Ponencia del Magistrado Dr. DANILO A. MOJICA MONSALVO.

El Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira remitió a esta Sala de Casación Social el expediente contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES MÉTALICAS OCCIDENTE, C.A., representada judicialmente por los profesionales del derecho Jesús A. Labrador, Juan C. Márquez A., José Ortega Cárdenas y Mac Douglas García Salazar, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Certificación CMO: 0147/2008 de fecha 8 de septiembre del año 2008, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TACHIRA, MUNICIPIOS PAÉZ y MUÑOZ DEL ESTADO APURE (DIRESAT) actualmente GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD TRABAJADORES (GERESAT) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) -sin representación judicial acreditada en autos-, a través de la cual se hizo constar que el ciudadano Arenio A. Bustamante S., titular de la cédula de identidad numero V-4.976.004, presenta Síndrome Sub-Acromial Bilateral y Discopatía Degenerativa C3-C4, C4-C5, C5-C6, C6-C7, considerada como una enfermedad agravada por el trabajo, que le ocasiona al trabajador una Discapacidad Total Permanente para el trabajo habitual.

La remisión se efectuó, en virtud del recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES MÉTALICAS OCCIDENTE, C.A., en fecha 14 de abril del año 2016, contra la decisión proferida por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira el 7 de abril del año 2016, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.

En fecha 19 de julio del año 2016, se dio cuenta en Sala del presente expediente, correspondiendo la ponencia al Magistrado Dr. Danilo Antonio Mojica Monsalvo, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 9 de agosto del año 2016, la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES MÉTALICAS OCCIDENTE, C.A., a través de su apoderado judicial abogado José Ortega C, consignó ante la Secretaría de esta Sala de Casación Social, escrito de fundamentación de la apelación.

Mediante auto de fecha 4 de octubre del año 2016, el Juzgado de Sustanciación, de esta Sala de Casación Social declaró que vencido como se encuentra el lapso previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la causa pasa a estado de sentencia.

En fecha 24 de febrero de 2017, en virtud de la designación de la nueva Directiva de este alto Tribunal en sesión de Sala Plena, se reconstituyó esta Sala de Casación Social, quedando conformada de la manera siguiente: Presidenta, Magistrada Dra. Marjorie Calderón Guerrero; Vicepresidente, Magistrado Dr. Jesús Manuel Jiménez; Magistrado Dr. Edgar Gavidia Rodríguez, Magistrada Dra. Mónica Gioconda Misticchio Tortorella y el Magistrado Dr. Danilo Antonio Mojica Monsalvo. Conservando la ponencia el Magistrado quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Cumplidas las formalidades legales y siendo la oportunidad para decidir, procede esta Sala a pronunciarse, previas las consideraciones siguientes:

ANTECEDENTES

Mediante escrito de fecha 21 de octubre del año 2009, la representación judicial de la sociedad mercantil CONTRUCCIONES MÉTALICAS OCCIDENTE, C.A., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa CMO: 0147/2008 de fecha 8 de septiembre del año 2008, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TACHIRA, MUNICIPIOS PAÉZ y MUÑOZ DEL ESTADO APURE (DIRESAT) actualmente GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD TRABAJADORES (GERESAT) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) a través de la cual se certificó que el ciudadano Arenio Antonio Bustamante Sánchez, presenta síndrome sub-acromial bilateral y discopatía degenerativa C3-C4, C4-C5, C5-C6, C6-C7, considerada como una enfermedad agravada por el trabajo que le ocasiona al trabajador una Discapacidad Total Permanente para el trabajo habitual.

En dicha oportunidad, se delataron los siguientes vicios del acto administrativo impugnado:

Asevera la recurrente que, no fue notificada del acto administrativo objeto de impugnación, teniendo conocimiento del mismo, en virtud de la demanda intentada por el ciudadano Arenio Antonio Bustamante Sánchez, con ocasión a la certificación de origen de enfermedad ocupacional signada con el alfa numérico: CMO: 0147/2008, dictada en fecha 8 de septiembre del año 2008, por motivo de indemnización por incapacidad parcial y permanente, procedimiento este ventilado ante el Juzgado Tercero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Estado Táchira, el cual mediante cartel de notificación debidamente firmado por el representante de la Sociedad Mercantil en fecha 28 de abril de 2009, se le notifico de la demanda in comento, teniendo a partir de ese momento conocimiento de la certificación supra mencionada, dado que el DIRESAT TACHIRA, MUNICIPIOS PAÉZ y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, no realizó la notificación del respectivo acto administrativo dictado, en la oportunidad correspondiente.

