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Ponencia del Magistrado Doctor CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO
En el proceso relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, ejercido por la sociedad mercantil ALIMENTOS INDAECA, C.A., representada judicialmente por el abogado José Antonio Ochoa, contra la providencia administrativa Nº PA-US-ARA-0012-2014 de fecha 03 de agosto de 2015, dictada por la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES ARAGUA (GERESAT-ARAGUA), del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), sin representación judicial acreditada en autos, mediante la cual se acordó imponer la sanción pecuniaria contra la referida entidad laboral, por la cantidad de tres millones setecientos cincuenta y siete mil doscientos bolívares con cero céntimos (Bs. 3.757.200,00); el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, mediante decisión de fecha 18 de julio de 2017, declaró: CON LUGAR el recurso de nulidad; REVOCÓ la providencia administrativa en referencia y; ANULÓ la Planilla de Liquidación emitida a tal efecto.
La remisión se efectuó con motivo de la consulta obligatoria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Recibido el expediente, el 6 de agosto del año 2018 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez.
El 26 de abril de 2022, la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 264 de nuestra Carta Magna, en concordancia con los artículos 1 y 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, designó como Magistrados principales de esta Sala de Casación Social a los Dres. Edgar Gavidia Rodríguez, Carlos Alexis Castillo Ascanio y Elías Rubén Bittar Escalona, quienes tomaron posesión de sus cargos el 27 de abril de este mismo año, conforme a la sesión de la Sala Plena de este máximo Tribunal, quedando esta Sala de Casación social conformada de la siguiente manera: Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez, Presidente; Magistrado Dr. Carlos Alexis Castillo Ascanio, Vicepresidente; y el Magistrado Dr. Elías Rubén Bittar Escalona.
Mediante auto de fecha 11 de mayo de 2022, el Presidente de la Sala, haciendo uso de las facultades conferidas en el artículo 53 del Reglamento Interno del Tribunal Supremo de Justicia, reasignó la ponencia de la presente causa al Magistrado Dr. Carlos Alexis Castillo Ascanio, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
En la oportunidad legal correspondiente, pasa esta Sala a pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración, en los siguientes términos:
ANTECEDENTES
Mediante escrito consignado el 1° de julio del año 2016, la representación judicial de la sociedad mercantil Alimentos Indaeca, C.A., intentó recurso administrativo de nulidad, conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, de la providencia administrativa Nº PA-US-ARA-0012-2014, dictada en fecha 03 de agosto de 2015, por la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual se impuso la sanción pecuniaria contra la entidad laboral antes mencionada, por la cantidad de tres millones setecientos cincuenta y siete mil doscientos bolívares con cero céntimos (Bs. 3.757.200,00).
Como fundamentos de la nulidad de la providencia administrativa, la representación judicial de la empresa recurrente alega lo siguiente:
Que en el presente caso se logró demostrar y evidenciar, que las actuaciones desplegadas por los funcionarios actuantes en el procedimiento sancionatorio son violatorias del debido proceso, el derecho a la defensa y la presunción de inocencia de su representada, ya que no se inició ningún tipo de procedimiento que le permitiera a la recurrente desvirtuar los alegatos esgrimidos en su contra, esto es, sin otorgarle a la empresa un lapso para ejercer su derecho a la defensa y promover y evacuar pruebas, con las cuales desvirtuar el resultado de las inspecciones y los presuntos incumplimientos.
Posteriormente señala, que el Inspector en Seguridad y Salud en el Trabajo II, ciudadano Julio Hidalgo, remitió a la Unidad de Sanción de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), la propuesta de sanción elaborada y suscrita por él mismo, sin tener éste, la competencia ni atribuciones para efectuar la propuesta de sanción, toda vez que en todo caso, quienes en su momento pudieron proponerla eran los funcionarios que actuaron en las visitas de inspección y verificación realizadas a la empresa.
Arguye, que el procedimiento sancionatorio fue extemporáneo, ya que a su decir, se planteó antes del vencimiento del plazo establecido para dar cumplimiento y subsanar las fallas observadas.
Posteriormente adujo, que la afirmación relativa a la falta de funcionamiento del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, no se corresponde con lo señalado por las funcionarias adscritas a la referida Gerencia, ciudadanas Ana Abache y Solimar Sequera, en sus actas de visita y verificación, por lo que afirma, que tanto la propuesta de sanción, el acta de apertura, el informe de propuesta de sanción y lo decidido por la GERESAT-ARAGUA en su Providencia Administrativa, son improcedentes y están basadas en un falso supuesto de hecho.
