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Magistrado Ponente: LUIS MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
En
fecha 20 de agosto de 2003 el abogado Antonio Gil Altuve, inscrito en el
Inpreabogado bajo el número 67.895, actuando en nombre y representación de la
asociación civil “TÁCHIRA UNIDO”, interpuso recurso contencioso electoral de
abstención o carencia contra el Consejo Nacional Electoral.
Por auto del 21 de agosto de
2003 se acordó solicitar al Presidente del Consejo Nacional Electoral los
antecedentes administrativos del caso, así como también el informe sobre los
aspectos de hecho y de derecho relacionados con el recurso, los cuales fueron
remitidos a esta Sala Electoral en fecha 28 de agosto de 2003.
El
día 2 de septiembre de 2003 se admitió el recurso interpuesto, se ordenó emplazar
a los interesados, así como notificar mediante oficio al ciudadano Fiscal
General de la República y al Presidente del Consejo Nacional Electoral.
Mediante escrito de fecha 4 de
septiembre de 2003, la representación judicial del órgano rector del Poder
Electoral, apeló del auto de admisión del recurso contencioso electoral por
abstención o carencia dictado en esta causa por el Juzgado de Sustanciación de
la Sala Electoral en fecha 2 de septiembre de 2003.
Por
auto de fecha 8 de septiembre de 2003 se designó ponente al Magistrado LUIS
MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, a los fines del pronunciamiento correspondiente.
En el auto apelado el Juzgado de
Sustanciación admitió el recurso interpuesto sobre la base del siguiente
razonamiento:
Visto
el escrito presentado en fecha 20 de agosto de 2003, contentivo del recurso
contencioso electoral interpuesto por el abogado Antonio Gil Altuve, titular de
la cédula de identidad Nº 10.333.293,
contra el Consejo Nacional Electoral, por la abstención o carencia de
éste en cuanto al pronunciamiento referido a la solicitud de referendo
revocatorio del mandato del ciudadano Ronald Blanco La Cruz, Gobernador del
Estado Táchira, y, asimismo, visto el escrito, de fecha 28 de agosto de 2003, contentivo del informe
sobre los hechos y el derecho, presentado por el abogado David Matheus,
inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 46.212, en su carácter de apoderado
judicial del Consejo Nacional Electoral, anexo al cual remite los antecedentes
administrativos del caso, este Juzgado de Sustanciación, una vez revisadas las
actuaciones que cursan en autos, observa lo siguiente:
La representación judicial del máximo órgano
electoral expuso que visto la omisión de pronunciamiento de su representada,
dentro del lapso legal de treinta (30) días, en cuanto a la solicitud de
referendo revocatorio formulada respecto al ciudadano Gobernador del Estado
Táchira, operó el silencio administrativo negativo, conforme lo pauta el
artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Siendo ello
así, agregó que “el particular queda legalmente habilitado para recurrir por
ante la vía jurisdiccional, pero no a través del recurso por abstención o
carencia, sino a través de recurso de nulidad propiamente dicho, puesto que se
entiende, mediante ficción legal, que
efectivamente se ha producido una decisión negativa”. En consecuencia, sostiene
que en el presente caso se configuró las causales de inadmisibilidad previstas
en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ordinales
4º (inepta acumulación de acciones) y 6º (recurso contradictorio).
En primer lugar, cabe ratificar que La Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política consagra una serie de requisitos
de admisibilidad del recurso que exige un examen previo de las formalidades
esenciales que debe contener todo recurso a los fines de dar inicio a la
actividad del órgano jurisdiccional. Estos requisitos están previstos en los
artículos 230, 237 y 241 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, y 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable
supletoriamente de conformidad con lo previsto en el artículo 238 de la Ley
Orgánica del Sufragio y Participación Política, y los mismos responden al
criterio de la especialidad de la jurisdicción contencioso electoral.