Alega que desde la fecha antes indicada, comenzó a correr el lapso de seis (6) meses para ejercer la demanda de nulidad.

Delata que el acto administrativo está viciado de nulidad absoluta por ser inconstitucional, por carecer de notificación oportuna, violando de tal manera el derecho a la defensa y el debido proceso.

Señala que producto de la falta de notificación por parte de la DIRESAT TACHIRA, MUNICIPIOS PAÉZ y MUÑOZ DEL ESTADO APURE, se produjo confusión en cuanto al momento en que la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES MÉTALICAS OCCIDENTE, C.A., se debe tener por notificada de la Providencia Administrativa, si desde el momento en que efectivamente lo sea de manera personal o por carteles por parte de la administración, o desde el momento en que fue citada -el 28 de abril de 2009-,por motivo de la acción interpuesta por el tercero interesado.

Precisa que la certificación CMO: 0147/2008, es violatoria de lo dispuesto en el quinto aparte del artículo 79 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, lo que la convierte en un acto totalmente ilegal, pues determinó en fecha 8 de septiembre de 2008, en el ciudadano Arenio Bustamante, la existencia de una DISCAPACIDAD TOTAL PERMANENTE PARA EL TRABAJO HABITUAL, sin que conste expresamente a partir de cuándo comenzó a transcurrir los doce (12) meses continuos de la discapacidad temporal y si agotado tal lapso, el trabajador fue evaluado por el INPSASEL, a los fines de determinar si existió criterio favorable de su recuperación para le reinserción laboral, pudiendo permanecer en esa condición otros doce (12) meses adicionales, y agotado ese último lapso sin que conste la restitución integral de la salud del trabajador, es que se podrá hacer aquella determinación que contiene la certificación impugnada.

Enfatiza que el acto recurrido viola el artículo 81 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, pues no se determinó expresamente en la certificación recurrida, cual fue el porcentaje de la disminución que sufrió el trabajador con motivo de la pretendida enfermedad, ni se indicó expresamente si hubo una disminución de la capacidad física, intelectual o ambas a la vez, que impidan que el trabajador desarrolle o ejecute su trabajo habitual, como requisitos de obligatorio cumplimiento para determinar la discapacidad total permanente para el trabajo habitual.

Advierte, que el acto impugnado no cumple con los requisitos de motivación del acto administrativo, establecidos en los artículos 9 y 18.5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Peticiona la nulidad absoluta del la certificación CMO: 0147/2008, de fecha 8 de septiembre de 2008, y sea dictada, medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo de efectos particulares.

SENTENCIA APELADA

El Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira dictó sentencia en fecha 7 de abril de 2016, en la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad contra la Providencia Administrativa CMO:0147/2008, de fecha 8 de septiembre de 2008.

Sostiene el juzgador de la decisión antes referida, lo siguiente:

(Omissis).

Conforme con lo expuesto, debe este órgano jurisdiccional analizar el procedimiento legalmente establecido para la expedición de las certificaciones emanadas de los médicos especialistas en salud ocupacional del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales, calificando el origen ocupacional de la enfermedad o del accidente, según la atribución conferida a este Instituto en el artículo 18, numeral 15 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el cual dispone:

(Omissis).

Ello así, esta Alzada considera necesario traer a los autos, lo dispuesto en los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los cuales disponen:
(Omissis).

De los artículos antes transcritos, se observa que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, tiene entre sus funciones, calificar y certificar el origen de los accidentes laborales, así como las enfermedades ocupacionales que puedan afectar a los trabajadores, y que dicha certificación constituye una manifestación de voluntad por parte del referido Instituto, la cual es impugnable tanto en vía administrativa como judicial.

(Omissis).

De la anterior trascripción se desprende, que la mencionada ciudadana está facultada suficientemente para emitir la certificación objeto de nulidad, por lo cual, la competencia se le atribuye a ésta, y basado en ello, se apoya la persona autorizada por el Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales para la certificación del accidente o la enfermedad. En virtud de lo anterior, esta alzada declara no ha lugar el vicio de incompetencia delatado. Y así se decide.

