MAGISTRADO
PONENTE: ALBERTO MARTINI URDANETA
Expediente
2001-000040
En fecha 22 de marzo de 2001 se recibió en esta Sala
Electoral, proveniente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, el oficio Nº 0253 de fecha 19 de marzo de este mismo año, anexo al
cual se remitió el expediente contentivo del conflicto de autoridad planteado
por el ciudadano RADAMÉS ARTURO GRATEROL ARRIECHI, titular de la cédula de
identidad Nº 7.988.280, actuando en su condición de Alcalde del Municipio Morán
del Estado Lara, asistido por los abogados Rafael Montesdeoca y Amaury Asuaje
de Quintero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
Nros. 4.169 y 31.608, respectivamente, por considerar que “Los actos aquí
descritos efectuados por cinco (5) de los nueve (9) Concejales del Municipio
Morán del Estado Lara, amenazan la normalidad institucional del Municipio,
cuestionan la legitimidad de las autoridades municipales; por cuanto un
Vice-Presidente nombrado ilegalmente, ocupa el puesto y las funciones del
Vice-Presidente vigente, el del período anterior, ya que el nuevo no ha sido
nombrado, artículo 8 del Reglamento Interior y de Debates, y no sólo esto, sino
que este Vice-Presidente, continúa usurpando (...) las funciones del Alcalde de
convocar y presidir la Cámara Municipal...”.
El 22 de marzo de 2001 se dio
cuenta a esta Sala del recibo del expediente, y por auto de fecha 26 de marzo
de este mismo año se designó ponente al Magistrado ALBERTO MARTÍNI URDANETA, a
los fines de emitir el pronunciamiento correspondiente.
Efectuado el estudio de las
actas que integran el expediente, la Sala pasa a decidir, previas las
siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado por ante la Sala Político
Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, el ciudadano RADAMÉS
ARTURO GRATEROL ARRIECHI, antes identificado, planteó el referido conflicto de
autoridad.
En fecha 29 de enero de 1997 se dio cuenta a la Sala del
expediente, y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado
Humberto J. La Roche, a los fines de decidir el conflicto de autoridad
planteado.
Reconstituida la Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, en fecha 28 de febrero de 2000 se reasignó la ponencia al
Magistrado Levis Ignacio Zerpa, y se ordenó la continuación de la causa en el
estado en que se encontraba.
Mediante sentencia de fecha 13 de marzo de 2001, la Sala
Político Administrativa declinó la competencia para conocer y decidir del
conflicto de autoridad planteado en esta Sala Electoral.
II
ALEGATOS DEL SOLICITANTE
El ciudadano RADAMÉS ARTURO GRATEROL ARRIECHI, actuando en
su condición de Alcalde del Municipio Morán del Estado Lara, en la oportunidad
de fundamentar el conflicto de autoridad planteado, esgrimió los siguientes
alegatos:
Que al finalizar la sesión Extraordinaria de la Cámara
Municipal Nº 39 convocó, en su condición de Presidente de la Cámara, a los
Concejales para una reunión el día 2 de enero de 1997, a objeto de celebrar la
primera sesión del año, sin establecer puntos específicos a tratar, por lo que
en modo alguno tal convocatoria tuvo como finalidad la renovación de la Junta
Directiva, y no resultaba violatoria de lo dispuesto en el artículo 7 del
Reglamento Interior y de Debates del Concejo Municipal del Municipio Morán del
Estado Lara.
Que en fecha 2 de enero de 1997, oportunidad fijada para
que tuviera lugar dicha sesión ésta no se efectuó, y en virtud de ello, de
acuerdo con lo previsto en los artículos 77, numeral 3 y 30, parágrafo único de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal y 31 del Reglamento Interior de Debates
del Concejo Municipal del Municipio Morán del Estado Lara, convocó nuevamente a
los Concejales para el día 9 de enero de ese mismo año a una sesión
extraordinaria, que tampoco se llevó a cabo.