Examinando los hechos que constan en autos y
la argumentación expuesta por el Consejo Nacional Electoral, este Juzgador aprecia que, en fecha 30 de
junio de 2003, el ciudadano Antonio Gil Altuve, entre otros, presentó una solicitud
de convocatoria a referendo revocatorio del mandato del ciudadano Ronald Blanco
La Cruz, Gobernador del Estado Táchira. Una vez presentada la anterior
solicitud, comenzó a transcurrir un lapso de treinta (30) días para que el máximo órgano electoral se
pronunciara sobre la procedencia o no de la misma, conforme a lo previsto en el
artículo 184 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política. El
referido lapso se prolongó desde el día 30/06/03 (exclusive) hasta el día
12/08/03 (inclusive), vencido éste sin que el Consejo Nacional Electoral
emitiera pronunciamiento alguno respecto a la anterior solicitud, el ciudadano
Antonio Gil Altuve acudió ante este Alto Tribunal por medio del ejercicio de un
recurso contencioso electoral por abstención o carencia, a los fines que “se
ordene al Consejo Nacional Electoral que emita un pronunciamiento concreto,
preciso y asertivo “ con relación a la mencionada solicitud.
Planteado en tales términos los hechos, se
suscita la controversia con relación a la admisión del referido recurso,
estimando este Juzgador que dicha problemática está fundamentada en la
configuración o no del silencio administrativo negativo en el presente caso, lo
que conduciría a sostener la procedencia o no del presente recurso contencioso
electoral por abstención o carencia.
Cabe precisar que, la figura del silencio
administrativo fue incorporada de manera expresa en nuestro ordenamiento
jurídico en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (artículo 134), y,
posteriormente, fue recogida en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (artículos 4 y 93). Asimismo, dicha figura fue ampliamente
desarrollada por la jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia en
Sala Político Administrativa. De modo pues, que la consagración expresa del
“silencio administrativo negativo” en materia electoral (artículos 231 y 237 de
la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política), no constituye más que
la incorporación de manera explícita de una garantía jurídica del administrado
frente a la Administración Electoral, la cual encuentra su fundamento en el
derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.
Conforme
a dicha figura jurídica, en el supuesto de que “un órgano de la Administración
Pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes
lapsos” (art. 4 L.O.P.A.), se le otorgará a tal omisión los efectos de un acto
denegatorio, pero ello con meros fines procesales, de manera que, el
administrado podrá optar por ejercer el recurso correspondiente (sea en vía
administrativa o vía judicial) para impugnar la denegación o rechazo de su
solicitud.
Ahora
bien, cabe señalar que resulta un tema controvertido en la doctrina y
jurisprudencia patria la configuración o no del silencio administrativo
negativo en el supuesto de un procedimiento administrativo de primer grado o
constitutivo, definidos como aquellos tendentes a la formación original de un
acto administrativo, y en contraposición a los procedimientos administrativos
de segundo grado o recursivos, cuyo objeto es la revisión de un acto
administrativo ya emanado. Tal controversia ha generado dos tesis: una que
acepta dicha figura jurídica en los procedimientos de primer grado y otra
opuesta a ello.
Al
respecto, este Juzgador aprecia que, en el presente caso, nos hallamos ante una
solicitud formulada ante el máximo órgano electoral, cuya pretensión es obtener
un pronunciamiento de éste acerca de un asunto que por primera vez le es
planteado, lo que concluirá en la formación original de un acto administrativo,
que concretará la manifestación de un juicio acerca de tal planteamiento.
Precisado lo anterior, corresponde trasladar las anteriores consideraciones
teóricas formuladas al supuesto objeto de examen, lo que conduce a observar que
el silencio administrativo negativo resultaría inaplicable, por cuanto los
efectos procesales que se pretenden obtener con dicha figura jurídica, como
sería la posibilidad del interesado de acudir al recurso contencioso electoral
de anulación, no procederían, ello en virtud de la ausencia de un acto en
concreto que impugnar y al cual pueda imputársele vicios que acarreen su
nulidad. Ello así, resulta forzoso admitir que en el presente caso el recurso
contencioso electoral por abstención o carencia resulta la vía idónea para el
administrado, a los fines de atacar la inactividad del órgano electoral y
procurar la obtención de una respuesta a su solicitud. Así se decide.
