Magistrado Ponente: JOSÉ PEÑA SOLÍS
Expediente No. 0059
En fecha 14 de marzo de 1996
el ciudadano HENRIQUE SALAS-ROMER, titular
de la cédula de identidad No. 1.138.246, asistido por el abogado Lubin Aguirre, inscrito en el Inpreabogado bajo el
No. 27.024, interpuso ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte
Suprema de Justicia, recurso de nulidad conjuntamente con solicitud cautelar de
amparo constitucional contra la Resolución No. 951129-574, dictada por el
extinto Consejo Supremo Electoral en
fecha 29 de noviembre de 1995, mediante la cual se condenó al recurrente, en su
carácter de Gobernador del Estado Carabobo, a pagar una multa equivalente a una
y media remuneración mensual “por su participación directa en la campaña
electoral a favor de su hijo HENRIQUE
FERNANDO SALAS FEO”, quien era
candidato a la Gobernación de ese mismo Estado.
En fecha 19 de marzo de 1996 se dio cuenta a
la Sala Político Administrativa, y se designó ponente al Magistrado Humberto J.
La Roche a los fines de decidir la
solicitud cautelar de amparo. El 19 de junio de 1996 se declaró sin lugar dicha
solicitud.
Por auto de fecha 2 de julio de ese mismo año
se admitió el recurso de nulidad; se acordó notificar al Fiscal y al Procurador
General de la República, y solicitar al Presidente del Consejo Nacional
Electoral la remisión del expediente administrativo respectivo.
En fecha 17 de septiembre de 1996 se
recibieron en la Sala Político Administrativa los antecedentes administrativos
del caso.
Dentro del lapso de promoción de pruebas la
abogada Thaís Elena Font, mediante
diligencia de fecha 6 de diciembre de 1996, se limitó a reproducir el mérito de
los autos, y muy particularmente del expediente administrativo remitido por el
extinto Consejo Supremo Electoral “del cual se desprende palmariamente que es
cierto que a nuestro mandante le fue cercenado su derecho a la defensa y el
debido proceso.”
Por auto de fecha 7 de enero de 1997 el
Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en derecho las pruebas
promovidas.
Por auto de fecha 21 de ese mismo mes y año
se designó ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó y se fijó el quinto día de despacho
siguiente para comenzar la relación.
En fecha 4 de febrero de 1997 se dio inicio a
la relación de la causa, y se fijó el primer día de despacho siguiente al
vencimiento de 15 días calendarios ininterrumpidos para que tuviese lugar el
acto de informes.
El 20 de ese mismo mes y año, oportunidad
fijada para que tuviese lugar el acto de informes, se dejó constancia de que las
partes no comparecieron.
En fecha 22 de abril de 1997 terminó la
relación de la causa y se dijo “Vistos”.
En fecha 30 de diciembre de 1999 fue publicada
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en Gaceta Oficial Nº
36.680, la cual en su artículo 262
delineó la organización del Tribunal
Supremo de Justicia en las Salas Constitucional, Político Administrativa,
Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y Casación Social, y creó de
conformidad con el artículo 297 ejusdem
la Jurisdicción Contencioso Electoral.
En fechas 6 y 10 de enero de 2000, se
constituyeron las Salas Electoral y Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, respectivamente, integradas por los Magistrados José Peña
Solís, Octavio Sisco Ricciardi Antonio
García García, la primera, y, por los Magistrados Carlos Escarrá Malavé, José Rafael Tinoco y Levis Ignacio
Zerpa, la segunda, conforme a la designación realizada por la Asamblea Nacional
Constituyente, mediante Decreto de fecha 22 de diciembre de 1999. El 24 de
enero de 2000 se reasignó la ponencia al Magistrado Levis Ignacio Zerpa.
Por decisión del
17 de mayo del mismo año, la Sala Político Administrativa de este Supremo
Tribunal declinó en esta Sala Electoral la competencia para conocer y decidir
el presente recurso de nulidad.