Por otra parte, respecto al vicio de inmotivación, referido a que tanto en el recurso de reconsideración resuelto, como en la Certificación Médica Ocupacional emitida en el presente caso, en el acto no se deja constancia ni se indica con precisión el motivo de los reposos médicos ordenados, ni constan los estudios realizados por los especialistas en los cuales conste la enfermedad vertebral presuntamente padecida por el trabajador.
La jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido que el vicio de falso supuesto tiene lugar cuando el acto administrativo se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de forma distinta a la apreciada por la Administración. También cuando el fundamento del acto lo constituye un supuesto de derecho que no es aplicable al caso. (Sentencia Nº 1.931 del 27 de octubre de 2004, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

(Omissis).

Se aprecia que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, a través de la DIRESAT de esta región, procedió a certificar como enfermedad de origen ocupacional (agravada por el trabajo), el padecimiento del ciudadano Arenio Antonio Bustamante Sánchez, C.I. V-4.976.004, trabajador de la empresa Construcciones Metálicas Occidente, C.A. (COMOCA), denominado SINDROME SUB-ACROMIAL BILATERAL Y DISCOPATÍA DEGENERATIVA C3-C4, C4-C5, C5-C6, C6-C7, la cual le produjo al trabajador una DISCAPACIDAD TOTAL PERMANENTE PARA EL TRABAJO HABITUAL.
En el texto de la certificación, se cita como fundamento de la decisión, el informe de investigación de origen de la enfermedad, según el cual se evaluó el puesto de trabajo del trabajador, determinando criterios higiénico-ocupacional, clínico, paraclínico, epidemiológico y legal, para concluir en el carácter laboral de la enfermedad padecida por el trabajador. Asimismo, se cita el criterio médico que es congruente con todo lo anterior, de los especialistas Rafael Morales (neurocirujano), John Morales (Radiólogo) y Delibes Castellano (Imagenólogo) quienes le diagnosticaron síndrome de impacto sub - acromial bilateral, cervicobraquialgía y discopatía degenerativa C3-C4, C4-C5, C5-C6, C6-C7, tratamiento médico, rehabilitación física y reposo médico por varios meses.
Esta fundamentación resulta suficiente para quien aquí decide, y considera suficientemente fundada la decisión dictada, tanto en la Certificación como en el Recurso de Reconsideración impugnados. Esto, aunado al hecho de que no se produjeron pruebas capaces de refutar el criterio médico especializado del Inpsasel, permite concluir, ratificando el criterio expuesto en sentencia publicada en fecha 30/01/2014, en el asunto SP01-N-2013-41, que la acción ejercida no ha lugar en derecho, y así se establece (Sic).

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

Denuncia el recurrente que “…El acto administrativo adolece de varios vicios que lo hacen nulo de nulidad absoluta y de pleno derecho, incluido el procedimiento…”.

Asimismo, arguye que la sentencia de primera instancia obvia varios argumentos, pues se dedica a justificar el procedimiento y darle validez al acto administrativo, ambos impugnados, incurriendo en extrapetita, así como en el falso supuesto de hecho y derecho, al dar por cierto hechos de forma diferente a como ocurrieron y les da consecuencia jurídica contundente; que obvia las violaciones constitucionales, pues existe violación del debido proceso, derecho a la defensa, incluso el principio de exhaustividad.

En atención a lo anterior esta Sala observa que aun cuando no es enunciado de forma expresa en el escrito de formalización, la parte recurrente señala que la sentencia recurrida incurren en el vicio de incongruencia negativa y error de juzgamiento

Delata que el juzgador no específica varios vicios, obvia la falta de notificación, violando el principio constitucional antes señalado del debido proceso en específico el derecho a la defensa; que no menciona que el acto administrativo y procedimiento produjo violaciones de normas expresas.

Puntualiza que no consta ningún lapso, no se estableció el porcentaje de disminución de la capacidad física, mayor al 67%, incurriendo en el vicio de inmotivación.

Precisa que la Administración Pública (INPSASEL) nunca indicó cómo determinó la existencia de “SINDROME SUB-ACROMIAL BILATERAL y DISCOPATIA DEGENERATIVA C3-C4, C4-C5, C5-C6, C6-C7, enfermedad ‘agravada por el trabajo’, que le ocasiona una DISCAPACIDAD TOTAL PARCIALMENTE PARA EL TRABAJO HABITUAL”, (sic) en la persona del ciudadano Arenio Bustamante, ni estableció el procedimiento clínico utilizado para ello y por que fue causado por el trabajo, siendo vago e impreciso, cayendo en indeterminación.

Por último, reitera la gravedad de la sentencia, pues obvia derechos constitucionales.

