Magistrada Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO

Exp. Nº 2006-1154

 

El ciudadano Antonio Aure Sánchez, inscrito en el  INPREABOGADO bajo el N° 27.337, en su condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio San Diego del Estado Carabobo, designado mediante Resolución N° 535-2005 publicada en la Gaceta  Municipal  N° Extraordinaria 507, de fecha 17 de agosto de 2005, actuando por instrucciones del ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN DIEGO ciudadano Vicencio Scarano Spisso, interpuso ante esta Sala el 28 de junio de 2006, recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente, medida cautelar innominada, de conformidad con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, contra los artículos 2, 3 y 7 del Decreto N° 4.248 de fecha 30 de enero de 2006, emanado del PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.371 de fecha 2 de febrero de 2006, que tiene por objeto “...regular el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos y patronas, incluidas las asociaciones cooperativas que contraten los servicios de no asociados, con la finalidad de garantizar los derechos humanos laborales de los trabajadores y trabajadoras...”. Asimismo, en el escrito libelar la parte actora solicitó que la causa sea tramitada como de mero derecho.

El 4 de julio de 2006, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero a los fines de decidir “sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo”.

Mediante sentencia N° 02861 del 13 de diciembre de 2006, esta Sala declaró su competencia para conocer el caso de autos, admitió el recurso interpuesto y declaró improcedente el amparo cautelar solicitado y el  pedimento de que la causa fuera tramitada como de mero derecho.

El Juzgado de Sustanciación por auto de fecha 29 de mayo de 2007, acordó citar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Director General del Despacho de la Presidencia de la República y Procuradora General de la República. Igualmente ordenó librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela e indicó que “...en su oportunidad, ordenará abrir el respectivo cuaderno de medidas por auto separado, en acatamiento de la decisión de esta Sala de fecha 14.2.96...”.

El día 6 de junio de 2007 el mencionado Juzgado dejó sin efecto el referido auto de admisión de fecha 29 de mayo del mismo año, en el cual se ordenaba la citación del Director General del Despacho de la Presidencia y en su lugar ordenó citar al Ministro del Poder Popular del Despacho de la Presidencia.

El 7 de agosto de 2007, se acordó pasar el expediente a la Sala para el pronunciamiento correspondiente sobre la solicitud de la tramitación de la causa como un asunto de mero derecho.

Visto que en la sentencia N° 02861 dictada por la Sala y publicada el 13 de diciembre de 2006 se había resuelto la solicitud relativa a la tramitación de la causa como de mero derecho, declarándola improcedente, el Juzgado de Sustanciación el 18 de septiembre de 2007, acordó dejar sin efecto el mencionado auto del 7 de agosto de 2007 “...en lo que al mencionado pedimento de mero derecho se refiere...”.

Practicadas las referidas citaciones, el 1° de noviembre de 2007, se libró el cartel ordenado en el auto de admisión y en diligencia del día 24 del mismo mes y año, la parte actora consignó el cartel de emplazamiento, el cual fue publicado en la edición del diario “Últimas Noticias” del 29 de octubre del mismo año. Mediante diligencia de igual fecha, la parte accionante confirió poder apud acta a los abogados Gustavo Rodríguez, Yudi Isaacs de Laya y Haydée Araujo Matos, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 94.914, 24.533 y 55.302, respectivamente.

El día 29 de noviembre de 2007, la abogada Ramona del Carmen Chacón Arias, inscrita en el INPREABOGADO  bajo el N° 63.720, actuando con el carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, consignó escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron admitidas el 11 de diciembre del mismo año por el Juzgado de Sustanciación, por no ser éstas manifiestamente ilegales ni impertinentes, salvo su apreciación en la definitiva. Asimismo, ordenó notificar a la Procuradora General de la República.

            El Juzgado de Sustanciación, mediante auto del 31 de enero de 2008,  acordó pasar el expediente a la Sala Político-Administrativa, una vez concluida la sustanciación.

            Por auto de fecha 12 de febrero de 2008, se dio cuenta en Sala, se designó ponente a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO y se fijó el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.