El 24 de mayo de 2000 se le dio
cuenta en esta Sala y al día siguiente se designó ponente al Magistrado José
Peña Solís, a los fines del correspondiente pronunciamiento.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
El recurrente afirma que el órgano electoral
al imponerle la sanción impugnada, incurrió en la infracción del artículo 68 de
la Constitución vigente para la época, en razón de que no le notificó apertura
de procedimiento alguno, lo que le impidió desplegar los atributos en que se
desagrega el derecho a la defensa, y en consecuencia desvirtuar los fundamentos
fácticos y jurídicos que dieron lugar a la emanación del aludido acto
sancionatorio, de allí que consideró que el acto había sido dictado con
prescindencia total y absoluta del procedimiento, configurándose de esa manera
la alegada violación del derecho a la defensa, máxime si se tiene en cuenta que
el procedimiento es un cauce necesario para la producción de todo acto
administrativo, elevándose a condición de validez del mismo, y por ello el
artículo 19 ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
sanciona con la nulidad absoluta aquellos actos administrativos producidos con
prescindencia total y absoluta de procedimiento administrativo.
Añadió que la Resolución también está viciada
de falso supuesto, dado que los hechos que se le imputan no acaecieron y
tampoco se desprende de la narrativa de la Resolución que los mismos fueron
probados. En ese sentido, sostiene que no se explica como se comprobó el
“notorio” y deliberado incumplimiento de las normas a las que se alude en la
Resolución impugnada.
El último de los vicios que alega el
recurrente, es el de ausencia de base legal, porque la Resolución recurrida no
señala en cuál norma está prevista la multa equivalente a una y media
remuneración mensual, que se le impuso.
Concluyó su escrito solicitando que se
declarara la nulidad de la Resolución No. 951129-574, emanada del extinto
Consejo Supremo Electoral en fecha 29 de noviembre de 1995, publicada en la
Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5014 de fecha 6 de diciembre de 1995.
III
LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En su decisión de declinatoria de competencia, la Sala
Político Administrativa señaló que en fecha 15 de diciembre de 1999 fue aprobada por referendo la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, y dicho texto fundamental dispone,
expresamente, en su artículo 262, la creación del Tribunal Supremo de Justicia,
así como de las distintas Salas que lo integran, dentro de las cuales se
encuentra la Sala Electoral.
Que la vigente
Constitución otorga en forma expresa ciertas competencias a sus distintas
Salas, y deja a cargo de la respectiva Ley Orgánica la distribución del resto,
ley que deberá ser aprobada por la Asamblea Nacional dentro del primer año
contado a partir de su instalación, conforme a lo previsto en la Disposición Transitoria Cuarta,
numeral 5.
Observó que a
los fines de mantener el funcionamiento integral del Estado en todos sus
Poderes, este Supremo Tribunal continuaba con su labor de máximo administrador
de Justicia, y que aunque no existiese la aludida Ley Orgánica, las distintas
Salas del mismo se encontraban en la necesidad, de conocer y decidir todos
aquellos casos que cursaban por ante la extinta Corte Suprema de Justicia, así
como aquellos que ingresaran, atendiendo principalmente al criterio de afinidad
que exista entre la materia debatida en cada caso concreto y la especialidad de
cada Sala.
Agregó que de
conformidad con el artículo 297 de la vigente Constitución, la Jurisdicción
Contencioso Electoral será ejercida por la Sala Electoral de este Tribunal
Supremo de Justicia y los demás Tribunales que determine la Ley.
Concluyó
señalando que la presente causa versa sobre un recurso de nulidad interpuesto
conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional por el ciudadano HENRIQUE SALAS-ROMER, contra la
Resolución No. 961129-574 de fecha 29 de noviembre de 1995, emanada del extinto
Consejo Supremo Electoral, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria No. 5014
de fecha 6 de diciembre de 1995, mediante la cual se le impuso una multa al
recurrente, de todo lo cual evidenció
que el presente caso es de carácter electoral, lo que le permitió concluir que
su conocimiento correspondía a esta Sala Electoral, y así lo declaró.
IV
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Corresponde
a la Sala, como punto previo, pronunciarse sobre la declinatoria de
competencia formulada de la Sala
Político Administrativa, y a tal efecto observa que en sentencia de este órgano judicial de fecha 10 de febrero
de 2000 se dejó sentado el criterio de que, además de las competencias que se
le atribuyen a la Sala Electoral en el artículo 30 del Estatuto Electoral del
Poder Público, en sus numerales 1, 2 y 3, para
el proceso electoral que se
llevaría a cabo según se había pautado inicialmente, el 28 de mayo de 2000,
mientras se dictan la Leyes Orgánicas del Tribunal Supremo y del Poder
Electoral, le corresponde conocer:
1. Los recursos que se interpongan, por razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad,
contra los actos, actuaciones y omisiones de los órganos del Poder
Electoral, tanto los directamente vinculados con los procesos comiciales, como
aquellos relacionados con su organización, administración y funcionamiento.