A mayor abundamiento, este Juzgado estima
que los alegatos expuestos por el apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral
no encuadran con los supuestos fácticos que configuran las causales de
inadmisibilidad denunciadas, previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, ordinales 4º (acumulación de acciones que se
excluyan mutuamente) y 6º (el recurso sea de tal modo contradictorio que
resulte imposible su tramitación), en virtud que, del examen del escrito
recursivo, se aprecia en sus argumentos fácticos y jurídicos una diáfana
manifestación de voluntad del recurrente relacionada con la interposición de un
recurso contencioso electoral por abstención o carencia, no planteándose en
ningún caso confusión o ambigüedad en su pretensión.
Examinadas
las restantes causales de admisibilidad del recurso, este Juzgado procede a ADMITIR
el presente recurso.
Visto el pronunciamiento que antecede, de
conformidad con lo establecido en el artículo 244 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, se ordena emplazar a todos los interesados,
mediante cartel que se publicará en el diario “El Nacional”. Asimismo
notifíquese mediante oficio, al ciudadano Fiscal General de la
República, remitiéndole copias certificadas del recurso y del presente auto, y
al ciudadano Presidente del Consejo Nacional Electoral, remitiéndole copia
certificada del presente auto.
En el escrito de apelación el
apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral esgrimió los siguientes
argumentos:
En primer lugar aduce
las razones por las cuales considera que resulta posible apelar del auto de
admisión y en ese sentido indica que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
97 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable por remisión
expresa del artículo 238 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política, es evidente que salvo disposición en contrario, todas las decisiones
emitidas por el Juzgado de Sustanciación pueden ser objeto de apelación, y como
en el presente caso no existe disposición expresa que prohíba apelar del auto
de admisión del recurso contencioso electoral, resulta procedente ejercer dicho
recurso.
Indica que de acuerdo
con las garantías y derechos recogidos en la Constitución de 1999, cualquier
interpretación restrictiva respecto a la posibilidad de apelar de auto de
admisión en el contencioso electoral, contraria lo dispuesto en la Carta Magna.
Advierte que la
jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal ha venido acogiendo en los últimos
años el criterio de que resulta perfectamente posible apelar del auto de
admisión en el contencioso administrativo, razonamiento este que es extensible
a los recursos contencioso electorales. Como sustento de su afirmación cita las
siguientes sentencias de la Sala Político Administrativa: 1.- N° 1735 de fecha
27 de julio de 2000 y 2.- N° 41 de fecha 14 de mayo de 2002,
Seguidamente pasa a
referirse a los motivos que fundamentan la apelación. En ese orden de ideas,
indica que el Juzgado de Sustanciación de la Sala Electoral concluyó que en el
caso de las solicitudes de referendos revocatorios no opera la figura del
silencio administrativo negativo, dado que se trata de procedimiento de primer
grado, en razón de lo cual la vía
idónea para que el administrado procure una obtención de respuesta e impugne la
actividad de la administración, es el recurso contencioso electoral por
abstención o carencia.
Sin embargo, a juicio del apelante el
mencionado auto contradice de manera directa y clara la sentencia que dictó la
Sala Electoral en fecha 20 de mayo de 2003, en la cual se dejó sentado que para
el caso de las solicitudes de referendo revocatorio, el Consejo Nacional
Electoral conforme a lo dispuesto en el artículo 184 de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política, dispone de un lapso de treinta (30) días
para emitir pronunciamiento respecto a la misma, y si ello no ocurre, opera el
silencio administrativo negativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo en
el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Agrega que
la parte recurrente invoca expresamente en su escrito el silencio administrativo
negativo.
