÍVARES SOBERANO UN MILLÓN SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES CON CERO CÉNTIMOS (BsS. 1.794.333,ºº), el artículo 119 numeral 16; artículo 120 numerales 1 y 8 de la LOPCYMAT. ASÍ SE DECLARA.

SEGUNDO: Se reproduce dos (02) ejemplares del mismo tenor, reposando una en el respectivo expediente administrativo y la otra remitiéndose a la Sociedad Mercantil, asimismo expídase la planilla de liquidación correspondiente, la cual en este caso estará signada con el número P.A.0030-2018, a fin de que se sirva pagarla en el (BANCO DEL TESORO, C.A.), en el término de los cinco (5) días hábiles contados a partir de su notificación.

TERCERO: Queda a salvo el derecho de la parte afectada de ejercer el Recurso Jerárquico ante el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que tiene su sede en la ciudad de Caracas, sector La Candelaria, esquina Manduca a Ferrenquín, Edificio INPSASEL, piso 7, Distrito Capital, agotando la vía administrativa, según lo previsto en el artículo 22 ordinal 11º de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, dentro de un lapso de quince (15) días siguientes a su notificación de conformidad con lo previsto en el Artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) (Sic). (Destacado de Origen). (sic).

Mediante escrito consignado el 25 de marzo de 2019, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) del Circuito Judicial Laboral del estado Aragua, la sociedad mercantil Cartonera del Caribe, C.A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la providencia administrativa antes señalada, esgrimiendo los siguientes alegatos:

Sostiene que la Administración no dio cumplimiento al deber de impulsar el trámite legal del procedimiento, estando obligada aún sea de oficio a realizar todas las actuaciones procesales necesarias, por imperio de Ley, para el mejor conocimiento que deba debatir, siendo responsabilidad de los funcionarios respectivos, impulsar el procedimiento en todos los trámites, no obstante, haber sido emitido el informe de propuesta de sanción en fecha 17 de marzo de 2017, el Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del estado Aragua, dictó el Acta de Apertura sin indicar la fecha en que fue emitida.

En este mismo orden de ideas, invoca los siguientes vicios:

1) Quebrantamiento de formas procedimentales: Con fundamento en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, denunció el vicio de sustanciación del expediente, al haberse vulnerado la garantía de la legalidad procedimental contenida en los artículos 29, 49 ordinal 1º y 2º, 141 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, al quebrantar normas sustanciales procedimentales en: i) La inspección de indicadores de Morbilidad realizada en las instalaciones de la empresa hoy recurrente de fecha 22 de noviembre de 2016, ii) En el informe de verificación de cumplimiento de fecha 14 de marzo de 2017, y iii) En el informe “propuesta de sanción” de fecha 17 de marzo de 2017, suscrito por el funcionario Johan N. Mencias, Inspector Profesional en Seguridad y Salud Laboral, adscrito al Departamento de Inspección de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores GERESAT Aragua, del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), al haber emitido la Unidad de Sanción de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del estado Aragua, del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) acta de apertura, sin indicar la fecha en la cual fue suscrita, fecha determinante a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el literal “b” del artículo 547 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.

Sostiene que en fecha 17 de marzo de 2017, fue emitido informe de propuesta de sanción circunstanciado y motivado que dio origen al acta de apertura sin fecha hasta el 22 de noviembre de 2018, fecha en la cual se dictó el acto administrativo contenido en la providencia Nº PA-US-ARA-0031-2018, transcurriendo un término de duración global de un (01) año, ocho (08) meses y cinco (05) días, excediendo los cuatro (4) meses en la tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio, conforme lo previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

2) Quebrantamiento de Ley por errónea interpretación: Con fundamento en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con los artículos 26, 49 ordinal 1º, 141 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, invoca que el acto impugnado incurre en el vicio de errónea interpretación del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, toda vez que el número de trabajadores a considerar para la cuantificación de la multa, no fue determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa, sino que la Administración se limitó a señalar los montos de la infracción contemplada en los puntos primero, segundo y tercero de la providencia administrativa, considerando el proponente la cantidad de cuatrocientos sesenta y seis (466) trabajadores afectados.