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), “pues lo relevante para determinar cuál es el juez laboral que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Conteste con la citada Disposición Transitoria, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes -transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social- para decidir, en primera instancia, las demandas de nulidad previstas en el aludido texto legal; y de sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social.

En consecuencia, esta Sala declara su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido por la parte demandante recurrente. Así se declara.

MOTIVACIÓNES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES MÉTALICAS OCCIDENTE, C.A., contra la sentencia dictada en fecha 7 de abril de 2016, por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad contra la Certificación impugnada antes identificada.

Con relación a los vicios delatados por la recurrente, falso supuesto de hecho y derecho, vicio de incongruencia negativa, vicio de inmotivación, error de juzgamiento, así como violaciones constitucionales, observa esta Sala que debe atender lo atinente a las violaciones constitucionales delatadas en primer lugar, antes de emitir cualquier otro tipo de pronunciamiento, por ende, se procede a verificar las documentales que reposan en el asunto, relacionadas con las actuaciones administrativas realizadas por el (INPSASEL) de la siguiente manera a los fines de determinar tales violaciones por ende:

Riela a los folio 16 y 17, certificación CMO: 0147/2008, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TACHIRA, MUNICIPIOS PAÉZ y MUÑOZ DEL ESTADO APURE (DIRESAT), actualmente GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD TRABAJADORES (GERESAT) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL) de fecha 8 de septiembre del año 2008.

A los folios 50 al 100 y del 286 al 347 de la primera pieza del expediente, reposan copias certificadas del expediente administrativo contentivo de la Certificación CMO: 0147/2008 de fecha 8 de septiembre del año 2008, que estableció la Discapacidad Total Permanente para el trabajo habitual, del ciudadano Arenio A. Bustamante S., por presentar Síndrome Sub-Acromial Bilateral y Discopatía Degenerativa C3-C4, C4-C5, C5-C6, C6-C7, considerada como una enfermedad agravada por el trabajo.

De la revisión de las documentales antes señalas, evidencia esta Sala que reposa en los autos: la solicitud de servicio médico; Orden de trabajo N° TAC-07-1447; Informe de Investigación de Origen de Enfermedad; Certificación CMO: 0147/2008 de fecha 8 de septiembre del año 2008; sin embargo, no reposan en las actuaciones, notificación alguna de la certificación emanada por parte de la Administración.

De manera que en primer término, en relación a lo que alega el recurrente la sentencia impugnada, no se pronunció sobre la violación del debido proceso, derecho a la defensa, incluso el principio de exhaustividad, en que incurrió la Administración al no haber notificado a la parte accionante del acto dictado, incurriendo de esta manera en el vicio de incongruencia negativa. En tal sentido, se considera que, aun cuando hubo un procedimiento el cual dio origen al acto impugnado, no es menos cierto que de la revisión efectuada, no se evidencia actuación alguna que corresponda a la notificación del mismo, lo que efectivamente, no dio la oportunidad al administrado de que conociera de la existencia del “procedimiento administrativo”, ni la oportunidad en el tiempo en la que debía presentar los alegatos o pruebas para enervar lo pretendido por el reclamante.

Al respecto, cabe acotar que de conformidad con la jurisprudencia mantenida por éste Alto Tribunal de Justicia, se estará en presencia de la causal de nulidad prevista en el numeral 4, del artículo 19, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando el acto en cuestión se haya dictado “con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”; es decir, cuando se dicte sin haber realizado para ello procedimiento administrativo alguno, o cuando se haya aplicado un procedimiento administrativo distinto al legalmente establecido, en el cual no se haya garantizado el derecho a la defensa y al debido proceso de todos los interesados en dicho acto; por lo tanto, si el ente administrativo abrió y siguió un procedimiento en el que se hayan respetado las garantías y derechos de los interesados, aun cuando no sea exactamente el procedimiento legalmente establecido, entonces no se estaría en presencia de un vicio de nulidad absoluta del acto, sino de uno de nulidad relativa, el cual, por vía de consecuencia, sólo puede ser revocado de oficio, cuando dicho acto no haya creado derechos subjetivos en cabeza de los particulares, por tanto es necesario e imperante para esta Sala traer a colación el criterio que de seguidas reproducirá, puesto que la falta de notificación alegada, configura una violación no solo al precepto constitucional del debido proceso si no del procedimiento que en definitiva dio como origen al acto impugnado, no notificado por parte de la administración-.