Luego de citar parte de la sentencia de la
Sala Electoral de fecha 20 de mayo de 2003, antes referida, destaca que no
existe fallo emanado de ese órgano judicial que modifique el criterio contenido
en ella, por lo que mal podría el Juzgado de Sustanciación a través de un auto
de admisión contravenir y desechar el criterio establecido por la Sala.
Sostiene que a su juicio lo lógico es
entender -como lo ha hecho la Sala Electoral- que en las solicitudes de
referendo revocatorio sí opera el silencio administrativo, por lo que la vía
idónea o procedente no puede ser el recurso contencioso electoral por
abstención o carencia, sino más bien el recurso contencioso electoral de
nulidad, pues se ha producido una respuesta negativa tácita por parte del
máximo órgano del Poder Electoral.
Finalmente el apelante
concluyó su escrito solicitando lo siguiente:
1.- Que se admita la presente apelación
contra el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación de la Sala
Electoral en fecha 2 de septiembre de 2003.
2.- Que se declare con lugar la apelación
que se interpone contra el auto de admisión del presente recurso contencioso
electoral, el cual debe ser revocado y que se declare inadmisible el recurso.
Corresponde entonces emitir pronunciamiento
en torno a la procedencia o no de la apelación interpuesta el 4 de septiembre
de 2003 por el apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral contra el auto
del 2 del mismo mes y año mediante el cual el Juzgado de Sustanciación de esta
Sala admitió el recurso contencioso electoral interpuesto en este
procedimiento, para lo cual resulta conveniente exponer una serie de previas
consideraciones de orden conceptual, que permitirán situar los puntos
controvertidos en su correspondiente marco general.
En ese sentido, la motivación fundamental
contenida en el auto recurrido se refiere a la determinación de la idoneidad o
no de la modalidad recursiva adoptada (recurso contencioso electoral contra
conducta omisiva), contenida en los artículos 230, 237 y 241 de la Ley Orgánica
del Sufragio y Participación Política, y sobre el particular el Juzgado de
Sustanciación de esta Sala concluye que en el caso concreto la misma resulta
idónea para lograr el fin planteado en el petitorio.
Para
llegar a tal conclusión, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala parte de la
premisa de que el problema en ese punto se refiere a la configuración o no del
silencio administrativo negativo, lo cual determinaría a su vez la idoneidad de
la modalidad recursiva interpuesta. En ese orden de razonamiento, en el auto de
admisión se hace referencia a la evolución histórica de la figura del silencio
administrativo negativo en el ámbito del Derecho Administrativo y del
contencioso administrativo, de lo que
se infiere que su incorporación en materia contencioso electoral (artículos 231
y 237 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política) constituyen la
incorporación de una garantía jurídica del administrado, tal como se postula en
el contencioso administrativo. De tales premisas, el Juzgado de Sustanciación
colige que en el caso de autos, al haber tenido su origen la presente acción en
una presunta omisión de pronunciamiento por parte del Consejo Nacional
Electoral en la tramitación de un procedimiento administrativo de primer grado
o constitutivo (solicitud de referendo revocatorio), y no en uno de segundo
grado o revisorio (es decir, motivado a la omisión de pronunciamiento con
relación a un recurso interpuesto contra un acto previo), resulta inaplicable
la figura del silencio administrativo, toda vez que no existe un acto concreto
que impugnar al cual puedan imputárseles vicios que acarreen su nulidad. Tales
razonamientos se enmarcan, en criterio del referido Juzgado, en la concepción
del silencio administrativo como garantía jurídica del administrado y en la
distinción ya referida en cuanto a la operatividad del silencio tratándose de
procedimientos constitutivos o revisorios.