2. Los recursos que se interpongan, por razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos de naturaleza electoral
emanados de sindicatos, organizaciones gremiales o colegios profesionales,
organizaciones con fines políticos, universidades nacionales y de otras organizaciones
de la sociedad civil.
3. Los recursos que se interpongan, por razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad, contra actos, actuaciones u omisiones
relacionadas con los medios de participación y protagonismo del pueblo en
ejercicio de su soberanía en lo político.
4. Los recursos de interpretación que se interpongan
con el objeto de determinar el sentido y alcance de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, de otras leyes que regulen la materia
electoral y la organización, funcionamiento y cancelación de las organizaciones
políticas, en cuanto sean compatibles con la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
Bajo las
anteriores premisas, y siendo que en el presente caso el recurso intentado por
el ciudadano HENRIQUE SALAS-ROMER, tiene
por objeto la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 951129-574, dictada
por el extinto Consejo Supremo
Electoral en fecha 29 de noviembre de 1995, mediante la cual se le condenó, en
su carácter de Gobernador del Estado Carabobo, a pagar una multa equivalente a
una y media remuneración mensual por su presunta participación directa en la
campaña electoral a favor de su hijo HENRIQUE
SALAS FEO, quien era candidato a la Gobernación de ese mismo Estado, se
evidencia que el presente caso es ciertamente de carácter electoral, por
tratarse de la pretensión de nulidad de un acto que se inscribe dentro de un
procedimiento relacionado con los medios de participación y protagonismo del
pueblo en ejercicio de su soberanía en lo político, razón por lo cual es esta
la Sala competente para conocerlo y decidirlo. Así se declara.
Una vez
asumida la competencia, pasa la Sala a pronunciarse sobre el fondo del
asunto, y a tal efecto observa que el recurrente alega, en primer lugar, que la
Resolución mediante la cual se le impuso la sanción de multa está viciada, ya
que nunca se le dio la oportunidad de ser oído para exponer sus alegatos y
razones sobre las denuncias que según el Consejo Supremo Electoral provocaron
dicha medida en su contra, con lo cual se le violó su derecho a la defensa
consagrado en el artículo 68 de la Constitución de la República de Venezuela de
1961.
Al respecto cabe
advertir que, “la sanción administrativa
es la consecuencia dañosa que impone
la Administración Pública a los infractores del orden jurídico administrativo”
y “un medio indirecto con que cuenta la Administración para mantener la
observancia de las normas, restaurar el orden jurídico violado y evitar que
puedan prevalecer los actos contrarios a derecho” (Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad
Argentina, 1996). Por ello resulta lógico suponer que la imposición de una
sanción necesariamente debe ser el producto de un procedimiento administrativo
de primer grado, dentro del cual se hayan respetado los derechos y garantías
constitucionales del administrado, que deben funcionar como norte de todas las
actuaciones judiciales y administrativas, y donde “hay que situar todas las
garantías del derecho de defensa frente a las medidas represivas y en garantía
de la presunción constitucional de inocencia es, pues, en la propia fase
administrativa donde la sanción se produce, sin perjuicio de todas las
ulteriores defensas procesales ordinariamente disponibles en todos los procesos
contencioso administrativos sin distinción” (Eduardo García de Enterría y
Tomas-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial
Civitas).
En ese sentido
el mismo García de Enterría también señala que la “exigencia de un
procedimiento es en materia sancionatoria especialmente cualificada. Suple, en
primer término, al proceso penal, que es propio del Derecho Común Sancionatorio
y debe dar cabida, por consecuencia, a las mismas garantías de la libertad que
encuentran en el Derecho Procesal Penal su lugar propio. Se trata, en segundo lugar,
de combatir en el caso concreto una presunción de inocencia estrechamente
ligada a la libertad, a la presunción de inocencia".
