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Ponencia del Magistrado Dr. CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO
El Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, con sede en Guanare, remitió a esta Sala de Casación Social, el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, propuesto por la sociedad mercantil OLEAGINOSAS INDUSTRIALES OLEICA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil llevado por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, bajo el número 04, folio 11 frente al 16 vuelto del libro de Registro de Comercio número 39, de fecha 12 de junio de 1990, representada judicialmente por el abogado Carlos Alberto Rojas Chávez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el número 119.414, contra la providencia administrativa contenida en el Informe de Inspección de Condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo, levantado en fecha 23 de mayo de 2023, por la ciudadana Dignory López, titular de la Cédula de Identidad número V-12.263.002, en su carácter de Inspectora en Salud y Seguridad de los Trabajadores I, adscrita a la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO PORTUGUESA (GERESAT-Portuguesa y Cojedes) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), sin representación judicial acreditada en autos; conforme al cual se dejó constancia del incumplimiento por parte de la sociedad mercantil recurrente de la normativa en materia de salud y seguridad laborales y se le dio la oportunidad de solventar las irregularidades establecidas en el referido Informe, so pena de la iniciación del procedimiento sancionatorio a que se refieren los artículos 123 y 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
La remisión se efectuó, en razón del recurso de apelación que interpusiera la entidad de trabajo solicitante, contra la sentencia dictada por el juzgado mencionado ut supra en fecha 14 de noviembre del año 2023, conforme al cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos.
En fecha 9 de enero de 2024, la representación judicial de la parte solicitante consignó escrito de formalización de la apelación.
En fecha 1° de febrero del mismo año, se dio cuenta en Sala, correspondiendo la ponencia al Magistrado Dr. CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Concluida la sustanciación con el cumplimiento de las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir, lo hace esta Sala bajo las siguientes consideraciones:
ANTECEDENTES
En fechas 23 y 24 de mayo del año 2023, la ciudadana Dignory López anteriormente identificada, actuando en su condición de Inspectora en Salud y Seguridad de los Trabajadores I, adscrita a la GERENCIA ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO PORTUGUESA (GERESAT-Portuguesa y Cojedes) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), realizó visitas de Inspección de Condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo en la sede de la empresa recurrente en nulidad, en atención a la orden de trabajo número POR-23-0015, del 19 del mismo mes y año.
En la misma fecha, la Inspectora en Salud y Seguridad de los Trabajadores I antes mencionada, levantó el correspondiente Informe de Inspección mediante el cual dejó constancia del incumplimiento por parte de la sociedad mercantil recurrente en nulidad, de la normativa en materia de salud y seguridad laborales y se le dio la oportunidad de solventar las irregularidades observadas, so pena de la iniciación del procedimiento sancionatorio a que se refieren los artículos 123 y 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
El 7 de noviembre de 2023, el abogado Carlos Alberto Rojas Chávez, previamente identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil accionante, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra el Informe de Inspección ut supra mencionado, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, siendo distribuido al Juzgado Superior Primero del Trabajo de la misma Circunscripción Judicial en fecha 9 del mismo mes y año.
El 14 de noviembre de 2023, el juzgado antes mencionado, dictó decisión mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos.
En fecha 17 de noviembre de 2023, el apoderado judicial de la entidad laboral recurrente en nulidad, interpuso recurso de apelación contra la referida decisión, el cual fue admitido por el a quo el día 20 del mismo mes y año, por lo que se ordenó la remisión del expediente de la causa a esta Sala de Casación Social.
El 14 de diciembre de 2023, se recibió en la Secretaría de esta Sala de Casación Social, el expediente de la causa.
DECISIÓN APELADA
El Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, con sede en Guanare, mediante sentencia del 14 de noviembre del año 2023, declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por las siguientes razones:
(…) Ante esta perspectiva de inexistencia del acto administrativo, tenemos que en el caso bajo análisis, un documento denominado informe de Inspección General de Higiene Seguridad y Salud en el Trabajo suscrito por Dignory López, en su condición de Inspectora en Salud y Seguridad de los Trabajadores I adscrita a la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores (GERESAT PORTUGUESA) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es unas de las funciones atribuidas a dicho Instituto estipulada en el numeral 6 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, con el propósito de optimizar la capacidad de asistir, asesorar, orientar, atender, prevenir y garantizar condiciones seguras y saludables en el entorno laboral, que constitituye y representa un acto de procedimiento necesario (preparatorio) o de mero trámite que posterior va a producir el acto administrativo propiamente dicho y que va a contener la cosa decidida.
Así mismo, quien aquí decide observa que la Inspectora actuante en el informe de investigación dejo expresamente sentado que notifico a la parte patronal para que en el transcurso y antes del vencimiento de los plazos otorgados presentara ante el GERESAT Portuguesa y Cojedes, el plan de acción y cronograma de ejecución para el mejoramiento de las Condiciones así como el informe sobre los resultados de las medidas, siendo esta la vía oportuna y no como renuentemente pretende el hoy recurrente mediante el Recurso de Nulidad. Así se aprecia.
