MAGISTRADO PONENTE: OCTAVIO SISCO
RICCIARDI
EXPEDIENTE
NÚMERO: 0142
En fecha 28 de noviembre de 2000 el ciudadano George
Ballan Bufran, titular de la
cédula de identidad número 2.092.708, actuando en su carácter de Presidente de
la empresa Club Social Layalina, C.A.,
asistido por la abogada Noelia González
Ordóñez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el número 2.625, interpuso ante esta Sala “...RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANULACIÓN, por motivo de
INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD, contra la Resolución Nº 001118-1845 de fecha
18 de noviembre de 2000 dictada por el Consejo Nacional Electoral, publicada en
la Gaceta Electoral Nº 83, en fecha 22 de noviembre, (Omissis) mediante la cual se convoca a la celebración
de un Referendo Consultivo para que los habitantes del Municipio Chacao se
pronuncien acerca de si están de acuerdo o no con la ubicación de Salas de
Bingos en su ámbito territorial.”
En la misma fecha se dio cuenta a la Sala y se
acordó de conformidad con lo previsto en el artículo 243 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política solicitar al Consejo Nacional Electoral los
antecedentes administrativos del caso, así como también el informe sobre los
aspectos de hecho y de derecho relacionados con el presente recurso.
Mediante diligencia de 30 de noviembre de 2000, el
recurrente presentó nuevos alegatos a los fines de ampliar los fundamentos de
la solicitud de suspensión de efectos de la Resolución impugnada.
En la misma fecha el ciudadano Leopoldo López, Alcalde del Municipio Chacao,
asistido por los abogados Ricardo Baroni
y Juan Carlos Caldera, inscritos
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 49.220 y
62.672, respectivamente, interpusieron “ACCIÓN DE TERCERÍA”.
Asimismo, la abogada
Cosimina Pellegrino Pacera,
inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 56.468,
actuando en su carácter de apoderada judicial del Consejo Nacional Electoral,
consignó escrito de Informes sobre los hechos y el derecho, requerido con
relación al presente caso.
Mediante decisión de
fecha 1 de diciembre de 2000 esta Sala admitió el presente recurso, declaró
improcedente la solicitud de suspensión de efectos e improcedente la medida
cautelar innominada, ambas presentadas por el recurrente, y ordenó la
continuación de la causa reduciendo los lapsos procesales de conformidad con lo
previsto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 4 de
diciembre de 2000 se libró el cartel de emplazamiento a que se refiere el
artículo 244 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, siendo
consignado el 6 del mismo mes y año.
Mediante diligencia de fecha 4 de diciembre de 2000,
el ciudadano Georges Ballan Bufran,
asistido de la abogada Noelia González
Ordóñez, solicitó que se oficiase al Consejo Nacional Electoral, para
que remitiese los recaudos correspondientes a los recursos económicos por parte
del Alcalde de Chacao, no consignado por éste en el expediente administrativo;
por cuando se hizo en Inspección Judicial practicada y consignada en autos, “...que la notificada no suministró la
información por cuanto manifestó que
debía solicitarla a la mencionada
Dirección de Administración...”
En fecha 13 de diciembre de 2000 se abrió la
presente causa a pruebas y en esa misma fecha se consignaron escritos de
promoción correspondientes al ciudadano Georges Ballan Bufran, asistido por la abogada Noelia González Ordóñez y al abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, actuando en
representación de la Alcaldía del Municipio Chacao.
Mediante diligencia de fecha 15 de diciembre de
2000, el ciudadano Georges Ballan Bufran,
asistido de la abogada Noelia González
Ordóñez, se opuso a las pruebas documentales promovidas por el Alcalde
del Municipio Chacao por ilegales e impertinentes.
Mediante
diligencia de fecha 15 de diciembre de 2000, el abogado Ricardo Baroni Uzcátegui, se opuso a las
siguientes pruebas promovidas por el recurrente: Inspecciones judiciales a ser
practicadas en la Dirección General de Administración del Consejo Nacional Electoral y Oficina de la Secretaría del Concejo Municipal del Municipio Chacao;
prueba de informe y exhibición, todas por impertinentes. Igualmente, se opuso a
la solicitud de prórroga del lapso de evacuación de pruebas por parte del recurrente
de conformidad con la sentencia dictada por esta sala en fecha 1 de diciembre
de 2000.
En fecha 15 de
diciembre de 2000, esta Sala se pronunció respecto a la admisibilidad de las
pruebas promovidas y solicitud de prórroga del lapso de evacuación de pruebas.
Mediante diligencia de fecha 18 de diciembre de
2000, el ciudadano Georges Ballan Bufran,
asistido de la abogada Noelia González
Ordóñez, ratificó la diligencia de fecha 4 de diciembre de 2000.
En fecha 18 de diciembre de 2000 se fijó a las once
y media de la mañana (11:30 a.m.) del primer día de despacho siguiente al
vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, para que tuviera lugar el acto
de informes orales de las partes.
Mediante diligencia de fecha 19 de diciembre de
2000, la abogada Noelia González Ordóñez ratificó las
diligencias de fecha 4 de diciembre de 2000 y 18 de diciembre de 2000 y
solicitó que se proveyera “...a la mayor
celeridad...” en virtud del vencimiento del lapso probatorio.
En fecha 21 de diciembre de 2000, la abogado
Velma Soltero de Ruan, inscrita
en el Inpreabogado bajo el número 9.492, en su carácter de Fiscal de Ministerio
Público, presentó escrito de observaciones en el proceso seguido contra la
Resolución número 001118-1845, de fecha 18 de noviembre de 2000, objeto del
recurso contencioso electoral interpuesto por Georges Ballan Bufran.
En fecha 21 de diciembre se llevó a cabo el acto de
informes oral en la presente causa, y en esta misma fecha fueron consignados
los escritos respectivos a las conclusiones escritas por parte del recurrente y
del opositor.
En esa misma fecha, el abogado Juan Carlos Caldera López y Ricardo Baroni Uzcátegui, actuando en su
carácter de Síndico Procurador Municipal
del Municipio Chacao del Estado Miranda el primero, y en su carácter de
Apoderado Judicial de la Alcaldía del referido ente territorial, el segundo de
los nombrados, presentaron escrito de conclusiones en la presente causa.
En fecha 22 de
diciembre de 2000 se designó ponente al Magistrado que con tal carácter
suscribe el presente fallo.
II
El ciudadano George Ballan Bufran a los fines de fundamentar el recurso objeto de
la presente causa alegó lo siguiente:
En primer lugar, señaló que la Resolución Nº
001118-1845 de fecha 18 de noviembre de 2000, dictada por el Consejo Nacional
Electoral, i) es un acto de efectos particulares pues va dirigido a un número
determinado de personas; ii) que es un acto definitivo por cuanto “...resuelve una situación con plenos efectos
jurídicos...”; y iii) que agota la vía administrativa dado que emana del
Consejo Nacional Electoral.
Agregó que su representada Club Social Layalina C.A., tiene su domicilio en el Municipio
Chacao y sus derechos legítimos han sido afectados en forma directa y personal
por la Resolución impugnada, debido a que su objeto es la explotación de una
Sala de Bingo, cuya licencia de instalación fue expedida por la Comisión
Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, bajo en número
CNC-B-00-034.
Por otra parte, señaló que en fecha 20 de agosto de
1992 la empresa Club Social Layalina,
C.A. fue autorizada por la Dirección de Rentas Municipales de la
Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda para la instalación de
un Salón de Bingo, el cual funcionó hasta el 23 de julio de 1997, fecha en la
que se publicó en Gaceta Oficial la Ley para el Control de Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles.
Señaló que el 24 de agosto de 1998 se publicó en
Gaceta Oficial la Reforma Parcial del Reglamento de la Ley para el Control de
los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y el 25 de noviembre del
mismo año cuando el Ejecutivo Nacional declaró a la Parroquia Chacao zona
turística apta para el funcionamiento de Salas de Bingo, por lo que procedió a
solicitarle a la Comisión Nacional de Casinos la autorización para instalar una
Sala de Bingo, la cual le fue otorgada mediante Resolución número
DE-2.000-81-05 de fecha 31 de octubre de 2000.