En este sentido se ha pronunciado, en diversas oportunidades, la Sala Político-Administrativa, y particularmente en sentencia Nº 01.996, Expediente Nº 13.822 de fecha 25/09/2001, en la cual se estableció lo siguiente:

La procedencia de la sanción jurídica de nulidad absoluta impuesta a un acto que adolece del vicio consagrado en el ordinal 4º del artículo 19 de la citada ley, está condicionada a la inexistencia de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es decir, a su ausencia total y absoluta. La doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinden de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real, y transcendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios de ilegalidad aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa.

En relación con lo decidido por el Juez a quo, y lo que de las actuaciones se evidencia, se hace preciso traer a colación lo dispuesto en el Capítulo III de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo denominado “De la Calificación del Origen Ocupacional de los Accidentes y Enfermedades”, cuyos dispositivos son del tenor siguiente:

Artículo 76. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, previa investigación, mediante informe, calificará el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional. Dicho informe tendrá el carácter de documento público.

Todo trabajador o trabajadora al que se la haya diagnosticado una enfermedad ocupacional, deberá acudir al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para que se realicen las evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la misma.

Artículo 77. Podrán ejercer los recursos administrativos y judiciales contra las decisiones del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales:

1. El trabajador o la trabajadora afectado.

2. El empleador o empleadora del trabajador o de la trabajadora afiliado.

3. Los familiares calificados del trabajador o de la trabajadora establecidos en el artículo 86 de la presente Ley.

4. La Tesorería de Seguridad Social.

De las normas transcritas, se colige que la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece un procedimiento administrativo que no se encuentra estructurado con base en el principio del contradictorio, del que emane un acto administrativo de naturaleza sancionatoria, sino que el procedimiento contemplado lo que persigue es la determinación del origen ocupacional o no de una enfermedad o accidente, el cual, sólo podrá dictarse previo a la ejecución por parte del organismo respectivo de un procedimiento que conlleve una investigación, mediante informe, que reflejen las evaluaciones necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la patología presentada por el trabajador o trabajadora.

No obstante, que tal procedimiento no se encuentra estructurado con base en el principio contradictorio, no es menos cierto que, por ser un acto administrativo de efecto particulares se debe garantizar a los administrados el debido proceso, el derecho a la defensa y consecuentemente de ello la tutela administrativa o judicial efectiva, lo cual quedó señalado en la sentencia N° 1.073 dictada el 31 de julio de 2009, por la Sala Constitucional de este alto Tribunal, (Caso: José Manuel Argiz Riocabo y Hjalmar Jesús Gibelli Gómez). En dicha decisión, se asentó el veredicto de que los actos administrativos que afectan derechos fundamentales no pueden ser dictados sin haberse realizado el respectivo procedimiento que permita la participación del afectado, sin que ese daño constitucional pueda considerarse reparado por el ejercicio posterior de la vía administrativa y los recursos contenciosos administrativos que se puedan ejercer.

En efecto, la decisión invocada establece lo siguiente:

Esta Sala Constitucional se ha pronunciado en múltiples sancionatoria, como fue el caso de autos, que terminó con una orden de demolición y sanción de multa.

La Sala reitera que la Administración Pública, en cualquiera de sus manifestaciones, no puede imponer ninguna sanción a particular alguno, si antes no sustancia un procedimiento trámite que garantice el pleno ejercicio, por parte del destinatario del procedimiento, de sus derechos a la defensa, debido proceso y presunción de inocencia. La principal garantía de estos derechos lo constituye la puesta en conocimiento del inicio del procedimiento administrativo, lo cual se hace a través de la notificación del acto que ordena el comienzo de la averiguación. Este acto de inicio debe contener, de manera clara y sin ambigüedades, los hechos que dan lugar al procedimiento, así como la indicación precisa de las normas que supuestamente han sido infringidas y, por último, la consecuencia jurídica de encontrarse que la persona que se somete a la investigación resulta el autor del hecho que se averigua y la oportunidad para la presentación de pruebas y alegatos. Todas estas menciones deben plasmarse en el acto que se notifica, pues es lo que permite, y garantiza a la vez, una correcta defensa.

La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo juzgó que, si bien el particular que fue sancionado en sede administrativa no fue debidamente notificado, esa deficiencia la subsanó y convalidó el mismo perjudicado con su participación en sede judicial. Esta Sala Constitucional rechaza categóricamente semejante argumentación, toda vez que el derecho a la defensa y debido procedimiento son inviolables (negrilla, cursiva y subrayado de esta Sala).