En este sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone lo siguiente:
"Artículo 35.- Inadmisibilidad de la demanda. La demanda se declarará inadmisible en los supuestos siguientes:
(...)
7. Cuando sea contraria al orden público, a las buenas costumbres o alguna disposición expresada en la Ley (...)".
Conforme a la norma citada, constituye una causal de inadmisibilidad de la demanda como ha sido expresado en las líneas que anteceden, en el presente caso no se cumplió con lo preceptuado en la Ley, toda vez que lo consignado no demuestra la existencia de un acto jurídico y mucho menos de lo que la ley y la jurisprudencia califican como un acto administrativo.
Por las razones anteriores, es forzoso para este sentenciador declarar INADMISIBLE EL RECURSO CONTENCIOSO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se decide. (…). -Sic-
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
La parte recurrente señala, que la sentencia apelada violenta de manera incuestionable el derecho constitucional al acceso a la justicia contenido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que en los términos en los cuales se declaró la inadmisibilidad del recurso de nulidad del acto administrativo de efectos particulares se evidencia, que se impide de manera fehaciente el derecho que merece toda persona en tener acceso a la justicia para proceder a tener un control judicial sobre los actos realizados y ejecutados por la Administración Pública, lo que igualmente vulnera el derecho constitucional a recurrir sobre cualquier actuación que afecte los intereses de los particulares, tal como lo establece el artículo 49 constitucional.
Posteriormente aduce, que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en su artículo 9, numeral 11 establece de manera específica que los Órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (entre ellos los Tribunales del Trabajo) son competentes para conocer sobre todas las actuaciones emanadas de la Administración Pública.
De igual forma indica, que el artículo 76, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que los procedimientos de las demandas de nulidad podrán versar sobre cualquier controversia administrativa, sin más limitación alguna.
Finalmente solicita, que a los fines de preservar el derecho al acceso a la justicia, así como evitar convalidar cualquier tipo de estado de indefensión que afecte los intereses de la entidad laboral recurrente, se declare con lugar el recurso de apelación; y con lugar la demanda de nulidad intentada conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos.
DE LA COMPETENCIA
Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este Tribunal, en sentencia número 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (INPSASEL), “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
Conteste con la citada Disposición Transitoria, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes -transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social- para decidir, en primera instancia, las demandas de nulidad previstas en el aludido texto legal; y de sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social. En consecuencia, esta Sala declara su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido por la parte demandante en el caso bajo estudio. Así se declara.
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Señala la representación judicial de la recurrente, que el tribunal a quo infringió su derecho al acceso a la justicia toda vez que, en su decir, al declarar la inadmisibilidad del recurso de nulidad, infringió lo dispuesto en los artículos 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; sin embargo, no especifica en qué forma se manifiesta dicha violación, simplemente señala la referida infracción y en tal sentido, hace referencia a las normas antes indicadas y cita unas jurisprudencias emanadas de la Sala Constitucional y Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, relativas a los deberes de los jueces y el derecho de acceso a la justicia.
Pues bien, de la cita parcial de la recurrida antes realizada evidencia la Sala, que el juzgador a quo declaró inadmisible el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, en virtud de que el mismo se intentó en contra del Informe de Inspección General de Higiene, Seguridad y Salud en el Trabajo de fecha 30 de mayo de 2023, levantado por la ciudadana Dignory López, anteriormente identificada, en su carácter de Inspectora en Salud y Seguridad de los Trabajadores I, adscrita a la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Portuguesa (GERESAT-Portuguesa y Cojedes) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por no cumplir con lo preceptuado en el ordinal 7o del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que dicho Informe no demostraba la existencia de un acto jurídico y mucho menos de lo que la ley y la jurisprudencia calificaban como un acto administrativo.
En tal sentido, es importante señalar que en relación con el referido Informe, esta Sala reiteradamente ha establecido, que se trata de un acto procedimental preparatorio del acto administrativo, por lo que no se considera como una providencia administrativa con lo cual, no es susceptible de ser recurrido en nulidad.
Ahora bien, en relación con los actos preparatorios de los actos administrativos, esta Sala en decisión número 828 del 7 de julio de 2014 (caso: Telcel C.A. (actualmente Telefónica Venezolana C.A.), indicó lo siguiente:
(…) Del contenido del texto anteriormente transcrito, emerge con meridiana claridad que el referido Oficio N° 0288-11 es un acto de trámite o preparatorio, pues si bien emana de un órgano administrativo como es la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Miranda, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y está relacionado con la investigación de origen de enfermedad ocupacional llevada por esa Dirección, que arrojó como resultado la referida Certificación N° 0619-10, el mismo obedece –como lo refiere el propio numeral 3 del artículo 9 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo– a un trámite previo para la eventual celebración de una futura transacción ante la sede administrativa, acto este que deberá concluir, en caso de celebrarse una transacción ante la Inspectoría del Trabajo, con una manifestación de voluntad definitiva del órgano administrativo decisor en cuanto a la respectiva homologación o no de dicho acto de autocomposición procesal.