Asimismo, agregó que mediante la referida Resolución
la Comisión Nacional de Casinos no aplicó lo previsto en el artículo 25 de la
Ley para el Control de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles,
respecto a la convocatoria de un referendo consultivo para la instalación de
Salas de Bingo; no obstante, el 18 de noviembre de 2000, el Consejo Nacional Electoral
publicó “...en un periódico de
circulación nacional...” un aviso oficial convocando a todos los habitantes
del Municipio Chacao para que participen en el referendo consultivo a
celebrarse el día 3 de diciembre de 2000, a los fines de que emitan su opinión
respecto a la instalación y funcionamiento de Salas de Bingo en su ámbito
territorial. Igualmente refirió que la convocatoria contenida en la Resolución
impugnada se realizó a solicitud del Alcalde del referido Municipio y de
conformidad con lo previsto en los artículos 25 de la Ley para el Control de
los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles y 20 de su Reglamento.
Respecto a la convocatoria, expuso que fue publicada
“...por la prensa local, sin estar
oficialmente publicada y con otra serie de ilegalidades...”, y que fue
posteriormente cuando se publicó en Gaceta Electoral.
Por otro lado, señaló que se violaron los artículos
156, numeral 2, y 138 de la Constitución, por cuanto el Alcalde del Municipio
Chacao usurpó las funciones que le corresponden al Poder Nacional al pretender
convocar un referendo consultivo para la instalación de Salas de Bingo siendo
que tal competencia le es atribuida al Ejecutivo Nacional, por órgano de la
Comisión Nacional de Casinos.
Afirmó, que el Consejo Nacional Electoral estaba en
la obligación de negar la solicitud de convocatoria del referendo antes
mencionado, conforme a lo previsto en el parágrafo primero del artículo 10 del
Reglamento de Referendos, y al no hacerlo violó los artículos 156, numeral 2, y
138 de la Constitución.
Agregó, que el Consejo Nacional Electoral al dictar
la Resolución impugnada vulneró los artículos 49, numeral 7, 136 y 137 de la
Constitución, y 19, numeral 2, de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, pues viola la llamada “cosa juzgada administrativa” al
desconocer la decisión de la Comisión Nacional de Casinos contenida en la
Resolución número DE-2000-81-05, mediante la cual decidió no aplicar el
artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, revocando de esta manera un acto que tenía fuerza de cosa
juzgada administrativa e invadiendo el ámbito competencial de la referida
Comisión.
Además, expuso que el Consejo Nacional Electoral
violó el artículo 49, numeral 1 de la Constitución, al convocar el día 18 de
noviembre de 2000, decisión publicada en Gaceta Electoral el 22 del mismo mes y
año, un referendo consultivo a celebrarse el 3 de diciembre de 2000, pues “...limita a [su] representada para disponer del tiempo y de los medios adecuados para
ejercer su defensa, contra un acto que a todas luces es inconstitucional e
ilegal”, por cuanto para la fecha en que vence el lapso para impugnar en
sede jurisdiccional la Resolución objeto del presente recurso ya se habría
realizado el referendo.
También afirmó que el acto impugnado le violó a su
representada el derecho a la igualdad consagrado en el numeral 2 del artículo
21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el
artículo 188 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, el cual
establece: “Los solicitantes del Referendo a través
de grupos organizados, así como los partidos políticos, grupos de electores y
agrupaciones ciudadanas a favor o en contra sobre el asunto objeto de la
consulta a celebrarse, tendrán acceso en igualdad de condiciones, a los medios
de comunicación social del Estado.
El Consejo Nacional Electoral distribuirá los espacios, señalará la duración de
cada presentación y establecerá las reglas que deberán observarse en los
mismos. En todo caso, durante la campaña se permitirá la realización de
propaganda a favor o en contra sobre el asunto objeto de la consulta propuesta,
por todos los medios de comunicación social de acuerdo con la reglamentación
que al efecto dicte el Consejo Nacional Electoral, el cual deberá fijar el
límite máximo de recursos que podrán ser gastado.”, pues desconoce
las normas y reglas que deben regir el proceso para la celebración del
Referendo antes mencionado, aunado a que no ha tenido acceso a los medios de
comunicación, lo cual la ubica en una situación de desventaja y desigualdad
frente “...al grupo de electores
organizados por el Alcalde del Municipio Chacao, quien adelanta una campaña de
descrédito por todos los medios de comunicación social”.
Asimismo, señaló que la Resolución impugnada le
violó el derecho a “...ejercer libremente
la actividad propia de su objeto social...”, previsto en el artículo 112 de
la Constitución.
Igualmente manifestó que la
Resolución impugnada violó el artículo 71 de la Constitución, pues se
fundamentó en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles, y este dispositivo colide con la mencionado
dispositivo constitucional.
Por otra parte, expuso que el acto impugnado esta viciado de nulidad
absoluta, debido a que viola lo previsto en el artículo 19, numeral 1, de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que “Los
actos de la administración serán absolutamente nulos (omissis) Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o
legal.”, y el mencionado acto contradice lo dispuesto en los artículos 25,
136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este mismo sentido, indicó que la Resolución impugnada
violó lo dispuesto en el artículo 19, numeral 3, de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, pues su contenido es de ilegal ejecución,
debido a que “...violenta disposiciones
legales y constitucionales que hacen que su contenido sea ilícito...”.
Expuso que el acto impugnado ésta viciado conforme a lo
previsto en el artículo 19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, pues el Consejo Nacional Electoral no le dio la tramitación
correspondiente al no se cumplir los plazos establecidos entre la convocatoria
del referendo y la celebración del mismo establecidos en el artículo 184 de la
Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.
Añadió
que el Alcalde del Municipio Chacao no estaba autorizado para solicitar la
convocatoria del referendo antes mencionado, de conformidad con lo previsto en
el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y
Máquinas Traganíqueles, pues conforme a este dispositivo tal atribución le
compete al Presidente de la República en Consejo de Ministros.
Aunado a lo anterior, expresó que para realizar la
referida convocatoria no se cumplió el procedimiento de elaboración del
presupuesto de gastos previsto en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, pues conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Referendos el
presupuesto de gastos debe ser elaborado por un funcionario o representante del
Consejo Nacional Electoral conjuntamente con un representante del Municipio
interesado, y en el presente caso fue presentado por uno de los directores del
Consejo Nacional Electoral, sin que conste que haya sido aprobado por el
Alcalde del Municipio Chacao.
Por otro lado, señaló que la celebración de un
referendo consultivo en el Municipio Chacao para determinar si sus habitantes
están o no de acuerdo con la instalación y funcionamiento de Salas de Bingo en
su ámbito territorial, le causa un perjuicio irreparable o de difícil
reparación a la empresa Club Social
Layalina, C.A., pues “...se le
obliga a participar de un proceso económicamente costoso e irrecuperable, sin
estar preparada para ello, en franca desventaja frente a sus adversarios y sin
disponer del tiempo necesario para una campaña que es totalmente ajena a su
objetivo netamente social y económico...”.
Adicionalmente, afirmó que la mencionada empresa
“...no tiene por qué someterse a un
Referendo Consultivo para poder explotar su objeto social, ya que ese asunto
fue definitivamente resuelto por el órgano administrativo competente”.
De igual modo, expuso que la empresa Club Social Layalina, C.A., en virtud
de la licencia que le fue concedida por la Comisión Nacional de Casino, Salas
de Bingo y Máquinas Traganíqueles, realizó una inversión aproximada de treinta
y cinco mil millones de bolívares (Bs. 35.000.000.000,00), y actualmente se
encuentra “...en la expectativa e
incertidumbre de un proceso referendario, sin saber cuál va a ser su resultado.
