Magistrado-Ponente: LUIS
MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
Expediente Nº 000168
I
En fecha 23 de octubre del 2001 los
ciudadanos LUIS SENCLER, MARCO VILLEGAS, LUCÍA RODRÍGUEZ, JOSÉ LUIS DÍAZ y JOSÉ
MORALES, venezolanos, mayores de edad, domiciliados en el Municipio Carrizal
del Estado Miranda y titulares de las cédulas de identidad números V-2.631.671,
11.413.369, 4.057.360, 6.800.237 y 6.954.435, respectivamente, el primero
actuando como Alcalde Encargado (Concejal), el segundo como Vicepresidente, y
como Concejales de la referida entidad local los demás, asistidos por la
abogada AUDREY BERMI CHACÓN BARAZARTE, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº
76.697, plantearon ante esta Sala Conflicto de Autoridades conjuntamente con
solicitud de medida cautelar innominada, sobre la base de lo establecido en el
artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Por auto del 24 de octubre del presente año el Juzgado de Sustanciación designó Ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo a los fines del pronunciamiento correspondiente.
Siendo la oportunidad de decidir, pasa esta Sala a hacerlo en los siguientes términos:
II
EL
CONFLICTO DE AUTORIDADES PLANTEADO
Exponen los recurrentes como antecedentes fácticos de la situación que origina el Conflicto de Autoridades planteado que en fecha 8 de octubre del año en curso el Consejo Nacional Electoral remitió a la Cámara Legislativa del Municipio Carrizal del Estado Miranda, copia certificada de la Resolución Nº 011002-310 del 2 de octubre de ese mismo año, mediante la cual se ordenó convocar la repetición de la Elección del Alcalde de esa entidad en las dos Mesas Electorales cuyas Actas de Escrutinio resultaron anuladas, ubicadas en el Centro de Votación Nº 36.640 correspondientes a la Unidad Educativa Víctor Padilla, se fijó el día 4 de noviembre para la realización de dichas votaciones y se estableció que en la oportunidad en que efectivamente se convocara a elecciones, el ciudadano Orlando Urdaneta, Alcalde proclamado, debería separarse del cargo. En ese sentido expresan que en la referida Resolución se realizó la convocatoria efectiva, se fijó el plazo de campaña electoral, y se ordenó al ciudadano Orlando Urdaneta se separase del cargo de Alcalde de ese Municipio, en virtud de lo cual se ordenó notificar a los órganos municipales a los fines de suplir la falta del Alcalde procediendo a hacer la designación correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Señalan asimismo, que el 5 de octubre del 2001 fue recibida la comunicación en referencia, y que en sesión ordinaria del Concejo Municipal de la prenombrada entidad local se procedió a designar como Alcalde Encargo al Vicepresidente de la Cámara, Concejal LUIS SENCLER, dando cumplimiento al mandato del Consejo Nacional Electoral. De igual forma, relatan que dicha sesión fue realizada en presencia del Juzgado del Municipio Carrizal del Estado Miranda, estando habilitado éste para dejar constancia de todas las actuaciones que se realizaran con motivo de la designación y consecuente toma de posesión del cargo, previa solicitud de inspección ocular. En ese sentido, afirman que la toma de posesión no pudo realizarse dada la resistencia del ciudadano EUGENIO BITÓRZOLI, quien se desempeña como “Alcalde Suplente” en virtud de la separación del cargo del ciudadano ORLANDO URDANETA , a decir de los recurrentes, bajo el subterfugio de acudir a la figura de las “vacaciones anuales”. Concluyen su exposición de los hechos afirmando que hasta la fecha de interposición de este recurso, no ha sido posible conciliar con los ciudadanos ORLANDO URDANETA O EUGENIO BITÓRZOLI medio alguno para restablecer la legalidad violada en el gobierno municipal, toda vez que estos últimos pretenden aferrarse a una condición administrativa irregular, ya que es evidente que en el presente caso ha operado del supuesto de ausencia absoluta del Alcalde antes de la mitad del período de ejercicio de la rama ejecutiva del gobierno local.
En cuanto a la situación jurídica acaecida, señalan los recurrentes que los hechos narrados configuran una situación anormal que ha generado una innecesaria incertidumbre “...sobre la legitimidad del órgano que debe estar al frente de la Alcaldía, hasta tanto se realice el acto de elección...”, y que la anormalidad estriba en la existencia de un Alcalde Encargado, designado por la Cámara Edilicia, al cual se le ha impedido de manera violeta posesionarse del cargo, conjuntamente con la presencia de otro “Alcalde interino”, designado como suplente por el ciudadano ORLANDO URDANETA, quien ha sido “despojado de su investidura” por el Consejo Nacional Electoral, así como por la irregular “suplencia” que sólo procedería si el Alcalde Titular tuviera posibilidad de reincorporarse al cargo, lo cual resulta negado, toda vez que su eventual retorno a la Alcaldía en caso de resultar electo no generaría una continuidad administrativa, sino sería resultado de una nueva proclamación, distinta a la “anulada” por el órgano Electoral.
Adicionalmente, alegan los recurrentes que la conducta del ciudadano ORLANDO URDANETA resulta cuestionable al tomarse “vacaciones anuales” el 4 de octubre del presente año, por cuanto a la fecha ya era público y notorio el hecho de la próxima realización de elecciones, toda vez que el Consejo Nacional Electoral, mediante Resolución Nº 010827-276 del 27 de julio del 2001, había declarado Con Lugar el recurso jerárquico interpuesto en contra de dicha elección, con lo cual se colocaba al Alcalde en ejercicio “en una total precariedad”. En ese sentido, plantean que la situación acaecida trae consecuencias negativas para la gestión diaria de la Administración Municipal y de los servicios que ésta presta a los usuarios y habitantes del Municipio, aunado al hecho de que la Contraloría Municipal ha desconocido al “Alcalde Suplente”, añadiéndose así una situación de grave riesgo en el manejo de los recursos financieros del ejecutivo municipal, puesto que no se están tramitando legalmente las compras y pagos respectivos.
En cuanto a la competencia de la Sala para conocer del Conflicto de Autoridades planteado, los recurrentes citan sentencias de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Sala, y en cuanto al derecho aplicable, invocan lo dispuesto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal así como el artículo 54, único aparte, eiusdem, y señalan con relación a este último dispositivo que, tratándose de una falta absoluta, en tanto se cumple la toma de posesión del nuevo Alcalde electo o designado, según el caso, es el Vicepresidente del Concejo Municipal el funcionario llamado a encargarse del Ejecutivo Municipal. Adicionalmente, alegan que el Alcalde ORLANDO URDANETA, al declararse de “vacaciones” y abandonar su cargo sin solicitar licencia a la Cámara Municipal, contravino lo dispuesto en el artículo 76, ordinal 14º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Adicionalmente, solicitan los recurrentes se decrete medida cautelar innominada, conforme a las previsiones de los artículos 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 588 del Código de Procedimiento Civil, y se ordene:
a) Que cese la usurpación de funciones en que ha incurrido el ciudadano EUGENIO BITÓRZOLI, al haber sido designado ilegalmente por un funcionario que no tenía atribución para nombrarlo por cuanto jamás fue autorizado para separarse del cargo; y
b) Que todos los funcionarios municipales deben respetar y acatar el derecho del ciudadano LUIS SENCLER de tomar posesión y ejercer el cargo hasta tanto tome posesión el funcionario que resulte electo en las elecciones convocadas por el Consejo Nacional Electoral.
Por último, solicitan los recurrentes a este órgano judicial que se conozca y decida el Conflicto de Autoridades planteado; que se declare el legítimo derecho del ciudadano LUIS SENCLER, en su condición de Vicepresidente del Concejo Municipal, a tomar posesión del cargo de Alcalde del Municipio Carrizal del Estado Miranda, conforme a lo preceptuado en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y que se “declare al ciudadano Orlando Urdaneta incurso en responsabilidad individual por abuso de poder y violación de la Constitución y la Ley, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo previsto en los artículos 63 y 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal...”, y adicionalmente, se declare de urgencia el trámite para dictar decisión en el presente caso, dada la inminente proximidad del 4 de noviembre del 2001, fecha fijada para la elección del Alcalde, sobre la base de lo previsto en los artículos 102 y 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
III
ANÁLISIS
DE LA SITUACIÓN
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la presente controversia, y a tal fin observa que como punto preliminar, debe entrar a dilucidar lo relativo a su competencia para conocer de la misma, lo que pasa a hacer de seguidas:
El
presente recurso ha sido incoado con fundamento en lo dispuesto en el artículo
166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con lo establecido
por vía de jurisprudencia por este órgano judicial, sobre la base de la
conducta asumida por parte del Alcalde “Suplente”, designado por el ciudadano
ORLANDO URDANETA (quien a su vez resulta ser el Alcalde del Municipio Carrizal
del Estado Miranda proclamado en el proceso electoral que tuvo lugar el pasado
año 2000), al haber este último “tomado vacaciones”, conducta que se
materializa en la negativa a permitir que el Alcalde Interino designado por el
Concejo Municipal de esa entidad local tome posesión efectiva de dicho cargo,
hasta tanto se proclame a un nuevo Alcalde. Dicha situación produce –en
criterio de los solicitantes- un conflicto sobre la legitimidad de la máxima
autoridad de la rama ejecutiva del Gobierno Municipal, así como una situación
de anormalidad institucional dado el desconocimiento de la autoridad del
denominado “Alcalde Suplente” por parte de los demás órganos del Poder Público
Local.
Ahora
bien, como ha señalado esta Sala en reiterada jurisprudencia, no en todos los
casos en que se produzca una situación de hecho que configure el supuesto
fáctico previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es
decir, el denominado “Conflicto de Autoridades Municipales”, es esta
Sala Electoral la competente para conocer del mismo, toda vez que el cambio
producido por la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 en modo alguno
determinó que la atribución competencial establecida en dicho dispositivo y que
asigna el conocimiento de ese tipo de asuntos a la Sala Político-Administrativa
de este Tribunal, deba entenderse en el sentido de que en todos los casos, la
dilucidación de estas materias corresponda ahora a los órganos de la
jurisdicción contencioso-electoral, creada en virtud de lo establecido en el
artículo 297 constitucional (y que viene siendo ejercida por esta Sala hasta
tanto se dicte la legislación correspondiente).
En ese sentido, el ámbito competencial de esta Sala ha sido establecido por ella misma, a partir de la sentencia del 10 de febrero de 2000 (caso Cira Urdaneta de Gómez), circunscribiéndolo fundamentalmente -no podía ser de otra manera- en conjugación con un criterio orgánico en ciertos supuestos, a la materia electoral, con inclusión no solamente de los procesos de elección en sentido estricto, sino en general, con todos aquellos mecanismos de participación ciudadana en los asuntos públicos, derivados de los principios rectores de la Ley Fundamental y de su entramado normativo.
En ese orden de razonamiento, en lo que concierne a los llamados “Conflictos de Autoridades Municipales”, ha expresado esta Sala su criterio en diversos fallos. Así por ejemplo, en sentencia del 4 de abril del presente año, en el caso de la Solicitud de declaratoria de Pérdida de Investidura del Alcalde del Municipio Autónomo San Carlos del Estado Cojedes, señaló:
“...la
competencia contencioso electoral está determinada por dos criterios, uno
orgánico, en cuanto al control de los actos, actuaciones y omisiones de los
órganos del Poder Electoral y otro material, en cuanto al control de los actos,
actuaciones u omisiones sustancialmente electorales, es decir fundamentalmente
los que se vinculan con el ejercicio del derecho al sufragio en cualquier
ámbito, así como aquellos que surjan con motivo de la instrumentación de los
diversos mecanismos de participación ciudadana en los asuntos públicos
(manifestación del poder soberano)”.
(omissis)
“Expuesto lo anterior, puede colegirse
entonces que la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso
electoral (ejercida de manera exclusiva por esta Sala provisionalmente hasta
tanto se produzcan los respectivos desarrollos legislativos), en cuanto al
elemento sustancial, se circunscribe fundamentalmente -mas no de forma
exclusiva-, al control de la constitucionalidad y legalidad de los procesos
eleccionarios en todas sus fases, a saber, desde que se inicia con la
convocatoria, siguiendo cada una de sus etapas, hasta la oportunidad en que
tiene lugar la proclamación del candidato elegido. De igual manera incluye el
control en vía judicial de las decisiones que en los procedimientos de revisión
adopten los órganos electorales, así como de los otros mecanismos de
participación ciudadana previstos en el texto constitucional”.
Bajo ese marco jurisprudencial,
la Sala ha venido planteando –y reitera en esta oportunidad- que la resolución de los llamados “Conflictos
de Autoridades Municipales” a que hace referencia el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, será competencia de esta Sala en cuanto en los
mismos se pretenda dilucidar un asunto de naturaleza electoral en lo referente
a la legitimidad electoral, -se insiste- de un funcionario que ejerza un cargo
electivo, o en todo caso, en aquellas
situaciones que incidan en los derechos constitucionales de participación
política en los asuntos públicos a través de sus diversas modalidades. En otros
términos, como se señaló en la ya citada sentencia del 4 de abril del presente
año, el conocimiento y dilucidación de dichas controversias corresponderá a
este órgano judicial en aquellos en que se ventile: “...una problemática
relacionada con las condiciones de elegibilidad (...), o con el proceso
electoral mediante el cual fue electo, por lo cual, considera que no se está en
presencia de una materia electoral (o de participación política) del ciudadano
como mecanismo de expresión de la soberanía...”. De tal manera que el
conflicto debe plantearse en torno a la legitimidad de funcionarios municipales
que ostenten cargos de elección popular, y que las causales del conflicto sean
de naturaleza electoral, o al menos se relacionen o se produzcan como
consecuencia de un proceso de esta índole. De lo contrario, esta Sala estaría
invadiendo ámbitos competenciales que no le están asignados
constitucionalmente, fundamentalmente, los concernientes al control
contencioso-administrativo ordinario.
Cabe
señalar, por otra parte, que este criterio ha sido acogido por la Sala Plena de
este Tribunal Supremo de Justicia en aquellos casos en los que ha correspondido
la dilucidación de conflictos de competencia entre esta Sala y los órganos de
la jurisdicción contencioso-administrativa. En ese sentido ha señalado ese
órgano judicial:
“ Es
por ello, que constituye un acto administrativo, el de designación de las
autoridades de los Concejos o Cabildos Municipales, y no es posible enmarcarlos
en los llamados actos electorales, y mucho menos, el proceso de designación
de tales autoridades, puede ser considerado como un “proceso electoral”, en los
términos previstos en el artículo 1° de la Ley Orgánica del Sufragio y
Participación Política. Esta designación, es una mera actividad administrativa,
que realizan los entes legislativos municipales, y todo conflicto que surja con
motivo de esa actividad, de conformidad con el artículo 266, numeral 4 de la
Constitución, en concordancia con el numeral 9 de ese mismo artículo
constitucional, y artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, será de
la competencia de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de
Justicia (Sentencia Sala Plena del 28 de junio del 2001)-subrayado de la Sala.
Adicionalmente, ha expresado la Sala Plena de este máximo Tribunal:
“En ese sentido, no siempre que se trate de la legitimidad de alguna
autoridad municipal debe considerarse que la competencia esté atribuida a la
jurisdicción contencioso electoral, si dicho funcionario no es de elección
popular, ello por no estar involucrado el derecho al sufragio activo o pasivo,
tampoco debe pensarse que siempre que se discuta la legitimidad de un funcionario
público municipal, la situación se inserte en el supuesto contemplado en el
citado artículo 166, sino media una situación como la descrita en la norma
“(Sentencia de la Sala Plena del 4 de julio del 2001) -subrayado de esta
Sala-.”
Sentadas entonces las bases jurisprudenciales que regulan el marco normativo contenido en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, observa esta Sala que, en el presente caso, el conflicto planteado deviene del hecho de la discusión acerca de la legitimidad de dos funcionarios designados para ocupar temporalmente el cargo de Alcalde del Municipio Carrizal del Estado Miranda. Uno de ellos, EUGENIO BITÓRZOLI, designado por el Alcalde proclamado en los comicios del pasado año 2000, como “Alcalde Suplente”, presuntamente en sustitución del Alcalde titular, dada la supuesta falta temporal de éste motivada a sus vacaciones. El segundo, y aquí uno de los recurrentes, ciudadano LUIS SENCLER, Vicepresidente del Concejo Municipal, y Alcalde designado para suplir la presunta falta (calificada de absoluta en el libelo) del Alcalde titular, hasta tanto tenga lugar la proclamación del Alcalde que resultará favorecido por la voluntad popular en los comicios a repetirse.
Así las cosas, es evidente que la discusión entonces se centra en la legitimidad de ambas designaciones (que no elecciones, toda vez que, aun cuando el cargo de Alcalde en principio es electivo, en el caso que nos ocupa se trata de dos funcionarios que ejercen el mismo de manera temporal, por designación). Siendo así, es evidente que ni se trata de una controversia acerca de la legitimidad basada en el cuestionamiento de un proceso electoral que haya dado como resultado una proclamación de un candidato como titular de un cargo electivo, ni tampoco se discuten irregularidades de índole electoral en dichos actos de designación, sino asuntos de evidente naturaleza administrativa (calificación de una falta como temporal o absoluta, competencia de los órganos que hicieron la designación, entre otros). Por otra parte, tampoco se está en presencia de la discusión fundada en un mecanismo de participación, sino de la constitucionalidad y legalidad de dos designaciones –se insiste-. así como de sus consecuencias fácticas. Por ello, resulta para esta Sala palmario que en el presente caso la controversia en modo alguno se relaciona con la materia electoral –que es el criterio que determina la competencia de este órgano judicial en lo que concierne al supuesto contemplado en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal- y, por tanto, la resolución de la misma compete a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, específicamente, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal. Así se decide.
En consecuencia, del examen de los
supuestos fácticos y jurídicos presentes en este caso, evidencia la Sala que la
presente controversia debe ser conocida y decidida por la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, por lo que debe
declinarse la competencia en este última, como en efecto así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas,
esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República
y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: Se declara INCOMPETENTE para conocer y
decidir el Conflicto de Autoridades Municipales planteado conjuntamente con
solicitud de medida cautelar innominada en
fecha 23 de octubre del 2001 por los ciudadanos LUIS SENCLER, MARCO VILLEGAS,
LUCÍA RODRÍGUEZ JOSÉ LUIS DÍAZ y JOSÉ MORALES, ya identificados, el primero
actuando como Alcalde Encargado (Concejal), el segundo como Vicepresidente, y
como Concejales de la referida entidad local los demás, asistidos por la
abogada AUDREY BERMI CHACÓN BARAZARTE, también antes identificada.
SEGUNDO: Se declina la competencia para conocer y decidir la
presente acción a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de
Justicia. Remítase en original el presente expediente a dicha Sala a los fines
legales consiguientes.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente.
Dada, firmada y sellada en el
Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los ocho (08) días
del mes de noviembre del año dos mil uno (2001). Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
ALBERTO MARTINI URDANETA
El Vicepresidente - Ponente,
LUIS MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
RAFAEL HERNÁNDEZ UZCÁTEGUI
Magistrado
El Secretario,
ALFREDO DE STEFANO PÉREZ
LMH/mt
Exp. 000168
En ocho (08) de
noviembre del año dos mil uno, siendo las doce y treinta de la tarde (12:30
p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 164.
El Secretario,