Magistrado- Ponente:
JOSÉ PEÑA SOLÍS
EXPEDIENTE
No. 0050
En fecha 10 de mayo de 2000 la abogada ISABEL MEDINA, titular de la cédula de
Identidad Nº 12.061.688, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 70.644, en su
carácter de apoderada judicial del CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL, interpuso de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 266 numeral 6 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, 42 numeral 24 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y
234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, recurso de
interpretación del artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, a fin que de esta Sala se pronuncie acerca de la vigencia de dicho
artículo "con relación a los privilegios otorgados a los miembros
integrantes del Consejo Nacional Electoral mientras éstos se encuentren en
ejercicio de sus funciones".
En la misma fecha se dio cuenta a la Sala y se designó
ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo, a los
fines de decidir el recurso de interpretación interpuesto.
Pasa la Sala a pronunciarse respecto al presente
recurso, previas las siguientes
consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL
RECURSO
En lo que concierne a la competencia de esta Sala para
conocer del recurso interpuesto, señaló la recurrente que el artículo 234 de la
Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política otorga competencia a la Sala
Político- Administrativa de la Corte Suprema de Justicia para conocer de los
recursos de interpretación de las materias objeto de dicho texto legal y de
otras normas que regulen la materia electoral, mas en la actualidad tales
disposiciones deben aplicarse supletoriamente en tanto no contradigan el nuevo
régimen jurídico surgido con motivo de la entrada en vigencia de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela. Agregó que el presente recurso se
refiere a la interpretación del artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política, que regula las prerrogativas para el enjuiciamiento de
los miembros del Consejo Nacional Electoral, resultando competente para conocer
del mismo la Sala Electoral, en virtud del criterio emitido por ésta en recientes decisiones, de fechas 10 de
febrero, 1 y 14 de marzo de 2000, en las cuales este órgano judicial estableció
su competencia para conocer de los recursos de interpretación en materia
electoral.
Respecto a la admisibilidad del recurso, la apoderada
del Consejo Nacional Electoral señaló que el mismo cumple con los requisitos
para su admisión por las siguientes razones:
a) La norma cuya interpretación se solicita está contenida en la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política; b) Dicho instrumento de rango legal prevé expresamente el
ejercicio del recurso de interpretación;
y c) Existe conexión del recurso
con un caso concreto en virtud de que cursa ante un Tribunal Penal acusación en
contra de un miembro del Consejo Nacional Electoral, y por tanto, a fin de
prevenir que las actuaciones de ese órgano judicial recaigan sobre el referido
funcionario, e injustificadamente perturben el normal desarrollo de los
comicios convocados para el próximo 28 de mayo, es necesario un pronunciamiento
acerca del alcance de la norma cuya interpretación se solicita.
Con relación al fondo del recurso de interpretación, plantea
la recurrente que el artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política establece un "privilegio institucional" con el
fin de garantizar a los miembros del Consejo Nacional Electoral, el no ser
perturbados en el ejercicio de sus funciones, mediante la interposición
infundada de denuncias o acusaciones, ya que la atención que éstas requieren
indudablemente mermarían el cabal y permanente cumplimiento de las funciones
por parte de los miembros del máximo órgano electoral, sobre todo en períodos
electorales, pero que dicha disposición remite a la normativa contenida en los
Capítulos I y II del Título III, Libro Tercero, del derogado Código de
Enjuiciamiento Criminal, que regulaba
los procedimientos en los juicios contra el Presidente de la República y otros
altos funcionarios, y al enjuiciamiento ante la Corte Federal (hoy Tribunal
Supremo de Justicia). Que con motivo de la entrada en vigencia del Código
Orgánico Procesal Penal se produjo la derogatoria del Código de Enjuiciamiento
Criminal, así como cualesquiera otras disposiciones de procedimiento penal que
se opusieran al primero. Precisamente esa sucesión de leyes adjetivas penales
originó la duda en el recurrente acerca de la vigencia del referido artículo 52
de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, no obstante que dicho
texto legal es una ley orgánica especial, por lo cual plantea la necesidad de
obtener un pronunciamiento judicial para clarificar la vigencia y alcance que
pudiera tener el indicado artículo 52, tomando en cuenta las siguientes
consideraciones:
Primero: Que ni el derogado Código de Enjuiciamiento
Criminal, ni el Código Orgánico Procesal Penal, establecen como prerrogativa de
los miembros del Consejo Nacional Electoral, la figura del antejuicio de mérito,
sino que ello lo hace la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, lo
que significa que no hay contradicción entre los referidos textos legales.