Aduce que la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en la Providencia Administrativa Nº PA-US-ARA-0031-2018 de fecha 22 de noviembre de 2018, en sustento del informe de propuesta de sanción efectuado en fecha 17 de marzo de 2017, resolvió imponer una multa a la empresa en razón de los incumplimientos establecidos en los artículos 6, 38 y 40 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en concordancia con lo previsto en el artículo 41 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y la norma técnica del Servicio de Salud y Seguridad en el Trabajo (NT-03-2016), evidenciándose que la Administración se limitó a multiplicar cada una de las multas por cuatrocientos sesenta y seis (466) trabajadores, sin especificar en forma alguna el nexo causal entre la comprobación del número de trabajadores con los supuestos de hecho de las infracciones.

Que no se evidencia en la motivación del acto cuestionado, cuáles trabajadores en concreto se encontraban expuestos o afectados, resultando insuficiente la mención de cuatrocientos sesenta y seis (466) trabajadores, por lo que, no cuenta con la motivación que debe efectuar la Unidad Técnica Administrativa competente, prevista en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT). En consecuencia, a su juicio, el acto impugnado no guarda la debida congruencia, al no exponer fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que llevaron a tomar como factor multiplicador la sanción pecuniaria impuesta a la empresa recurrente.

3) Infracción de ley: Con fundamento en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con los artículos 26, 49 ordinal 1º, 141 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil, considera que el acto impugnado emitido por la Administración incurrió en errónea interpretación del artículo 81 del Código Orgánico Tributario que consagra el principio de concurrencia de las sanciones aplicables a los procedimientos sancionatorios y no sumando todas individualmente.

Señala que la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), al dejar establecido en su providencia administrativa Nº PA-US-ARA-0031-2018 de fecha 22 de noviembre de 2018 lo siguiente: “Declarar con Lugar la Propuesta de Sanción e imponer multa en contra de la Sociedad Mercantil CARTONERA DEL CARIBE, C.A. de BOLIVARES SOBERANOS UN MILLON SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 1.794.333,00)”, determinó la sumatoria de cada una de las penas, vulnerando lo establecido en el artículo 81 del Código Orgánico Tributario.

De igual manera, señala que el acto administrativo incurrió en errónea interpretación de la providencia administrativa emitida por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), al pretender aplicar la Unidad Tributaria de Bs.S. 17,00, por cuanto quedó claro del texto del artículo 2 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras que la referida unidad tributaria sólo es aplicable para la determinación de los tributos nacionales, no pudiendo ser utilizada en la Unidad de Sanción de la Gerencia Estadal de Seguridad Laborales del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) para el cálculo de las Sanciones previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT).

SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 28 de febrero de 2020, el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la entidad de trabajo Cartonera del Caribe C.A contra el acto administrativo signado con el alfanumérico PA-US-ARA-0031-2018 de fecha 22 de noviembre de 2018, emanado de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en los siguientes términos:

“(…) la accionante en nulidad denuncio el vicio de quebrantamiento de ley, expuso con claridad los hechos y en base a la aplicación al principio al principio “da mihi factum dabo tibi ius” (dame los hechos para darte el derecho), aprecia este Tribunal de las documentales insertas a los autos, así como del propio acto administrativo que no se realizó motivación para establecer el número de trabajadores expuestos, en este sentido, se debe puntualizar en sintonía con la Sala de Casación Social, que para la determinación de las sanciones pecuniarias, conforme a las previsiones del 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, debe contarse con una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifiquen el número de trabajadores expuestos, ello en virtud a que las infracciones cometidas por los empleadores en materia de seguridad y salud laborales toman dicho número como factor multiplicador.