Situación ésta que de haber sido conocida por [su] representada, no hubiera invertido ese capital...” (sic).
Agregó que aún cuando se declare con lugar el
recurso objeto de la presente causa “...si
no se suspenden los efectos del acto, [su] representada se verá obligada a permanecer cerrada, durante todo el
tiempo que dure el proceso, lo que se traduce en otra pérdida irreparable ya
que tendrá que mantener inmovilizado el capital invertido y mantener una nómina
de CIENTO CUARENTA (140) empleados devengando sueldos correspondientes a
técnicos profesionales”.
En virtud de las razones anteriormente expuestas,
solicitó que se declarara con lugar el presente recurso y en consecuencia se
anulare la Resolución impugnada y todos los actos subsiguientes a la misma.
Asimismo, solicitó que de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se suspendan los efectos de la
Resolución impugnada, y en el supuesto de que sea declarada improcedente la
solicitud de suspensión de efectos del objeto del recurso, solicitó que
acordare de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código
de Procedimiento Civil, la medida cautelar innominada de “...suspensión
de los efectos del acto administrativo impugnado, ya identificado y, en
consecuencia se suspenda el proceso referendario convocado para el día 03 de
diciembre de 2000, por estar
cumplidos los extremos de ley referentes al buen derecho invocado y al daño que
dicho acto ocasiona a mi representada”.
III
En el escrito de informe consignado por
la representante del Consejo Nacional
Electoral se argumentó lo siguiente:
- Adujo
que el Municipio Chacao fue declarado zona turística y apta para la
instalación de Salas de Bingo, aprobación realizada por el Presidente de
la República en Consejo de Ministros y notificada mediante oficio SCM N°
3491; y que en fecha 2 de diciembre de ese mismo año, mediante oficio N°
0809, dictado por el Ministerio de Relaciones Interiores, le fue
solicitado al Consejo Nacional Electoral, en virtud de la declaración
anterior, la realización del referendo consultivo en el Municipio Chacao.
- Expuso
que sobre la base del artículo 71 constitucional, el Alcalde del Municipio
Chacao dictó Decreto N° 014-00 de fecha 25 de octubre de 2000, publicado
en Gaceta Municipal N° 3231, mediante el cual se convocó a referendo
consultivo a los fines de que sus habitantes se pronunciaren acerca de la instalación de Salas de bingo.
- Señaló
que la Resolución impugnada fue dictada en cumplimiento de todo el
ordenamiento jurídico, por cuanto el Consejo Nacional Electoral actuó en ejercicio de las atribuciones
que la propia Constitución y la Ley para el Control de los Casinos, Salas
de Bingo y Máquinas Traganíqueles y su Reglamento le confieren. De igual
modo, señaló que el artículo 293 y la Disposición Transitoria Octava
constitucional permite a este órgano electoral, mientras se dictan las
nuevas leyes electorales, organizar, administrar, dirigir y vigilar los
procesos referendarios contemplados en la Constitución y en todo el ordenamiento jurídico, “
... ‘en todo lo que no contradiga´
...” la Constitución.
- En ese
mismo sentido, afirmó que el artículo 71 de la Constitución prevé que las materias calificadas como de
especial trascendencia municipal, como en el presente caso el
establecimiento de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Tragamonedas, podrán
ser objeto de referendos, y la iniciativa corresponderá al Alcalde, según
el mismo texto legal.
- Aunado
a ello, alegó que el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos,
Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles y los artículos 20 y 21 de su
Reglamento, facultan al Consejo Nacional Electoral para convocar el referendo
consultivo, objeto del presente recurso contencioso electoral.
- Por
otra parte, con respecto a los supuestos vicios de inconstitucionalidad
alegados por el recurrente, afirmó: i) en cuanto a la presunta violación
del numeral 32, artículo 156 de la Constitución por tratarse de una
competencia del Poder Nacional, indicó que tal competencia debe ser
entendida desde el ámbito legislativo, y así, la Asamblea Nacional dictará
las leyes correspondientes a la materia debatida, por ende, mal puede
hablarse de una competencia atribuida a la Comisión Nacional de Casinos,
Servicio autónomo sin personalidad jurídica, que no tiene competencia para
legislar; ii) con relación a los supuestos vicios de usurpación de
funciones y de autoridad en los cuales incurrió el Alcalde del Municipio
Chacao, expuso que ambos vicios son incompatibles por tratarse de
situaciones diferentes, y en consecuencia, “...mal puede
afirmarse que el Consejo Nacional
Electoral incurrió en un vicio de usurpación de funciones y estar
fundamentado en la disposición
constitucional que estipula la ineficacia radical y total de tal autoridad usurpada (artículo 138)”.
Al contrario, el Alcalde es competente de acuerdo a las normas
constitucionales y legales anteriormente enunciadas y se estaría ante un
vicio de usurpación de funciones si el propio Presidente de la República
decretara someter a referendo consultivo la procedencia de la instalación de Salas de Bingo en
el Municipio Chacao, por cuanto estaría asumiendo una competencia
correspondiente a otro Poder Público, como lo es el Poder Municipal; iii)
sobre la violación de la cosa juzgada administrativa, por cuanto existía
una decisión de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles que desaplicó el artículo 25 de la Ley en referencia y
autorizó a una firma mercantil para instalar una Sala de Bingo, expresó
que tal quebrantamiento no procede por haber actuado bajo estricto
cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente y en cambio, el desaplicar
una norma jurídica un órgano no jurisdiccional contraría la Constitución y
genera usurpación de funciones, por lo que un acto nulo de nulidad
absoluta no puede producir efecto alguno.
- En este
mismo lineamiento, indicó que el
Consejo Nacional Electoral no revocó tal acto de la Comisión Nacional de
Casinos, Salas de Bingos y Máquinas Traganíqueles, puesto que el poder
revocatorio sólo procede contra sus propios actos o de órganos
subordinados, motivo por el cual no procede el alegato de usurpación de
funciones ni extralimitación de atribuciones por parte del Consejo
Nacional Electoral; i) acerca de la violación del derecho a la defensa,
reseñó que la Resolución impugnada emana del Directorio del Consejo
Nacional Electoral, agotando de esta manera la vía administrativa
permitiendo así la apertura del proceso contencioso electoral, razón
suficiente para que no pueda establecerse el lapso indicado por el
recurrente; ii) referente al presunto incumplimiento del artículo 188 de
la Ley Orgánica del Sufragio y participación Política, se estimó que tal
afirmación constituía un falso supuesto y que en fecha 21 de noviembre de
2000 se publicó un aviso informando al respecto, anunciando la apertura
del registro de organizaciones con interés en participar en la materia
objeto de consulta. Adicionalmente afirmó, que el Consejo Nacional
Electoral había dictado las normas relativas al proceso referendario a
celebrarse en el Municipio Chacao mediante Resolución N° 001127-2345 de fecha 27 de noviembre
de 2000; iii) en cuanto a la
violación del artículo 112 constitucional que contempla el derecho a la
libertad económica, alegó que tal derecho no es de carácter absoluto y se
encuentra “...limitado por razones
de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras
de interés social”, y siendo que la actividad que se desarrolla en
Salas de Bingo es económica, tal actividad se encuentra condicionada a la
verificación de ciertos requisitos como la aprobación del Presidente de la
República en Consejo de Ministros y el referendo a que se refiere el
artículo 25 de la Ley especial de casinos.
- Con
relación a los vicios de ilegalidad, se afirmó lo siguiente: i) Contra el
alegato de nulidad absoluta de la Resolución impugnada que pretende el
recurrente sea declarado por esta Sala, por el vicio de incompetencia
manifiesta y ser contradictoria a los artículos 25, 136 y 137
constitucionales, señaló que el Consejo Nacional Electoral era competente
sobre la base del artículo 293 de la Constitución, 25 de la Ley, así como
20 y 21 de su Reglamento, más la solicitud decretada por el Alcalde; ii)
respecto a la violación de la cosa juzgada administrativa, reiteró que la
Comisión Nacional no tiene la potestad de desaplicar normas y el Consejo
Nacional Electoral actúo ejerciendo sus funciones; iii) en cuanto a la afirmación
del recurrente sobre la falta de aplicación de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política y el Reglamento de Referendos, adujo que
la materia de casinos es regulada por una especial normativa, como es la
Ley para el Control de los Casinos,
Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por lo tanto, los lapsos que
rigen el procedimiento referendario son los previstos en esta último
instrumento normativo, y en consecuencia.
