TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA. SALA DE CASACIÓN SOCIAL.
Caracas, diez (10) de enero de 2020. Años: 209° y 160°.

El Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, mediante oficio identificado con el n°053/2019, del 6 de marzo de 2019, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo de la demanda de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos de acto administrativo impugnado, interpuesta por la sociedad mercantil MAKRO COMERCIALIZADORA, S.A., inscrita en el Registro Mercantil II de la circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el Nro. 35, Tomo 57-A Sgdo, de fecha 18 de mayo de 1990, representada por el abogado Norman Roa, contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico contra el acto administrativo identificado con el alfa numérico PA-US-ARA: 0003-2015 del 18 de mayo de 2015, emanado de la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA (GERESAT-ARAGUA), DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante la cual sancionó a la sociedad mercantil antes indicada, con multa por la cantidad de Bs. 855.975,00, hoy día ocho Bolívares con cinco céntimos (Bs. S 8,5).

Dicha remisión obedece al pronunciamiento que debe proferir esta Sala de acuerdo a lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de la consulta obligatoria de la sentencia definitiva proferida el 16 de noviembre de 2017, por el Tribunal remitente, que declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico contra el acto administrativo identificado PA-US-ARA: 0003-2015 del 18 de mayo de 2015, emanado de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual sancionó a la sociedad mercantil antes indicada, con multa por la cantidad de Bs. 855.975,00.

Recibido el expediente, el 4 de junio de 2019, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Edgar Gavidia Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Cumplidas las formalidades legales, pasa esta Sala de Casación Social a pronunciarse sobre la apelación sometida a su conocimiento, con base a las siguientes consideraciones:

ANTECEDENTES

Mediante escrito consignado el 4 de abril de 2016, la sociedad mercantil MAKRO COMERCIALIZADORA, S.A. interpuso demanda de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico contra el acto administrativo identificado PA-US-ARA: 0003-2015 del 18 de mayo de 2015, emanado de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual sancionó a la sociedad mercantil antes indicada, con multa por la cantidad de Bs. 855.975,00, hoy día ocho Bolívares con cinco céntimos (Bs. 8,5), de conformidad con la reconversión monetaria del año 2018.

Como sustento de su pretensión, señala en síntesis lo siguiente:

Que, el acto impugnado incurre en falso supuesto de hecho al dejar de apreciar la realidad material de que efectivamente si existe el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuando estableció la procedencia de la multa con base a la supuesta falta de elaboración de tal programa.

De igual forma incurre el acto administrativo impugnado, en la causal de nulidad antes mencionada, al establecer sin ningún tipo de fundamento que en un área de trabajo se podrían ver afectados 28 trabajadores cuando en dicha zona de cava laboran 2 personas por turno.

Que, el acto está viciado por violentar el principio de globalidad, exhaustividad o congruencia en las decisiones administrativas, al no pronunciarse sobre los argumentos de descargo presentados por la entidad de trabajo en la oportunidad legal correspondiente.

Por último, señala la parte recurrente en nulidad que en el supuesto negado que se confirme la presunta responsabilidad, debe reducirse la multa al límite inferior en virtud que la patronal demostró de forma fehaciente el cumplimiento de los deberes en materia de salud y seguridad en el trabajo por lo que la multa en atención al principio de proporcionalidad debería ser menor.

DE LA DECISIÓN APELADA

El 16 de noviembre de 2017, el Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta, en los siguientes términos:

Realizado el análisis probatorio, pasa este Juzgado a dilucidar los vicios alegados por la parte accionante de la siguiente manera:

Se denuncia el vicio de falso supuesto en cuanto a la cantidad de trabajadores expuesto:

Alega la recurrente que la providencia administrativa está viciada de falso supuesto de hecho, ya que prestan servicio 2 trabajadores por dos turno en que esta dividida la jornada de trabajo, por lo que totaliza la cantidad máxima de 4 trabajadores expuesto y no 28 como erradamente y sin el debido fundamento concluye el acto administrativo impugnado.

A los fines de decidir, este Tribunal observa:

Que, en la propuesta de sanción de fecha 30 de abril de 2013 (vid folio 03 de los antecedentes administrativos), se establece lo siguiente: “En consecuencia se propone la sanción indicada en el artículo 119 numeral 06 de la misma ley. Correspondiente a cincuenta punto (50.5) Unidades Tributaria, por cada trabajador expuesto, cuyo número es de Ochenta y Cinco (85).”