En fecha 19 de febrero de 2008, comenzó la relación del juicio.

Luego de sucesivos diferimientos, se celebró el acto de informes el día 25 de septiembre de 2008, dejándose constancia de la comparecencia del abogado Gustavo Rodríguez, ya identificado, en representación del Municipio San Diego del Estado Carabobo y de la abogada Ramona del Carmen Chacón Arias, también identificada, en su carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, quien con posterioridad consignó por Secretaría su escrito de conclusiones.

La abogada Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita en el INPREABOGADO  bajo el Nro. 46.907, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, en fecha 30 de septiembre del mismo año consignó la opinión del órgano que representa.

El 12 de noviembre de 2008, terminó la relación de la causa y se dijo “VISTOS”.

Pasa la Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA NORMATIVA IMPUGNADA

El Decreto N° 4.248 de fecha 30 de enero de 2006, dictado por el Presidente de la República, publicado en la Gaceta Oficial Nº 38.371 de fecha 2 de febrero de ese mismo año, dispone parcialmente lo siguiente:

“...Decreto N° 4.248

 

HUGO CHÁVEZ FRIAS

Presidente de la República

 

En ejercicio de la atribución que le confieren los numerales 1, 2 y 24 del artículo 236, los artículos 89 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo.

 

CONSIDERANDO

Que la República Bolivariana de Venezuela se constituye como un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación la garantía universal e indivisible de los derechos humanos;

CONSIDERANDO

Que el Estado debe proteger y enaltecer la persona humana, dictando normas y adelantando medidas que garanticen su protección, su igualdad frente a la ley y el ejercicio pleno de sus derechos humanos laborales, bajo la inspiración de la justicia social y de la equidad;

CONSIDERANDO

Que el Estado debe velar porque los patronos y patronas cumplan con las disposiciones relativas la jornada de trabajo, vacaciones, salario mínimo digno y vital, prestaciones sociales, estabilidad laboral e inamovilidad laboral, libre asociación sindical, negociación colectiva voluntaria y demás derechos y beneficios laborales reconocidos en el ordenamiento jurídico venezolano;

CONSIDERANDO

Que a tales fines resulta necesario adoptar medidas dirigidas a garantizar que los patronos y patronas cumplan con los derechos laborales que les corresponden a sus trabajadores y trabajadoras, en un marco de responsabilidad y solidaridad social

DECRETA

Objeto

Artículo 1°. Este Decreto tiene por objeto regular el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de solvencia laboral de los patronos y patronas, incluidas las asociaciones cooperativas que contraten los servicios de no asociados, con la finalidad de garantizar los derechos humanos laborales de los trabajadores y trabajadoras.

 

Definición de Solvencia Laboral

Artículo 2°. La solvencia laboral es un documento administrativo emanado del Ministerio del Trabajo que certifica que el patrono o patrona respeta efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores y trabajadoras, el cual constituye un requisito imprescindible para celebrar contratos, convenios y acuerdos con el Estado.

Obligatoriedad de la Solvencia Laboral

Artículo 3° Los órganos, entes y empresas del Estado sólo podrán celebrar contratos, convenios o acuerdos con patronos o patronas a quienes el Ministerio del Trabajo les haya expedido la solvencia laboral correspondiente, la cual constituye un requisito indispensable para:

a)  Solicitar créditos provenientes del sistema financiero público.

b) Acceder al Sistema Nacional de Garantías, Fondo de Riesgo y Sociedad de Capital de Riesgo;

c) Recibir asistencia técnica y servicios no financieros;

d) Participar en los programas de compras del Estado, Ruedas y Macro Ruedas de Negocios, nacionales e internacionales;

e) Renegociar deudas con el Estado;

f) Recibir apoyo y protección integral para la innovación y ampliación tecnológica;

g) Solicitar recursos que favorezcan la importación de materias primas, insumos y/o tecnologías dirigidos a mejorar y ampliar la producción;

h) Participar en procesos de licitación;

i) Tramitar y recibir divisas de la Administración Pública Nacional;

j) Solicitar para su aprobación el otorgamiento de permisos o licencias de importación y exportación.