Así las cosas, precisa este Juzgado que el deber de motivación permite controlar la legalidad de la actuación de la Administración, con relación a los actos administrativos dictados por las infracciones encontradas en dicha materia, al poderse identificar o precisar las circunstancias de hecho sobre los cuales pretende legitimar su actuación.

Vistas las determinaciones que anteceden, se debe declarar con lugar la demanda de nulidad que encabeza las presentes actuaciones. Así se declara.- (Sic).[Destacado de origen]

III

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el asunto sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia Nro. 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, establecido en el fallo Nro. 955 de fecha 23 de septiembre de 2010, con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social, los Tribunales Superiores del Trabajo, son competentes transitoriamente para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha Ley; y de sus decisiones se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social. Igualmente, en los casos en los que no se ejerza el recurso de apelación, esta Sala conocerá en consulta obligatoria cuando la decisión proferida afecte los intereses del Estado. Por lo tanto, esta Sala tiene competencia funcional para conocer en alzada, de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores del Trabajo en dicha materia.

En virtud de ello, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta obligatoria sometida a su consideración por el Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, en el marco del procedimiento iniciado por la sociedad mercantil Cartonera del Caribe C.A., contra la Providencia administrativa signada con el alfanumérico Nº PA-US-ARA-0031-2018 de fecha 22 de noviembre de 2018 emanada de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Estado Aragua del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) Así se declara.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Para decidir, esta Sala de Casación Social, advierte que la presente causa fue remitida a este Máximo Tribunal, en virtud de la consulta obligatoria de la sentencia dictada el 28 de febrero de 2020, por el Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Cartonera del Caribe C.A., contra el acto administrativo contentivo de la Providencia signada con el alfanumérico Nº PA-US-ARA-0031-2018, de fecha 22 de noviembre de 2018, emanado de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la cual fue creada mediante la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 3.850, Extraordinario, en fecha 18 de julio de 1986, disponiéndose en el artículo 12, que el mismo tiene personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, a cuyo cargo estará la ejecución de la política nacional sobre condiciones y medio ambiente del trabajo, adscrito al Ministerio que establezca el Presidente de la República en Consejo de Ministros.

Con relación al identificado ente, dispone el artículo 15, numeral 1, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.236 en fecha 26 de julio de 2005, que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) conforma el Régimen Prestacional de Salud y Seguridad en el Trabajo, siendo un ente de gestión, manteniendo su naturaleza de instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, tal como se estableció en la oportunidad de su creación.

Así, la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.147, Extraordinario, en fecha 17 de noviembre de 2014, en el capítulo referido a la descentralización funcional, prevé que los institutos autónomos son personas jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional, que gozan de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional otorga a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios; privilegios y prerrogativas que se mantienen por disponerlo así el artículo 100 de la vigente Ley Orgánica de la Administración Pública.

En consecuencia, las decisiones proferidas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), serán sometidas a consulta, pues al tratarse de un instituto público goza de los privilegios y prerrogativas que la ley acuerda a la República, conforme con lo previsto en el referido artículo 100 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

Ahora bien, el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dispone que toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente, pues a través de la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia, cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, a los fines de que el mismo sea revisado por el Tribunal con competencia funcional para ello y contra el cual no se haya ejercido el recurso de apelación.

En consonancia con lo anterior, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, en decisión Nro. 2.157 de fecha 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), señaló que la consulta obligatoria prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; e igualmente sostuvo que tal privilegio sólo resulta aplicable cuando el fallo sea contrario “a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado, ya que cuando los particulares hayan resultado desfavorecidos tienen el deber de ejercer los correspondientes recursos”, en este supuesto, transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan recurrido de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitirlo en consulta ante el tribunal superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a derecho o no, en razón de lo cual en el presente caso, esta Sala procede a la revisión de la sentencia objeto de consulta.