En efecto, mal puede un órgano jurisdiccional que controla la legalidad de la actividad administrativa decidir que la ausencia total de notificación de quien resulte sancionado en sede administrativa por un procedimiento en su contra, en el que no participó, no tenga consecuencias jurídicas y no declare la nulidad del procedimiento, por cuanto el particular afectado –que no fue convocado al trámite- impugnó el acto lesivo por ante el tribunal contencioso administrativo y con esa actuación se haya subsanado la omisión de notificación. Debe tenerse presente que los vicios que suponen la nulidad absoluta de los actos administrativos no puede ser objeto de convalidación.

En el caso de autos, el hecho de que el ciudadano Manuel Argiz Riocabo haya actuado durante las dos instancias del juicio de nulidad, no implica que el vicio de nulidad absoluta por la ausencia de notificación haya sido subsanado. Sobre la convalidación en sede judicial de los vicios acaecidos en sede administrativa la Sala, en veredicto n.° 431/04 que se reitera, se pronunció de la siguiente manera:

‘Luego del examen de los recaudos existentes en el expediente remitido a esta Sala, se observa que el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) en sus actuaciones no parece tener claro, que en un procedimiento administrativo que se inicie contra un particular, para que pueda tener plena validez las decisiones que allí se tomen, el mismo debe hacerse conforme a la ley.

En tal sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 48, señala que el procedimiento se inicia a instancias de parte o de oficio. En caso de que se abra de oficio, la autoridad administrativa ordenará la apertura del expediente y notificará a los particulares cuyos derechos subjetivos, o intereses legítimos, personales y directos pudieran resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez días para que expongan sus pruebas y aleguen sus razones.

Es evidente que esta actividad, debe desarrollarse previamente a la decisión que se tome, para permitir al particular, indicar y probar a la administración sus razones y sus defensas, y una vez oído y revisado sus argumentos así como las pruebas por él aportadas, poder tomar una decisión conforme a derecho, otro proceder ocasiona la violación del derecho a la defensa, porque se le impide al presunto infractor demostrar sus razones y también se viola el debido proceso, porque se alteran las reglas procedimentales establecidas legalmente sin conocimiento del interesado.

El hecho de que, una vez sancionado el particular, sin ser oído, y que, al ser notificado pueda recurrir ante las autoridades competentes, no subsanan ni convalidan las faltas cometidas que hagan nulos o anulables los actos dictados con prescindencia de procedimiento.

Este parece ser el caso en estudio, a PROCONCE DOS C.A, se le ha rescindido un convenio suscrito por ella con INPARQUES, sin que aparezca en autos, que para tomar tal decisión que además conlleva una sanción, se haya oído y notificado debidamente a la parte afectada.

El derecho establecido en el artículo 68 de la Constitución de 1961, hoy contenido en el artículo 49 de la Constitución de 1999, es garantía aplicable en cualquier procedimiento, para que las partes, puedan demostrar las razones que tengan, los hechos que deben desvirtuar y todos los elementos probatorios a que hubiere lugar, para permitir ejercer el derecho a la defensa consagrado en la Constitución como un derecho inviolable en todo estado y grado del proceso.

Al tomarse una decisión, sin que la otra parte del convenio tuviera conocimiento de que existía un procedimiento administrativo abierto en su contra, evidentemente que se le ha violentado su derecho a la defensa y al debido proceso, razón por la cual la Sala comparte totalmente el criterio de la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo, de considerar violado con la Resolución Nº 002, con la cual se decidió la rescisión del convenio suscrito el 4 de octubre de 1996, el derecho a la defensa de la accionante y así lo decide’.

De lo precedente, la Sala concluye que por cuanto quedó comprobado que el ciudadano Manuel Argiz Riocabo, propietario del 75% del inmueble sobre el cual recayó una orden de demolición y multa, no le fue notificado el procedimiento administrativo que terminó con la orden de demolición y sanción de multa, se configuró una violación a sus derechos a la defensa y debido procedimiento que no resulta convalidada con su actuación en sede judicial.

De igual manera, la Sala Constitucional mediante sentencia N° 1.316, de fecha 8 de octubre de 2013, (caso: Oscar Buitriago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo) estableció:

Sobre este punto, esta Sala ha considerado que el derecho a la defensa y al debido proceso tienen plena prevalencia en todo procedimiento administrativo, sin que pueda entenderse de modo alguno que el retiro de las posibilidades para ejercer esa defensa, y menos, dictar actos en ausencia total de procedimiento, puedan solventarse con la intervención posterior del particular, ante los tribunales de la jurisdicción contencioso de la materia.