Que el día 15 de enero de 1997, los ciudadanos Germán
Chávez, Ohio Ramos de Rodríguez, Constantino Montesinos y Francisco Escalona,
Concejales del Municipio Morán, efectuaron una reunión “con el objeto de
canalizar lo conducente a la instalación de la Cámara Municipal”, en la
cual manifestaron que el día jueves 2 de enero de 1997 no hubo sesión por
ausencia del Alcalde; que la sesión pautada para el día lunes 6 de ese mismo
mes y año tampoco se reunió la Cámara, y que tales “...hechos mantienen
paralizada la rama legislativa”, procediendo en consecuencia, a
constituirse de acuerdo con lo previsto en los artículos 164 y 57 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal y 2 del Reglamento de Interior y de Debates del
Concejo Municipal del Municipio Morán del Estado Lara, en una Comisión
preparatoria para la instalación de la Cámara Municipal, presidida por el
Concejal Germán Chávez, siendo designada Secretaria Accidental la Concejal Ohio
Ramos de Rodríguez; quedando constancia de ello y de la convocatoria realizada
para el acto de instalación de la Cámara Municipal (para el día jueves 16 de
enero de 1997) en Acta refredanda por el Presidente y la Secretaria Accidental
de la Comisión, por los Concejales Constantino Montesinos y Francisco Escalona,
por el Secretario de la Cámara Municipal, ciudadano José Gregorio Escalona y
por la Síndico Procurador Municipal, ciudadana Milagros Escalona.
Que en fecha 16 de enero de
1997, los Concejales Germán Chávez, Ohio Ramos de Rodríguez, Pausides Garrido,
Francisco Escalona y Constantino Montesinos, la síndico Procurador Municipal y
el Secretario de la Cámara Municipal, se reunieron “...con la Presidencia
del Concejal GERMÁN CHÁVEZ y nombraron Vicepresidente al Concejal FRANCISCO
ESCALONA, Asesor de la Cámara Municipal al Abogado WILMER OVIEDO, y
Subsecretaria de la Cámara a la ciudadana ADRIANA ORELLANA, procediendo, quien
ilegalmente presidió la reunión a juramentar al Vice-Presidente, y en ese mismo
acto acuerdan convocar a una sesión extraordinaria el día 17 de enero de 1997 a
las 6 p.m.” (sic)
Que el día 17 de enero de
1997, “...nuevamente se reunieron y juramentaron al Asesor de la Cámara y
Subsecretaria que había designado anteriormente, nombraron las Comisiones
Permanentes de Trabajo, (...) y acordaron asimismo realizar otra Sesión
Extraordinaria el día 21 de enero de 1997 a las 6 p.m., ...”.
Expresó el solicitante, que al realizar las actuaciones
antes señaladas, los referidos Concejales “...amenazan la normalidad
institucional del Municipio” Morán del Estado Lara, y violaron las normas
establecidas en los artículos 57, 77, numeral 1, y 164 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, 1, 2, 3, 7 y 8 del Reglamento Interior y de Debates,
relativas a la convocatoria y dirección de las sesiones de Cámara, al
nombramiento del Vice-Presidente de la Cámara Municipal, al establecimiento de
los puntos a tratar en el “orden del día”, y el procedimiento para la
renovación de la Junta Directiva, y como consecuencia de ello violaron también
las disposiciones contenidas en los artículos 117 y 118 de la Constitución de
1961.
Al respecto indicó, que el numeral 1 del artículo 77 de la
Ley Orgánica de Régimen Municipal, faculta sólo al Alcalde para presidir la
Cámara Municipal, y que el numeral 4 del mismo artículo le permite convocar,
por si o a solicitud de 1/3 parte de los Concejales, a sesiones
extraordinarias, con indicación del objeto que las motiva. Igualmente expresó,
que el Reglamento Interior y de Debates “...regula el procedimiento, el
desenvolvimiento de la Cámara Municipal; en consecuencia, cuando un concejal se
constituye en Presidente del Cuerpo y dirige una sesión lo hace violando...”
la normativa antes referida.
Continuó señalando el solicitante, que el 15 de enero de
1997, los Concejales se reunieron para constituir la Comisión preparatoria para
instalar la Cámara Municipal, y que “...ese sería el presunto orden del día,
sin embrago, cuando se reúnen en sesión el día 16 de enero de 1997, nombran al
Vice-Presidente, a una Sub-Secretaria y a un Asesor Jurídico, violando así el
orden del día por ellos establecidos, al hacer esto violan los artículos 35 y
36 del Reglamento Interior y de Debates”.
Expresó también, que en la sesión celebrada el 16 de enero
de 1997 donde se nombró el Vice-Presidente de la Cámara Municipal, se violó lo
dispuesto en el artículo 8 del Reglamento Interno y de Debates, el cual
establece -a decir del solicitante- que “...si el día señalado para la
renovación, no se logra el quórum, seguirá como Vice-Presidente el que venía
desempeñando el cargo”.