En el caso bajo análisis, se observa que la representación judicial de la sociedad mercantil Cartonera del Caribe C.A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la providencia administrativa identificada con el alfanumérico P.A.-US-ARA-0031-2018 de fecha 22 de noviembre de 2018, emanada de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), al haberle impuesto una multa por la suma de “(…) UN MILLÓN SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES CON CERO CÉNTIMOS (BsS. 1.794.333,ºº)(…)” [Destacado de origen] por considerar el órgano administrativo del trabajo, que la referida sociedad mercantil había incurrido en las infracciones establecidas en los artículos 119 numeral 16 y 120 numerales 1 y 8 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) conforme a los siguientes parámetros:

En este orden de ideas, es para la presente fecha en que ésta Gerencia Estadal verifica que la Sociedad Mercantil CARTONERA DEL CARIBE, C.A. en consecuencia se aplicará el valor de la Unidad Tributaria vigente, la cual yace su justo valor establecido en la Gaceta Oficial Nº 41.479 de fecha 11 de Septiembre de 2018, con un valor de BOLIVARES DIECISIETE (Bs. 17) (sic) ASI SE DECLARA.

El quantum de la infracción del artículo 120, se encuentra establecido entre setenta y seis (76) unidades y cien (100) unidades tributarias por cada trabajador expuesto computando el término medio, obteniéndolo de la operación matemática de la suma del límite mínimo con el máximo, ciento uno (101 U.T) unidades tributarias, dividiendo el resultado de dicha adhesión entre dos (2), lo que arroja como resultado la cantidad de ochenta y ocho Unidades Tributarias (88 U.T.), siendo este último resultado el Término Medio, el cual representa un monto de BOLIVARES MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y SEIS CON CERO CÉNTIMO (Bs. 1.496,00) por cada trabajador expuesto, siendo (466) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto PRIMERO la multa asciende a BOLIVARES SOBERANOS SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL CIENTO TREINTA Y SEIS CON CERO CÉNTIMOS (Bs.S. 697.136,00); por cada trabajador expuesto, siendo (466) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto. TERCERO la multa asciende a BOLIVARES SOBERANOS SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL CIENTO TREINTA Y SEIS CON CERO CÉNTIMOS (BsS. 697.136,00); Y ASÍ SE DECIDE.

El quantum de la infracción del artículo 119, se encuentra establecido entre veintiséis (26) unidades y setenta y cinco (75) unidades tributarias por cada trabajador expuesto, computando el término medio, obteniéndolo de la operación matemática de la suma límite mínimo con el máximo, ciento uno (101 U.T.) unidades tributarias, dividiendo el resultado de dicha adhesión entre dos (2), lo que arroja como resultado la cantidad de cincuenta punto cinco Unidades Tributarias (50.5 U.T.) (…) Término Medio, el cual representa un monto de BOLÍVARES SOBERANOS OCHOCIENTOS CINCUENTA Y OCHO CON CINCUENTA CÉNTIMOS (Bs.S 858,50), por cada trabajador expuesto siendo (466) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto SEGUNDO la multa asciende a BOLIVARES SOBERANOS CUATROCIENTOS MIL SESENTA Y UNO CON CERO CÉNTIMOS (BsS.400, 061,00)(Sic).[Destacado de origen].

La providencia administrativa parcialmente transcrita, fue objeto de recurso contencioso administrativo de nulidad, por parte de la sociedad mercantil Cartonera del Caribe, C.A., invocando en su escrito libelar los vicios de: a) Quebrantamiento de formas procedimentales b) Quebrantamiento de ley respecto a los artículos 124 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y 81 del Código Orgánico Tributario, basándose la parte actora recurrente, en el hecho de que el acto administrativo objeto de impugnación se limitó a multiplicar cada una de las multas por cuatrocientos sesenta y seis (466) trabajadores, sin haber especificado en forma alguna el nexo causal que permite la comprobación del número de trabajadores que se consideran expuestos o afectados, omitiendo en la providencia administrativa, la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa, prevista en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, relativa a la fundamentación de las circunstancias fácticas que llevó a la Administración a considerar como factor multiplicador las sanciones pecuniarias impuestas a la empresa hoy recurrente.