Segundo: Que resulta necesario distinguir entre las referencias genéricas y las
específicas que se hacen al Código de Enjuiciamiento Criminal, en el sentido de
que "…cuando expresa y formal,
como en el presente caso, se hace al Código derogado debe aplicarse éste,
porque la ley especial ha continuado en vigor y se refiere expresamente a
determinado Código, el cual en consecuencia se presenta como incorporado a la
ley especial, diferente a la referencia tácita o genérica -que no es el caso
planteado- en donde debe aplicarse el nuevo Código…". Tercero: Que no
obstante no haberse incorporado a los miembros del Consejo Nacional Electoral
en la enumeración que hace el artículo 266 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela en lo que respecta a aquellos que ostentan la
prerrogativa del antejuicio de mérito, dichos funcionarios tampoco aparecían en
la análoga regulación de la Constitución de 1961, y sin embargo los mismos
gozaban de dicha prerrogativa conforme la previsión contenida en el ya aludido
artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, por lo
que debe considerarse vigente el mismo. Y Cuarto: Que el Legislador, al
establecer esa prerrogativa procesal a los miembros del Consejo Nacional
Electoral, tuvo por finalidad evitar interferencias y abusos que pongan en
peligro o tergiversen la correcta realización de los procesos electorales,
permitiendo que dichos miembros realicen sus funciones sin ningún tipo de
coacción, amenazas o perturbación que tengan como propósito trastornar el
correcto funcionamiento del órgano electoral.
Sobre la base de todo lo expuesto, solicitó la
recurrente pronunciamiento a esta Sala, en
el sentido de dilucidar si el artículo 52 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política está vigente, y por tanto resulta aplicable a
los miembros del Consejo Nacional Electoral la prerrogativa procesal del
antejuicio de mérito regulada por el Código de Enjuiciamiento Criminal en los
Capítulos I y II del Título III, Libro Tercero, o la regulación prevista en
materia de procedimientos especiales en los artículos 377 al 381 del Código
Orgánico Procesal Penal.
II
COMPETENCIA
DE LA SALA
Corresponde
a esta Sala pronunciarse respecto al recurso intentado. No obstante, como punto
previo a la decisión de fondo, resulta imperativo el análisis referente a su
competencia para conocer del recurso planteado y consiguientemente de la
admisibilidad del mismo.
Se ha
interpuesto recurso de interpretación en relación con el artículo 52 de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política, a los fines que la Sala emita
pronunciamiento acerca de la vigencia de dicha norma con respecto a las
prerrogativas otorgadas a los miembros integrantes del Consejo Nacional
Electoral mientras se encuentren en ejercicio de sus funciones, previstas en
los capítulos I y II, Título III, Libro Segundo, del Código de Enjuiciamiento
Criminal, vigente para la fecha en que entró en vigencia la referida Ley
electoral.
Ahora
bien, la competencia para conocer del presente recurso, en los términos
dispuestos en el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, correspondía a la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte
Suprema de Justicia. En efecto, dicho artículo establece:
“Artículo
234. El Consejo Nacional Electoral, los partidos políticos nacionales y
regionales, grupos de electores y toda persona que tenga interés en ello,
podrán interponer ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia el Recurso de Interpretación previsto en el numeral 24 del artículo 42
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto a las materias
objeto de esta Ley y de las normas de otras leyes que regulan la materia
electoral, los referendos consultivos y la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizaciones
políticas.”
Esta norma, que atribuye la
competencia para conocer del recurso de interpretación a la Sala
Político-Administrativa resulta de carácter especial en materia electoral, al
facultarla para determinar el sentido y alcance de aquellos instrumentos
normativos que regulan lo relativo al sufragio y a la participación política, y
muy especialmente, la celebración de los procesos comiciales.
Sin embargo, debe observarse
que ante el nuevo sistema político determinado por el ordenamiento jurídico
venezolano recientemente instaurado, que ha integrado el Poder Electoral a la
trilogía tradicional de las ramas del Poder Público Nacional, se ha creado la
jurisdicción contencioso electoral, que es ejercida en los términos de la
Constitución vigente, por la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de
Justicia, con el fin de controlar en sede judicial los actos, hechos u
omisiones emanados del referido Poder, por lo que debe entenderse que le
corresponde ahora a esta Sala Electoral el conocimiento de los recursos de
interpretación que se interpongan en los términos del artículo 234 de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política.
En tal sentido, la Sala,
orientada por los principios que emanan del nuevo texto constitucional, del
criterio orgánico que impera en la determinación del ámbito competencial a que
se refiere el Estatuto Electoral del Poder Público, y de la competencia que el
transcrito artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, de forma general confiere, en sentencia de fecha 10 de febrero de
2000, con ponencia del Magistrado que suscribe la presente decisión, determinó
que, mientras se dictan las Leyes Orgánicas del Tribunal Supremo de Justicia y
del Poder Electoral, le corresponde a esta Sala el conocimiento respecto de los
recursos de interpretación “que se interpongan con el objeto de determinar el
sentido y alcance de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, de
otras leyes que regulen la materia electoral y la organización, funcionamiento
y cancelación de las organizaciones políticas, en cuanto sean compatibles con
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Por tanto, al estar inserto
el texto normativo cuya interpretación se ha solicitado en una Ley netamente de
carácter electoral, esta Sala, en atención a lo antes expuesto, y por
disponerlo así expresamente el Estatuto Electoral del Poder Público en su
artículo 30, numeral 3, la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política
en su ya aludido artículo 234, y la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en el artículo 266, numeral 6, resulta ciertamente competente para
conocer del recurso interpuesto. Así se decide.
Determinada
como ha sido la competencia de la Sala, corresponde entonces emanar un
pronunciamiento con relación a la admisibilidad del recurso intentado, y al
respecto observa que los supuestos que concurrentemente deben cumplirse a fin
de que la interpretación proceda por la vía de este especial recurso, han sido
delineados por la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia, que antes de la entrada en vigencia de la
actual Constitución de la República, tenía atribuida con carácter exclusivo el
conocimiento de este tipo de recursos, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 42, numeral 24, y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
En ese
orden de ideas, esa Sala ha sostenido que se requiere que la norma cuya
interpretación y análisis se solicita sea de rango legal, pues sólo procede
este recurso para fijar el alcance e inteligencia de textos legales. En segundo
lugar, es determinante que la propia ley haya previsto de manera expresa el
ejercicio de tal recurso respecto de las normas en ellas contenidas, sin que
sea posible extenderlo a otras leyes, salvo que la propia ley que prevé su
interpretación, disponga de modo expreso su extensión a otros textos
normativos. En tercer lugar, se debe verificar la conexidad entre el recurso
intentado y un determinado caso concreto, lo cual posee un doble propósito: por
un lado, verificar la legitimación del recurrente evitando el simple ejercicio
académico de interpretación y por el otro, permitir al intérprete apreciar
objetivamente la existencia de la duda que se alegue como fundamento. Dicho
criterio jurisprudencial ya fue acogido por esta Sala en sentencias dictadas
los días 10 y 14 de marzo de 2000.
Los
extremos exigidos se verifican en el presente caso, por cuanto la norma cuya
interpretación se solicita -artículo 52- forma parte de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, cuyo texto además, preceptúa el conocimiento
por parte de la extinta Corte Suprema de Justicia, ahora Tribunal Supremo de
Justicia, de los recursos de interpretación que se interpongan con el objeto de
determinar el sentido y alcance de las normas contenidas en la misma, debiendo considerarse, además, suficientemente amplia la
disposición contenida en el artículo 234, orientadora del conocimiento del
referido recurso y que consagró la posibilidad de extender el mismo a las
normas de otras leyes que regulan la materia electoral.
De lo
anterior esta Sala puede concluir que se encuentran cubiertos los dos primeros
supuestos exigidos para que resulte admisible la interpretación solicitada. Así
se decide.
III
LEGITIMIDAD
DEL RECURRENTE
Siendo entonces posible la interpretación
en el presente caso, corresponde analizar si existe la legitimación exigida al
recurrente, y en tal sentido se observa que, a los fines de demostrar su
legitimidad, el órgano recurrente argumentó que la conexión entre el recurso
interpuesto y el caso concreto se verificaba en virtud de que actualmente cursa
ante un Tribunal Penal acusación por difamación e injuria contra un miembro del
Consejo Nacional Electoral, razón por la cual, a fin de prevenir que las
eventuales actuaciones de dicho órgano judicial recaigan sobre el mismo y
puedan llegar a perturbar el normal desarrollo de los comicios convocados para
el próximo 28 de mayo, era necesario un pronunciamiento por parte de esta Sala
acerca de la vigencia de la norma cuya interpretación solicita.
Cabe destacar que el dispositivo
contenido en el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política consagra de una manera bastante amplia la legitimación para intentar
este tipo de recurso, al incluir como eventuales accionantes al máximo órgano
electoral, a los partidos políticos, a
los grupos de electores y a toda persona que tenga interés en ello, expresión
esta última que evidencia que el legislador no calificó el interés requerido
para intentar el recurso, de lo que puede deducirse que basta que el recurrente
tenga un simple interés para que se le
admita como legitimado.
En el
presente caso, observa esta Sala que la inquietud planteada por el recurrente,
que es el órgano rector del Poder Electoral y cuya legitimación para interponer
este tipo de recurso la prevé expresamente el mencionado artículo 234, obedece
a su intención de evitar alteraciones innecesarias en el cabal desarrollo de
todas y cada una de las fases que conforman el proceso electoral convocado para
el 28 de mayo de 2000, perturbación que
podría tener lugar si uno de los miembros del máximo órgano electoral se viera
afectado por medidas surgidas en el curso de un procedimiento judicial de
carácter penal. Así las cosas, resulta evidente la conexión del asunto
planteado con ese caso concreto, pues, el pronunciamiento que se emita sobre el
particular bien podría afectar las formalidades procesales requeridas para la
actuación de los órganos de la jurisdicción penal con referencia a uno de los
miembros del Consejo Nacional Electoral, y por vía de consecuencia, podría incidir en el normal funcionamiento
de ese órgano, lo que a su vez afectaría el cabal desarrollo del proceso
electoral convocado para el próximo 28 de mayo.
De lo antes expuesto se evidencia que en el caso de autos la legitimación
requerida para actuar se verifica, y
por tanto, procede la admisión del
presente recurso, como en efecto se admite. Así se decide.
IV
ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
Pasa la Sala a determinar el alcance de la norma
objeto del presente recurso de interpretación, y en tal sentido observa que el
artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política establece:
“Los miembros del Consejo Nacional Electoral, mientras se
encuentren en el ejercicio de sus funciones, gozarán de las prerrogativas a que
se refieren los capítulos I y II, del Título III, del Libro III, del Código de
Enjuiciamiento Criminal”.”
La regulación a la cual remite el
artículo transcrito, es la referente al procedimiento de los juicios contra el
Presidente de la República y otros altos funcionarios (Capítulo I, artículos
361 al 369), y al enjuiciamiento ante la Corte Federal -hoy Tribunal Supremo de
Justicia- (Capítulo II, artículos 370 al 373), contenida en el Libro Tercero
del Código de Enjuiciamiento Criminal.
Ahora bien, en razón de que el
Consejo Nacional Electoral postula que
los citados artículos del Código de Enjuiciamiento Criminal deben aplicarse,
porque “la ley especial ha continuado en vigor y se refiere expresamente a
determinado Código, el cual en consecuencia se presenta como incorporado a la
ley especial”, debe esta Sala pronunciarse con carácter previo sobre este
argumento del órgano recurrente. Y en ese orden de ideas debe precisar que
resulta un hecho notorio la derogación del Código de Enjuiciamiento Criminal
por el Código Orgánico Procesal Penal que entró en vigencia el 1º de julio de 1999, el cual en su artículo
501 contiene una derogatoria expresa del referido Código de
Enjuiciamiento de 1926, cuya última reforma fue realizada en 1995. Como es
sabido, la derogación es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de
una ley por la entrada en vigor de una ley posterior, que elimina en todo o en
parte su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. Precisamente
esta última modalidad es la que aparece recogida en el citado artículo 501 del
Código Orgánico Procesal Penal, razón por la cual resulta concluyente que el anterior Código cesó en su vigencia en su totalidad.
Cabe advertir que en técnica legislativa
se suele utilizar con carácter excepcional la figura de la
ultractividad, sobre todo en materia
procesal, la cual posibilita que se siga aplicando durante cierto tiempo una o
varias disposiciones de la ley
derogada. Sin embargo, dado el carácter excepcional de esta figura, su procedencia está
condicionada necesariamente a que sea establecida de manera expresa por el
instrumento normativo derogatorio, pues de lo contrario rigen los efectos
normales de la derogación. Pues bien, el examen del Código Orgánico Procesal evidencia
que a pesar de que establece un régimen transitorio, no contempla ningún caso de ultractividad, y mucho menos
en lo concerniente a la normativa relativa al enjuiciamiento de los altos
funcionarios públicos, la cual
aparece recogida en sus artículos
377 al 381. De allí entonces que carezca
de fundamentación esta especie de alegato esgrimido por la representante
del Consejo Nacional Electoral.
Igualmente incurre en un error el máximo órgano electoral al sostener
que las normas del Código de Enjuiciamiento
Criminal se incorporaron a la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política, razón por la cual deben
continuar aplicándose, pues el artículo 52 de esa ley no hace más que recurrir
a la técnica del reenvío normativo, que consiste en remitir a otra
ley o norma la regulación de una
determinada situación de hecho, de tal suerte que la disciplina de esa situación en realidad donde aparece
contenida es en el instrumento legislativo al cual se reenvía, de tal suerte que, si éste es derogado, formalmente el reenvío, pese a que se
mantiene en la disposición debido a su carácter meramente formal, resulta nugatorio en virtud de la pérdida de vigencia de la normativa
reenviada, que es lo que ocurre con el citado artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y de
Participación Política, en razón de que
-se insiste- el Código de
Enjuiciamiento Criminal de 1926 fue derogado integralmente por el Código
Orgánico Procesal Penal, lo que excluye la posibilidad de la ultractividad de
la normativa concerniente al enjuiciamiento de los altos funcionarios
públicos contenida en el primero de los mencionados Códigos. Así se
declara. Obviamente tampoco es posible predicar colisión alguna de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política con dicho instrumento
procedimental.
Rechazada la tesis acerca de la vigencia de la indicada normativa del
Código de Enjuiciamiento Criminal, no obstante se mantiene la duda acerca de la vigencia del artículo 52 de
la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, en tanto norma formal de reenvío, esto es, si el reenvío
es ahora a la normativa pertinente del Código Orgánico Procesal, dado
que al derogar al aludido Código de Enjuiciamiento, al mismo tiempo lo
sustituyó. En efecto, el Código vigente,
al igual que el derogado, contiene una normativa reguladora del enjuiciamiento
del Presidente de la República y de otros altos funcionarios del Estado,
enumerando en su artículo 381 los
funcionarios sujetos a la prerrogativa del antejuicio de mérito, y delineando el correspondiente
procedimiento.
En esa línea de desarrollo conceptual es
preciso advertir que la Constitución
actualmente vigente, al igual que la derogada Constitución de 1961, consagra
esa prerrogativa procesal del antejuicio de mérito a favor de una serie de
altos funcionarios del Estado.
Efectivamente, en la derogada Constitución de 1961 se preveía en el
artículo 215, ordinales 1º y 2º, como atribución de la extinta Corte Suprema de
Justicia, la declaratoria de si había o
no méritos para enjuiciar a una serie de altos funcionarios estatales. Por lo
tanto, en principio, la derogatoria del Código de Enjuiciamiento Criminal y la
entrada en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal, no produjo como
consecuencia ineluctable la derogación tácita del artículo 52 de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política; por consiguiente, un sano
principio lógico en materia de hermenéutica jurídica aconsejaba mantener la
vigencia de esa norma de reenvío, conectándola con la normativa correspondiente
a la nueva regulación adjetiva penal,
en sustitución de la derogada.
Así lo entendió la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en fallo
dictado el 11 de febrero de 1999, con ponencia del Magistrado Jorge L. Rosell
Senhenn, ante la solicitud presentada por los entonces miembros del Consejo
Nacional Electoral ciudadanos Andrés Caleca y Eladio Hernández, en el cual
fundamentó su decisión, entre otros dispositivos, en el ya mencionado artículo
52. De allí pues, que desde el punto de vista formal debe admitirse que el
reenvío contenido en el artículo del cual se pide la interpretación es a la
normativa contenida en los artículos 377 al 381 del Código Orgánico Procesal
Penal. Así se decide.
Sin embargo, la anterior
declaratoria impone a esta Sala el deber de señalar que la regulación procesal
del antejuicio de mérito contenida en el Código Orgánico Procesal Penal, ha
quedado acotada por el nuevo régimen constitucional surgido con la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999, lo que resulta una variable de relevante importancia que debe ser tomada en
cuenta en la interpretación del citado artículo 52 de la Ley Electoral. En efecto, dicha acotación incide en la determinación de la vigencia y
en la interpretación del derecho preconstitucional, pues el principio de supremacía de la
Constitución, informador del
Ordenamiento Jurídico, consagrado en los artículos, 7, 334, 335 y 336
constitucionales, impone que todo el ordenamiento jurídico (pre y
postconstitucional) tenga que ser interpretado conforme a las pautas que la
Constitución establezca, y al mismo tiempo que la vigencia de las normas que
integran el ordenamiento preconstitucional, está sujeta a que las mismas no
resulten contrarias a la Ley Máxima, en virtud de lo dispuesto en la Disposición
Derogatoria Única de esta última.
Pues bien, bajo las anteriores premisas debe
interpretarse el artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, pero previamente el orden lógico impone determinar si la disposición
constitucional antes señalada afecta o no su vigencia, y en tal sentido se
observa que el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, enumera entre las atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia, las
siguientes:
“...(omissis)
2. Declarar si hay o no mérito para el
enjuiciamiento del Presidente de la República o quien haga sus veces (...)
3. Declarara si hay o no mérito para el
enjuiciamiento del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, de los
o las integrantes de la Asamblea Nacional o del propio Tribunal Supremo de
Justicia, de los Ministros o Ministras, del Procurador o Procuradora General,
del Fiscal o la Fiscal General, del Contralor o Contralora General de la
República, del Defensor o Defensora del Pueblo, los Gobernadores o
Gobernadoras, oficiales, generales y almirantes de la Fuerza Armada Nacional y
de los jefes o jefas de Misiones Diplomáticas de la República y, en caso
afirmativo, remitir los autos al Fiscal o la Fiscal General de la República o a
quien haga sus veces, si fuera el caso; y si el delito fuere común, continuará
conociendo de la causa hasta sentencia definitiva.”
De la lectura de
dicha norma, se evidencia que la enumeración de los altos funcionarios de la
República que ostentan la prerrogativa del antejuicio de mérito contemplada
constitucionalmente en modo alguno contiene a los funcionarios del Consejo
Nacional Electoral. Por tanto, necesariamente debe esclarecerse si actualmente
resulta compatible el artículo 52 de la
Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, con la Constitución
vigente.
En la
dilucidación del problema conviene indicar que, bajo la vigencia de la
Constitución de 1961, en diversas oportunidades la extinta Corte Suprema de
Justicia se pronunció acerca de la fundamentación jurídica de extender la
prerrogativa del antejuicio de mérito a los funcionarios del Consejo Nacional
Electoral. Así por ejemplo, en
sentencia del 23 de abril de 1974 la Sala Político- Administrativa hizo
referencia a una disposición de la entonces vigente Ley Orgánica del Sufragio,
equivalente al artículo 52 que está siendo sometido a análisis en esta
oportunidad. Al respecto la Corte señaló:
“...el artículo 113 de la Constitución
dispone que los componentes de los organismos electorales gozarán de los privilegios
que la ley establezca para asegurar su independencia en el ejercicio de sus
funciones, el Congreso de la República en ejercicio de la potestad que le
confiere esa disposición, incluyó en la Ley Orgánica del Sufragio actualmente
vigente una norma que legalmente extiende el citado fuero especial (...) en tal
virtud los miembros del Consejo Supremo Electoral sólo pueden ser enjuiciados
criminalmente por acusación formal ante la Corte Suprema de Justicia, en Sala
Político-Administrativa y con arreglo al procedimiento establecido en el
ordinal 2º del artículo 215 de la Constitución...”.
Dicho criterio
fue ratificado en la sentencia antes aludida dictada por la Sala Plena de la
extinta Corte Suprema de Justicia del 11 de febrero de 1999.
De manera que, bajo
el régimen preconstitucional, el
basamento de la extensión de la prerrogativa del antejuicio de mérito a los
miembros del Consejo Nacional Electoral se encontraba en el artículo 113 de la
Constitución de 1961, el cual consagraba en su único aparte, que los
componentes de los órganos electorales “...gozarán
de los privilegios que la ley establezca para asegurar su independencia en el
ejercicio de sus funciones.” De la referida disposición, resultaba entonces existente un basamento
constitucional expreso y suficiente para facultar la extensión por vía legal de
la prerrogativa del antejuicio de mérito a los miembros del Consejo Nacional
Electoral, que es materia de expresa reserva constitucional dado que se trata
de establecer una prerrogativa procesal aplicable a casos particulares, tal
como lo estableció la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia en
decisión de fecha 19 de julio de 1984, con ponencia del Magistrado Pedro Alid
Zoppi, mediante la cual declaró la nulidad por inconstitucionalidad del
artículo 152 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. De modo pues que indudablemente el artículo 52 de la
Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política resultaba compatible con la
Constitución de 1961.
Sin
embargo, la situación cambió sustancialmente con la entrada en vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. A tal fin, basta con referirse a la
enumeración de los altos funcionarios que ostentan la prerrogativa del
antejuicio de mérito contenida en los transcritos numerales 2 y 3 del artículo
266 de la Constitución, pues, como ya se señaló, en la misma no se menciona a
los funcionarios del Consejo Nacional Electoral, ni hay tampoco en todo el
texto de la Ley Fundamental alguna disposición que pueda llevar a la convicción
de esta Sala que tal prerrogativa es extensible, por expresa previsión
constitucional, a dichos funcionarios.
Resta por
determinar, entonces, si resulta posible, bajo una óptica constitucional, la
pervivencia del artículo 52 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política en el actual ordenamiento jurídico venezolano. Al respecto, en criterio de esta Sala, la respuesta no
puede ser otra que negativa, dado que ello resultaría atentatorio al principio
de igualdad contenido en el Preámbulo y desarrollado en el artículo 21 de la
Constitución, al pretender atribuirse prerrogativas especiales a cierta
categoría de ciudadanos en cuanto a su sometimiento a las formalidades
ordinarias previstas para su enjuiciamiento penal, principio éste de la
igualdad ante la Ley (y por tanto de igualdad en el sometimiento a la justicia
penal), que sólo podría resultar condicionado por vía legal si tuviera un
expreso fundamento constitucional, que no es el caso bajo análisis. En ese
sentido, considera conveniente esta Sala traer a colación algunas de las ideas
expuestas por la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia en la ya
referida decisión del 19 de julio de 1984:
“...Por tanto, cuando como requisito para
el enjuiciamiento por determinados delitos se establezca el antejuicio y la
competencia jurisdiccional especial de la Corte, en atención a la prerrogativa
de que goza el acusado por razón de su cargo, como es el caso de los citados
funcionarios, tanto ese requisito como esa competencia deberá establecerlos la
propia constitución y no una ley ordinaria, como antes se expresó. Y por ello,
porque se trataría de consagrar una prerrogativa constitucional, es decir, una
excepción a una de las garantías individuales sólo el Constituyente puede sancionar
o autorizar y no el Congreso...”.
El criterio
expuesto, que preconiza la necesidad de expresa previsión constitucional para
que un alto funcionario pueda ostentar la prerrogativa del antejuicio de
mérito, resulta plenamente congruente con el principio general del derecho que
establece que las diferencias jurídicas que imponga la Ley entre los ciudadanos
deben partir de una ratio que las
justifique, y que deben sustentarse en una expresa disposición que habilite la
imposición de regímenes especiales a determinadas categorías de personas. En el
caso del antejuicio de mérito, se trata de una prerrogativa que tiene como
basamento la indispensable continuidad de una serie de funciones públicas,
funciones de tal magnitud y trascendencia que llevan a la consagración expresa
de un régimen distinto para ciertas categorías de funcionarios en el propio
texto constitucional. En caso contrario, se estarían imponiendo distinciones
injustificadas entre ciudadanos que, en principio, deben ser objeto de idéntico
tratamiento por vía legal.
En efecto, como
ya se indicó, el antejuicio de mérito viene a ser una excepción al principio de
igualdad jurídica de todos los ciudadanos, y el mismo consiste fundamentalmente
en establecer un procedimiento previo al enjuiciamiento penal propiamente
dicho, a favor de los altos funcionarios del Estado, con el que se pretende
evitar el ejercicio de acciones penales temerarias, infundadas o maliciosas en
contra de éstos, que en última instancia van en detrimento del normal
funcionamiento del aparato estatal. Pero, como señala la doctrina al comentar
la interpretación que le ha dado la jurisprudencia del máximo Tribunal a esta
institución del antejuicio de mérito (MONSALVE CASADO, Ezequiel: Enjuiciamiento del Presidente de la
República y de los Altos Funcionarios. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas, 1993, p. 63-65), el mismo no se establece en razón de las personas
físicas o individualidades como tales, sino en favor de la protección del
ejercicio de las funciones que desempeñan éstas, dada la especial importancia
de esas funciones en el marco institucional del Estado. Por eso se concibe esta
prerrogativa como una protección judicial excepcional y adicional (que ampara a
una categoría específica de funcionarios) a la ordinaria de la cual gozan todos
los ciudadanos. Además, la protección no viene dada al individuo en sí, sino al
carácter inherente al elevado cargo que ejercen. Siendo así, es precisamente
esta ratio la que justifica la
excepción al principio de igualdad, y como norma excepcional, en su
interpretación debe el operador jurídico tender a criterios restrictivos, salvo
que el examen del caso concreto a la luz del telos de la institución, eventualmente, lo lleve a otra convicción.
En ese sentido,
resulta ilustrativo el criterio de la Sala Plena en la decisión ya tantas veces
aludida del 19 de julio de 1984, en relación con la necesaria armonización de
la prerrogativa del antejuicio de mérito con el principio de igualdad:
“...Sanamente entendida, la igualdad ante la Ley, no es ni puede
ser otra cosa que el derecho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a
unos de lo que se concede a otros en paridad de circunstancias: que no se
establezcan diferencias entre quienes se encuentran en las mismas condiciones
(Sentencias de la Corte del 18-6-54 y 8-7-55)...”.
Queda pues demostrado que no existe
expresa previsión constitucional en el sentido de incluir a los integrantes del
órgano rector del nuevo Poder Electoral, pues no aparecen mencionados en el
artículo 266 que enumera a los altos funcionarios a quienes se concede la
prerrogativa, ni tampoco la Constitución de 1999 contiene una disposición en el
capítulo relativo al Poder Electoral, similar al artículo 113 de la
Constitución de 1961, que establecía
que los componentes del órgano electoral “gozarán de los privilegios que
la ley establezca para asegurar su independencia en el ejercicio de sus
funciones”. Ante esta omisión constitucional, accidental o consciente del legislador, pero realidad al fin, resulta forzoso concluir que el artículo 52
de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, al extender la prerrogativa procesal del
antejuicio de mérito a los miembros del Consejo Nacional Electoral,
contraría la Constitución,
configurándose de esa manera una
incompatibilidad constitucional,
operándose por obra de la disposición derogatoria única, la inconstitucionalidad sobrevenida del
mencionado artículo 52 de la ley electoral. Así se decide.
Sin embargo, al margen de todo lo
anteriormente expuesto, esta Sala considera necesario precisar que su decisión
versa únicamente -no podía ser de otra
manera, en atención a su esfera de competencia- sobre la vigencia del referido dispositivo legal, como
cuestión previa a su interpretación,
que resulta de la aplicación del test de comparabilidad o compatibilidad con la Constitución de
1999. Ello no implica, por tanto, pronunciamiento alguno acerca de la
interpretación de la normativa constitucional que regula el antejuicio
de mérito, en lo concerniente a la
exclusión de esa prerrogativa de los
titulares del máximo órgano del Poder Electoral, la cual genera dudas en
el marco del principio fundamental de la
Constitución que declara que Venezuela es un Estado de derecho y de justicia (Art. 2), y del mismo principio de
igualdad, pues dicha función
interpretativa es una competencia exclusiva y excluyente de la Sala
Constitucional.
En efecto, en ese
orden de ideas parece sumamente
útil que la referida Sala
llegara a dilucidar, por ejemplo, la justificación axiológica de la exclusión
de la prerrogativa procesal, contenido
en el artículo 266 constitucional, a
los miembros no ya de un órgano electoral, como aparecía concebido en el
régimen preconstitucional, sino del
órgano rector de un nuevo Poder, cuya consagración significó una ruptura
del tradicional esquema de división del Poder Público Nacional. Esta
justificación resulta hoy más que necesaria, si se toma en cuenta que a los titulares del otro nuevo Poder, el
Ciudadano, cuya consagración también se
inscribe en la aludida ruptura, sí les fue otorgada la referida prerrogativa.
Efectivamente, como se sabe el
Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano, el cual está integrado el Defensor del
Pueblo, el Fiscal y el Contralor
General de la República, y aunque los dos últimos figuraban en la Constitución
de 1961, el primero lógicamente no podía figurar, por ser el órgano
verdaderamente nuevo en el referido Consejo, no obstante fue incluido de manera
expresa en el artículo 266 constitucional. Más aún: se extendió el privilegio a
los oficiales, generales y almirantes, de la Fuerza Armada Nacional.
De modo, pues, que hasta tanto no se dilucide el fundamento axiológico de
la exclusión de los miembros del órgano rector del Poder Electoral Nacional de
la prerrogativa bajo examen, si es
que ello resulta posible desde el punto
de vista lógico, jurídico y político, en criterio de esta Sala, se mantendrán
dudas razonables acerca de la congruencia o compatibilidad de la regulación
contenida en el artículo 266 de la Constitución, con dos de los principios
fundamentales que vertebran, o
mejor, por imperio de ella, sustentan a la nación venezolana, al revestir
el carácter de “ supraprincipios constitucionales”, a saber: el contenido en el artículo 2 que establece que
Venezuela es un Estado de derecho y de justicia, y en el artículo 21, que consagra el principio de
igualdad ante la ley, entendida en
sentido amplio. Pero -se insiste-, la
posible dilucidación de esas dudas sería materia de una novedosa posición en
interpretación constitucional, pues supondría que el test de compatibilidad
debería funcionar entre normas de la misma Constitución, lo que obviamente
escapa a la esfera de competencia de
esta Sala.
Sobre la base de
lo antes expuesto, esta Sala concluye que el artículo 52 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política no es susceptible de interpretación, en
virtud de que ha quedado derogado, al colidir con el artículo 266, numeral 2,
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues extendía la
prerrogativa del antejuicio de mérito a los miembros del Consejo Nacional
Electoral. Tal derogatoria opera por mandato de la Disposición Derogatoria
Única de la Constitución, a partir de la entrada en vigencia de ésta. Así se
declara.
V
DECISIÓN
Por las razones
anteriormente expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral,
administrando Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio
y Participación Política, declara IMPROCEDENTE
la interpretación del artículo 52 eiusdem
que fuera solicitada por el CONSEJO
NACIONAL ELECTORAL en fecha 10 de mayo de 2000, al haber quedado derogado
por la Disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de mayo del año dos
mil (2000). Años: 190º de la
Independencia y 141º de la
Federación.
El
Presidente,
JOSÉ
PEÑA SOLÍS
Ponente
El Vicepresidente,
OCTAVIO SISCO
RICCIARDI
Magistrado,
ANTONIO GARCÍA
GARCÍA
El
Secretario,
ALFREDO DE
STEFANO PÉREZ
JPS/mab
Exp. Nº 0050
En diecisiete
(17) de mayo del año dos mil, siendo las nueve y quince de la mañana (9:15
a.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 45.
El
Secretario,