- Con
respecto a la solicitud de suspensión de efectos de la convocatoria para
el referendo municipal, y de medida cautelar innominada, afirma la
inexistencia de prueba alguna que permita la procedencia de las medidas
solicitadas y el recurrente sólo se limita a señalar que la Resolución
objeto del presente recurso le causa daños a la empresa mercantil Club
Social Layalina, C.A. sin determinar los presuntos daños a que se refiere
y en este sentido, que la expectativa o incertidumbre que le ocasiona la
celebración del referendo no constituye un temor fundado ni un daño posible,
inminente e inmediato.
- Finalmente
solicitó que se declare sin lugar el recurso objeto de la presente causa e
improcedentes la medida cautelar.
IV
El
ciudadano Leopoldo López en su carácter de Alcalde del Municipio Chacao del
Estado Miranda, expuso lo siguiente:
Alegó que los artículos 370 ordinal 1° y
380 del Código de Procedimiento Civil, son aplicables en un proceso contencioso
electoral, dado que el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia dispone que “Las reglas del
Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los
procedimientos que cursen ante la Corte”.
En cuanto a la procedencia de
la tercería adhesiva, fundada en el artículo 370, ordinal 1°, del Código de
Procedimiento Civil, aplicable en el presente caso de acuerdo a lo dispuesto
por el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, alegó
tener interés legítimo, personal y directo, además de interés actual, por
cuanto el recurrente le imputa haber usurpado funciones al “...convocar a los habitantes electores de ese
Municipio a un referendo consultivo sobre el funcionamiento de Salas de Bingos
en su territorio...” y por ende, debe hacerse parte principal en la
presente caso.
Ahora
bien, luego de demostrar la procedencia y legitimidad de la solicitud, el
ciudadano Leopoldo López manifestó el interés de la Alcaldía de Chacao en ser
considerado como parte principal en la presente causa, a los fines de
contradecir los alegatos contenido en
el escrito contentivo del recurso de nulidad contra la referida Resolución,
entre ellos lo expuesto por el accionante en el sentido de que el Alcalde al
convocar a los electores del Municipio a un referendo para la instalación de
Salas de Bingo, usurpó funciones que le competen al Poder Nacional.
En atención a lo anteriormente expuesto,
el accionante solicitó que el Municipio Chacao del Estado Miranda sea
considerado como parte principal en la presente causa y no como un tercero
adhesivo, invoca el artículo 381 del Código de Procedimiento Civil el cual establece
que cuando en un proceso existiere interviniente adhesivo, si la sentencia
afectare la relación jurídica de este con la parte contraria, el interviniente
adhesivo será considerado litisconsorte de la parte principal y el artículo 71
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual le otorga
el derecho de convocar a referendo en materias de especial trascendencia
municipal.
En
atención a todo lo anteriormente explanado el ciudadano Leopoldo López, se
reservó las defensas de fondo para presentarlas en el acto de informes y a su
vez solicita a esta Sala sea admitido como tercero en la presente causa,
declare improcedente la solicitud de suspensión de efectos y de medida
innominada presentada por el ciudadano
Georges Ballan Bufran, contra la Resolución N° 001118-1845, de fecha 18 de
noviembre de 2000, emanada del Consejo Nacional Electoral, mediante la cual
fueron convocados los electores del Municipio Chacao del Estado Miranda a
participar en el referendo celebrado el 3 de diciembre de 2000, donde se les consultó sobre el funcionamiento de
las Salas de Bingo en su ámbito territorial.
V
La
representante del Ministerio Público, con motivo de su opinión en la presente
causa, consignó escrito de observaciones y a tales efectos expuso: la
controversia se circunscribió a los siguientes aspectos:
1.
La
competencia del órgano administrativo para solicitar la realización del
referendo consultivo así como para “...elevar
esta solicitud...” al Consejo Nacional Electoral, y
2.
La
competencia para desaplicar una norma jurídica por inconstitucional.
Con
respecto a la competencia para solicitar la realización del referendo
consultivo así como para “...elevar esta
solicitud...” al Consejo Nacional Electoral, afirmó que la materia relativa
a Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, de conformidad con lo
previsto en el ordinal 32 del artículo 156 de la Constitución, es de la
competencia del Poder Público Nacional, ejercida a través de la Comisión
Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles. Asimismo, según
lo dispuesto en el artículo 25 de Ley para el Control de los Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles, se le confiere a tal Comisión la solicitud ante
el Consejo Nacional Electoral de la realización del referendo consultivo antes
mencionado, por medio del Ministerio de Adscripción.
En
consecuencia, concluyó que el Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda
usurpó funciones propias del Poder Ejecutivo Nacional a través de su Decreto de solicitud de referendo consultivo en la
referida localidad.
Con
respecto a la inaplicación del artículo 25 de la Ley para el Control de los
Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles por estar presuntamente en
contradicción con el artículo 71 de la Constitución, expuso que tal decisión es
propia del Poder Judicial a través de los Tribunales de la República según lo
dispuesto en el artículo 334 de la Constitución, por lo que el actuar de la
Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles al
inaplicar una norma jurídica constituye usurpación de funciones propias del
Poder Judicial.
Por
otra parte, señaló que tanto el Consejo Nacional Electoral como el Alcalde del
Municipio Chacao realizaron unja errónea interpretación del artículo 71 de la
Constitución, puesto que afirmar que el Alcalde del ente local antes referido,
mediante Decreto, es competente para solicitar la convocatoria de un referendo consultivo en su ámbito
territorial con relación a las materias calificadas como de especial
trascendencia municipal, y que sobre tal mención se adecua la materia de
Casinos, “...conllevaría incluso a
considerar la facultad de los Municipios en perchar dicha actividad, que tal
como se ha señalado precedentemente, es de la exclusiva competencia del Poder
Público Nacional”.
Aunado
a lo anterior, destacó el resultado del referendo realizado el pasado 3 de
diciembre de 2000, mediante el cual la colectividad municipal rechazó la
Instalación de tales Centros de Juegos, interés colectivo que debe prosperar frente al interés particular.
Finalmente expuso: “En consecuencia, siendo la materia electoral
de interés general, en la cual subyace la protección del voto, la
transparencia, legalidad y estabilidad de los procedimientos electorales,
resulta forzoso (...) concluir que al cumplirse la finalidad perseguida en el referéndum consultivo cuál es, conocer
la voluntad de los habitantes del Municipio Chacao, resultaría inoficioso
repetir el proceso referendario, puesto que, se obtendría el mismo resultado
con una erogación patrimonial innecesaria.” En este mismo sentido, señaló
que el voto constituye un acto con efecto jurídico y políticos por cuanto es el medio que “...permite al elector determinar a quien
favorece la voluntad del cuerpo electoral...”, por tanto, la voluntad de la
población del Municipio Chacao del estado Miranda ya es conocida “...pese a las irregularidades observadas en
el presente juicio, en razón de la cual, se reitera la necesidad de preservar
dicha voluntad”.
VI
Corresponde
a esta Sala pronunciarse en relación al recurso contencioso electoral
interpuesto por el ciudadano George Ballan
Bufran, actuando en su carácter de Presidente de la empresa Club Social Layalina, C.A., para lo
cual observa:
En el presente caso el recurrente solicita a esta
Sala declare la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de la Resolución
del Consejo Nacional Electoral Nº 001118-1845 de fecha 18 de noviembre de 2000,
publicada en Gaceta Electoral Nº 83 de fecha 22 de noviembre, mediante la cual
se convocó a la celebración de un Referendo Consultivo para que los habitantes
del Municipio Chacao se pronuncien acerca de si están de acuerdo o no con la
ubicación de Salas de Bingos en su ámbito territorial.