Al respecto, esta Sala observa que el juez a quo alteró el orden de resolución de las denuncias y se pronunció respecto al vicio de errónea interpretación del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en los siguientes términos:

“(…) Alega la recurrente que la providencia administrativa está viciada por quebrantamiento a exigencias de norma de orden público, ya que la administración se limitó a multiplicar cada una de las multas por 466 trabajadores, sin haber especificado en forma alguna el nexo causal que permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuesto.

Precisado, todo lo anterior, se observa en el caso de marras en relación a la sanciones analizadas, que la Administración, entiéndase la Gerencia Estadal de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer a la entidad de trabajo accionante en nulidad, por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de cuatrocientos sesenta y seis (466) y cuatrocientos sesenta y uno (461).

Así las cosas, del mencionado acto administrativo, no evidencia esta Superioridad que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) hubiere fundamentado los motivos que le llevaron a tomar como base a los trabajadores afectados, de lo cual y en atención a lo antes indicado, en todo acto administrativo debe existir una adecuación entre lo que se decida y el supuesto de hecho de la norma, por lo que es necesario que la Administración lo prueba en ese sentido, no resulta suficiente señalar un número de trabajadores supuestamente afectados sin especificar o fundamentar si ese número corresponde a la totalidad de empleados dentro de la empresa, si se corresponde a un determinado departamento de la misma o si pertenecen al departamento que fue objeto de la inspección, por lo que no ha quedado evidenciado que la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT) haya mantenido la proporcionalidad necesaria para imponer la multa, toda vez que ésta se impone conforme al número de trabajadores supuestamente expuestos o afectados, verificándose con ello que si incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho delatado por la parte demandante, pues no aplicó la norma que contiene la forma para determinar el número de trabajadores expuestos, es decir, el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cuya observancia es determinante para establecer que el supuesto de hecho que da lugar a la sanción se corresponde con las condiciones encontradas que darían motivos suficientes para la imposición de una eventual sanción si así fuere determinado por la Administración en cumplimiento de los procedimientos respectivos; y en consecuencia, debe declararse la nulidad de la multa impuesta en, que alcanzó un total por la cantidad de Bs. 1.794.333. Así se decide (Sic) [Destacado de origen].

Ahora bien, de la transcripción parcial se infiere que el Juez Superior consideró que la providencia administrativa no estuvo fundamentada conforme a las exigencias previstas en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, visto que en la referida providencia, sólo señaló el número de los trabajadores afectados, sin hacer mención a los motivos que le llevó a tomar como base el número de trabajadores afectados, ni tomar en cuenta el principio de adecuación que debe existir entre lo decidido por el juzgador y lo establecido en la norma, siendo que las sanciones impuestas deben estar debidamente fundamentadas y motivadas por la unidad técnica administrativa competente.

En este sentido, corresponde a esta Sala verificar si la decisión consultada dictada en fecha 28 de febrero de 2020, por el Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, está ajustada a derecho o no, constatando si el fallo de primera instancia se apartó del orden público, violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional, quebrantando formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales, o dio una incorrecta ponderación del interés general, conforme al criterio expuesto por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en decisión Nº 1.071 del 10 de agosto de 2015 (caso: María del Rosario Hernández Torrealba).

Con relación al vicio de errónea interpretación de ley analizado por el juez a quo, alegado por la parte recurrente, considera esta Sala oportuno resaltar lo contemplado en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que dispone lo siguiente:

Artículo 124. Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:

1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesta.

2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales [Destacado de la Sala].

Por su parte, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos hace referencia al principio de proporcionalidad, consagrando lo siguiente:

Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia [Destacado de la Sala].