En este mismo sentido, se observa que el identificado acto de trámite no pone fin al procedimiento de investigación de accidente de trabajo, ni imposibilita su continuación, y mucho menos prejuzga como definitivo sobre lo controvertido o ha causado indefensión a las partes; por el contrario, mediante el mismo se ha dado inicio, precisamente, a una forma alternativa de resolver una futura controversia en materia de salud, seguridad, condiciones y medio ambiente de trabajo, que pudiera surgir como consecuencia de la certificación de incapacidad decretada, solo en caso que las partes voluntariamente decidan poner fin a la misma mediante una transacción en sede administrativa, en la que la respectiva autoridad administrativa del Trabajo proceda homologar las propuestas de transacción que empresa y trabajador presenten, la cual, al contener materia de derechos laborales, deberá cumplir con los artículos 9 y 10 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, y además con todos los requisitos exigidos en el artículo 9 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, donde se incluye el informe pericial correspondiente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales contenido en la actuación recurrida; ello, en caso que el patrono acepte la existencia de un infortunio laboral, cancelando al trabajador las indemnizaciones a que hubiera lugar (…).
Tal y como se desprende de la sentencia antes transcrita, en el caso de marras el acto impugnado debe ser considerado como un auto de mero trámite que no pone fin al procedimiento de investigación del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional, ni imposibilita su continuación, y aún menos prejuzga como definitivo sobre lo controvertido o ha causado indefensión a las partes.
En tal sentido, es menester destacar que dada la naturaleza del acto cuya nulidad se pretende, a saber, el Informe de Inspección General de Higiene, Seguridad y Salud en el Trabajo, emanado de la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Portuguesa (Geresat-Portuguesa y Cojedes) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), conteste con el criterio reiterado de esta Sala de Casación Social, al constituir un acto de trámite, por consiguiente es irrecurrible (vid sentencia número 746 del 28 de julio de 2016, caso: T.A.C. Telefónica Atención al Cliente, C.A. contra Acto Administrativo N° DIRANZ/073-2012, de fecha 05/03/2012, emanado de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), entre otras.
Dentro de este orden argumentativo, es de hacer notar que con relación a los actos de mero trámite o preparatorios, la Sala Político-Administrativa de este Máximo Tribunal en sentencia número 01255 de fecha 12 de julio de 2007, (caso: Corporación Minera La Florinda, C.A.), sostuvo:
(…) Los medios de impugnación de los actos administrativos sólo proceden contra los actos definitivos, a menos que los actos de mero trámite o no definitivos, imposibiliten la continuación del procedimiento, causen indefensión o prejuzguen como definitivos con relación al asunto que se trate (…).
De lo anterior se desprende, que en el caso bajo examen el Informe de Inspección de Condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo, levantado en fecha 23 de mayo de 2023, por la ciudadana Dignory López ya identificada, en su carácter de Inspectora en Salud y Seguridad de los Trabajadores I, adscrita a la Gerencia Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Portuguesa (Geresat-Portuguesa y Cojedes) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un acto de mero trámite o preparatorio y no definitivo, el cual no es recurrible por vía judicial debido a su naturaleza, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, motivo por el que se concluye, que la actividad desplegada por el juzgador de la recurrida, fue ajustada a derecho. Así se declara.
A mayor abundamiento, observa la Sala que la representación judicial de la parte recurrente aduce una supuesta violación a su derecho al acceso a la justicia; sin embargo, quien decide considera, que la declaratoria de inadmisibilidad del recurso de nulidad, contrariamente a lo delatado por la recurrente, evidencia que la empresa investigada pudo acceder a la justicia y en consecuencia, se le tramitó su recurso de nulidad; no obstante, como se estableció anteriormente, el mismo fue intentado contra un Informe de Inspección de Condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo que no se considera como acto administrativo, sino como un acto preparatorio de aquel, razón por la cual la negativa a la admisibilidad del recurso de nulidad no puede considerarse una infracción al derecho de acceder a la justicia. Así se establece.
Por los razonamientos antes expuestos, forzoso es para esta Sala, declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Oleaginosas Industriales Oleica, C.A., contra la sentencia dictada por el Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, con sede en Guanare, el 14 de noviembre del año 2023. En consecuencia, se confirma dicha decisión. Así se declara.
DECISIÓN
En mérito de las precedentes consideraciones, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: PRIMERO: SIN LUGAR el recurso de apelación propuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil OLEAGINOSAS INDUSTRIALES OLEICA, C.A., contra la sentencia emanada del Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, con sede en Guanare, el 14 de noviembre del año 2023; SEGUNDO: CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos Laboral de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, con sede en Guanare.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de mayo de dos mil veinticuatro. Años: 214° de la Independencia y 165° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
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EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ
El Vicepresidente y Ponente, El Magistrado,
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CARLOS ALEXIS CASTILLO ASCANIO ELÍAS RUBÉN BITTAR ESCALONA
La Secretaria,
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ANABEL DEL CARMEN HERNÁNDEZ ROBLES
A.L. N° AA60-S-2023-000505.
Nota: Publicada en su fecha a las
La Secretaria,