1. A tal efecto el recurrente alegó que el Alcalde
del Municipio Chacao usurpó las funciones que le corresponden al Poder Nacional
al pretender convocar un referendo consultivo para la instalación de Salas de
Bingo siendo que tal competencia le esta atribuida al Ejecutivo Nacional, por
órgano de la Comisión Nacional de Casinos, por lo que el Consejo Nacional
Electoral estaba en la obligación de negar la solicitud de convocatoria del
referendo antes mencionado, conforme a lo previsto en el parágrafo primero del
artículo 10 del Reglamento de Referendos, y al no hacerlo violó los artículos 156,
numeral 2, y 138 de la Constitución.
Ahora
bien, al respecto observa esta Sala que el órgano que convocó a los habitantes
del Municipio Chacao para que acudieran el día 3 de diciembre de 2000 a
participar en el proceso referendario a los fines de opinar acerca de si
estaban de acuerdo o no con la instalación de Salas de Bingo en su ámbito
territorial, no fue el Alcalde del Municipio Chacao, sino el Consejo Nacional
Electoral, el cual conforme a lo previsto en la disposición transitoria octava
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela tiene expresamente
atribuida –entre otras- la facultad de convocar los procesos electorales,
mientras no se promulguen las nuevas leyes electorales. En consecuencia,
resulta forzoso concluir que no hubo tal usurpación de funciones pues de modo
alguno ni el Alcalde del Municipio Chacao ni el Consejo Nacional Electoral
invadieron el ámbito competencial de otro órgano perteneciente a una rama del
Poder Público distinta a la que pertenecen. Así se decide.
2. Por otra parte, el recurrente señaló que el
Consejo Nacional Electoral al dictar la Resolución impugnada violó los
artículos 49, numeral 7, 136 y 137 de la Constitución, y 19, numeral 2, de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto desconoció la
decisión de la Comisión Nacional de Casinos contenida en la Resolución número
DE-2000-81-05, mediante la cual decidió no aplicar el artículo 25 de la Ley
para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles,
revocando de esta manera un acto que tenía fuerza de cosa juzgada
administrativa e invadiendo el ámbito competencial de la referida Comisión.
Asimismo afirmó que “...no tiene por qué
someterse a un Referendo Consultivo para poder explotar su objeto social, ya
que ese asunto fue definitivamente resuelto por el órgano administrativo
competente”.
Al respecto considera esta Sala que el hecho de que
el Consejo Nacional Electoral al realizar la convocatoria del referendo, no
hubiera considerado lo dispuesto por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de
Bingo y Máquinas Traganíqueles en su Resolución número DE-2000-81-05, no
configura un acto revocatorio, en virtud de que el mencionado Consejo no fue el
órgano que dictó la referida Resolución ni la dejó sin efecto por razones de
ilegalidad o de mérito, esto es, oportunidad o conveniencia con el interés
público, condiciones estas necesarias para que se esté en presencia del
ejercicio de la potestad revocatoria de la Administración. De modo pues que el
acto del Consejo Nacional Electoral hipotéticamente podría evidenciar una
violación del ordenamiento jurídico, la cual no fue denunciada por el
recurrente, mas no la revocatoria de la Resolución de la Comisión Nacional de
Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y por ende, mal puede dicho
acto encuadrarse en la causal de nulidad absoluta contemplada en el artículo
19, numeral 2, de la Ley Orgánica del Procedimientos Administrativos. Así se
decide.
Con relación a la alegada violación del ámbito
competencial de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas
Traganíqueles, conviene resaltar, tal como se señaló anteriormente, que
conforme a lo previsto en la Disposición Transitoria Octava de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela el Consejo Nacional Electoral tiene la
atribución de convocar a los procesos electorales y referendarios, por lo que
mal puede afirmarse que invadió el ámbito competencial de la referida Comisión.
En cuanto a la violación de la Cosa Juzgada
Administrativa (artículo 19, numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos), cabe señalar que la instalación y funcionamiento de los
Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, están sometidos por una
parte, al otorgamiento de las respectivas autorizaciones emitidas por la Comisión
Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, conforme al
ordenamiento jurídico, y por la otra, a la consulta y aprobación por la voluntad popular mediante referendo
para su funcionamiento. Siendo así, es
evidente que se esta en presencia de actos con objeto y cometido distinto, por
lo que no puede hablarse en estricto rigor lógico de violación de la cosa
juzgada administrativa pues no existe identidad alguno entre los actos
autorizatorios referidos. En tal virtud se desestima el referido alegato. Así
se decide.
3. Además, el representante de la recurrente expuso
que el Consejo Nacional Electoral violó el artículo 49, numeral 1 de la
Constitución, al convocar el día 18 de noviembre de 2000, en decisión publicada
en Gaceta Electoral el 22 del mismo mes y año, un referendo consultivo a
celebrarse el 3 de diciembre de 2000, pues “...limita a [su] representada
para disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa,
contra un acto que a todas luces es inconstitucional e ilegal”, por cuanto
para la fecha en que vencía el lapso para impugnar en sede jurisdiccional la
Resolución objeto del presente recurso ya se habría realizado el referendo.
Al respecto esta Sala observa que la
violación del derecho a la defensa consagrado en el numeral 1 del artículo 49
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se materializa
cuando dentro de un proceso se limita o priva al justiciable de ejercer
libremente los medios o recursos que la Ley le otorga a los fines de hacer
valer sus derechos. Ahora bien, en el caso subjudice
no se desprende del examen efectuado, que pueda considerarse violado el
mencionado derecho, toda vez que no existe relación entre la situación fáctica
denunciada, supuestamente lesiva, esto es, que el acto impugnado se ejecutó con
anterioridad al vencimiento del lapso para su impugnación, y los presupuestos
necesarios para que se configure la violación del derecho a la defensa. En
efecto, hay que distinguir entre el derecho que tiene el ciudadano de impugnar
una actuación que considere lesiva a su esfera jurídica, y la posibilidad de
impedir la ejecución material del acto en sí. En cuanto al primer supuesto,
resulta evidente que cualquier menoscabo injustificado al ejercicio del derecho
a objetar una actuación sobre la base de su contrariedad al orden jurídico,
configurará efectivamente una violación al derecho a la defensa, mas no así en
el segundo supuesto, concerniente a la materialización efectiva del acto que se
impugna. En ese sentido, si bien es cierto que el ordenamiento jurídico
venezolano consagra diversos mecanismos procesales dirigidos a impedir la
ejecución de los actos cuando se cumplan las exigencias legales requeridas al
efecto, no lo es menos que la posibilidad de que el acto se ejecute antes del
vencimiento de los lapsos para impugnarlo, no constituye per se una situación que fácticamente pueda constituir una
violación al mencionado derecho. Por ello, el mismo ordenamiento jurídico
condiciona la posibilidad de impedir la ejecución de los actos administrativos
a una serie de requisitos tanto en sede administrativa como jurisdiccional, y
sólo cuando se cumplan los mismos, puede el órgano llamado a controlar la
legalidad de dicho acto ponderar la situación concreta a los fines de decidir
si procede o no acordar dicha suspensión. Téngase en cuenta además, la
existencia de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos
administrativos, que posibilitan a la Administración ejercer sus potestades de
una manera efectiva, siempre y cuando el interés público así lo exija.
Ahora bien, en el presente caso, se observa que a la parte
recurrente en ningún momento se le impidió hacer uso de los mecanismos legales
pertinentes para cuestionar la validez de la actuación que denuncia como atentatoria
a sus derechos e intereses, tanto es así, que la misma acudió oportunamente a
esta Sala a impugnar dicha actuación, por lo cual, es evidente que en todo
momento ha podido ejercer su derecho de defensa, y es precisamente mediante
esta vía judicial que en los actuales momentos se patentiza el ejercicio de tal
derecho. En consecuencia, resulta forzoso concluir que no se evidencia la
violación del numeral 1 del artículo 49 constitucional en el presente caso. Así
se decide.
