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SALA DE CASACIÓN SOCIAL
Ponencia de la Magistrada Doctora MARJORIE CALDERÓN GUERRERO
En la demanda de nulidad de acto administrativo y medida cautelar de suspensión de efectos incoado por la sociedad mercantil BIMBO DE VENEZUELA, C.A, representada judicialmente por los abogados Clarissa Stuyt Rafalli, Manuel Diaz Mujica, Carlos Felce, Gaiskale Castillejo, Mariana Roso Quintana, Juan Carlos Balzán, Alejandro Lares, Edmundo Martínez, Tabayre Ríos, Héctor Ramírez Chávez, Luis Boggiano, Mayerling Fernández, Sebastián Nastari, Renzo Gagliardi, Carlos Morillo, Johana de la Rosa, Nasatasha Hernández, Mariandrea González, Omar Benítez Ramírez, Douvelin J. Serra González, Gustavo Nieto, Eyda Andreina Ortega Girón, Giovanna Sofía Stefanelli, Elsy Castillo, Carmen García, Madelyn Perfetti, Carlos Vivi Moreno, Ernesto Hernández, Daniela Palermo Valera y Maygred Cabrera Rodríguez contra los actos administrativos emanados del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD, Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) – DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA, sin representación judicial acreditada en autos; constituidos por la Certificación Nro.0407-12 de fecha 12 de julio de 2012, mediante la cual se certificó que el trabajador Yohny Alexander Guerrero Méndez, titular de la cédula de identidad N° 12.832.018, presenta Protusión Discal Lumbar L5-S1 con Radiculopatía L5/S1 (Código CIE10 M51.1), considerada como enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo, que le produce una discapacidad parcial permanente; y por el Oficio N° 0955-2012 de fecha 12 de julio de 2012 contentivo del Informe Pericial, donde se calculó el monto mínimo de la indemnización establecida en el artículo 130 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; el Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante decisión publicada el 14 de enero de 2015, declaró con lugar la demanda de nulidad.
Contra la sentencia del Juzgado Superior, la representación judicial del tercero interesado ciudadano Yohny Alexander Guerrero Méndez, representado judicialmente por los abogados María Gabriela Angelisanti Dizonno, Germán Antonio Guevara Mendoza y Francisco Ramón Fernández Briceño, interpuso recurso de apelación, el cual fue oído en ambos efectos, mediante pronunciamiento de fecha 27 de marzo de 2015, remitiendo las actuaciones a esta Sala de Casación Social.
En fecha 19 de mayo de 2015, se dio cuenta en Sala, asignándose el conocimiento a la Magistrada Marjorie Calderón Guerrero. En esa misma oportunidad, y conforme al artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se fijó un lapso de diez (10) días de despacho, para que se consigne la respectiva fundamentación del recurso de apelación propuesto.
El tercero interesado consignó ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social, en fecha 27 de mayo de 2015, escrito contentivo de fundamentos del mecanismo procesal de impugnación. Hubo contestación.
Mediante auto de fecha 10 de junio de 2015, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala declaró concluida la sustanciación del presente asunto, por cuanto había transcurrido el lapso previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 23 de diciembre de 2015, mediante acuerdo publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.816, de la misma fecha, la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, designó como Magistrado de esta Sala de Casación Social al Dr. Jesús Manuel Jiménez Alfonzo, quien tomó posesión de su cargo, quedando conformada la Sala de la siguiente manera; Presidenta Magistrada Marjorie Calderón Guerrero, Vicepresidenta Magistrada Mónica Misticchio Tortorella y los Magistrados, Edgar Gavidia Rodríguez, Danilo Antonio Mojica Monsalvo y Jesús Manuel Jiménez Alfonzo.
Siendo la oportunidad, se pasa a decidir en los siguientes términos:
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 09 de abril del año 2013, la sociedad mercantil BIMBO DE VENEZUELA, C.A., propuso demanda de nulidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra los actos administrativos emanados del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD, Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) – DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA, constituidos por la Certificación Nro.0407-12 de fecha 12 de julio de 2012, mediante la cual se certificó que el trabajador Yohny Alexander Guerrero Méndez, presenta Protusión Discal Lumbar L5-S1 con Radiculopatía L5/S1 (Código CIE10 M51.1), considerada como enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo, que le produce una discapacidad parcial permanente; y por el Oficio N° 0955-2012 de fecha 12 de julio de 2012 contentivo del Informe Pericial, donde se calculó el monto mínimo de la indemnización establecida en el artículo 130 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Señala que la Certificación y el Oficio impugnados constituyen actos administrativos de carácter particular o de efectos particulares, toda vez que contienen decisiones no normativas que afectan a un sujeto en específico, como lo es la empresa accionante.
Que mediante Orden de Trabajo Nro. MIR-1150 de fecha 8 de julio de 2012, fue asignado el T.S.U. Luis Alfredo Hernández Santaella, en su condición de Inspector de Salud y Seguridad de los Trabajadores, adscrito a la Diresat Miranda, para efectuar Investigación de origen de enfermedad en la sede de la empresa; trasladándose el Inspector de Salud en fecha 11 de julio de 2012, concluyendo como resultado de la investigación, que el ciudadano Yohny Alexander Guerrero Méndez, presenta Protusión Discal Lumbar L5-S1 con Radiculopatía L5/S1, por lo que sin haber iniciado y sustanciado un verdadero procedimiento administrativo de investigación, en el que se le hubiera brindado la oportunidad, como corresponde legalmente, de un lapso para aportar alegatos y pruebas, el Médico de la Diresat dictó en fecha 12 de julio del año 2012, la Certificación que se impugna, dejando constancia del supuesto agravamiento “con ocasión del trabajo”, de la enfermedad ocupacional supuestamente padecida por el Sr. Guerrero.
Que con fundamento en la Certificación impugnada y previa solicitud formulada por el Sr. Guerrero, la Diresat dictó el oficio impugnado, sin haberle brindado u otorgado oportunidad ni lapso alguno para formular alegatos y aportar pruebas que obraran en su favor, y sin valorar la totalidad de la información consignada en el expediente administrativo, calculó y fijó en la cantidad de Bs. 448.686,84, el monto mínimo de la indemnización que le corresponde al Sr. Guerrero por su supuesta discapacidad certificada por la Diresat Miranda.
Que los actos impugnados adolecen de los siguientes vicios que lo afectan de nulidad absoluta: violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto antes de su emisión no se le brindó la oportunidad ni lapso alguno para formular alegatos y aportar pruebas, ni fue apreciado o valorado el Informe presentado por la empresa al momento de la investigación; y, el vicio de falso supuesto de hecho.
Finalmente, solicita se acuerde como medida cautelar, la suspensión de los efectos de los actos impugnados.
DECISIÓN APELADA
El Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, mediante decisión de fecha 14 de enero de 2015, declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesto contra la Certificación N° 0407-12 de fecha 12 de julio de 2012, con base en las siguientes razones:
El artículo 9 numeral 3 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, señala que el informe pericial mediante el cual se establece el monto mínimo para celebrar una transacción en vía administrativa, obedece a un trámite previo para la celebración de un futuro y posible acto de autocomposición procesal, a los fines de indemnizar al trabajador en sede administrativa. En ese sentido es importante señalar, que si bien el mencionado acto tiene la característica de administrativo, no es menos cierto, que el mismo no pone fin al procedimiento de investigación, ni imposibilita su continuidad, ni menos aún, prejuzga como definitivo respecto a los hechos debatidos en dicho procedimiento, porque de ninguna manera, causa indefensión o lesiona el derecho a la defensa de las partes, pues dada la certificación de la discapacidad proferida por el órgano emisor de aquel acto administrativo, lo que se pretende mediante el mismo, es que de manera voluntaria y mediante un auto de autocomposición procesal, se satisfaga la pretensión de la indemnización del trabajador, por la enfermedad o el accidente laboral ocurrido. En ese sentido, considera esta Juzgadora, que el oficio N° 0955-2012 de fecha 12 de julio de 2012, emitido por la referida dirección estatal, con fundamento en la mencionada certificación, mediante el cual se calcula y se fija como monto mínimo de la indemnización a favor del ciudadano YOHNY ALEXANDER GUERRERO MÉNDEZ, titular de la cédula de identidad N° V-12.832.018, la cantidad de Bs. 448.686,84, en aras de celebrar una transacción laboral en vía administrativa, es un ACTO DE MERO TRÁMITE, y por tal motivo, el mismo no resulta impugnable mediante la presenta acción de nulidad, lo que hace forzoso para este tribunal, declarar IMPROCEDENTE tal pretensión de nulidad. ASÍ SE ESTABLECE.
Omissis
En ese sentido es preciso señalar, que si bien la ley, no prevé un procedimiento a los efectos de certificar el origen de una enfermedad, no obstante, debe aplicarse de manera supletoria a falta de procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales, el procedimiento ordinario previsto en el artículo 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al respecto observa esta sentenciadora, que el procedimiento administrativo sustanciado por el ente administrativo que emitió el acto impugnado, duró tan solo un (1) día, toda vez que el día once (11) de julio de 2012, se dio inicio a la investigación de origen de la enfermedad, y en la misma fecha se levantó el informe de investigación, siendo dictada al día siguiente (12 de julio de 2012), la certificación impugnada, lo cual a criterio de este tribunal, no es un tiempo suficiente para determinar el origen del agravamiento de la patología que presentaba el trabajador, a través de una verdadera investigación sobre las causas generadoras de la misma, así como tampoco puede considerarse que en dicho lapso, la empresa accionante, haya podido ejercer su derecho a la defensa. ASÍ SE DECIDE.
En consecuencia de lo anterior se concluye, que la CERTIFICACIÓN MÉDICA N° 0407/12 de fecha 12 de julio de 2012 emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Distrito Capital y Estado Miranda (DIRESAT) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL), mediante la cual la precitada institución, certificó una Enfermedad Ocupacional Agravada con ocasión al trabajo, en el ciudadano: YOHNY ALEXANDER GUERRERO MÉNDEZ, titular de la cédula de identidad N° V-12.832.018, denota una actuación probatoria unilateral y arbitraria por parte del ente administrativo que la emitió, quedando evidenciado de autos que la empresa BIMBO DE VENEZUELA, C.A. no tuvo la oportunidad de realizar sus alegatos y presentar pruebas, lo cual constituye una violación del derecho a la defensa contenido en el artículo 49 del texto constitucional, siendo ello motivo suficiente para considerar que el referido acto administrativo, se encuentra violado(sic) de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, y en virtud de ello, debe declararse en la dispositiva del presente fallo, la procedencia de la presente acción. ASÍ SE DECLARA.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
El tercero interesado, ciudadano Yohny Alexander Guerrero Méndez (beneficiario del acto administrativo objeto de impugnación), consignó ante la Secretaría de esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación propuesta, solicitando se declare con lugar la apelación, nula la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas de fecha 14 de enero de 2015 y sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil BIMBO DE VENZUELA, C.A., contra la Certificación emitida en fecha 12 de julio de 2012 por el Médico Especialista de la Diresat Miranda, así como del Oficio impugnado dictado en la misma fecha por la referida Diresat. En tal sentido, señala que la sentencia apelada adolece de los siguientes vicios:
1.- Falta de aplicación de los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, así como de las normas contenidas en la Norma Técnica para la Declaración de Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008), toda vez que el Juzgado Superior señaló expresamente que la ley no prevé un procedimiento a los efectos de certificar el origen de una enfermedad y procedió a aplicar supletoriamente el procedimiento ordinario previsto en los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, obviando que los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y la Norma Técnica para la Declaración de Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008) establecen el procedimiento administrativo que debe llevarse a cabo para efectuar la investigación pertinente necesaria para la certificación de la enfermedad.
2.- Falsa aplicación de los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, así como la Norma Técnica para la Declaración de Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008), establecen el procedimiento administrativo para la realización de la investigación previa, necesaria para declarar si una enfermedad es de naturaleza ocupacional.
Adicionalmente señala que el INPSASEL, órgano facultado por la ley para calificar la enfermedad ocupacional, la hizo, previa investigación, mediante informe, en cumplimiento del procedimiento legalmente establecido tanto en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, como en la NT-02-2008, sin que se violara el derecho a la defensa y al debido proceso de BIMBO DE VENEZUELA, por cuanto, la empresa presentó la declaración de enfermedad profesional; el trabajador solicitó la investigación de origen de enfermedad y fue evaluado por el Departamento Médico del INPSASEL; el INPSASEL emitió Orden de Trabajo N° MIR-1150 para que un funcionario autorizado se trasladara a la empresa; el inspector de seguridad y salud de los trabajadores de la Diresat Miranda, en fecha 11 de julio de 2012, dio inicio a la respectiva investigación trasladándose a la empresa, donde fue atendido por el Supervisor de Seguridad y Salud laboral, los delegados de Prevención y los Integrantes del Servicio de Seguridad y Salud en el trabajo, quienes lo acompañaron en el recorrido para la verificación y análisis de las actividades realizadas por el trabajador Yohny Guerrero en los distintos puestos de trabajo desempeñados, lo cual culminó con un Informe dejando constancia de todo lo relativo al expediente personal del trabajador y a las obligaciones en materia de seguridad y salud impuestas legalmente a los patronos, el cual fue leído y firmado por un representante de la empresa, quedando informado de su contenido; y, terminada la investigación, el médico adscrito a la Diresat Miranda certificó que el trabajador Yohny Alexander Guerrero Méndez padece de Discopatía Lumbar: Protrusión Discal L5-S1 (Código CIE10:M51.0), considerada como Enfermedad Ocupacional (Agravada con ocasión del trabajo), que le ocasiona una DISCAPACIDAD PARCIAL Y PERMANENTE, notificando de ello a la parte recurrente el 11 de octubre de 2012.
Concluye que de las actuaciones descritas y que constan en el expediente administrativo se evidencia que sí se cumplió con el procedimiento legalmente estipulado en la LOPCYMAT y en la NT-02-2008.
3.- Error de interpretación del artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece que los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en dicha ley, y la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ley especial en materia de salud y seguridad laboral, establece la competencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) para investigar y certificar los accidentes y enfermedades ocupacionales y el procedimiento a seguir para ello.
Por último, consideran que la certificación impugnada no incurre en los vicios de nulidad alegados en el escrito de solicitud por cuanto fue dictada brindando a BIMBO DE VENEZUELA, C.A., la oportunidad para formular alegatos y presentar pruebas, realizando la investigación en cumplimiento del procedimiento legalmente establecido; sí valoró el informe presentando por la prenombrada sociedad de comercio durante la investigación referido a la evaluación ergonómica para la línea de bollería que consta del folio 43 al 59 del expediente de investigación de origen de enfermedad ocupacional; y, no incurrió en el vicio de falso supuesto pues se apoyó en el informe de investigación de origen de enfermedad ocupacional y en la evaluación realizada por el departamento médico de la Diresat Miranda.
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
La representación judicial del tercero interesado, ciudadano Yohny Alexander Guerrero Méndez, señaló que la decisión recurrida incurrió en falta de aplicación de los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y falsa aplicación de los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, así como la Norma Técnica para la Declaración de Enfermedad Ocupacional (NT-02-2008), establecen el procedimiento administrativo para la realización de la investigación previa, necesaria para declarar si una enfermedad es de naturaleza ocupacional.
La sentencia apelada consideró que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo no prevé un procedimiento a los efectos de certificar el origen de una enfermedad, por lo cual declaró que debe aplicarse el procedimiento ordinario previsto en el artículo 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, observando que el procedimiento administrativo sustanciado por el ente que emitió el acto impugnado, duró tan solo un (1) día, el día once (11) de julio de 2012 se dio inicio a la investigación de origen de la enfermedad, en la misma fecha se levantó el informe de investigación, y al día siguiente (12 de julio de 2012), fue dictada la certificación impugnada, lo cual, en su criterio, no es un tiempo suficiente para determinar el origen del agravamiento de la patología que presentaba el trabajador, ni puede considerarse que en dicho lapso, la empresa accionante, haya podido ejercer su derecho a la defensa.
En relación con el procedimiento aplicable para la certificación de accidentes y enfermedades profesionales, esta Sala de Casación Social en sentencia N° 0592, de fecha 4 de agosto de 2015, expediente: 14-1377, caso: Laboratorios Leti S.A.V. contra Acto Administrativo N° 0487-12, con ponencia de la Magistrada MARJORIE CALDERÓN GUERRERO, estableció lo siguiente:
El artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece: “los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento ordinario previsto en este capítulo en las materias que constituyan la especialidad”.
Ahora bien, en materia de higiene y seguridad en el trabajo, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece en su artículo 18, numerales 14, 15, 16 y 17, que corresponde al Instituto Nacional del Prevención, Salud y Seguridades Laborales, investigar los accidentes y las enfermedades ocupacionales, estableciendo las metodologías necesarias para ser aplicadas; calificar el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente; elaborar los criterios de evaluación de discapacidad a consecuencia de los accidentes de trabajo y las enfermedades ocupacionales y dictaminar el grado de discapacidad del trabajador o trabajadora.
En cuanto, al procedimiento para la calificación de un accidente o enfermedad como de origen ocupacional, el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, prevé:
Artículo 76.- El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional. Dicho informe tendrá el carácter de documento público.
Todo trabajador o trabajadora al que se le haya diagnosticado una enfermedad ocupacional, deberá acudir al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para que se realicen las evaluaciones necesarias para la comprobación calificación y certificación del origen de la misma.
De la reproducción efectuada se desprende que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), para comprobar, calificar y certificar el origen ocupacional de cualquier afectación en la salud del trabajador, debe realizar una investigación en el sitio de trabajo donde se produjo la lesión, a fin de levantar el informe técnico sobre las condiciones y las causas que pudieron ocasionarlo. Este informe puede estar acompañado de fotografías, planos, mediciones ambientales y cualquier otro tipo de material que sirva de fundamento para las conclusiones respectivas.
En la práctica, dicha investigación está a cargo del Departamento de Higiene y Seguridad y Ergonomía de la Dirección Regional de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) de cada región, el cual está conformado por un equipo multidisciplinario de profesionales, entre ellos, Ingenieros Higienistas Ocupacionales y Técnicos Superiores en Higiene y Seguridad Industrial. Una vez realizada la investigación, el experto procederá a establecer el carácter ocupacional o no de la enfermedad a través de la certificación médico ocupacional respectiva.
Omissis
Cabe acotar que, de conformidad con la jurisprudencia mantenida por este Alto Tribunal, se estará en presencia de la causal de nulidad prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando el acto en cuestión se haya dictado “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”; es decir, cuando la Administración lo dicte sin haber realizado para ello procedimiento administrativo alguno, o cuando se haya aplicado un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido, en el cual no se haya garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso de todos los interesados en dicho acto; por lo tanto, si el ente administrativo abrió y siguió un procedimiento en el que se hayan respetado las garantías y derechos de los interesados, aun cuando no sea exactamente el procedimiento legalmente establecido, entonces no se estaría en presencia de un vicio de nulidad absoluta del acto, sino de uno de nulidad relativa, el cual, por vía de consecuencia, sólo puede ser revocado de oficio, cuando dicho acto no haya creado derechos subjetivos en cabeza de los particulares.
Omissis
Con relación a lo decidido por el juez a quo, en esta fase de análisis se hace preciso traer a colación lo dispuesto en el Capítulo III de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, denominado “De la Calificación del Origen Ocupacional de los Accidentes y Enfermedades”, cuyos dispositivos técnicos son del tenor siguiente:
Artículo 76. (…)
Artículo 77. (…)
De las normas transcritas, se colige que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece un procedimiento administrativo que no se encuentra estructurado sobre la base del principio del contradictorio del que emane un acto administrativo de naturaleza sancionatoria, sino que el procedimiento contemplado lo que persigue es la determinación del origen ocupacional o no de una enfermedad o accidente, acto que sólo podrá dictarse previo a la ejecución por parte del organismo respectivo de un procedimiento que conlleve una investigación, mediante informe, que reflejen las evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la patología presentada por el trabajador o trabajadora.
En este sentido, visto que el procedimiento aplicable para la calificación del origen del accidente o de la enfermedad ocupacional es el previsto en el artículo 76 de la ley especial que rige la materia, esta Sala comparte plenamente lo establecido en la decisión que se revisa, toda vez que de las actas procesales se evidencia que durante el trámite llevado ante el órgano administrativo se cumplió cabalmente con el procedimiento establecido.
Con base en lo expuesto, colige esta Sala que al establecer la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, la competencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), para investigar y calificar el origen ocupacional del trabajador o trabajadora, así como el procedimiento a seguir para su establecimiento, no está obligado el ente administrativo, a emplear el procedimiento ordinario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como lo alegó la parte recurrente. Así se establece.
El criterio anterior viene siendo reiterado desde el año 2013, en sentencias de la Sala como la N° 328 de 29 de mayo de 2013, la N° 1749 de 26 de noviembre de 2014, la N° 2123 de 17 de diciembre de 2014; la N° 0205 de 10 de abril de 2015; la N° 0474 de 10 de julio de 2015; la N° 0487 de 15 de julio de 2015; las sentencias N° 0600 y N° 0626 de 4 de agosto de 2015, entre otras.
Adicionalmente a lo previsto en los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el artículo 8 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo establece que las normas técnicas dictadas en desarrollo de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, deberán publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
Por su parte, las Normas Técnicas para la Declaración de Enfermedad Ocupacional NT-02-2008, aprobadas por el Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, establecen en el Capítulo 2, del Título IV, el procedimiento y contenido del informe de investigación de las enfermedades ocupacionales que deberá realizar el Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo, el cual es el mismo que aplican las Direcciones Estadales de Salud en las investigaciones para elaborar el informe requerido en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo para certificar la enfermedad o accidente ocupacional.
De la jurisprudencia arriba transcrita, así como del análisis de la normativa referida se desprende, que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en concordancia con el Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; y, las Normas Técnicas para la Declaración de Enfermedad Ocupacional, establecen el procedimiento a seguir para investigar y elaborar el informe de investigación de enfermedad ocupacional, razón por la cual, no resulta aplicable el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por esta razón, considera la Sala que la sentencia apelada incurrió en falsa aplicación de los artículos 47 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en falta de aplicación de los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y de las Normas Técnicas para la Declaración de Enfermedad Ocupacional NT-02-2008; y, en consecuencia se declara con lugar la apelación.
Adicionalmente, la parte apelante solicita se declare sin lugar la demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil BIMBO DE VENZUELA, C.A., contra la Certificación emitida en fecha 12 de julio de 2012 por el Médico Especialista de la Diresat Miranda, así como del Oficio impugnado, dictado en la misma fecha, por la referida Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores, ya que la certificación impugnada no incurre en los vicios de nulidad alegados en el escrito de solicitud por cuanto fue dictada brindando a BIMBO DE VENEZUELA, C.A., oportunidad para formular alegatos y presentar pruebas, realizando la investigación en cumplimiento del procedimiento legalmente establecido; sí valoró el informe presentando por BIMBO DE VENEZUELA durante la investigación referido a la evaluación ergonómica para la línea de bollería que consta del folio 43 al 59 del expediente de investigación de origen de enfermedad ocupacional; y, no incurrió en el vicio de falso supuesto pues se apoyó en el informe de investigación de origen de enfermedad ocupacional y en la evaluación realizada por el departamento médico de la Diresat Miranda
En relación con la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, la Sala Político Administrativa en sentencia Nro. 00737 del 22 de julio del 2010, caso: Fuller Mantenimiento, C.A, señaló:
La jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa ha sido consistente en señalar que el debido proceso constituye una de las manifestaciones más relevantes del derecho a la defensa y, por tanto, la ausencia de procedimiento vicia de nulidad los actos dictados por la Administración, pues, en ese caso, el administrado se ve imposibilitado de hacer valer sus derechos e intereses contra la actuación administrativa. De manera que los postulados constitucionales (derecho a la defensa, debido proceso y presunción de inocencia) implican la posibilidad de ser oído, dado que en caso contrario, no puede hablarse de defensa alguna; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a efecto de presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar el administrado al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado de la causa las actuaciones que la componen; el derecho del administrado a presentar pruebas tendentes a enervar las actuaciones administrativas que se le imputan; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa que le asisten y, por último, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes.
En aplicación de la jurisprudencia transcrita, se observa en el expediente administrativo, que el funcionario Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo informó el objeto de su visita, siendo atendido por el ciudadano Douglas Tovar, Supervisor de seguridad y salud laboral; hicieron acto de presencia los Delegados de Prevención, ciudadanos Harvey González, Duval Ravelo y Ángel Rosales, así como también se presentaron integrantes del Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo (SSST) identificados como Gresly Blanco y Oriana Cordero, especialistas de seguridad y salud laboral; realizó evaluación de la gestión de seguridad y salud en el trabajo; solicitó y revisó el expediente laboral del trabajador (criterio ocupacional), dejando constancia de los incumplimientos observados; solicitó el expediente médico ocupacional del trabajador, el cual fue consignado en sobre cerrado (criterio clínico-paraclínico); solicitó la morbilidad general y específica referida a la patología investigada, registrada por el servicio médico de la empresa, durante los 3 últimos años, la cual fue consignada en sobre cerrado (criterio higiénico y epidemiológico); verificó las actividades de trabajo del empleado, realizando una descripción de las tareas realizadas en los cargos desempeñados, destacando que la empresa presentó una evaluación ergonómica elaborada en julio de 2009 y un estudio de soluciones ergonómicas elaborado en julio de 2010, terminando con sus conclusiones y firma del representante de la empresa, los delegados de Prevención, los miembros del Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo (SSST), el trabajador y el Inspector del INPSASEL.
Adicionalmente, consta en el mencionado expediente, que la empresa consignó listado de salarios integrales, participación en cursos de formación, descripción de cargo, registro de horas extras, registro de vacaciones, evaluación ergonómica elaborada en julio de 2009 y un estudio de soluciones ergonómicas elaborado en julio de 2010.
De lo señalado, la Sala concluye y comprueba que la empresa estuvo debidamente notificada del procedimiento, tuvo conocimiento de la investigación y oportunamente presentó los documentos que consideró pertinentes, de conformidad con el procedimiento legalmente establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo para la investigación de accidente y enfermedad ocupacional, no incurriendo la administración en violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
También es notorio que el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo analizó, antes de formular las conclusiones del informe de investigación de enfermedad laboral, el estudio de soluciones ergonómicas y la evaluación ergonómica consignados por la empresa, elaborados en julio de 2009 y de 2010, y concluyó que los mismos fueron posteriores a las tareas realizadas, con lo cual no causó indefensión a la empresa BIMBO DE VENEZUELA, C.A.
En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 01117, Expediente Nº 16312 de fecha 19/09/2002, señaló:
(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.
En el caso concreto, la empresa fundamentó su demanda de nulidad en que la Administración incurrió en falso supuesto de hecho por cuanto la certificación solo se apoya en el informe de investigación, realizado por un funcionario que no es médico, sin realizar una evaluación integral al trabajador ni una verdadera investigación en la que se hubiere determinado y probado la relación de causalidad entre la enfermedad supuestamente agravada con ocasión del trabajo y los cargos desempeñados por el trabajador; y, porque el oficio impugnado estableció que la supuesta “Discopatía Lumbar: protrusión Discal L5-S1” le ocasionó al Sr. Guerrero un 31% de discapacidad parcial y permanente para su oficio habitual, cuando el baremo del IVSS establece que luego de ser operadas, las hernias discales pueden generar hasta un 20% de discapacidad.
Observa la Sala que la certificación impugnada es consecuencia de un procedimiento de investigación realizado para la determinación y constatación de enfermedad ocupacional, según consta en las actas del expediente; de las cuales se evidencia por una parte, el Informe de Investigación de origen de enfermedad, que contiene la evaluación de la gestión de seguridad y salud en el trabajo, el criterio ocupacional, la solicitud del expediente médico ocupacional del trabajador y de la morbilidad general y específica referida a la patología investigada; y, la verificación y análisis de las condiciones y actividades de trabajo del trabajador; y, por la otra, la Historia Médica Ocupacional MIR-00621-10, evaluación médica que contiene el diagnóstico y los exámenes practicados al trabajador, de lo cual se desprende la relación de causalidad entre las actividades realizadas, el diagnóstico y la calificación del mismo como enfermedad ocupacional agravada por el trabajo ocasionando una discapacidad parcial y permanente para el trabajo habitual.
Considera la Sala que cuando el ente administrativo concluyó a través de la certificación, que la patología descrita constituye una enfermedad agravada con ocasión del trabajo tomando en cuenta las tareas predominantes del trabajador al realizar su actividad y el diagnóstico de la especialidad de neurocirugía, se ajustó a los hechos existentes, ciertos y relacionados con el asunto objeto de la decisión, por lo que no se patentiza el vicio de falso supuesto de hecho.
En relación con el Oficio N° 0955-2012, la sentencia apelada estableció que se trata de “un ACTO DE MERO TRÁMITE, y por tal motivo, el mismo no resulta impugnable mediante la presente acción de nulidad”, declarando improcedente tal pretensión, sobre lo cual, la empresa no interpuso recurso de apelación, quedando firme tal pronunciamiento, en virtud del alcance de los límites de la apelación y del principio de prohibición de reformatio in peius.
No obstante esto, dicho oficio, al constituir un acto de mero trámite, no sujeto a demandas de nulidad, el a quo ha debido declarar inadmisible la pretensión de nulidad del mismo.
Por las consideraciones anteriores se declara con lugar la apelación interpuesta por el tercero interesado, beneficiario del acto impugnado, ciudadano Yohny Alexander Guerrero Méndez, sin lugar la demanda de nulidad incoada por la sociedad mercantil BIMBO DE VENZUELA, C.A., contra la Certificación emitida en fecha 12 de julio de 2012 por el Médico Especialista de la Diresat Miranda, e inadmisible la demanda de nulidad del Oficio impugnado dictado en la misma fecha por la referida Diresat.
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley declara: PRIMERO: CON LUGAR el recurso de apelación propuesto por el tercero interesado, beneficiario del acto impugnado, ciudadano Yohny Alexander Guerrero Méndez, contra la decisión proferida por Juzgado Tercero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, en fecha 14 de enero de 2015; SEGUNDO: se REVOCA el fallo apelado; TERCERO: SIN LUGAR la demanda de nulidad incoado por la sociedad mercantil BIMBO DE VENEZUELA, C.A., contra el acto administrativo emanado del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD, Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) – DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES MIRANDA; constituido por la Certificación Nro.0407-12 de fecha 12 de julio de 2012, mediante la cual se certificó que el trabajador Yohny Alexander Guerrero Méndez, titular de la cédula de identidad N° 12.832.018, presenta Protusión Discal Lumbar L5-S1 con Radiculopatía L5/S1 (Código CIE10 M51.1), considerada como enfermedad ocupacional agravada con ocasión del trabajo, que le produce una discapacidad parcial permanente; y, CUARTO: FIRME el acto administrativo impugnado
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Notifíquese a la Procuraduría General de la República, a tenor de lo dispuesto en el artículo 97 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de junio de dos mil dieciséis.. Años: 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Presidenta de la Sala y Ponente,
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MARJORIE CALDERÓN GUERRERO
La Vicepresidenta, Magistrado,
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MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
Magistrado, Magistrado,
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DANILO A. MOJICA MONSALVO JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO
El Secretario,
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MARCOS ENRIQUE PAREDES
A.L. N° AA60-S-2015-000502.
Nota: Publicada en su fecha a las
El Secretario,