Posteriormente en el informe de inspección de fecha 02/12/2001 (Vid, folio 20 de la pieza que contiene los antecedentes administrativos), se preciso en relación al área de cavas: “…aplicar las medidas preventivas que se recomienden en el estudio, en un plazo de (30) días total trabajadores expuestos (28).”

Que, en el informe rendido en relación a la reinspección de fecha 02/07/2012 (vid folio 25 de la pieza que contiene los antecedentes administrativo), se deja constancia de lo siguiente: “…se constato la ausencia de identificación de procesos peligrosos, el plan de trabajo y el presupuesto y/o partida para llevar a cabo el Servicio de Seguridad y salud en el trabajo por lo que persiste el incumplimiento. Trabajadores expuesto ochenta y cinco (85).”

Que, el acta de apertura indicó: “Correspondiente a cincuenta punto (50.5) Unidades Tributaria, por cada trabajador expuesto, cuyo número es de Ochenta y Cinco (85).” (Vid, folio 29 de la pieza que contiene los antecedentes administrativos).

Que, el acto administrativo impugnado en nulidad estableció lo siguiente:

“…un monto de BOLÌVARES SIETE MIL QUINIENTOS SETENTA Y CNCO CON CERO CÉNTIMOS (Bs.7.575,00), por cada trabajador expuesto, siendo (85) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto PRIMERO…”

….omissis…

“…Siendo (28) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto SEGUNDO la multa asciende…”

Visto lo anterior, cree oportuno este Juzgado traer a colación decisión emanada de la Sala de Casación del Máximo Tribunal, donde puntualizó:

“La providencia administrativa, después de señalar todas las actuaciones practicadas durante el procedimiento administrativo sancionatorio, los alegatos de la empresa, el análisis de las pruebas y la verificación de los incumplimientos de las obligaciones advertidas en los Informes de Propuesta de Sanción, impuso las sanciones previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en los siguientes términos: PRIMERO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 119 numeral 6, sanción de veintiséis (26) unidades tributarias por ciento treinta y siete (137) trabajadores afectados propuestos; SEGUNDO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 119 numeral 18, sanción de veintiséis (26) unidades tributarias por ciento treinta y siete (137) trabajadores afectados propuestos; TERCERO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 119 numeral 19, sanción de veintiséis (26) unidades tributarias por ciento setenta y un (171) trabajadores afectados propuestos; y, CUARTO: por incurrir la empresa en los supuestos fácticos del artículo 118 numeral 2, sanción de doce y media (12,5) unidades tributarias por ciento veintitrés (123) trabajadores afectados propuestos.

La providencia administrativa no expresa motivo alguno por el cual se acuerde la sanción por el número señalado de trabajadores en cada uno de los incumplimientos verificados, y más aún, se aparta del número propuesto en los Informes de Propuesta de Sanción, ya que en el informe elaborado por el Ing. Geilerson Castillo, se propuso la sanción prevista en el artículo 119 numeral 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, para doscientos dos (202) trabajadores afectados; y, la providencia administrativa la redujo a ciento setenta y un (171) trabajadores, sin efectuar ninguna explicación.

Considera la Sala que la providencia administrativa incurrió en inmotivación al no expresar las razones o el criterio para determinar el número de trabajadores afectados para el cálculo de cada una de las sanciones impuestas, violando lo previsto en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que prevé que el número de trabajadores afectados para el cálculo de las sanciones deberá ser determinado por decisión debidamente fundada.” (Sentencia Nº 0339 de fecha 26 de mayo de 2015)

Visto el criterio parcialmente trascrito, que este Juzgado comparte a plenitud; se debe precisar que a pesar de que la accionante en nulidad denuncio el vicio de falso supuesto, expuso con claridad los hechos; y en base a la aplicación al principio “da mihi factum dabo tibi ius” (dame los hechos para darte el derecho), aprecia este Tribunal de las documentales insertas a los autos así como del propio acto administrativo que no se realizó motivación para establecer el número de trabajadores expuestos, en ese sentido, se debe puntualizar en sintonía con la Sala de Casación Social, que para la determinación de las sanciones pecuniarias, conforme a las previsiones del 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones, y Medio Ambiente de Trabajo, debe contarse con una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifiquen el número de trabajadores expuestos, ello en virtud a que las infracciones cometidas por los empleadores en materia de seguridad y salud laborales toman dicho número como factor multiplicador.