Ahora
bien, con prescindencia de pronunciarse
en favor o no del criterio antes expuesto respecto al silencio administrativo y
su operatividad en el ámbito del contencioso administrativo regido por la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, considera esta Sala que tales razonamientos deben acogerse
de una forma matizada en el ámbito del contencioso electoral, el cual contiene
una regulación especial (y por tanto de aplicación preferente) en lo
concerniente a las modalidades recursivas o medios de impugnación existentes en
materia electoral.
En
efecto, cabe señalar que el recurso contencioso electoral es un medio recursivo
que incluye la impugnación no sólo de actos expresos, sino también de
actuaciones u omisiones (artículo 235, encabezamiento, de la Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política), por lo que en esta materia no cabe hacer
las tajantes distinciones propias del contencioso administrativo entre recurso
contra actos, vías de hecho, o contra conductas omisivas de la Administración,
las cuales tienden a constituir vías procesales autónomas y que requieren un
tratamiento independiente en el derecho adjetivo administrativo.
En
segundo lugar, esa uniformidad de procedimientos en el contencioso electoral se
refleja en lo concerniente al plazo de interposición del recurso, el cual es de
quince (15) días hábiles, se trate de impugnaciones contra actos, actuaciones u
omisiones del Consejo Nacional Electoral, como se evidencia de una
interpretación integral del contenido del artículo 237 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, el
cual establece como momento de inicio del cómputo del plazo de caducidad:
1.
La
realización del acto (tratándose de actos formales y expresos).
2.
La
ocurrencia de los hechos, actuaciones materiales o vías de hecho.
3.
El momento
en que la decisión ha debido producirse, si se trata de abstenciones u
omisiones (es decir, refiriéndose a las conductas omisivas).
4.
En el
momento de la denegación tácita, conforme a lo previsto en el artículo 231 eiusdem
(silencio administrativo denegatorio acaecido en la tramitación de un
procedimiento revisorio o de segundo grado).
Consecuencia
de lo anterior es que en materia contencioso electoral, las distinciones entre
recursos contra actos y recursos contra conductas omisivas o abstenciones, las
cuales han generado polémicas en el contencioso administrativo, aun cuando
producen efectos en cuanto a la modalidad especial del recurso a interponer (de
nulidad, contra vías de hecho o contra conductas omisivas), no tienen las
mismas implicaciones ni igual trascendencia a las que han tenido en el
contencioso administrativo, toda vez que la norma especial que regula tales
supuestos (artículo 236 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política), los abarca a todos sin hacer distingos al agruparlos como “recurso
contencioso electoral”.
Abundando
en lo anterior, lo que sí resulta
necesario es que el recurrente en materia contencioso electoral especifique si
se trata de una impugnación contra un acto administrativo de efectos
particulares o generales, una actuación, una vía de hecho o una conducta
omisiva o negativa. Y en ese último caso la figura del silencio administrativo
negativo será determinante para configurar adecuadamente la específica e idónea
pretensión (que siempre será un recurso contencioso electoral), que variará
entre una pretensión anulatoria –sustentada en un acto expreso, en el silencio
administrativo negativo como mecanismo procesal que permite acudir a la vía
judicial aún sin que haya pronunciamiento de la máxima instancia administrativa
con ocasión de un procedimiento de segundo grado, o acudiendo directamente a
esta Sala sin agotar la vía administrativa conforme a sus propios criterios
jurisprudenciales- o una de condena destinada a que la Administración Electoral
realice determinada actividad a que está obligada con ocasión de sus
competencias legalmente asignadas, en el supuesto de que se esté en presencia
no de una denegación tácita, sino de la negativa de cumplir con una actuación
concreta.
Planteada
la anterior y necesaria aclaración, mediante la cual este órgano judicial ha
reconsiderado y matizado sus iniciales criterios en la materia (sentencia del
20 de mayo de 2003, caso William Ojeda vs Consejo Nacional Electoral),
pasa esta Sala a pronunciarse sobre los alegatos expuestos por la
representación judicial del órgano rector del Poder Electoral, relativa a la
inadmisibilidad de la presente acción, los cuales se sustentan, en primer
término, en que el recurso que debió intentarse debió ser de anulación del acto
y no contra la conducta omisiva de la Administración. En ese sentido, esta Sala
comparte el parecer expuesto por el Juzgado de Sustanciación en lo concerniente
a que, visto que no se trata de un procedimiento de revisión o de segundo
grado, no resulta plausible entender que la vía idónea debió ser una pretensión
de anulación contra un acto, toda vez que precisamente lo que aduce el
accionante es que el acto nunca se produjo y lo que persigue es un mandato
mediante el cual se conmine al Consejo Nacional Electoral a dictar el mismo.
De allí
que no puede sostenerse que en el presente caso se produzca una inepta
acumulación de acciones, en primer término, toda vez que la acción es una sola
y por tanto no puede hablarse de acumulación con otra distinta, y en segundo
lugar, por cuanto en todo el contenido del escrito libelar el recurrente
identifica su recurso, y así también se desprende de la índole de su petitorio,
como un recurso contencioso electoral contra la abstención o negativa por parte
del Consejo Nacional Electoral de cumplir una obligación legal (modalidad
recursiva enmarcada en el género “recurso contencioso electoral”, como se
señaló en las consideraciones de orden conceptual expuestas en el presente
fallo). En consecuencia, procede desestimar la alegada causal de inadmisiblidad
prevista en el artículo 84, ordinal 4º, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia.
En lo concerniente a la segunda causal de
inadmisibilidad alegada por la representación del órgano rector del Poder
Electoral, esto es, la ininteligibilidad o contradicción intrínseca de la
presente acción, procede también su
desestimación por idénticos motivos a los expuestos en el párrafo anterior, en
el sentido de que, como señaló el Juzgado de Sustanciación de esta Sala en el
auto apelado, resulta clara la manifestación de voluntad del recurrente de
interponer recurso contencioso electoral contra una presunta conducta omisiva
(falta de resolución de la solicitud de convocar a referendo revocatorio del
cargo que actualmente ostenta el Gobernador del Estado Táchira, ciudadano
Ronald Blanco La Cruz), y solicitar, por vía de consecuencia, se ordene a ese
órgano que se pronuncie sobre la solicitud formulada en ese sentido.
Consecuencia
de todo lo antes razonado, es que procede desestimar la apelación planteada el
día 4 de septiembre del presente año contra el auto dictado por el Juzgado de
Sustanciación de esta Sala el día 2 del mismo mes y año mediante el cual se
admitió el recurso interpuesto en este procedimiento. Así se decide.
Por
cuanto el Magistrado Presidente de la Sala actuó como Juez Sustanciador en el
presente causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el mismo no participó en la presente
deliberación y decisión.
V
DECISIÓN
Por los
razonamientos antes expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Electoral, administrando Justicia, en nombre de la República y por autoridad de
la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta el 4 de septiembre de
2003 por la representación judicial del Consejo Nacional Electoral, contra el
auto dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala el 2 del mismo mes y
año, mediante el cual admitió el recurso contencioso electoral interpuesto en
este procedimiento.
Publíquese,
regístrese y comuníquese.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Electoral del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas, a los
veintinueve (29) días del mes de
octubre del año dos mil tres
(2003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
EL VICEPRESIDENTE-PONENTE,
LUIS MARTÍNEZ HERNÁNDEZ
Magistrado,
RAFAEL HERNÁNDEZ UZCÁTEGUI
ALFREDO DE
STÉFANO PÉREZ
Secretario
LMH/mt.-
Exp. AA70-E-20003-000084.-
En veintinueve (29) de octubre del año dos
mil tres, siendo la una y cincuenta y cinco de la tarde (1:55 p.m.), se publicó
y registró la anterior sentencia bajo el Nº 183.-
El Secretario,