Alegó el solicitante, que al reunirse en una Comisión
preparatoria para lograr la instalación de la Cámara Municipal, los Concejales
violaron lo previsto en el artículo 57 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal
y en el Reglamento Interior y de Debates, “...ya que el Concejo Municipal
del Municipio Morán, se instaló legalmente el 16 de enero de 1996 (...) mal
podrían un año después los Concejales reunirse en Comisión (...) nombrar
Presidente, Secretario Accidental, convocar a sesiones extraordinarias, sin la
presencia de su Presidente legal , Alcalde, sin su Secretario natural”.
Finalmente, señaló que los Concejales al ejecutar los actos
antes referidos “...hicieron una mixtificación de procedimientos”, y que
al violar las disposiciones legales indicadas violaron también el contenido de
los artículos 117 y 118 de la Constitución de 1961, conforme a los cuales toda
autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.
II
DE LA
DECLINATORIA DE COMPETENCIA
La Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de
Justicia, mediante sentencia de fecha 13 de marzo de 2001, declaró que “...al
haberse planteado ante la Sala un conflicto de autoridad en el que se cuestiona
la legitimidad de autoridades municipales, la competente para conocer y decidir
el caso de autos es la Sala Electoral...”, para ello, la Sala Político
Administrativo esgrimió como fundamento el criterio expuesto en su fallo Nº 197
del 17 de febrero de 2000, donde señaló que:
“...El artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que es a lo
que se contrae el presente asunto; en tal sentido, se observa que el
ejercicio de dicho mecanismo no está
limitado a la simple resolución de conflictos originados entre distintas
autoridades locales con motivo de la
ejecución de potestades públicas que les son inherentes -como de inmediato
sugiere su denominación- sino que su fundamento, según ha venido constatando la
Sala en los últimos años, está en muchos casos dirigido a dirimir dificultades
relacionadas con la determinación de las autoridades legítimas de esas entidades
territoriales, en cualquiera de los supuestos que tal problema presenta: bien
en los casos relacionados con la pérdida de investidura de Alcalde o de
Concejal (artículo 68 Ley Orgánica de Régimen Municipal), o porque se impugna
determinado nombramiento o elección de funcionarios, o, en fin, se discuta
sobre la separación temporal o la ausencia absoluta del Alcalde y la persona
llamada a sustituirlo, lo que genera una situación de conflicto que pone en
peligro la normalidad institucional.
Es menester, entonces, distinguir aquellos supuestos en que el conflicto
institucional se plantea entre distintas autoridades del ente municipal acerca
del ejercicio o definición de determinada área de competencia, de cuando lo que
se persigue es, en definitiva, dilucidar la legitimidad del cargo detentado.
Resulta evidente para la Sala que la última de las hipótesis mencionadas,
guarda estrecha relación con el ejercicio del Poder Electoral, especialmente en
lo vinculado a la organización, elección de cargos de representación popular de
los poderes públicos, así como de los referendos respectivos que se produzcan
como consecuencia de las faltas absolutas suscitadas, y la determinación de sus
autoridades legítimas, pues a fin de cuentas la razón de ser del Poder Electoral
como rama independiente de los otros poderes públicos no es otra que la de
servir de garantía al respeto de la voluntad popular expresada directamente en
procesos comiciales y de manera indirecta, pero no menos importante, por el
ejercicio de la autoridad delegada a través de sus órganos representativos o
autoridades públicas. Debe entenderse así que es a la jurisdicción electoral a
quien corresponde igualmente la preservación de estos altos valores y
principios.
De manera que corresponde a la jurisdicción contencioso electoral conocer
de todas aquellas actuaciones vinculadas con los conflictos a que se refiere el
artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, siempre que del
planteamiento del caso se desprenda que el conflicto surge del cuestionamiento
de la legitimidad de la autoridad municipal según antes se indicó, pues en los
otros casos cuando se debate el ejercicio y límite de potestades públicas entre
autoridades legítimas, estará el conocimiento del caso atribuido a esta Sala
Político Administrativa; conservándose en ambos supuestos el trámite legalmente
estatuido...”.
III
ANÁLISIS
DE LA SITUACIÓN
Corresponde a esta Sala como punto previo,
pronunciarse acerca de la declinatoria de competencia formulada por la Sala
Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, y a tal efecto
observa, que el fundamento de tal declinatoria descansa en el hecho de que a
juicio de la referida Sala, al plantearse en el caso de autos un conflicto de
autoridad en el que se cuestiona la legitimidad de autoridades municipales, el
órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir el caso de autos es la
Sala Electoral.
Al respecto, esta Sala
Electoral en sentencia pronunciada en fecha 4 de abril de 2001 (Caso: Teófilo
de Jesús Rangel, Alcalde del Municipio San Carlos del Estado Cojedes) señaló,
que la competencia en materia contencioso electoral se determina en función de
dos criterios: uno orgánico y otro material. De acuerdo con el primero de
dichos criterios, el órgano del cual emana el acto u omisión que se pretende
atacar ante el contencioso electoral debe formar parte del llamado Poder
Electoral, ello conforme lo dispuesto en el artículo 292 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que: “El Poder
Electoral se ejerce por el Consejo Nacional Electoral como ente rector y, como
organismos subordinados a éste, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de
Registro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y
Financiamiento, con la organización y funcionamiento que establezca la ley
orgánica respectiva”.
Por su parte, el
criterio material está referido a los actos, actuaciones y omisiones
sustancialmente electorales, ya que el requisito para que tales actuaciones u
omisiones sean objeto de control ante la jurisdicción contencioso
administrativa, es que las mismas se encuentren irremisiblemente vinculadas con
el ejercicio del derecho al sufragio o surjan con motivo de la instrumentación
de los diferentes mecanismos de participación de la ciudadanía en los asuntos
de interés público, es por tal razón que la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política (interpretada a la luz de los nuevos lineamientos
constitucionales) en su artículo 1º establece lo siguiente:
“Esta Ley, regirá los
procesos electorales que se celebren en el Territorio Nacional, mediante el
sufragio universal directo y secreto, con la finalidad de elegir
Presidente de la República, Senadores y Diputados al Congreso de la República,
Gobernadores de Estado, Diputados a las Asambleas Legislativas, Alcaldes,
Concejales, Miembros de las Juntas Parroquiales y demás autoridades y
representantes que determinen las leyes. También se aplicará ésta ley en la
organización y realización de los referendos que ella consagra, así como
cualquier otro proceso electoral y referendo que deba realizarse por mandato de
la Constitución de la República o la Ley.
Los Gobernadores de
Estado se elegirán de acuerdo a lo previsto en ésta Ley y en la Ley sobre
Elección y Remoción de los Gobernadores de Estado.
Todos los actos a que
se refiere esta Ley serán de carácter público” (Subrayado de la Sala).
De manera que, esta
Sala Electoral, como único órgano de la jurisdicción contencioso electoral
existente hasta la fecha, resulta
competente para ejercer el control de la constitucionalidad y legalidad de los
procesos refrendarios y eleccionarios, éstos últimos desde su génesis con la
convocatoria a elecciones para cargos de representación popular efectuada por
el órgano facultado por Ley para hacerlo, hasta su culminación, con la
proclamación del candidato vencedor, pues es el momento en que cesa la
participación del órgano del Poder Electoral, pues, dicho proceso electoral
reviste ciertas características no requeridas para la selección de algunos
funcionarios municipales (Contralor, Síndico, etc), para el ejercicio de
ciertas potestades públicas en dicho ámbito, ni para la realización de ciertos
actos que atañen al quehacer municipal, como lo es por ejemplo la instalación
de la Cámara Municipal (artículo 57 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal).
Ahora bien, en el caso
de autos el conflicto de autoridad se plantea, a decir del solicitante, en
virtud de que varios concejales “...amenazan la normalidad institucional del
Municipio” Morán del Estado Lara, y violan las normas establecidas en los
artículos 57, 77, numeral 1, y 164 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, 1,
2, 3, 7 y 8 del Reglamento Interior y de Debates del Concejo Municipal del
Municipio Morán del Estado Lara, relativas a la convocatoria y dirección de las
sesiones de Cámara, al nombramiento del Vice-Presidente de la Cámara Municipal,
al establecimiento de los puntos a tratar en el “orden del día”, y el
procedimiento para la renovación de la Junta Directiva y la instalación de la
Cámara Municipal. Es decir, que con el supuesto conflicto institucional
presentado, se pretende el control del ejercicio de ciertas potestades
públicas, esto es, de los actos realizados por varios de los concejales
miembros de la Cámara Municipal del referido Municipio Morán del Estado Lara,
en ejecución de normas que rigen su funcionamiento e instalación.
Al respecto estima la
Sala, que ni la designación de la Junta Directiva de la Cámara Municipal ni su
instalación, suponen una votación inmersa en un proceso electoral y por tanto,
no se encuentran sujetas tales actuaciones al control de la jurisdicción
electoral. Aprecia además la Sala, que incluso habiendo sido planteado el
presente conflicto por el mismo Alcalde del Municipio Morán (autoridad electa
por votación popular) al considerar que fueron usurpadas sus funciones como
Presidente de dicha Cámara Municipal, tal circunstancia en modo alguno le
confiere el carácter electoral, pues no se plantea en el marco de un proceso de
esta naturaleza, sino por el contrario, se refiere al ejercicio de funciones
públicas (instalación de la Cámara Municipal, renovación de su Junta Directiva,
etc.)
Considera asimismo la
Sala, que la Cámara Municipal, órgano del gobierno local, de cuyos integrantes
emanan los actos cuestionados en el presente caso, no se trata de un órgano del
poder electoral, pues como se señaló antes, éstos órganos por disposición
expresa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela lo
constituyen el Consejo Nacional Electoral como ente rector y como organismos subordinados
a éste, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral
y la Comisión de Participación Política y Financiamiento, por lo que, ni aún
atendiendo al criterio orgánico, los actos emanados de la Cámara Municipal o de
alguno de sus integrantes resultarían controlables por esta especial
jurisdicción contencioso-electoral.
Declarado lo anterior
esta Sala no quiere dejar de señalar lo siguiente:
De conformidad con lo
previsto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son los
competentes para anular los actos administrativos de efectos generales o
individuales contrarios a derecho. Por su parte, los numerales 4 y 5 del
artículo 266 del texto constitucional disponen que:
“Son atribuciones del
Tribunal Supremo de Justicia:
(Omissis)
4.- Dirimir las
controversias administrativas que se susciten entre la República, algún Estado,
Municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas
entidades, a menos que se trate de controversias entre Municipios de un mismo
Estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal.
5.- Declarar la
nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos,
generales o individuales del Ejecutivo Nacional cuando sea procedente.
(Omissis)
9.- Las demás que
establezca la Ley.
La atribución señalada
en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; las señaladas en los
numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las
contenidas en los numerales 4 y 5 en la Sala Políticoadministrativa. Las
demás atribuciones serán ejercidas por las diversas Salas conforme a lo
previsto en esta Constitución y la Ley” (Resaltado de la Sala).
Mientras se dicte la
Ley que distribuya las competencias del Tribunal Supremo de Justicia entre sus
diferentes Salas, ha dicho la jurisprudencia que resultan aplicables, en cuanto
no sean contrarias a la nueva Constitución, todas aquellas que ésta no haya
derogado expresamente, entre ellas la Ley Orgánica de Corte Suprema de
Justicia. Así, el numeral 10 del artículo 42 de esta Ley le asigna competencia
a la Sala Político Administrativa competencia para “Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de
inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales
del Poder Ejecutivo Nacional”. Por su parte, el artículo 43 de la misma Ley
Orgánica señala: “La Corte conocerá
(omissis) de los asuntos a que se refiere el artículo anterior (omissis) en
Sala Político Administrativa, de los mencionados restantes ordinales del mismo
artículo y de cualquier otro que sea de competencia de la Corte, si no está
atribuido a alguna de las otras Sala”.
De este modo, resulta
necesario para esta Sala Electoral concluir que, siendo el asunto planteado en
autos un supuesto encuadrable en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, por tratarse de un posible conflicto institucional que no reviste
naturaleza electoral, el órgano jurisdiccional competente para conocer del
mismo es la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, ya que, el
simple cuestionamiento de la legitimidad de autoridades municipales no resulta
suficiente para determinar la competencia de esta Sala Electoral, y concluir lo
contrario, sería desvirtuar la naturaleza que la propia Constitución le ha dado
en materia electoral.
Con fundamento en las
anteriores consideraciones, al haberse planteado en el caso de autos un
conflicto de autoridad que no corresponde a la materia electoral, esta Sala de
acuerdo con lo previsto en el artículo 42, ordinal 7 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, plantea el presente conflicto de competencia a
consideración de la Sala Plena, donde se ordena remitir el expediente. Así
también se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones
anteriormente expuestas, esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia
en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, SOMETE A LA CONSIDERACIÓN DE LA SALA PLENA
DE ESTE TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, el conflicto negativo de competencia
planteado con relación a la presente causa.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del
Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de abril
del año dos mil uno (2001). Años 191° de la Independencia y 142° de la
Federación.
El
Presidente-Ponente,
ALBERTO
MARTINI URDANETA
El
Vicepresidente,
LUIS MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
Magistrado,
RAFAEL HERNÁNDEZ UZCATEGUI
El Secretario,
ALFREDO
DE STEFANO PÉREZ
Exp. N° 2001-000040
En veinticinco (25) de abril del año
dos mil uno, siendo las diez y cinco de la mañana (10:05 a.m.), se publicó y
registró la anterior sentencia bajo el Nº 39.
El
Secretario,