Así las cosas, precisa este Juzgado que el deber de motivación permite controlar la legalidad de la actuación de la Administración, con relación a los actos administrativos dictados por las infracciones encontradas en dicha materia, al poderse identificar o precisar las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación.

Precisado, todo lo anterior, se observa en el caso de marras en relación a la sanciones analizadas, que la Administración, entiéndase la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la entidad de trabajo accionante en nulidad, por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119, numerales 06 y 19 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de ochenta y cinco (85) y veintiocho (28).

Así las cosas, analizado en su integridad el acto administrativo contenido en la providencia administrativa impugnada y de la revisión efectuada de las actas consignadas a los autos, este Tribunal Superior Tercero del Trabajo del estado Aragua, constata que, en efecto, la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanción impuesta a la empresa accionante, el total de los trabajadores supra indicados; y en consecuencia, debe declararse la nulidad de la multa impuesta en, que alcanzó un total por la cantidad de de Bs. 855.975,00. Así se decide.

Establecido como ha sido el vicio de inmotivación en el que incurrió la Administración, este Tribunal considera inoficioso entrar a conocer el resto de los alegatos planteados y declara con lugar el recurso de nulidad interpuesto. En consecuencia, se anula el acto administrativo recurrido. Así se decide.

Vistas las determinaciones que anteceden, se debe declarar con lugar la demanda de nulidad que encabeza las presentes actuaciones. Así se declara. (Sic).

III

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el asunto sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia número 27 del 26 de julio del año 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana, C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo número 955 del 23 de septiembre de 2010 (caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros), con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo así, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social para decidir en primera instancia las demandas de nulidad previstas en dicha Ley, y de sus decisiones se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social. Por lo tanto, esta Sala tiene competencia funcional para conocer en alzada, de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores del Trabajo en dicha materia.

En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta obligatoria sometida a su consideración por el Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en el marco del procedimiento iniciado por la sociedad mercantil MAKRO COMERCIALIZADORA, S.A., mediante demanda de nulidad intentada contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico contra el acto administrativo identificado PA-US-ARA: 0003-2015 del 18 de mayo de 2015, emanado de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual sancionó a la sociedad mercantil antes indicada, con multa por la cantidad de Bs. 855.975,00, hoy día ocho Bolívares con cinco céntimos (Bs. 8,5), de conformidad con la reconversión monetaria del año 2018. Así se declara.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El presente expediente es remitido a esta Sala por consulta obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable ratione temporis, hoy 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada -la reimpresión por fallas en los originales- en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 6.220 Extraordinaria del 15 de marzo de 2016.

Ahora bien, se constata que el fallo proferido por la primera instancia se trata de una sentencia definitiva que resuelve el mérito del asunto controvertido; y asimismo, contraría las pretensiones del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que goza de las prerrogativas y privilegios que la ley acuerda a la República Bolivariana de Venezuela, ello, de conformidad con lo establecido en los artículos 15 numeral 1 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, concatenado con el artículo 100 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n° 6.147 Extraordinario del 18 de diciembre de 2014.

Por tanto, es pertinente citar lo establecido en el citado artículo 72, hoy 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual establece que “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente” concatenado con la decisión n° 2.157 del 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), proferida por la Sala Constitucional de este alto Tribunal en la que señaló que la consulta obligatoria prevista en dicha normativa persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; resultando aplicable tal privilegio cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado.

Así las cosas, procede la consulta sobre los puntos desfavorables a la defensa del mencionado organismo, a cuyo efecto esta alzada revisará el fondo del asunto planteado a los fines de verificar si la misma está ajustada a Derecho o no, es decir, se constata si el fallo de instancia se apartó del orden público, violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional, quebrantó formas sustanciales en el proceso o las demás prerrogativas procesales, o dio una incorrecta ponderación del interés general, conforme al criterio expuesto por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en la decisión n° 1071 del 10 de agosto de 2015, caso: María del Rosario Hernández Torrealba. Así se declara.

Encontrándose esta Sala en la oportunidad de pronunciarse sobre el mérito del asunto debatido, con fundamento en los elementos que constan a las actas procesales, se advierte que la accionante solicitó la nulidad absoluta del acto administrativo denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por no haber dado respuesta al recurso jerárquico contra el acto administrativo identificado PA-US-ARA: 0003-2015 del 18 de mayo de 2015, emanado de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual sancionó a la sociedad mercantil antes indicada, con multa por la cantidad de Bs. 855.975,00, , hoy día, ocho Bolívares con cinco céntimos (Bs. S 8,5).

Así las cosas, aprecia la Sala que en el caso sub iudice, el a quo declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta, por considerar que la administración, incurrió en el vicio de inmotivación, al no señalar los motivos que lo llevaron a establecer la cantidad de trabajadores afectados por el presunto incumplimiento sancionado.

Al respecto, visto los términos en que fue planteada la demanda de nulidad, se observa que el caso de autos se circunscribe a determinar si la sanción impuesta a la entidad de trabajo, estuvo ajustada a derecho.

En este sentido, alegó la parte recurrente que el acto impugnado incurrió en el vicio del falso supuesto de hecho, por computar la sanción en un número de trabajadores que no se corresponden con los activos para el momento de la supuesta falta, por ende, tales circunstancias llevaron a que de manera errada fuere sancionada a la sociedad mercantil demandante.

Al hilo de lo anterior, y a los fines de resolver el presente asunto sometido a consulta en esta Sala, es necesario tener en cuenta, lo que concierne al denunciado vicio de falso supuesto sobre el cual la Sala Político-Administrativa en sentencia nº 1.117 del 19 de septiembre de 2002 (caso: Francisco Antonio Gil Martínez Vs. Cuerpo Técnico de Policía Judicial, ratificada en sentencia n° 1069 de fecha 3 de mayo de 2006, caso: José Goncalvez Moreno Vs. Contraloría General de la República) acogido por esta Sala de Casación Social mediante decisión n° 458 de fecha 23 de abril de 2014 (caso: Instituto Universitario de Tecnología de Administración Industrial (I.U.T.A.), señaló:

(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.

De allí que, se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo que es necesario examinar si la configuración de éste se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y además si se dictó de manera que guardara la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal. Al respecto, véase sentencia n° 1.023 de fecha 6 de noviembre de 2013 (caso: Plásticos Orquídea, C.A. contra Acto N° 0666-210, de fecha 29/11/2010, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia).

Corolario de lo anterior, importa para esta Alzada a los fines de verificar si el acto administrativo incurre en el vicio del falso supuesto de hecho denunciado, determinar si efectivamente el alegato sobre la errónea interpretación de la Providencia Administrativa 00317-13, emanada de la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Sucre, Urdaneta, San Sebastián, Zamora, José Ángel Lamas, San Casimiro y Camatagua, con sede en Cagua estado Aragua, de fecha 14 de octubre de 2013, que declaró él despido injustificado de la trabajadora es acertado y, si al computarse la sanción impuesta, la misma se fundamento en el número de trabajadores que corresponden para el momento de la supuesta falta.

De lo anterior, es necesario para esta Sala, realizar un examen de la motivación del acto administrativo identificado con el alfanumérico PA-US-ARA-0013-2015, del 18 de mayo de 2015, dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por órgano de la Gerencia Estatal de Salud de los Trabajadores Aragua (folios 31 al 55 del expediente) el cual establecido como justificante de su declaratoria que:

Riela al folio uno (01) al folio (02), Informe de Propuesta de Sanción de fecha 26 de abril de 2013, realizada por el funcionaria supra identificada, contra la empresa MAKRO COMERCIALIZADORA, S.A. donde se señala que dicha asociación presuntamente incurrió en una infracción, señalando textualmente lo siguiente:

PRIMERO: Incumplimiento por parte de la empresa MAKRO COMERCIALIZADORA, S.A; en cuanto a ^-lo establecido en los artículos 56 numeral 7 y 61, de la LOPCyMAT; artículo 82 numeralesa 2, 3 literales i y j, del Reglamento Parcial de la LOPCYMAT (RPLOPCyMAT), y la NOrma Técnica del Programa de Seguridad y salud en el TRabajo (PSST), en lo sucesivo MT-01-2008. Ya que en el Programa de Seguridad y Salud presentado por la empresa, se constató la inexistencia de Descripción de los Procesos Peligrosos e del Plan de acción para dar respuesta al mismo. En consecuencia, se propone la sanción indicada en el artículo 119 numeral 06 de la misma ley. Correspondiente a cincuenta punto cinco (50.5) Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto, cuyo número es de Ochenta y Cinco (85).

SEGUNDO: Incumplimiento por parte de la empresa MAKRO COMERCIALIZADORA, S.A; en cuanto a lo establecido en los artículos 40 numeral 1, articulo 59 numeral 3 y artículo 60, de la LOPCyMAT. Al no presentar un estudio de la Relación Persona/Sistema o Puesto de Trabajo/Maquina, en el área de cavas. En consecuencia, se propone la sanción indicada en el artículo 119 numeral 19 de la misma ley. Correspondiente a cincuenta punto cinco (50.5) Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto, cuyo número es de Ochenta y Cinco (85). (...)

(Omissis).

CONCLUSIONES

(Omissis).

El quantum de la infracción del artículo 119, se encuentra establecido entre veintiséis (26) unidades y setenta y cinco (75) unidades tributarias por cada trabajador expuesto, computando el termino medio, obteniéndolo de la operación matemática de la suma del limite mínimo con el máximo, ciento uno (101 U.T) unidades tributarias, dividiendo el resultado de dicha adhesión entre dos (2), lo que arroja como resultado la cantidad de cincuenta punto cinco Unidades Tributarias (50.5 U.T), siendo este último resultado el Termino Medio, el cual representa un monto de BOLÍVARES SIETE MIL QUINIENTOS SETENTA Y CINCO CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 7.575,00), por cada trabajador expuesto, siendo (85) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto PRIMERO la multa asciende a BOLÍVARES SEISCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 643.875,00); Siendo (28) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto SEGUNDO la multa asciende a BOLÍVARES DOSCIENTOS DOCE MIL CIEN CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 212.100,00); Y ASÍ SE DECIDE. (Sic).

La Sala observa en cuanto al alegato sobre el falso supuesto de hecho por computarse la sanción impuesta con base a un número de trabajadores expuestos que no se corresponde con los activos para el momento de la supuesta falta, sin atender a la gravedad de la supuesta infracción detectada y sin expresar las razones por las cuales consideró el número de trabajadores afectados, al respecto es necesario verificar lo dispuesto en los artículos 124 y 125 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, que establecen:

Artículo 124. Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:

1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.

El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

Con relación a la norma transcrita esta Sala observa, que a tenor de lo indicado en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el número de trabajadores expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del INPSASEL.

Por su parte el artículo 125 ibídem, establece los criterios de gradación de las sanciones, de acuerdo a la peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o en el centro de trabajo, la gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias, las medidas de protección colectiva o personal adoptadas por el empleador, y las instrucciones impartidas por éste, en orden a la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, el incumplimiento de las advertencias u ordenamientos realizados por el funcionario de inspección y supervisión competente en la materia, la inobservancia de las propuestas realizadas por los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo, los delegados o delegadas de prevención, en ejercicio de sus funciones específicas; o el Comité de Seguridad y Salud Laboral de la entidad de trabajo, para la corrección de las deficiencias legales existentes; la conducta general seguida por el empleador o empleadora, en orden a la estricta observancia de las normas en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Ahora bien, esta Sala de Casación Social, en la sentencia n° 1435 del 17 de diciembre del año 2013 (caso: Tropical-Kit, C.A. contra Acto N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25/04/2011 emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales INPSASEL, Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua) estableció:

Al respecto, esta Sala agrega que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta.

En el caso sub iudice, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo, ciudadano Robinson Martínez, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la empresa Tropical- Kit, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 119, numeral 19 y 118, numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de doce (12).

Pues bien, del texto íntegro de la providencia administrativa impugnada y de la revisión efectuada al expediente administrativo, esta Sala de Casación Social verifica que, en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de las sanciones impuestas a la empresa accionante, un total de doce (12) trabajadores.

Lo anterior, en modo alguno fue advertido por el juez a quo, ya que el criterio seguido por dicho sentenciador, se fundó llanamente en que la providencia administrativa cumplía con las exigencias previstas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone que el informe de inspección reflejará los hechos constatados por el funcionario actuante, destacando aquellos relevantes a efectos de la tipificación de la infracción y la cuantificación de la sanción; la infracción presuntamente cometida con expresión del precepto vulnerado y la propuesta de sanción. Siendo que no verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto impugnado, la providencia administrativa no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa competente, exigida expresamente en el artículo 124 eiusdem, resultando por tanto insuficiente para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de trabajadores afectados.

En virtud de las consideraciones expuestas, se considera que el acto administrativo impugnado no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal denunciada como quebrantada, y siendo que ello tiene una influencia determinante por constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta, es por lo que esta Sala de Casación Social declara con lugar el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Tropical-Kit, C.A., revoca el fallo recurrido y declara la nulidad de la providencia administrativa N° PA-US-AGA-0012-2011, de fecha 25 de abril del año 2011, dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), así como la Planilla de Liquidación signada con el N° 11-0103. Así se decide.

En correspondencia con la doctrina citada, y visto lo establecido por el juzgado a quo, en la decisión objeto de la presente consulta, la Administración debe fundamentar las circunstancias fácticas que lo llevaron a establecer el factor multiplicador de las sanciones impuestas a la sociedad mercantil en cuestión, para de esta manera garantizar al administrado la protección de sus derechos constitucionales como lo son la tutela judicial y administrativa efectiva y el debido proceso consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sus artículos n° 26 y 49, respectivamente, puesto que esto permite que el administrado conozca las razones, así como los elementos sobre las cuales la Administración concluyó el número de trabajadores afectados en la providencia impugnada.

Así las cosas, del mencionado acto administrativo, no evidencia esta Sala que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) hubiere fundamentando los motivos que le llevaron a tomar como base a los trabajadores afectados, de lo cual y en atención a los antes indicado, en todo acto administrativo debe existir una adecuación entre lo que se decida, y el supuesto de hecho de la norma, por lo que es necesario que la Administración lo pruebe en ese sentido, no resulta suficiente señalar un número de trabajadores supuestamente afectados, sin especificar o fundamentar si ese número corresponde a la totalidad de empleados dentro de la empresa, si se corresponde a un determinado departamento de la misma ó si pertenecen al departamento que fue objeto de la inspección, por lo que no ha quedado evidenciado que la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT) haya mantenido la proporcionalidad necesaria para imponer la multa, toda vez que ésta se impone conforme al número de trabajadores supuestamente expuestos o afectados, verificándose con ello que si incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho delatado por la parte demandante; pues no aplicó la norma que contiene la forma para determinar el número de trabajadores expuestos, es decir, el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, cuya observancia es determinante para establecer que el supuesto de hecho que da lugar a la sanción se corresponde con las condiciones encontradas que darían motivos suficientes para la imposición de una eventual sanción si así fuere determinado por la Administración en cumplimiento de los procedimientos respectivos.

De lo anteriormente expuesto, se infiere que él a quo acertadamente concluyó la procedencia de los argumentos planteados por la parte accionante en su escrito de demanda. En consecuencia, esta Sala de Casación Social encuentra ajustado a derecho la sentencia CONSULTADA proferida por el Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, del 16 de noviembre de 2017, por lo que en atención a lo antes expuesto, esta Sala confirma el fallo objeto de la presente consulta. Así se establece.

De conformidad con lo establecido en el artículo 109 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ordena notificar de la presente decisión a la Procuraduría General de la República. Líbrese las respectiva boleta.

D E C I S I Ó N

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara: PRIMERO: PROCEDE la consulta de la sentencia del Juzgado Superior Tercero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, del 16 de noviembre de 2017, que declaró con lugar la demanda de nulidad incoada por la sociedad mercantil MAKRO COMERCIALIZADORA, S.A., contra el acto administrativo identificado PA-US-ARA: 0003-2015 del 18 de mayo de 2015, emanado de la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA (GERESAT-ARAGUA), DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), mediante el cual, se declaró con lugar la propuesta de sanción e impuso la multa de Bs. 855.975,00; en consecuencia se CONFIRMA la decisión consultada, antes descrita que declaró NULO el acto administrativo antes mencionado.

Se ordena la notificación a la Procuraduría General de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 109 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Líbrese la respectiva boleta de notificación.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial supra identificada, a fin de que sea enviado al Tribunal Superior de origen antes mencionado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia.

La Presidenta de la Sala,

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MARJORIE CALDERÓN GUERRERO

El-

Vicepresidente, Magistrado Ponente,

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JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ

Magistrada, Magistrado,

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MÓNICA GIOCONDA MISTICCHIO TORTORELLA DANILO ANTONIO MOJICA MONSALVO

La Secretaria,

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MARÍA LUISAURYS VÁSQUEZ QUINTERO

C.O. N° AA60-S-2019-000134

Nota: Publicada en su fecha a

La Secretaria,