Conforme con el citado artículo, cuando una norma faculte a la autoridad competente para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa Nros. 00262 y 00385 del 24 de marzo y 5 de mayo de 2010, respectivamente). Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta.

Con base en lo expuesto, es preciso traer a colación la sentencia Nro. 001 del 10 de enero de 2020, emanada de esta Sala de Casación Social (caso: Makro Comercializadora, S.A.), en la cual, en un caso análogo de imposición de multas impuestas por el ente administrativo, se denunció la errónea interpretación del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Dicha decisión señaló lo siguiente:

(…) comparte la Sala la conclusión de la decisión consultada, acerca de la falta de motivación en el actuar de la administración, por cuanto de la lectura de cada una de las veintiún (21) sanciones instituidas por la Administración, en el caso de autos no se evidencia que el órgano sancionador hubiere fundamentando los motivos que le llevaron a tomar como base la cantidad de trabajadores afectados en cada uno de los puntos sobre los cuales el ente empleador accionante fue sancionado.

Del análisis efectuado, esta Sala concluye que no es suficiente señalar el número de trabajadores, sin especificar o fundamentar si ese número corresponde a la totalidad de empleados dentro de la empresa o a otra cantidad distinta de trabajadores, sin indicar si se corresponde a un determinado departamento de la misma ó si corresponde a la dependencia que fue objeto de la inspección, por lo que queda evidenciado que la Administración infringió el principio de proporcionalidad, de allí que el acto administrativo dictado está incurso en el vicio en el vicio endilgado, por infracción al 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cuya observancia es determinante para establecer que el supuesto de hecho que da lugar a la sanción pecuniaria, se corresponde con las condiciones encontradas en el procedimiento sancionador, por lo que la decisión del Tribunal Superior, al considerar procedente la demanda de nulidad, mantiene su firmeza y a juicio de la Sala se encuentra ajustada a derecho. Por consiguiente, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Así se decide (sic).

Asimismo, esta Sala de Casación Social, en sentencia Nro. 016 de fecha 16 de abril de 2021, caso Seguridad Industrial y Forestal (SEINFORCA) C.A., contra la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico PA-US-ARA-0006-2017, de fecha 13 de febrero de 2017, emitida por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, actualmente Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) ratificó el criterio anterior en relación al artículo 124 eiusdem.

Ahora bien, en el presente caso, consta del informe de propuesta de sanción y acta de apertura de fecha 17 de marzo de 2017, efectuada por el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo, de la Gerencia Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores (GERESAT-ARAGUA) órgano adscrito al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), que resolvió imponer multas a la sociedad mercantil Cartonera del Caribe C.A., por haber incurrido en las siguientes infracciones:

i) Incumplimiento de los artículos 39 y 40 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (en lo sucesivo LOPCYMAT), 41 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en lo sucesivo RPLOPCYMAT y Norma Técnica del Servicio de Salud y Seguridad en el Trabajo) (NT-03-2016) por cuanto la empresa recurrente no cuenta con su respectivo registro de profesional ante el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), como lo establecen los artículos antes mencionados, en consecuencia se propuso la sanción indicada en el artículo 120 ordinal 1 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), que establece una multa que va de Setenta y Seis (76) Unidades Tributarias a Cien (100) Unidades Tributarias, por cada trabajador expuesto, con total de trabajadores expuestos de: Cuatrocientos sesenta y seis (466), según información suministrada por el representante de la empresa para el momento de la actuación.

ii) Incumplimiento del empleador del artículo 40 numeral 6 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), al no haber entregado los resultados de los exámenes médicos a los trabajadores como lo establece el artículo antes mencionado. En consecuencia, se propone la sanción indicada en el artículo 119 ordinal 16 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), que establece una multa que va de Veintiséis (26) Unidades Tributarias a Setenta y Cinco (75) Unidades Tributarias, por cada trabajador expuesto, siendo un total de cuatrocientos sesenta y seis (466) trabajadores expuestos, según información suministrada por el representante de la empresa para el momento de la actuación.