Así lo ha
entendido también la jurisprudencia venezolana, la cual ha señalado
reiteradamente que en los procedimientos administrativos los vicios
procedimentales que determinan la nulidad de los actos definitivos, e inclusive
de todo lo actuado, son el incumplimiento total del trámite establecido y la
lesión grave del derecho a la defensa. De
modo que si no se cumple con los trámites del procedimiento respectivo,
o si no se notifica al interesado, y por ende no se le permite concurrir a fin
de que pueda exponer sus alegatos y demostrarlos, es claro que resulta
procedente anular el acto definitivo y lo realizado. La indefensión grave
implica la verificación de una negativa o de una imposibilidad total de que un
administrado se defienda, o porque no se le notificó del procedimiento en
ninguna forma, o porque se le impidió ejercer el derecho a defenderse en el
mismo procedimiento, negándosele las pruebas o el acceso al expediente.
En
el presente caso los antecedentes administrativos consignados por el extinto
Consejo Supremo Electoral sólo contienen la denuncia que fue formulada ante
dicho órgano contra el recurrente, varios recortes de prensa y fotos que fueron
consignados a los fines de sustentar la denuncia, acta de la Reunión
Extraordinaria de la Junta Electoral Principal del Estado Carabobo celebrada el
día lunes 27 de noviembre de 1995, en la cual aprobó solicitar la aplicación de
las sanciones a que hubiere lugar y la Resolución impugnada. En consecuencia,
de la lectura del expediente administrativo no se evidencia que el recurrente
se le hubiese notificado la existencia de una denuncia en su contra, ni se
desprende que se le hubiese permitido ejercer algún medio de defensa con
respecto a las faltas que se le imputaron en la denuncia formulada ante la
Junta Electoral Principal. Por consiguiente, siendo que la defensa -insistimos-
es una garantía constitucional que debe respetarse en cualquier proceso,
judicial o administrativo, y con más razón aún en los casos en que el
procedimiento es de naturaleza sancionatoria, su violación debe conducir a la
nulidad del acto administrativo que resulte de un proceso que se haya desarrollado
en esas condiciones, de conformidad con el artículo 68 de la Constitución de
1961, el cual resulta aplicable al presente caso en virtud del principio de
irretroactividad de las leyes, por ser el ordenamiento jurídico vigente para la
fecha de acaecimiento del acto recurrido, en concordancia con el artículo 19
ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por
último, considera necesario aclarar esta Sala que, en casos como el presente,
la garantía del Derecho a la Defensa, aún cuando debe presidir la actividad
procedimental del órgano sancionador, dada la naturaleza y características del
procedimiento electoral, y muy especialmente de la fase de propaganda o campaña
electoral propiamente dicha, no necesariamente requiere para su cabal ejercicio
de la apertura y transcurso íntegro de los lapsos ordinarios previstos por la
normativa adjetiva respectiva. En efecto, la misma naturaleza perentoria y
breve de las sucesivas etapas electorales, entre ellas la de propaganda -no
podía ser de otra manera-, determina que las instituciones encargadas de velar
por su adecuado funcionamiento, tengan a su disposición una serie de medios jurídicos y materiales lo
suficientemente enérgicos, efectivos y
eficaces para mantener el proceso dentro de su normal desarrollo, sin
permitirle a los contendientes -o aún a terceros- extralimitaciones que atenten
contra la igualdad de oportunidades y la transparencia requerida para que el
electorado decida, sin presiones indebidas o al margen de los mecanismos
legales respectivos, su opción electoral.
En
ese orden de ideas, en la práctica se presentarán situaciones en que, ante
conductas o actuaciones contraventoras al ordenamiento jurídico por sectores
interesados en que se produzca un resultado determinado en el proceso comicial,
los órganos del Poder Electoral, en el caso del ordenamiento jurídico
venezolano, y muy especialmente su rector, a saber, el Consejo Nacional
Electoral, deberán adoptar medidas de inmediata aplicación, imponiendo
sanciones y aplicando los correctivos previstos en la legislación vigente, a
los fines de impedir desviaciones que pongan en peligro el desenvolvimiento del
proceso electoral en un clima de legalidad y apego a la normativa aplicable por
parte de los intervinientes en el mismo. En estos supuestos, bastará la
notificación practicada con sujeción a los requisitos de Ley, que permita al
sujeto -cuya conducta se entienda como contraria al derecho- hacer valer todos
los medios de defensa que considere pertinentes en la audiencia o lapso fijados
por el órgano instructor conforme a la Ley, para que pueda considerarse
garantizado el derecho a la defensa del eventual sancionado. De otra manera, si
se establece como criterio general el que la actividad sancionadora y de
control ejercida durante los procesos electorales por los órganos que integran
el Poder Electoral debe sujetarse a todos los plazos y formalidades previstas
para otros casos en el sistema jurídico legal (v.g. Procedimientos Ordinario o Sumario contenido en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos), podrían resultar ilusorias las
potestades de control del órgano electoral en materia de campañas electorales,
dado que la tramitación de tales procedimientos podría hacer nugatoria la
necesaria reacción inmediata del órgano controlador ante conductas ilícitas. Se
trata de armonizar la garantía inviolable del Derecho a la Defensa del
particular, con la protección del principio de igualdad de oportunidades
encomendada a la actividad de control de los órganos electorales, y esta
ponderación puede satisfacerse permitiendo al administrado hacer valer sus
alegatos y defensas en la oportunidad que a tal fin fije el órgano público, en
estricto acatamiento al ordenamiento constitucional y legal (respeto a la
garantía constitucional del Debido Proceso y del Derecho a la Defensa), a la
vez que facultando al órgano con potestades sancionadoras, a ejercer tales
potestades de una manera oportuna y eficaz (principio de eficacia y celeridad
administrativa).
En
el caso que nos ocupa, la normativa contenida en el Capítulo IX, Título IV, de
la Ley Orgánica del Sufragio, vigente para la época en que se dictó la
Resolución, regulaba lo concerniente a la Propaganda Electoral, tal como en la
actualidad prevé análoga regulación el Capítulo III, Título VII, de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política. Más específicamente, el
artículo 189 de la Ley Electoral publicada en el año 1995 encuentra su
equivalente -en forma parcial- en el artículo 210 de la Ley vigente. De igual
manera está previsto un régimen sancionador que debe aplicarse de manera
perentoria en el curso de una campaña electoral, en el caso de violaciones a la
normativa respectiva, a los fines de mantener en su cauce y normal desarrollo
el proceso comicial, preservándolo de actuaciones que puedan ir en desmedro de
la necesaria transparencia y equidad
que en el mismo debe prevalecer, régimen que se concibe como un remedio
efectivo y oportuno frente a actuaciones al margen del derecho que requieren de
correctivos inmediatos. Sin embargo, como ya se señaló, en el presente caso el
extinto Consejo Supremo Electoral no actuó en acatamiento del orden jurídico,
al haber dictado un acto sancionatorio contra el recurrente, que, aún cuando
pudo haber perseguido la finalidad antes indicada, no permitió a éste de
ninguna manera hacer valer su derecho a la defensa, pues como quedó dicho, el
sancionado y ahora impugnante, ni siquiera fue notificado de la apertura del
procedimiento. En consecuencia dicho acto resultó viciado de nulidad por atentar
contra esa garantía constitucional y legal. Así se decide.
En
virtud de todas las consideraciones precedentemente señaladas, se impone en el
presente caso la declaratoria con lugar del recurso de nulidad interpuesto
contra la Resolución dictada por el extinto Consejo Supremo Electoral. Así se
declara.
V
DECISIÓN
Por las razones
antes expuestas, esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
declara CON LUGAR el recurso de
nulidad interpuesto, conjuntamente con solicitud cautelar de amparo
constitucional por el ciudadano HENRIQUE
SALAS-ROMER, asistido por el abogado Lubin Aguirre, contra la Resolución No. 951129-574, dictada por el extinto
Consejo Supremo Electoral en fecha
29 de noviembre de 1995, mediante la cual se condenó al recurrente, en su
carácter de Gobernador del Estado Carabobo, a pagar una multa equivalente a una
y media remuneración mensual por su participación directa en la campaña
electoral a favor de su hijo HENRIQUE
SALAS FEO, quien era candidato a la Gobernación de ese mismo Estado, y en
consecuencia, declara NULA la
referida Resolución.
Publíquese,
regístrese y notifíquese.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los catorce
(14) días del mes de junio del año dos
mil (2000). Años: 190° de la Independencia y 141° de la Federación.
El Presidente,
JOSÉ PEÑA SOLÍS
Ponente
El Vicepresidente,
OCTAVIO SISCO RICCIARDI
ANTONIO GARCÍA GARCÍA
Magistrado
El
Secretario,
ALFREDO DE STEFANO PÉREZ
JPS/mab
Exp N° 0059.
En catorce (14) de junio
del año dos mil, siendo la una y cincuenta de la tarde (1:50 p.m.), se publicó
y registró la anterior sentencia bajo el Nº 63.
El
Secretario,