4. La parte recurrente
también afirmó que el acto impugnado le violó su derecho a
la igualdad consagrado en el numeral 2 del artículo 21 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, así como el artículo 188 de la Ley Orgánica
del Sufragio y Participación Política,
el cual establece que los solicitantes del referendo, así como los grupos de
electores, a favor o en contra del asunto objeto de la consulta tendrán acceso
en igualdad de condiciones, a los medios de comunicación social del Estado, y
que el Consejo Nacional Electoral está en la obligación de distribuir los
espacios, señalar la duración de cada presentación y establecer las reglas que
deberán observarse en los mismos. En ese sentido, señaló que “...nada de estas
previsiones se han cumplido, y los grupos de electores que nos hemos organizado
para participar por una tendencia, desconocemos las normas y reglas que deben
regir el proceso, tales como representantes en la Junta Electoral Municipal,
tanto Principales como Suplentes; representantes ante la Junta Totalizadora; número
de miembros de mesa a los que tenemos derecho y testigos...”.
Respecto a la violación del derecho a
la igualdad, la Sala observa, como ha reiterado en diversos pronunciamientos,
que el mismo consiste en que a toda persona que se encuentre en paridad de
circunstancias, debe aplicársele las mismas consecuencias jurídicas, siendo
necesario para determinar si se configura la violación de dicho derecho, tener
un elemento jurídico que efectivamente le permita al Juez comparar las
circunstancias que se pretenden iguales.
A lo anterior cabe agregar que, en un
plano lógico, evidentemente debe haber una relación entre las partes que
constituyen los elementos de comparación, a los efectos de determinar si se
produce o no violación al principio de igualdad. Es decir, no puede simplemente
alegarse que existe violación a ese derecho constitucional porque no estén en
igualdad de condiciones dos personas, si entre ambas no se presenta ninguna
relación que permita establecer dicha comparación. Así por ejemplo, mal podría
un ciudadano impugnar una acto dictado por el Presidente de la República sobre
la base de sus atribuciones constitucionales, pretendiendo que el Presidente,
al ejercer dichas atribuciones, ostenta una condición y unas potestades no
equiparables a las del ciudadano común. La igualdad no puede considerarse un
concepto absoluto, ni desde el punto de vista jurídico, ni desde el punto de
vista fáctico y lógico, que imponga una igual situación jurídica para todos. De
llegar a esta conclusión, necesariamente habría que partir de supuestos
conceptuales distintos para configurar una sociedad y un Estado de Derecho. En
el caso de este último, es obvio que no todas las personas están en idéntica
condición, pero también es obvio que tales diferencias se sustentan en el
ordenamiento jurídico.
Las anteriores consideraciones, que
pudieran resultar casi de perogrullo, vienen al caso, puesto que el recurrente,
de una manera genérica alega que se le violó su derecho a la igualdad, puesto
que el mismo no dispone de idénticos medios que un pretendido grupo de
ciudadanos supuestamente organizado por el Alcalde del Municipio Chacao. Es
evidente que dicha situación, independientemente de su veracidad o no, no puede
configurarse en una violación al principio de igualdad, pues, el hecho de que
los ciudadanos no se encuentren en idénticas condiciones en todos los casos, no
constituye por sí misma una violación al principio de igualdad y no
discriminación consagrado en el artículo 21, numeral 2, constitucional. Es más,
para que esta Sala pudiera entrar a estimar dicha denuncia, ha debido el
impugnante demostrar, en primer término, que por disposición del ordenamiento
jurídico, el mismo debía estar en igualdad de condiciones con relación al grupo
de ciudadanos por él mencionado, y en segundo lugar, demostrar también la
existencia real de una desventaja que lo colocaba en situación discriminatoria
con respecto a dicho grupo, siendo que en este caso no cumplió con ninguno de
esos dos extremos.
Sin embargo, observa la Sala que el
recurrente no sólo planteó la violación del principio de igualdad
constitucional, sino que, de los términos de la denuncia bajo análisis, se
evidencia que también esgrimió un alegato de presunta ilegalidad en la
tramitación del procedimiento previo a la realización del acto de Referendo. En
efecto, alegó la violación del artículo 188 de la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política. Siendo así, conviene entonces, realizar una breve
referencia a dicho dispositivo legal, el cual establece:
“Artículo
188 Los solicitantes del Referendo a través
de grupos organizados, así como los partidos políticos, grupos de electores y
agrupaciones ciudadanas a favor o en contra sobre el asunto objeto de la
consulta a celebrarse, tendrán acceso en igualdad de condiciones, a los medios
de comunicación social del Estado.
El
Consejo Nacional Electoral distribuirá los espacios, señalará la duración de
cada presentación y establecerá las reglas que deberán observarse en los
mismos.
En todo caso, durante la campaña se permitirá la realización de propaganda a
favor o en contra sobre el asunto objeto de la consulta propuesta, por todos
los medios de comunicación social de acuerdo con la reglamentación que al
efecto dicte el Consejo Nacional Electoral, el cual deberá fijar el límite máximo
de recursos que podrán ser gastado”.
El dispositivo bajo examen consagra
entonces varios supuestos o extremos para la realización de los actos previos
al referendo. En su encabezamiento, se refiere al derecho de acceso en igualdad
de condiciones a los medios de comunicación social estatales por parte de los
participantes y grupos interesados en el proceso de referendo. El primer aparte
desarrolla esta regla, al establecer la obligación del Consejo Nacional
Electoral de adoptar las medidas pertinentes para distribuir temporalmente el
acceso a dichos medios, así como de dictar las reglas requeridas para
garantizar la igualdad de condiciones de los intervinientes en dicho acceso.
Por último, el dispositivo regula las pautas fundamentales para la realización
de campañas publicitarias a favor o en contra del asunto a ser sometido a
consulta popular.
Bajo estas premisas, resulta evidente
que el impugnante incurre en una confusión semántica en la interpretación del
artículo en cuestión, puesto que atribuye al vocablo “reglas” empleado en el
primer aparte de dicho artículo, un sentido que no tiene, al entender que
dichas reglas se refieren a la regulación del proceso de realización del
referendo (no otra cosa puede colegirse de la referencia a los representantes a
los órganos electorales, miembros de mesa, testigos, etc.). Por el contrario,
observa esta Sala que las “reglas” a que se refiere dicho artículo no son otras
que las atinentes a las pautas para acceder a los medios de comunicación del
Estado en igualdad de condiciones, pues es éste el supuesto regulado
detalladamente en el dispositivo en cuestión.
Siendo así, resulta evidente que por
errónea interpretación de la norma, el recurrente le atribuyó consecuencias
jurídicas que no son las pautadas en la misma, y por consiguiente, le imputa a
la actuación del Consejo Nacional Electoral, vicios de ilegalidad sobre la base
de un falso supuesto, dado que las exigencias del referido precepto conciernen
a la materia de acceso a los medios de comunicación, y no a la organización y
participación en el acto de referendo propiamente dicho. Por vía de
consecuencia entonces, al imputar el recurrente al órgano electoral el
incumplimiento de obligaciones que no prevé dicha norma, es evidente que el
alegato de violación a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política no puede prosperar, por lo cual procede su
desestimación, como en efecto así se decide.
5. En cuanto al alegato de que la Resolución
impugnada le violó a la parte actora su derecho a “...ejercer libremente la actividad propia de su objeto social...”,
previsto en el artículo 112 de la Constitución, es de resaltar que si bien la
Constitución de 1999 reconoce la libertad económica, la misma no puede
entenderse como ilimitada, y en este sentido se aceptan restricciones a ésta y
a la mayoría de los derechos consagrados constitucionalmente, siempre, claro
está, que estas se hagan a través de los mecanismos que les sirven de garantía
previstos por la propia Constitución y las leyes. Esta afirmación se desprende
del mismo texto del artículo 112 constitucional, que señala: “Todas las personas pueden dedicarse
libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que
establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad,
sanidad, protección del ambiente u otras de interés social” (énfasis de la
Sala).
Es indiscutible la calificación de “interés social” de la materia de juegos
de azar, en virtud de la incidencia que esta tiene en la economía y vida de las
colectividades, de allí que exista una Ley para el Control de los Casinos,
Juegos de Bingo y Máquinas Traganíqueles en la que se limita la actividad de
los particulares, al crear una Comisión destinada al control de estos
establecimientos; sometiendo su funcionamiento a un régimen de autorización, y
a la consulta vecinal sobre su funcionamiento. De modo pues, que la restricción
a la actividad económica concerniente a bingos y casinos, se ajusta al espíritu
del citado artículo 112 de la Constitución. Por tanto, si la Resolución
impugnada tiene como fundamento la Ley que regula dicha actividad debe
concluirse que no resulta violatoria del derecho constitucional invocado por el
recurrente. Así se decide.
6. Por su parte, en relación
a la denuncia acerca de la violación del artículo 71 de la Constitución, en
virtud de que la Resolución impugnada se fundamentó en el artículo 25 de la Ley
para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y que
a su vez este dispositivo colide con el mencionado dispositivo constitucional,
observa esta Sala que si bien el artículo 25 eiusdem establece en el régimen de referendo para la obtención de
la autorización correspondiente que sea el Ejecutivo Nacional quien solicite
“...al Consejo Supremo Electoral la
realización de un referéndum consultivo en la parroquia respectiva...”, en
una interpretación armónica del contenido del mismo con la Constitución que
considere la supremacía de esta última, no resulta contradictorio a lo
dispuesto por el artículo 71 constitucional, puesto que éste apenas sí amplia
la atribución de la referida competencia a otros niveles geopolíticos o
locales, sin modificar en nada la naturaleza de la competencia misma y por
tanto es este artículo de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo
y Máquinas Traganíqueles, en armonía con la Constitución de 1999, la base legal
correspondiente a la Resolución impugnada, y en consecuencia de ello esta Sala
desecha el alegato planteado. Así se declara.
7. En cuanto a que el acto impugnado esta viciado de nulidad absoluta,
debido a que viola lo previsto en el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, el cual establece que “Los
actos de la Administración serán absolutamente nulos (Omissis) Cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o
legal”, y presuntamente el mencionado acto contradice lo dispuesto en los
artículos 25, 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, la Sala observa, en primer
lugar, que el recurrente no
demuestra que la nulidad absoluta
invocada esté expresamente determinada
en los citados preceptos constitucionales, los cuales
referidos están referidos a los
principios de nulidad de los actos que
violen o menoscaben los derechos
garantizados por la Constitución, de distribución del Poder Público y el
de legalidad respectivamente. Queda claro entonces que carece de fundamentación
la denuncia del recurrente. Pero si en todo caso pretendiera referirse a la usurpación de funciones, cabe
reiterar lo expuesto en el punto anterior acerca de la necesidad de interpretar
los dispositivos de leyes preconstitucionales
conforme a la Constitución. Por tanto, es válido recordar lo relativo al carácter de estado federal y
descentralizado que le confiere el
texto constitucional a Venezuela, así como el delineamiento de competencias
exclusivas y concurrentes para poder perfeccionar ese tipo de Estado, siendo
–se insiste- la convocatoria a referendos consultivos, una competencia
concurrente. De allí que resulte erróneo atribuirle el vicio de usurpación de
funciones al acto emanado del Consejo Nacional Electoral, el cual tiene su
base en la solicitud del Alcalde. Así se decide.
8.
Asimismo, el razonamiento anterior es aplicable al alegato de que la Resolución
impugnada violó lo dispuesto en el artículo 19, numeral 3, de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, dado que supuestamente su contenido es de
ilegal ejecución, al violentar “...disposiciones
legales y constitucionales que hacen que su contenido sea ilícito...”,
pues del examen realizado en los puntos anteriores ha
quedado demostrado que el acto no
resulta ni inconstitucional ni ilegal,
razón por la cual en estricto rigor
lógico la Sala debe desestimar
este alegato, pues el mismo encuentra
su única fundamentación en una
supuesta “ilegal ejecución” del acto, que resulta inexistente. Así lo
declara.
9. En
cuanto a que el acto impugnado esta viciado conforme a lo previsto en el artículo
19, numeral 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues el
Consejo Nacional Electoral no le dio la tramitación correspondiente al no
cumplir los plazos establecidos entre la convocatoria del referendo y la
celebración del mismo, establecidos en el artículo 184 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, esta Sala observa que los lapsos cumplidos
por la Administración electoral en el presente caso, se encuentran ajustados a
las previsiones legales, especialmente las del Reglamento de la Ley para el
Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, que en el
primer aparte del artículo 20 establece: “La
convocatoria a referendo deberá producirse dentro de los treinta días hábiles
contados a partir de la solicitud formulada por el ejecutivo Nacional. El acto de referendo se celebrará dentro de
los treinta días hábiles siguientes a la fecha de la convocatoria”
(énfasis de la Sala).
Considera
esta Sala que la citada norma, a pesar de su rango reglamentario, es aplicable
al presente caso en virtud de que no todos los plazos procedimentales
establecidos por la ley, son plazos puestos para la protección de los
particulares, sino que, por el contrario, en mucho de los casos son previstos
para que la Administración pueda desplegar su actuación, v. g., las fases de
iniciación o decisión, de lo cual se desprende cierta discrecionalidad
administrativa para la realización anticipada de actos que, como en el presente
caso en el que el día 3 de diciembre de 2000 se realizarían elecciones de
Concejales y miembros de las Juntas Parroquiales, significaron un ahorro
económico y de esfuerzos, traducen en eficiencia de la gestión del Consejo
Nacional Electoral, con base a lo cual, esta Sala desestima el presente
alegato. Así se declara.
10.
Asimismo expuso la parte recurrente que el Alcalde del Municipio Chacao no
estaba autorizado para solicitar la convocatoria del referendo antes
mencionado, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 de la Ley para el
Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, pues conforme
a este dispositivo tal atribución le compete al Presidente de la República en
Consejo de Ministros.
En ese sentido, esta Sala considera
conveniente hacer una serie de consideraciones previas que sirvan de marco
conceptual al análisis de la denuncia en cuestión, y en tal sentido observa:
Como ha expresado la Sala en reiterados
pronunciamientos, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
plantea un nuevo marco conceptual y teleológico en materia de participación
política del ciudadano en los asuntos públicos. Es así que, los artículos 5 y 6
de la Carta Fundamental, consagran un nuevo modelo de democracia participativa,
evolucionando de la clásica concepción de la democracia representativa,
limitada al ejercicio de la soberanía popular únicamente por medio de la
elección periódica de representantes. Por el contrario, la novel Carta Magna
establece que la soberanía se ejerce directamente en la forma prevista en la
Constitución y en las leyes, e indirectamente mediante el sufragio, por los
órganos que ejercen el Poder Público. En consonancia con tales principios, el
texto constitucional dedica una serie de normas a la consagración y regulación
de las pautas fundamentales de novedosos mecanismos en el ordenamiento jurídico
venezolano que permiten la participación política del soberano en los asuntos
que le conciernen, mecanismos que enumera el artículo 70 de la Constitución,
entre los cuales se encuentra el referendo, en sus distintas modalidades:
revocatorio, abrogatorio, consultivo y aprobatorio. De igual manera, se prevé
la participación soberana en el ejercicio de los mecanismos de enmienda y
reforma constitucional, así como en la iniciativa de convocatoria en la
Asamblea Nacional Constituyente.
De tal manera que, a la luz de tal
regulación, y de los principios constitucionales de participación ciudadana
protagónica en los asuntos de interés público, es evidente que la figura del
referendo, u otras modalidades de consultas populares, que en el ordenamiento
jurídico preconstitucional constituía prácticamente un mecanismo excepcional de
participación ciudadana, el cual se encontraba regulado (si se quiere de una
manera tímida) en diversas materias (electoral, municipal, urbanística y de ordenación
territorial, etc.) ha pasado a ser uno de los más variados que prevé la Carta
Magna. Esta consideración resulta ser de importancia fundamental al momento de
interpretar el ordenamiento jurídico, puesto que, en virtud del principio de
supremacía constitucional (artículo 7 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela) el intérprete jurídico, mucho más el juez, está
llamado a aprehender el sentido de las normas preconstitucionales, adaptándolas
a los valores, principios y reglas que pauta el nuevo Texto Fundamental, que
resulta ser la guía orientadora en toda labor hermenéutica progresiva y
ajustada a los nuevos valores de nuestro ordenamiento.
Bajo las anteriores premisas
conceptuales y valorativas, observa esta Sala que, en la regulación del
referendo consultivo contenido en el texto constitucional, la iniciativa le
corresponde a una serie de órganos públicos, tanto ejecutivos como
deliberativos, en los correspondientes niveles político-territoriales acordes
con la índole de la materia a ser objeto de consulta (de especial trascendencia
parroquial, municipal, estadal o nacional). Específicamente en cuanto a las
materias concernientes al ámbito municipal, la iniciativa le corresponde al
Concejo Municipal por acuerdo de las dos terceras (2/3) partes de sus
integrantes, o al titular del ejecutivo municipal, inclusive, a los electores
en un número no menor del diez por ciento (10%) del total de inscritos en la
circunscripción electoral (artículo 71, único aparte, de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela).
De manera que el propio texto
fundamental consagra una amplia legitimación en la determinación de quiénes
tienen iniciativa para convocar referendos consultivos, al punto que no la
limita a los titulares de órganos públicos, sino que la amplía hasta los
propios electores, siempre y cuando éstos alcancen un número determinado. Esta
regulación constitucional, como ya se señaló, sin duda que debe servir de pauta
orientadora en la labor hermenéutica de los textos anteriores a la Constitución,
los cuales, respondiendo al modelo constitucional derogado, partían de premisas
conceptuales y axiológicas muy limitadas en la regulación de los referendos.
Por otra parte, la Sala considera
necesario resaltar que los derechos políticos consagrados en la Carta
Fundamental (regulados en el Capítulo IV del Título III) constituyen Derechos
Humanos Fundamentales, y por tanto, en la interpretación de los mecanismos para
su ejercicio están obligados, todos los órganos del Poder Público, y mucho más
este Supremo Tribunal, a garantizar el principio de progresividad –y sin
discriminación alguna- para su cabal goce y ejercicio, a tenor del mandato
contenido en el artículo 19 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Bajo el soporte antes planteado,
observa la Sala que, ciertamente de la literalidad del artículo 25 de la Ley
para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, se
evidencia una limitada iniciativa para la convocatoria de referendos al
Ejecutivo Nacional, a quien corresponde plantear la respectiva solicitud al
Consejo Nacional Electoral para la realización del referendo en la Parroquia
respectiva. Sin embargo, este órgano judicial, para ser consecuente con el
marco orientador antes esbozado, sobre
la base de los principios constitucionales antes expuestos y en una
interpretación progresiva del texto constitucional, estima que esa iniciativa
para la convocatoria de referendos consultivos reguladas en el mencionado
artículo 25, corresponde en el ámbito parroquial (o municipal en el presente
caso, dado que el ámbito territorial de la Parroquia Chacao coincide con el del
Municipio homónimo), al Alcalde, al Concejo Municipal, a la Junta Parroquial o
a un número no menor del diez por ciento (10%) del total de electores inscritos
en dicha circunscripción electoral, cuando los materias objeto del Referendo
revistan especial importancia en la esfera local y municipal.
Finalmente, conviene
mencionar que la República se constituye en estado federal y descentralizado atribuido
por la Carta Fundamental, así como el delineamiento de competencias exclusivas
y concurrentes para poder perfeccionar ese tipo de Estado, siendo –como se
indicó- la convocatoria a referendos consultivos, una competencia concurrente.
En virtud de todas las razones antes
expuestas, esta Sala desestima el alegato de violación del artículo 25 de la
Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas. Así se decide.
11. Aunado a lo anterior, expresó la
parte recurrente que el acto impugnado esta viciado de nulidad absoluta a tenor
de lo dispuesto en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, debido a que para realizar la referida
convocatoria no se cumplió el procedimiento de elaboración del presupuesto de
gastos previsto en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, pues
conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Referendos el presupuesto de gastos
debe ser elaborado por un funcionario o representante del Consejo Nacional
Electoral conjuntamente con un representante del Municipio interesado, y en el
presente caso fue presentado por uno de los directores del Consejo Nacional
Electoral, sin que conste que haya sido aprobado por el Alcalde del Municipio
Chacao.
Al respecto observa esta Sala que el mencionado dispositivo legal
consagra el vicio de ausencia total y absoluta del procedimiento, cuya
materialización se concreta cuando se omite en su totalidad la tramitación del
mismo, o por extensión, cuando no se haya cumplido alguno de sus actos esenciales;
no obstante en el presente caso resulta evidente que ninguno de los dos
supuestos se subsume en el caso planteado, pues ni hubo ausencia de
procedimiento, ni se dejó de cumplir un acto esencial, debido a que el hecho de
que el presupuesto
de gastos no haya sido elaborado por un funcionario o representante del Consejo
Nacional Electoral conjuntamente con un representante del Municipio interesado,
no desnaturaliza en su esencia el procedimiento previo para la realización del
referendo, puesto que este tiene como fin permitir que la voluntad popular sea
expresada de una manera libre y con las
garantías correspondientes. La realización conjunta del presupuesto de gastos
tiene por fin permitir la participación de los órganos intervinientes en el
proceso de referendo, garantizando de esa manera la existencia de los
correspondientes aportes presupuestarios que posibiliten el funcionamiento
oportuno y adecuado de los actos materiales del referendo, en acatamiento a los
requerimientos de planificación y programación vinculados con la materia
presupuestaria.
En todo caso, la omisión en cuestión, de
manera alguna puede considerarse como causal de nulidad absoluta del acto
impugnado, pues fue convalidada con la erogación efectuada por la Alcaldía de
Chacao, la cual refleja el acuerdo de dicho órgano con el presupuesto elaborado
por el Consejo Nacional Electoral.
En consecuencia, en atención a los
principios de economía y de conservación de los actos, y visto que no tendría
ningún sentido lógico ni práctico anular un acto en el cual se manifestó la
voluntad soberana de los electores del referido Municipio, esta Sala desestima
la denuncia de nulidad antes expuesta.
VII
En virtud
de las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Electoral del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley declara SIN
LUGAR el Recurso Contencioso Electoral interpuesto contra
la Resolución del Consejo Nacional Electoral Nº 001118-1845 de fecha 18 de
noviembre de 2000, publicada en Gaceta Electoral Nº 83 de fecha 22 de
noviembre, mediante la cual se convocó a la celebración de un Referendo
Consultivo para que los habitantes del Municipio Chacao se pronuncien acerca de
si están de acuerdo o no con la ubicación de Salas de Bingos en su ámbito
territorial.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de diciembre
del año dos mil. Años 190° de la Independencia y 141°
de la Federación.
El Presidente,
JOSÉ PEÑA SOLÍS
El
Vicepresidente Ponente,
OCTAVIO
SISCO RICCIARDI
ANTONIO GARCÍA GARCÍA
Magistrado
El Secretario,
ALFREDO DE STEFANO PÉREZ
Exp. Nº 0142
En veintidós (22) de diciembre del año
dos mil, siendo la una y treinta de la tarde (1:30 p.m.), se publicó y
registró la anterior sentencia bajo el
Nº 170.
El Secretario,