iii) Incumplimiento del artículo 40 numeral 13 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), al considerar que la prenombrada empresa, no mantiene una brigada de emergencia, como lo establece el artículo antes mencionado. En consecuencia, se propuso la sanción indicada en el artículo 120 ordinal 8° de la de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), que establece una multa que va de Setenta y Seis (76) Unidades Tributarias a Cien (100) Unidades Tributarias, por cada trabajador expuesto; un total de cuatrocientos sesenta y seis (466) según información suministrada por el representante de la empresa para el momento de la actuación.

En tal sentido, de la revisión efectuada al expediente administrativo, esta Sala verifica que la Administración en el acto de fecha 22 de enero de 2018, signado con el Nº US-ARA-0031-2018, suscrito por el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar las cantidades de trabajadores indicadas como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la empresa accionante. Si bien, en el Acta de apertura y en el informe de propuesta de sanción se indicó, que las cantidades están basadas en la información suministrada por el representante de la empresa, no se determinó en el acto impugnado, la ubicación o departamentos en que laboraban esa cantidad de trabajadores por cada incumplimiento propuesto, si se corresponde a un determinado departamento o si corresponde a la dependencia que fue objeto de la inspección, cargos o funciones asignadas y su vinculación de los incumplimientos constatados con las sanciones impuestas, incumpliendo así con la obligación de dictar una decisión debidamente fundada o motivada, conforme con lo previsto en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT).

Por tal motivo, esta Sala de Casación Social considera que el acto administrativo impugnado, se dictó con infracción del artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), por cuanto de la lectura de las sanciones instituidas por la Administración, no se evidencia que el órgano sancionador hubiere fundamentado en cada uno de los puntos sobre los cuales el ente empleador accionante fue sancionado, las circunstancias fácticas que lo llevaron a establecer el factor multiplicador de las sanciones impuestas a la sociedad mercantil en cuestión, ni los motivos que lo llevaron a tomar como base la cantidad de trabajadores afectados, siendo un requisito esencial para la validez y eficacia de las multas impuestas. En consecuencia, este Máximo órgano jurisdiccional considera que se encuentra ajustada a derecho la sentencia consultada proferida por el Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad y, como consecuencia, se declaró nulo el acto administrativo impugnado. Así se declara.

Con base en lo antes expuesto, esta Sala considera que en el caso de autos, resulta innecesario efectuar el análisis del resto de los vicios alegados por el recurrente. Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara PRIMERO: PROCEDENTE la consulta obligatoria. SEGUNDO: Se CONFIRMA la decisión dictada por el Tribunal Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, en fecha 28 de febrero de 2020, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la empresa Cartonera del Caribe, C.A. y, en consecuencia, anuló el acto administrativo impugnado contenido en la providencia administrativa Nro. PA-US-ARA-0031-2018, de fecha 22 de noviembre de 2018, emanado por la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial antes mencionada, a los efectos legales consiguientes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de diciembre de dos mil veintidós (2022). Años: 212° de la Independencia y 163° de la Federación.

El Presidente de la Sala,

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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ

El Vicepresidente, Magistrado Ponente,

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CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA

La Secretaria,

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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES

Consulta N° AA60-S-2022-000097

Nota: Publicada en su fecha a las

La Secretaria,

NOTA: En resguardo al debido proceso y al derecho a la defensa, se hace saber a las partes que se habilitó la publicación del presente fallo el día 16 de diciembre de 2022, a las 2:00 p.m. ello, a tenor de las atribuciones conferidas en el artículo 22 numeral 20 de la Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, concatenado con el artículo 192 del Código de Procedimiento Civil.

El Presidente de la Sala de Casación Social,

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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ

La Secretaría

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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES