MAGISTRADO PONENTE: RAFAEL A.
HERNÁNDEZ UZCÁTEGUI
AA70-E-2001-000188
Mediante escrito presentado en fecha 2 de
noviembre de 2001 la ciudadana FANNY
FEBRES, titular de la cédula de identidad N° 4.023.667, actuando con el
carácter de Vicepresidente de la Cámara Municipal de Maturín, Estado Monagas,
asistida por los abogados JUAN LUIS
MARTINEZ LUCCANI y ANDREA CARREÑO, inscritos en el Inpreabogado bajo los
Nos. 88.339 y 81.539, respectivamente, interpuso por ante el Juzgado Superior
Quinto Agrario y Civil-Bienes del Estado Monagas y Contencioso Administrativo
de la Región Sur-Oriental, acción de amparo constitucional conjuntamente con
medida cautelar innominada contra el ciudadano DOMINGO URBINA, Alcalde del Municipio Maturín, Estado Monagas
(separado del cargo) y el acto administrativo emanado de la Cámara Municipal en
referencia en Sesión celebrada el 1 de noviembre de 2001, mediante la cual se
designó como Alcalde interino al ciudadano Juan Carlos Carvajal.
Por auto de fecha 2 de noviembre de 2001,
el referido Juzgado Superior admitió la acción de amparo constitucional
incoada, ordenando la notificación del Fiscal Superior del Ministerio Público,
del Defensor del Pueblo del Estado Monagas y a los presuntos agraviantes, a los
fines de que comparecieran por ente ese Juzgado para conocer el día y la hora
en la que se celebraría la audiencia constitucional.
La ciudadana Fanny Febres, antes
identificada, asistida de abogado, mediante escritos presentados en fechas 5 y
7 de noviembre de 2001, reformó la acción de amparo constitucional interpuesta.
Mediante auto de fecha 13 de noviembre de
2001, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes del Estado Monagas y
Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, se declaró incompetente
para conocer de la presente acción de amparo constitucional y declinó la
competencia en esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 19 de noviembre de 2001 se recibió el expediente, en esa misma fecha se dio cuenta a esta Sala y por auto del 20 de noviembre del mismo año se designó ponente al Magistrado Rafael Hernández Uzcátegui, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, a los fines del pronunciamiento correspondiente.
El 26 de noviembre de 2001, debido a la licencia concedida al Magistrado Luis Martínez Hernández, se convocó al Primer Suplente Magistrado Orlando Gravina Alvarado y se procedió a la reconstitución de la Sala quedando integrada de la siguiente manera: Alberto Martini Urdaneta, Presidente; Rafael Hernández Uzcátegui, Vicepresidente Encargado y Orlando Gravina Alvarado, Magistrado Suplente.
Realizada como ha sido la lectura
individual de las actas que conforman el expediente, pasa la Sala a
pronunciarse respecto a la presente acción, previas las siguientes
consideraciones:
I
FUNDAMENTOS
DE LA ACCIÓN
Alegó la accionante, que el 30 de octubre
del año 2001, el ciudadano Domingo Urbina fue notificado que en Sesión de fecha
26 de octubre del mismo año, el Directorio del Consejo Nacional Electoral había
aprobado convocar para el 2 de diciembre del presente año la repetición de la
elección de la Mesa Electoral 1 del Centro de Votación N° 40.730, Escuela
Básica Cecilio Acosta del Municipio Maturín del Estado Monagas, y que a partir
de esa fecha debía separarse del cargo de Alcalde del referido Municipio, por
lo tanto su ausencia sería suplida por un Alcalde Provisorio designado por el
Concejo Municipal de Maturín, Estado Monagas.
Adujo, que en virtud de la referida
notificación, el mencionado ciudadano decidió en fecha 1 de noviembre de 2001,
dar instrucciones al Secretario General Municipal para que convocara a los
Concejales a la realización de una Sesión Extraordinaria, a fin de proceder a
nombrar al sustituto de su cargo.
Por otra parte indicó, que en virtud de
la comunicación emitida por el Consejo Nacional Electoral se produjo una falta
absoluta del ciudadano Alcalde Domingo Urbina, razón por la cual -según alega
la accionante- debe seguirse lo pautado en el primer aparte del artículo 54 de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo que le correspondía tomar posesión
como Alcaldesa Provisoria en su condición de Vicepresidente de la Cámara
Municipal mientras se procede a la nueva elección fijada por el Consejo
Nacional Electoral para el día 2 de diciembre 2001.
Asimismo, señaló que el 1 de noviembre
del presente año, se instaló la Cámara Municipal, suspendiéndose la sesión por
falta de quórum. Que posteriormente, se trasladó al Despacho del Alcalde
comunicándole a la Secretaria que “(...)
venía a notificar al Alcalde sobre [su] posesión del cargo, quien ingreso al
Despacho a comunicárselo al Alcalde, el cual se encontraba dentro del Despacho,
posteriormente trancaron la puerta por más de una hora impidiéndome el acceso
al Despacho, para asumir el cargo de Alcalde Interino”. (sic).
En este sentido, afirmó que la Cámara
Municipal procedió al nombramiento del ciudadano Juan Carlos Carvajal como
Alcalde interino, infringiendo el procedimiento establecido en la legislación
vigente que rige la materia, negándosele el acceso a las oficinas del Despacho
del Alcalde, donde sesionaron, desconociendo su condición de Vicepresidente de
la Cámara Municipal e incorporando a su suplente de manera ilegal, para luego
proceder a la designación del referido ciudadano como Alcalde interino.
Finalmente, denunció la violación del
derecho constitucional al debido proceso, solicitando el restablecimiento de la
situación jurídica infringida y la suspensión de los efectos del acto
administrativo emanado de la Cámara Municipal, mediante el cual se nombró al
ciudadano Juan Carlos Carvajal como Alcalde interino.
II
DECLINATORIA
DE COMPETENCIA
El Juzgado Superior Quinto Agrario y
Civil-Bienes del Estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región
Sur-Oriental, mediante decisión de fecha 13 de noviembre de 2001, declinó la competencia
para conocer de la presente acción de amparo constitucional en esta Sala,
fundamentándose en los argumentos que a continuación se señalan:
Que la ciudadana Fanny Febres en su
carácter de Vicepresidente de la Cámara Municipal del Municipio Maturín, alegó
que la referida Cámara Municipal designó como Alcalde interino al ciudadano
Juan Carlos Carvajal; además, destacó lo dispuesto por el Consejo Nacional
Electoral quien en su Gaceta Electoral del 1 de noviembre de 2001, resolvió la
forma de suplir al Alcalde.
Que existen manifestaciones contrapuestas
entre lo dictado por la Cámara Municipal y la Vicepresidente de la misma, por
lo que consideró necesario precisar si la causa de autos se refiere a un
conflicto de autoridades suscitado en el Municipio Maturín del Estado Monagas,
que pueda generar una situación que amenace la normalidad institucional del
referido Municipio, señalando al respecto, que “(...) existe una evidente amenaza a la normalidad institucional, toda
vez que el conflicto planteado ha alterado el normal desenvolvimiento
institucional del Municipio (...)” por lo que surge la interrogante de la
competencia para conocer de la causa.
Que el Tribunal Supremo de Justicia se
pronunció acerca de la competencia de la Sala Electoral y de la Sala Político
Administrativa para conocer de los conflictos institucionales a que se refiere
el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, “(...) estableciendo clara diferencia de los conflictos originados entre
distintas autoridades locales con motivo de ejecución de potestades públicas
que le son inherentes y aquellos relacionados con la determinación de las
autoridades legítimas de esas entidades territoriales, supuesto éste que guarda
estrecha relación con el ejercicio del Poder Electoral y cuyas funciones se
encuentran plasmadas en el artículo 293 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela”.
Que el ejercicio del mecanismo previsto
en el artículo 166 de la ley Orgánica de Régimen Municipal, no está limitado a
la simple resolución de conflictos originados entre distintas autoridades
locales con motivo de la ejecución de potestades públicas que le son
inherentes, sino que su fundamento está en muchos casos dirigido a dirimir dificultades relacionadas con la
determinación de las autoridades legítimas de esas entidades territoriales, en
cualquiera de los supuestos que tal problema presenta; bien en los casos
relacionados con la pérdida de investidura de Alcalde o Concejal, porque se
impugna determinado nombramiento o elección de funcionarios, o se discuta sobre
la separación temporal o ausencia absoluta del Alcalde y la persona llamada a
sustituirlo; lo que genera una situación de conflicto que pone en peligro la
normalidad institucional.
Que atendiendo a la jurisprudencia de la
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, “(...) resulta que la última de las hipótesis
mencionadas, guarda estrecha relación con el ejercicio del Poder Electoral,
especialmente en lo vinculado a la organización, administración, dirección y
vigilancia de los actos relativos a elección de cargos de representación
popular de los poderes públicos, así como de los referendos respectivos que se
produzcan como consecuencia de las faltas absolutas suscitadas, y la
determinación de sus autoridades legítimas (...)”.
Que corresponde a la jurisdicción
contencioso electoral conocer de todas aquellas actuaciones vinculadas con los
conflictos a que se refiere el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, siempre que del planteamiento del caso se desprenda que el conflicto
surge del cuestionamiento de la legitimidad de la autoridad municipal y que
cuando lo debatido es el ejercicio y límite de potestades públicas entre
autoridades legítimas, el conocimiento del caso estará atribuido a la Sala
Político Administrativa.
Que “ante
las consideraciones precedentes y visto que el conflicto que se procura
resolver se originó con la suspensión de sus funciones como Alcalde del
ciudadano DOMINGO URBINA y la designación como Alcalde interino del ciudadano
JUAN CARLOS CARVAJAL, de lo que se infiere la necesidad de un pronunciamiento
acerca de la legitimidad del Alcalde del Municipio Maturín del Estado Monagas,
materia que reviste un carácter afín con las competencias atribuidas
Constitucionalmente a la Sala Electoral”, se declinó la competencia en la
Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia.
III
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala
pronunciarse acerca de la declinatoria de competencia formulada por el Juzgado
Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes del Estado Monagas y Contencioso
Administrativo de la Región Sur-Oriental, y a tal efecto observa:
La ciudadana Fanny Febres, antes
identificada, actuando con el carácter de Vicepresidente de la Cámara Municipal
de Maturín, Estado Monagas, asistida de abogados, interpuso por ante el Juzgado
Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes del Estado Monagas y Contencioso
Administrativo de la Región Sur-Oriental, acción de amparo constitucional
conjuntamente con medida cautelar innominada contra el ciudadano Domingo
Urbina, Alcalde del Municipio
Maturín, Estado Monagas (separado del cargo) y el acto administrativo emanado
de la Cámara Municipal en referencia en Sesión celebrada el 1 de noviembre de
2001, mediante la cual se designó como Alcalde interino al ciudadano Juan
Carlos Carvajal, solicitando el restablecimiento de la situación jurídica
infringida y la suspensión de efectos del acto administrativo en referencia.
El Tribunal a quo declaró su incompetencia, al considerar que la presente causa
se refiere a un conflicto de autoridades suscitado en el Municipio Maturín,
Estado Monagas, por estar referido a la suspensión del ciudadano Domingo Urbina
de sus funciones como Alcalde y la designación como Alcalde interino del
ciudadano Juan Carlos Carvajal, de lo que se podía inferir la necesidad de un
pronunciamiento acerca de la legitimidad del Alcalde y que la materia del caso
de autos reviste un carácter afín con las competencias atribuidas
constitucionalmente a esta Sala Electoral.
Al respecto, esta Sala observa que la
competencia para conocer de la acción de amparo constitucional viene
determinada en principio, por una suerte de paralelismo competencial, es decir,
por la aplicación de un criterio material o sustantivo y por un criterio
orgánico, orientado el primero, por la materia afín con la naturaleza del
derecho o garantía constitucional que se considera vulnerado (criterio de
afinidad) y, el segundo, por la persona a quien se le imputa la conducta
lesiva, es decir, se trata de un elemento de carácter subjetivo que en
definitiva determina el Tribunal competente específico para conocer de la
acción de amparo, cuando la materia le es afín a una o más jurisdicciones. Ello
al entender que la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,
quiso establecer que será competente en vía de amparo el mismo Tribunal que lo
sería en el caso concreto si el interesado hubiese utilizado las vías
jurisdiccionales ordinarias.
En este sentido, es oportuno destacar que
en materia de amparo constitucional, la Sala Constitucional en sentencia de
fecha 20 de enero de 2000, aseguró el monopolio que posee dicha Sala para el
conocimiento de las acciones autónomas de amparo cuando las mismas son
interpuestas contra la actuación de los titulares de los órganos mencionados en
el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, que estatuye la competencia de este Alto Tribunal para el
conocimiento de este tipo de acciones en atención a la jerarquía del
funcionario del que proviene la supuesta lesión. Asimismo declaró, que en
cambio corresponde a esta Sala Electoral el conocimiento de aquellos amparos
constitucionales ejercidos conjuntamente con recurso de nulidad en materia
electoral.
Sin embargo, esta Sala en sentencia del
10 de febrero de 2000, configuró su marco competencial, estableciendo que le
corresponde conocer en forma exclusiva y excluyente el control de la legalidad
y la constitucionalidad de los actos
sustancialmente electorales, emanados de los órganos del Poder Electoral, así
como de los órganos competentes de los entes enumerados en el artículo 293,
numeral 6 de la Constitución, dejando entendido que en el caso de amparo
constitucional, conoce del mismo cuando fuese ejercido conjuntamente con el
recurso contencioso electoral (amparo cautelar).
Ahora bien, consciente de la situación
derivada del monopolio que ejercen tanto la Sala Constitucional como esta Sala
en los ámbitos competenciales referidos, determinada por el hecho de que los
actos, actuaciones y omisiones de algunos órganos electorales pertenecientes al
Poder Electoral, distintos al Consejo Nacional Electoral, como de los entes
mencionados en el artículo 293, numeral 6 constitucional, no eran susceptibles
de ser accionados mediante el amparo autónomo, al no encuadrar dentro de los
órganos tipificados -o equivalentes constitucionales- enumerados en el artículo
8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y
que la jurisdicción contencioso electoral está conformada únicamente por esta
Sala Electoral, la misma en resguardo del derecho previsto en el artículo 27 de
la Constitución, dictó sentencia en fecha 26 de julio de 2000, estableciendo
que:
“...hasta tanto se dicte la correspondiente
ley y la Sala Electoral sea el único
órgano integrante de la jurisdicción contencioso electoral, le corresponderá
conocer las acciones de amparo autónomo contra los actos, actuaciones u
omisiones sustantivamente electorales
de los titulares de los órganos distintos a los enumerados en el artículo 8 de
la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que
lógicamente detenten competencia en materia electoral, e igualmente le
corresponde conocer las solicitudes de amparo cautelar que en su ámbito de
competencia material sean interpuestas conjuntamente con recursos contencioso
electorales. Así se decide”.
De lo antes expuesto se colige
entonces, que aquellas acciones de amparo constitucional ejercidas de manera
autónoma contra actuaciones que se reputen violatorias de los derechos y
garantías consagradas en la Constitución, y que tengan relación con el
ejercicio del Poder Electoral conceptuadas dentro de los nuevos postulados
constitucionales que garantizan el respeto al sufragio activo y pasivo, a la
participación y al protagonismo de la ciudadanía y a la asociación de los
ciudadanos en organizaciones políticas no provenientes del Consejo Nacional
Electoral como órgano rector de ese Poder, deben ser conocidas y tramitadas por
esta Sala Electoral; órgano jurisdiccional que detenta el monopolio del conocimiento
de los recursos contencioso electorales, según se desprende del artículo 297
del Texto Fundamental.
En este sentido se evidencia, que la
presente solicitud no plantea una problemática relacionada con las condiciones
de elegibilidad del Alcalde o con el proceso electoral mediante el cual fue
electo, por lo cual considera esta Sala que no se está en presencia de una
materia electoral (o de participación política del ciudadano como mecanismo de
expresión de la soberanía).
Consecuencia de los anteriores
razonamientos, es el hecho de concluir que esta Sala en modo alguno resulta
competente para conocer de la presente acción de amparo constitucional, toda
vez que su objeto lo constituye las actuaciones materiales realizadas por el
ciudadano Domingo Urbina, Alcalde (separado del cargo) del Municipio Maturín,
Estado Monagas y el acto administrativo emanado de la Cámara Municipal del
referido Municipio en Sesión celebrada el 1 de noviembre de 2001, mediante la
cual se designó como Alcalde interino al ciudadano Juan Carlos Carvajal, por lo
que de conformidad con lo previsto en el artículo 181 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, y tomando en consideración los criterios de
asignación de competencias en materia de amparo constitucional de este Tribunal
Supremo de Justicia (casos Emery Mata Millán y Yoslena Chanchamire Bastardo, de
fechas 20 de enero y 8 de diciembre de 2000 respectivamente), se estima que el
tribunal competente para conocer y decidir la presente acción de amparo, es el
Juzgado Superior Civil con competencia en lo Contencioso Administrativo que
corresponda por razón del territorio. Así se declara.
No obstante lo anterior, no pasa
desapercibido para esta Sala que el Juzgado Superior Quinto Agrario y
Civil-Bienes del Estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región
Sur-Oriental, erró al declararse incompetente para conocer de la presente
acción de amparo y señalar que el caso de autos se trataba de un conflicto de
autoridades suscitado en el Municipio Maturín del Estado Monagas, ya que el
Juez que se considera incompetente no puede emitir ningún pronunciamiento
distinto al relacionado con su competencia.
Aunado a lo anterior, en el supuesto de que se tratase el caso de autos de un conflicto de autoridad, cabe señalar que esta Sala ha venido planteando y, lo reitera en esta oportunidad, que la resolución de los llamados “Conflictos de Autoridades Municipales” a que hace referencia el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, será competencia de esta Sala siempre que en los mismos se dilucide un asunto de naturaleza electoral en lo referente a la legitimidad electoral, se insiste, de un funcionario que ejerza un cargo sujeto a elección popular, o en todo caso, en aquellas situaciones que incidan en los derechos constitucionales de participación política en los asuntos públicos a través de sus diversas modalidades.
Así por ejemplo, en sentencia del 4 de abril del presente año, en el caso de la Solicitud de declaratoria de Pérdida de Investidura del Alcalde del Municipio Autónomo San Carlos del Estado Cojedes, se señaló que:
“...la competencia contencioso electoral
está determinada por dos criterios, uno orgánico, en cuanto al control de los
actos, actuaciones y omisiones de los órganos del Poder Electoral y otro
material, en cuanto al control de los actos, actuaciones u omisiones
sustancialmente electorales, es decir fundamentalmente los que se vinculan con
el ejercicio del derecho al sufragio en cualquier ámbito, así como aquellos que
surjan con motivo de la instrumentación de los diversos mecanismos de
participación ciudadana en los asuntos públicos (manifestación del poder
soberano).
(omissis)
Expuesto lo anterior, puede colegirse entonces que la competencia de
los órganos de la jurisdicción contencioso electoral (ejercida de manera
exclusiva por esta Sala provisionalmente hasta tanto se produzcan los
respectivos desarrollos legislativos), en cuanto al elemento sustancial, se
circunscribe fundamentalmente -mas no de forma exclusiva-, al control de la
constitucionalidad y legalidad de los procesos eleccionarios en todas sus
fases, a saber, desde que se inicia con la convocatoria, siguiendo cada una de
sus etapas, hasta la oportunidad en que tiene lugar la proclamación del
candidato elegido. De igual manera incluye el control en vía judicial de las
decisiones que en los procedimientos de revisión adopten los órganos
electorales, así como de los otros mecanismos de participación ciudadana
previstos en el texto constitucional”.
En otros términos, como se señaló en la ya citada sentencia del 4 de abril del presente año, el conocimiento y dilucidación de dichas controversias corresponderá a este órgano judicial en aquellos en que se ventile: “...una problemática relacionada con las condiciones de elegibilidad (...), o con el proceso electoral mediante el cual fue electo, por lo cual, considera que no se está en presencia de una materia electoral (o de participación política) del ciudadano como mecanismo de expresión de la soberanía...”. De tal manera que el conflicto debe plantearse en torno a la legitimidad de funcionarios municipales que ostenten cargos de elección popular, y que las causales del conflicto sean de naturaleza electoral, o al menos se relacionen o se produzcan como consecuencia de un proceso de esta índole. De lo contrario, esta Sala estaría invadiendo ámbitos competenciales que no le están asignados constitucionalmente, fundamentalmente, los concernientes al control contencioso-administrativo ordinario.
Cabe señalar, por otra parte que este
criterio ha sido acogido por la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia
en aquellos casos en los que ha correspondido la dilucidación de conflictos de
competencia entre esta Sala y los órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa. En ese sentido ha señalado ese órgano judicial:
“(...) no siempre que se trate de la
legitimidad de alguna autoridad municipal debe considerarse que la competencia
esté atribuida a la jurisdicción contencioso electoral, si dicho funcionario no es de elección popular, ello por no estar
involucrado el derecho al sufragio activo o pasivo, tampoco debe pensarse
que siempre que se discuta la legitimidad de un funcionario público municipal,
la situación se inserte en el supuesto contemplado en el citado artículo 166,
si no media una situación como la descrita en la norma” (Sentencia de la Sala
Plena del 4 de julio del 2001) -resaltado de esta Sala-.
Ahora bien, al ser esta Sala el segundo
Tribunal en declarar su incompetencia para conocer y decidir la presente causa
referida a una acción de amparo constitucional, se acuerda remitir el
expediente a la Sala Constitucional del este Máximo Tribunal a quien
corresponde resolver el conflicto negativo de competencia suscitado en la
presente causa, tal como lo ha señaló dicha Sala en su sentencia N° 264 de
fecha 25 de abril de 2000. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, este
Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: No ACEPTA
LA COMPETENCIA para conocer y decidir la acción de amparo constitucional
interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada declinada
por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes del Estado Monagas y
Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental mediante sentencia de
fecha 13 de noviembre de 2001.
SEGUNDO: Se acuerda remitir el expediente a la
Sala Constitucional de este Máximo Tribunal para que decida sobre el conflicto
de competencia suscitado en la presente causa.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia,
en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de noviembre del año dos mil uno (2001). Años 191º de
la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
ALBERTO MARTINI URDANETA
El Vicepresidente (E),
RAFAEL A. HERNÁNDEZ UZCÁTEGUI
Ponente
Magistrado Suplente,
ORLANDO GRVINA ALVARADO
El Secretario,
ALFREDO DE STEFANO
AA70-E-2001-000188
RHU/JCD.
En veintinueve (29) de noviembre del año dos mil uno, siendo las once y cincuenta de la mañana (11:50 a.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 184.
El Secretario,