Aclarado lo anterior, la Sala debe señalar con base en sus principios jurisprudenciales, que la teoría de la “convalidación” de los actos administrativos dictados sin mediación del procedimiento administrativo exigido por la ley, o con plena negación de la intervención del interesado, no se comparecen de modo alguno con los principios fundamentales que condicionan el derecho a la defensa y al debido proceso.

No puede entenderse por subsanado un daño constitucional por el solo hecho de realizarse una posterior participación del administrado si la Administración in audita altera pars dicta un acto que de por sí ya es generador de gravamen, el cual se encuentra viciado de nulidad absoluta desde un principio debido a que el afectado no pudo presentar, en su debido momento, elementos relevantes en contra de la decisión, omisión que determina la nulidad absoluta y reputa su inexistencia conforme lo dispone el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que prevé dentro de esa causal, aquellos proveimientos dictados, precisamente, en ausencia de procedimiento.

En ese caso, el daño se hace aún más notable cuando se profiere la decisión administrativa sin haberse llevado la tramitación procedimental correspondiente, pues no solo se hacen nugatorias las primeras oportunidades de defensa –que no pueden ser saneadas mediante una intervención posterior por cuanto se le ha anulado de por sí la primera oportunidad para la defensa-; sino que se conforma un acto en el cual no se encuentra antecedido por las razones y las pruebas -los motivos del acto- sobre las cuales se conoce la causa que fundamenta el por qué se justifica la alteración de la situación jurídica del particular. Este elemento (la motivación) también forma parte de los derechos analizados, por cuanto es inherente al debido proceso que toda decisión –judicial o administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y derecho, debidamente constatables en su procedimiento correspondiente, que permitan conocer las causas que dieron origen al acto administrativo o a la conclusión arrojada en la sentencia judicial.

Por tanto, a partir del momento en que se dicta un acto administrativo írrito en ausencia absoluta de procedimiento y sin la participación del administrado cuando a éste no se le ha emplazado, genera una vulneración constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso en los términos establecidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; determinando una inmediata contravención a la norma fundamental que no puede ser reparada mediante intervenciones posteriores del propio afectado. Su obligatoria y tardía intervención por razones ajenas a su voluntad no pueden modificar, de modo alguno, ese daño que previamente se le ha ocasionado, tanto por la ausencia forzada de defensa como por la consecuencia derivada de los efectos perniciosos de un acto administrativo dotado de ejecutividad y ejecutoriedad desde el primer momento de su promulgación cuya nulidad absoluta se encuentra prevista en el referido artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En lo que concierne al criterio señalado por la Sala Político Administrativa del cual afirma que no resulta válido anular el acto administrativo por ausencia de procedimiento si se han ejercido las vías procesales consecuentes por ser una reposición inútil, debe señalarse que de encontrarse el acto administrativo sometido al control del juez contencioso administrativo, éste no puede reponer el procedimiento nuevamente a la vía administrativa, sino que debe proceder a declarar la nulidad del acto en sí sin mayores consideraciones por así requerirlo el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por ende, le está vedado emitir órdenes para el reinicio de la vía administrativa, por cuanto no está dentro de sus potestades subsanar las fallas cometidas por la Administración, sino anular éstas cuando se ha generado un daño a los derechos de los administrados.( Destacados de esta Sala).

Por tanto, esta Sala Constitucional concluye que el criterio de la “subsanación” del vicio de ausencia absoluta de procedimiento por el ejercicio posterior de la vía administrativa y de los recursos contenciosos administrativos no tiene asidero en los principios procesales previstos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.

En atención a lo antes señalado, puede evidenciar esta la Sala, tal como lo delata la parte recurrente en su escrito de fundamentación del recurso de apelación, que efectivamente la decisión proferida por el Juzgado a quo, no emitió pronunciamiento alguno respecto a la falta de notificación en vía administrativa delatada, así como la vulneración del derecho a la defensa y, consecuentemente, el debido proceso, puesto que debió emitir pronunciamiento sobre todo lo alegado por la parte impugnante del acto administrativo, no siendo evidenciado del fallo recurrido pronunciamiento al respecto configurándose de tal manera que el fallo proferido por el A quo incurrió a demás de lo antes señalado en el vicio de incongruencia negativa, el cual en este sentido, ha sostenido esta Sala de Casación Social, que el mismo se produce cuando el juzgador incumple su deber de dictar una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones y defensas opuestas. Del mismo modo, la doctrina ha precisado que el juez debe decidir sólo lo alegado y sobre todo lo invocado por las partes, de modo que una sentencia es congruente cuando guarda relación con los pedimentos del libelo de demanda y los términos en que el demandado dio su contestación.