Con relación al segundo punto de la propuesta de sanción, aduce que la misma se basa en el negado hecho de que la entidad laboral recurrente, no tiene elaborado ni en ejecución el programa de salud, siendo que en el informe de inspección integral se le otorgó 21 días de plazo para el cumplimiento y subsanación, así como que vencidos el plazo se procedería a verificar la ejecución de lo ordenado, pero se evidencia de la propuesta de sanción, que ésta se acordó antes de transcurrir el plazo otorgado para cumplir con el ordenamiento señalado.
En tal sentido indica, que su representada durante el lapso probatorio del procedimiento sancionatorio, consignó la documentación que demuestra las gestiones relacionadas con el referido programa, documentos estos que, en su decir, no fueron valorados por la señalada gerencia en su providencia, incurriendo en silencio de pruebas.
En relación con la supuesta inexistencia de un sistema de vigilancia epidemiológica de accidentes y enfermedades ocupacionales señala, que se demostró lo contrario mediante la documentación consignada durante el lapso probatorio del procedimiento administrativo. En tal sentido aduce, que en su providencia la GERESAT-ARAGUA desecha la documentación consignada alegando que la misma debió ser ratificada en su contenido y firma por quien la suscribe, lo cual es improcedente porque el referido documento no requiere dicha ratificación dado que emana del Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa, por lo que debió ser valorado por la GERESAT-ARAGUA y declarar que la empresa si cumple con el debido Registro de Vigilancia Epidemiológica de Accidentes y Enfermedades Ocupacionales, siendo improcedente la sanción impuesta por fundarse en un falso supuesto.
En cuanto a la supuesta inexistencia del registro que demuestre que los trabajadores reciben formación de manera teórica o práctica indica, que esta obligación no existe en la Ley; sin embargo, en el lapso probatorio del procedimiento sancionatorio su representada consignó la documentación que evidencia los cronogramas de inducción-actividades educativas en materia de seguridad laboral; en su providencia administrativa la GERESAT-ARAGUA desecha la documentación consignada alegando que la misma es impertinente sin razonar tal alegato, lo cual vulnera el derecho a la defensa.
También alega, que se demostró y evidenció la violación al principio de Proporcionalidad de la Sanción Administrativa, toda vez que el órgano administrativo no demostró ni motivó las razones por las cuales consideró que se encontraban expuestos 124 trabajadores visto los supuestos incumplimientos, ni dejó constancia de haber revisado la nómina de la empresa o documento alguno que estableciera su convicción de que ese es el número de trabajadores presuntamente expuestos y las razones por las cuales se encontraban en dicha situación, por lo que la sanción impuesta es ilegal e inconstitucional.
Arguye, la violación del principio de confianza legítima al conculcar las más elementales garantías y el debido proceso a que todo administrado tiene derecho al no apreciar y decidir ajustado a la más elemental norma legal que rige dicha materia.
Por último, solicita la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
DE LA DECISIÓN OBJETO DE CONSULTA
El 18 de julio del año 2017, el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, en los siguientes términos:
(…) Teniendo en cuenta las reglas anteriores, es de hacer notar que, cuando la norma deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de argumentar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última.
Establecido esto, se observa que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo consagra un régimen de infracciones y sanciones tasadas en función a la gravedad del hecho incumplido y del número de trabajadores expuestos o afectados por la infracción; disponiendo expresamente que “el número de trabajadores o trabajadoras expuestas será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales” -parte in fine del artículo 124.
De manera que, a la luz de lo expuesto, el acto administrativo impugnado no solo debe contener los motivos que sirvieron de fundamento para que la Administración impusiera las sanciones, la graduación de ésta, indicando las razones de agravamiento o atenuación de la sanción o multa, entre ellos, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos, sino que este último elemento debe ser especialmente motivado, es decir, que debe contener las razones que justifiquen la determinación del número de trabajadores o trabajadoras considerados para imponer la sanción, sin lo cual carece de validez, pues toda sanción ha de apoyarse en una actividad probatoria de cargo o de demostración de la realidad de la infracción que se reprime, sin la cual la represión misma no es posible.
En relación con la motivación de los actos administrativos, la jurisprudencia ha venido expresando una tendencia hacia la laxitud en la exigencia de este elemento, llegando a sostener que basta con una motivación sucinta y que pueda inferirse del expediente administrativo para que el acto se considere motivado, pero debe ser suficiente para que puedan conocerse los motivos. Los actos limitantes de las libertades individuales, los sancionatorios entre ellos, deben ser motivados, ya que esto permite al particular conocer las razones que privaron para que la Administración dictara la decisión, lo cual en caso que lesione su esfera jurídica de intereses es el elemento básico para elevar los recursos a que haya lugar, es decir, para ejercer su derecho a la defensa; y por otra, limita la posibilidad de arbitrariedades por parte de la Administración y al mismo tiempo, facilita el control del acto por parte del juez.
(Omissis)
El referido artículo establece que efectivamente la Administración para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida fundamentación justificada y adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.
Al respecto, ha sido criterio reiterado de la Sala Social del Tribunal Supremo de Justicia, que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción impuesta. En los supuestos de actos sancionatorios, como es el caso de autos, el acto necesita encontrar una especial motivación y el hecho o conjunto de hechos que lo justifiquen deben explicitarse con el fin de que el destinatario conozca las razones por las cuales es sancionado; de este modo la motivación se erige en un riguroso requisito del acto sancionatorio, sin el cual carece de validez.” (Sala de Casación Social, N° 1.435 del 17 de diciembre de 2013 caso: Tropical-Kit, C.A. vs. Inpsasel; fallo del 17/12/2014, Exp. A.L. N° AA60-S-2014-000311).
En el presente caso, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Aragua, en vista de la propuesta de sanción efectuada por la (Sic) Inspector en Salud y Seguridad de los Trabajadores, TSU Julio Hidalgo, mediante la providencia administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la empresa ALIMENTOS INDAECA, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo en los artículos: 120 numeral 10 por 124 trabajadores afectados; 119 numeral 6 por 124 trabajadores afectados; 119 numeral 18 por 124 trabajadores afectados; 118 numeral 6 por 124 trabajadores afectados.
De las actas procesales se evidencia copia certificada de los antecedentes administrativos correspondientes al expediente N° US/ARA 0013-2013, observándose del texto de la providencia administrativa impugnada, que en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de la sanción impuesta a la entidad de trabajo, el total de trabajadores afectados para cada uno de los cuatro puntos sancionados por incumplimientos, mas aun cuando se observa, que para el momento de la Inspección existía un numero (Sic) distinto de trabajadores a los que se indican en la verificación de cumplimiento, existiendo discrepancia entre un señalamiento y otro, que no permite saber para quien verifica, de donde (Sic) salió el numero (Sic) de trabajadores afectados tanto de las actas, de la propuesta, como de la providencia emitida hoy recurrida.
Así mismo, se evidencia que el funcionario actuante en la propuesta de sanción (riela del folio 04 al folio 06 de la pieza antecedentes administrativos) se limitó a basar las imposiciones de las sanciones por el número de los trabajadores afectados, sin indicar de donde (Sic) basa el referido numero (Sic), sin determinar los parámetros motivacionales que indicaren que efectivamente son para cada caso en particular de los cuatro incumplimientos, los trabajadores expuestos afectados o en riego (Sic), es decir, la Geresat Aragua (Sic) no basó su decisión en las funciones y ubicaciones de cada uno de los trabajadores que integran la nómina de la entidad de trabajo supervisada, de la cual en autos se desconoce cual (Sic) es, violentando así el principio de la proporcionalidad, y con ello el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la norma constitucional.
En tal sentido, debe este juzgador considerar que efectivamente la Administración no aplicó debidamente la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, y con ello, incumplió el procedimiento legal establecido para determinar el número de trabajadores expuestos, incurriendo en error al determinar, como en efecto lo hizo que los trabajadores expuestos eran los establecidos, siendo errónea esta determinación.
En virtud de las consideraciones expuestas, considera quien decide que el acto administrativo impugnado no cumple con lo establecido en la norma legal para establecer el número de trabajadores en riesgo por el supuesto incumplimiento, violando así el principio de motivación que debe contener todo acto administrativo y a la debida proporcionalidad, ya que la función de la administración pública (Sic) más que punitiva debe ser correctiva, por lo tanto se debe forzosamente declara (Sic) su Nulidad (Sic). Así se decide.
En vista de la declaratoria de nulidad del acto impugnado, se considera innecesario analizar los demás vicios alegados por la parte accionante. Así se decide (…).
De la sentencia parcialmente transcrita se evidencia, que la juzgadora consideró que, tal y como lo denunció la representación judicial de la empresa recurrente, la providencia administrativa objeto del presente proceso de nulidad, efectivamente incurrió en inmotivación y en la falta de proporcionalidad de la sanción, por cuanto no cumplió con la obligación legal de establecer el número de trabajadores en riesgo, teniendo en cuenta que la función de la Administración Pública más que punitiva, debe estar dirigida a la corrección de las conductas violatorias del ordenamiento jurídico, por lo que declaró con lugar el recurso administrativo de nulidad.
DE LA COMPETENCIA
Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para conocer el presente asunto se observa que, la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo N° 955/2010, con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo así, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes –transitoriamente mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social– para decidir en primera instancia los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha Ley; y de sus decisiones se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social. Por lo tanto, la Sala tiene competencia funcional para conocer en alzada, de las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores del Trabajo en dicha materia.
En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la consulta obligatoria sometida a su consideración por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, en el marco del procedimiento iniciado por la sociedad mercantil Alimentos Indaeca, C.A., mediante recurso contencioso administrativo de nulidad, intentado conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra un acto administrativo emitido por la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Así se declara.
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
En primer término, se advierte que la presente causa fue remitida a esta Sala, en virtud de la consulta obligatoria consecuencia de la declaratoria con lugar del recurso contencioso administrativo de nulidad, intentado conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por la sociedad mercantil Alimentos Indaeca, C.A., contra una providencia administrativa emanada de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).
En tal sentido, se observa que el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone que “toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”; de esta manera, a través de la figura de la consulta se garantiza el agotamiento de la doble instancia, cuando se dicte un fallo definitivo opuesto a los intereses de la República, pues éste necesariamente -esto es- con independencia del ejercicio del recurso de apelación- deberá ser revisado por el tribunal con competencia funcional para ello.
Ahora bien, en decisión N° 2.157 de fecha 16 de noviembre de 2007 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), la Sala Constitucional de este alto Tribunal señaló, que la consulta obligatoria prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, persigue resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos organismos y entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, con el objetivo de impedir que el cumplimiento de sus fines fundamentales resulte afectado; e igualmente sostuvo que tal privilegio sólo resulta aplicable cuando el fallo sea contrario a la pretensión, excepción o defensa de la República, es decir, cuando la sentencia definitiva haya desestimado la pretensión del Estado. En este supuesto, transcurridos los lapsos de apelación sin que las partes hayan apelado de la decisión contraria a los intereses de la República, debe el juez competente remitirla en consulta ante el tribunal superior competente, para que éste proceda a revisar si la misma está ajustada a derecho o no.
En el caso bajo análisis, el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la entidad laboral Alimentos Indaeca, C.A., contra la providencia administrativa dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridades Laborales (INPSASEL), a través de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), razón por la cual, visto que el INPSASEL no ejerció recurso de apelación contra la referida decisión, esta Sala procede a revisar el fallo pronunciado, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en los siguientes términos:
La representación judicial de la empresa recurrente aduce, que la providencia administrativa objeto del presente recurso infringe el principio de proporcionalidad de la sanción, toda vez que la Administración no demostró, ni motivó las razones según las cuales consideró que se encontraban expuestos 124 trabajadores por los supuestos incumplimientos de la empresa a la normativa vigente en materia de salud y condiciones laborales, así como tampoco dejó constancia de haber revisado la nómina de la empresa o documento alguno que lograse convencerle de que ese es el número de trabajadores supuestamente expuestos y las razones por las cuales se encontraban en dicha situación, por lo que considera, que la sanción impuesta es ilegal e inconstitucional, ya que, en su opinión, la misma infringe el contenido de los artículos 124 y 125 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Pues bien, en relación con el principio de proporcionalidad de las sanciones, esta Sala de manera reiterada ha establecido, que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho, así como con los fines de la norma, y simultáneamente cumplir con los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, es necesario que exista la relación entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, además de una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, toda vez que se trata de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el monto que se establezca para la sanción impuesta.
Con respecto a la actividad sancionatoria de los órganos de la Administración Pública, la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal en sentencia N° 18 de fecha 18 de enero de 2012 (Caso: José Gregorio Lezama Ragnault contra la Resolución de fecha 10/09/2010, dictada por la Contraloría General de la República), señaló lo siguiente:
(…) En este orden, la Sala ha señalado que la aplicación en materia sancionatoria de los principios de proporcionalidad y racionalidad de la actividad administrativa, consagrados en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, supone que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción que se imponga. (Vid. Sentencia N° 378 del 5 de mayo de 2010) (…). (Subrayado por esta Sala).
En atención a los criterios referidos supra concluye la Sala, que cuando la norma deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (siempre en aplicación del principio de legalidad), significa que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. Sin embargo, el órgano competente deberá: (a) partir siempre del término medio de la pena, (b) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (c) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, con la finalidad de argumentar la ponderación que ejecutó de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y las consecuencias de esta última.
Ahora bien, el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), dispone lo siguiente:
Artículo 124. Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:
1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada de la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales. (Subrayado por esta Sala).
De la norma antes transcrita se infiere, que el acto administrativo sancionatorio además de contener los motivos que sirvieron de fundamento para que la Administración impusiera las sanciones, también debe indicar la graduación de éstas al igual que las razones de agravamiento o atenuación de la sanción o multa, tales como, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos; sino que este último elemento debe ser especialmente motivado, con lo cual, debe indicar de manera clara, las razones que justifiquen la determinación del número de trabajadores o trabajadoras considerados para imponer la sanción, sin la sanción carecería de validez, ya que la misma ha de apoyarse en una actividad probatoria de carga o de demostración de la realidad que se reprime y sin la cual, la represión en sí no es posible.
Por otra parte, en relación con la motivación de los actos administrativos, la falta de la misma debe entenderse literalmente, como la falta absoluta de motivos, que se da cuando no se expresa motivo alguno, es decir, cuando el acto no contiene materialmente ningún razonamiento de hecho ni de derecho, en que pueda sustentarse el dispositivo, porque como ya se ha expresado, la motivación exigua, breve, lacónica, no es inmotivación, pues en tal caso, la Administración podrá controlar la legalidad de la decisión tanto en el establecimiento de los hechos como en la aplicación del derecho; por lo que se puede afirmar, que basta con una motivación sucinta y que pueda inferirse del expediente administrativo para que el acto se considere motivado, pero debe ser suficiente para que puedan conocerse los motivos del mismo.
Ahora bien, para corroborar lo delatado por la representación judicial recurrente, de seguidas se transcribe lo indicado por la GERESAT-Aragua, en la providencia recurrida en nulidad:
(…) En este orden de ideas, es para la presente fecha en que ésta Dirección Estadal verifica que la Sociedad Mercantil INDUSTRIAS NACIONALES DE ALIMENTOS Y ESPECIAS, C.A. (INDAECA) en consecuencia se aplicará el valor de la Unidad Tributaria vigente, la cual yace su justo valor establecido en Gaceta Oficial № 40.608 de fecha 25 de Febrero de 2015, con un valor de BOLÍVARES CIENTO CINCUENTA (Bs. 150), ASÍ SE DECLARA.
El quantum de la infracción del artículo 118, se encuentra establecido hasta veinticinco (25) unidades tributarias por cada trabajador expuesto, computando el termino (Sic) medio, obteniéndolo de la operación matemática de la suma del limite (Sic) mínimo con el máximo, veinticinco (25 U.T) unidades tributarias, dividiendo el resultado de dicha adhesión entre dos (2), lo que arroja corno resultado la cantidad de trece (13) Unidades Tributarias, siendo este último resultado el Termino (Sic) Medio,- el cual representa un monto de BOLÍVARES MIL NOVECIENTOS CINCUENTA CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 1.950,00), por cada trabajador expuesto, siendo ciento veinticuatro (124) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto CUARTO la multa asciende a BOLÍVARES DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 241.800, 00);
El quantum de la infracción del artículo 119, se encuentra establecido entre veintiséis (26) unidades y setenta y cinco (75) unidades tributarias por cada trabajador expuesto, computando el termino (Sic) medio, obteniéndolo de la operación matemática de la-suma del limite (Sic) mínimo con él máximo, ciento uno (101 U.T) unidades tributarias, dividiendo el resultado de dicha adhesión entre dos (2), lo que arroja como resultado la cantidad de cincuenta punto cinco Unidades Tributarias (50.5 U.T), siendo este último resultado el Termino (Sic) Medio, el cual representa un monto de BOLÍVARES SIETE MIL QUINIENTOS SETENTA Y CINCO CON CINCUENTA CORO (Bs. 7.575,00), por cada trabajador expuesto, siendo ciento veinticuatro (124) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto SEGUNDO la multa asciende a BOLÍVARES NOVECIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 939.300,00), siendo ciento veinticuatro (124) los trabajadores expuestos de acuerdo al punto TERCERO la multa asciende a BOLÍVARES NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 939.300,00).
El quantum de la infracción del artículo 120, se encuentra establecido entre setenta y seis (76) unidades y cien (100) unidades tributarias por cada trabajador expuesto,
Verificando para el caso específico. Esta Geresat (Unidad de Sanciones) declara la no existencia en auto, de algunos de los supuestos para la gradación de la sanción contenidos en el trascrito artículo 125 eiusdem, por lo que no se evidencian circunstancias agravantes o atenuantes que gradúen la sanción de multa, por lo que debe aplicarse el TÉRMINO MEDIO, ASÍ SE DECLARA (…).
De la transcripción parcial de la providencia administrativa observa la Sala, que en el caso de marras la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores Aragua (GERESAT-ARAGUA), del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en atención a la Propuesta de Sanción efectuada por el Inspector en Salud y Seguridad de los Trabajadores, por medio de la providencia administrativa objeto del presente procedimiento, resolvió imponer multa a la empresa recurrente, en virtud de haber incurrido en los supuestos contemplados en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (LOPCYMAT), a saber: Artículo 120 numeral 10, por 124 trabajadores afectados; artículo 119 numeral 6, por 124 trabajadores afectados; artículo 119 numeral 18, por 124 trabajadores afectados, y artículo 118 numeral 6, por 124 trabajadores afectados, sin que sea posible para la Sala, constatar fundamentación alguna relativa a las circunstancias fácticas que llevaron a la referida Gerencia a tomar como factor multiplicador de la sanción impuesta a la entidad de trabajo, el total de trabajadores afectados para cada uno de los cuatro puntos sancionados por incumplimientos; aunado al hecho, que también se logró comprobar, que para el momento en que se realizó la inspección en la empresa, existía un número distinto de trabajadores a los que se indican en la verificación de cumplimiento, evidenciando una discrepancia entre un señalamiento y otro, lo cual no permite saber a la Sala, de dónde se extrajo la cifra de trabajadores afectados tanto de las actas, de la propuesta, así como de la providencia objeto del presente recurso de nulidad.
En tal sentido, de la revisión de las actas del expediente se logró evidenciar, que en la Propuesta de Sanción (folios 4 al 6 del expediente administrativo), el funcionario actuante se limitó a basar las imposiciones de las sanciones por el número de los trabajadores afectados, sin indicar de manera alguna en que se basa el referido número (124), ni determinar los parámetros motivacionales en los que se fundamentó para cada caso en particular de los cuatro incumplimientos, ni los trabajadores expuestos afectados o en riego; razón por la cual concluye esta Sala, que la GERESAT-ARAGUA no basó su decisión en las funciones y ubicaciones de cada uno de los trabajadores que integran la nómina de la empresa sancionada recurrente, la cual se desconoce, toda vez que la misma no reposa en los autos del expediente, infringiendo de esta manera, el principio de la proporcionalidad de la sanción, y en consecuencia, el derecho al debido proceso y a la defensa consagrados en el artículo 49 de Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
Siendo así, concluye esta Sala de Casación Social, que tal y como fue delatado por la empresa recurrente, la GERESAT-ARAGUA no aplicó debidamente la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo, y con ello, incumplió el procedimiento legal establecido para determinar el número de trabajadores expuestos, decretando de manera errónea, como en efecto lo hizo, que los trabajadores expuestos eran los señalados.
En atención a los anteriores razonamientos, considera la Sala, que la Providencia Administrativa impugnada no cumple con lo establecido en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (LOPCYMAT), a los efectos de establecer el número de trabajadores en riesgo por el supuesto incumplimiento, violando así el principio de motivación que debe contener todo acto administrativo, así como la debida proporcionalidad de la sanción, ya que la función de la Administración Pública más que punitiva debe ser correctiva; razón por la cual concluye la Sala, que la Providencia Administrativa recurrida está viciada de nulidad, por lo que se considera innecesario analizar los demás vicios alegados por la parte recurrente y en consecuencia, la sentencia consultada se encuentra ajustada a derecho. Así se declara.
Ahora bien, de conformidad con las argumentaciones precedentes deviene para esta Sala, confirmar la decisión sometida a consulta. Así se declara.
DECISIÓN
En mérito de las precedentes consideraciones, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, hace el siguiente pronunciamiento: ÚNICO: CONFIRMA la decisión dictada por el Juzgado Segundo Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, en fecha 18 de julio del año 2017.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado Superior antes mencionado
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de junio de dos mil veintidós. Años: 212° de la Independencia y 163° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente y Ponente, Magistrado,
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CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA
La Secretaria,
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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES
CONSULTA. N° AA60-S-2018-000371.
Nota: Publicada en su fecha a las
La Secretaria,