Precisamente en cuanto al vicio enunciado, esta Sala en sentencia N° 1156 de 3 de julio de 2006 (Caso: Yury Ivette Cáceres Maldonado contra Banco Plaza C.A.), estableció que: “(…) la (...) incongruencia negativa, (…) se verifica cuando el juez omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los términos del problema judicial, teniendo como aspecto fundamental a los supuestos de ‘citrapetita’, esto es, cuando se deja de resolver algo pedido u excepcionado”.

De esta manera puede apreciarse que la recurrida, se encontraba en el deber de dictar el pronunciamiento correspondiente, basándose en los hechos, el derecho, lo alegado por las partes y los medios probatorios cursantes a los autos, no siendo así en el caso bajo estudio, puesto que desacertadamente el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira declaró sin lugar la demanda de nulidad, sin tomar en consideración ni emitir pronunciamiento alguno sobre lo delatado por la parte actora, que por ser normas y derechos de orden constitucional, tal falta de pronunciamiento generaría una suerte distinta en la resolución del fallo proferido, puesto que quedó demostrado en las actuaciones procesales la carencia y/o falta de notificación de la Certificación CMO: 0147/2008 de fecha 8 de septiembre del año 2008, cercenándose así el derecho que tiene el administrado de ser notificado e informado, tal y como lo establece el artículo 73, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual estable: “Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse”; deviniendo de tal incumplimiento la vulneración de los derechos constitucionales del administrados, a los fines de ejercer su derecho a la defensa y sea garantizado en este sentido un debido proceso y una tutela administrativa y judicial efectiva.

De todo lo antes expuesto, se observa que el fallo proferido por el Juzgado a quo, incurrió en el yerro que se le imputa, al no emitir pronunciamiento respecto la falta de notificación que delató la recurrente, que como sostienen los criterios reiterados de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal y acogidos por ésta Sala de Casación Social, convalidan efectivamente, ante la vulneración del debido proceso, derecho a la defensa y tutela judicial efectiva, la nulidad absoluta del acto en cuestión.

En consecuencia, resulta forzoso para esta Sala declarar que la sentencia recurrida incurre en las violaciones constitucionales delatadas, en este sentido, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto, se anula el acto administrativo impugnado bajo los razonamientos arribado, por cuanto la administración no dio cumplimiento con el deber que le impone la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 73, de notificar del acto administrativo identificado con el alfa numérico CMO: 0147/2008, a los administrados, y el A quo, en su fallo proferido en fecha 7 de abril del año 2016, no emitió pronunciamiento alguno al respecto, a pasar de haber sido denunciado por la recurrente; en tal sentido; se deja por sentado esta Sala que es innecesario conocer de los demás vicios delatados. Así se declara.

DECISIÓN

En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, hace los siguientes pronunciamientos: PRIMERO: Declara CON LUGAR el recurso de apelación propuesto por la representación judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCCIONES MÉTALICAS OCCIDENTE, C.A., contra la decisión proferida por el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, el 7 de abril del año 2016, mediante la cual declaró sin lugar la demanda de nulidad interpuesta, la cual se REVOCA. SEGUNDO: Se ANULA la Certificación CMO: 0147/2008 de fecha 8 de septiembre del año 2008, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES TÁCHIRA, MUNICIPIOS PAÉZ y MUÑOZ DEL ESTADO APURE (DIRESAT) actualmente GERENCIA ESTADAL DE SEGURIDAD Y SALUD TRABAJADORES (GERESAT) del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado Superior Primero del Trabajo de la referida Circunscripción Judicial, a los fines legales consiguientes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia en Caracas a los veintitrés (23) días del mes de octubre del año 2018. Año 208° de la Independencia y 159° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

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MARJORIE CALDERÓN GUERRERO

El Vicepresidente de la Sala, El Magistrado,

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JESÚS MANUEL JIMÉNEZ ALFONZO EDGAR GAVIDIA RODRÍGUEZ

La-

Magistrada, El Magistrado ponente,

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MÓNICA MISTICCHIO TORTORELLA DANILO A.MOJICA MONSALVO

La Secretaria,

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ANGELA MARÍA MORANA GONZÁLEZ

Apel.Lab. N° AA60-S-0016-000558

Nota: Publicada en su fecha a

La Secretaria,