...Omissis...

Artículo 7°. El incumplimiento del presente Decreto por parte de los funcionarios públicos o representantes de los entes del sector público involucrados, dará lugar al establecimiento de su responsabilidad de conformidad con lo establecido en la Ley Contra la Corrupción, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, penales y civiles a que hubiere lugar...”.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

El Síndico Procurador Municipal del Municipio San Diego del Estado Carabobo, actuando en representación del Alcalde de la mencionada entidad político-territorial, fundamentó su pretensión de nulidad en los vicios siguientes:

1.-Violación al principio de legalidad. Alegó que el acto impugnado contradice el contenido del artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone que el Texto Fundamental y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público.

En tal sentido aseguró que el acto administrativo de efectos generales que se recurre, extendió su ámbito de aplicación a sujetos no regulados dentro de la competencia que le es dada al Presidente de la República para reglamentar, en funciones administrativas, incurriendo con ello en usurpación de funciones que son propias del poder legislativo, al invadir esferas de la reserva legal, ya que “...la Administración Pública Municipal está regida por el principio de la legalidad, a las cuales deben sujetarse las actividades que ejecuten, ello implica que los órganos que ejercen el poder público sólo pueden realizar aquellas atribuciones que les son expresamente consagradas por la Constitución y la Ley...”. (Sic).

En virtud de lo anterior concluyó que, el mencionado Decreto viola el principio de la legalidad, previsto en el artículo 137 de nuestra Carta Magna al invadir la reserva legal propia del poder legislativo y dictar normas de obligatorio acatamiento a sujetos que sólo pueden ser regulados por ley, como es el caso del Municipio San Diego del Estado Carabobo.

2.-Violación de los artículos 112 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 88, numeral 6 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. En relación a esta denuncia señaló que mediante el acto impugnado el Ejecutivo pretende incorporar medidas positivas a favor de grupos vulnerables como son el de los trabajadores y el de las trabajadoras, “...todo ello con la meta de garantizar el respeto de los derechos humanos laborales...”, pero sin embargo, en su opinión, la vigencia de este Decreto trajo como consecuencia que todas aquellas empresas no incluidas dentro de la categoría de ‘solventes laborales’, fueran excluidas de participar en los procesos licitatorios convocados por la Administración Pública.

Agregó que la limitación al derecho de las personas a participar en condiciones de igualdad en ciertos y determinados procesos de selección de contratistas, en virtud de la exclusión contemplada en el mencionado decreto, “...conlleva a que todas aquellas empresas no solventes se les niegue la posibilidad, de participar en esos específicos procesos de selección de contratistas hasta tanto obtenga la solvencia aludida, por lo que la iniciativa privada se ve parcialmente truncada para el libre ejercicio económico, pero lo que es más grave aún y objeto de esta impugnación es la limitación que se le impone a la potestad de la Administración Pública Municipal de contratar, como está previsto en el artículo 88, numeral 6°, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal...”.

Refirió que la exclusión temporal de cierta categoría de contratistas, además de violar la Ley de Licitaciones, la cual no contempla entre sus exigencias la aludida solvencia laboral, “...impide que la Administración Pública Municipal pueda optar por la mejor oferta ya que deberá circunscribirse a aquella que presente la empresa o empresas que presentan solvencia laboral...”

Manifestó que “...El ordenamiento que rige al Poder Público Municipal en materia de contratación, como una de las manifestaciones de la libertad económica, es la Ley de Licitaciones; normativa ésta que no establece el requisito aludido (...) por lo que el Decreto hoy impugnado atenta no sólo la libertad económica prevista en la Constitución, sino contra la atribución del Alcalde de contratar como está previsto en el artículo 88, numeral 6°, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley de Licitaciones ...”. (Sic).

3.- Violación al artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública: Denunció que las sanciones sólo pueden ser impuestas por ley formal y en forma expresa la Ley Orgánica de la Administración Pública establece que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva legal. En consecuencia, en su opinión el decreto impugnado al establecer responsabilidades administrativas, penales y civiles e imponer a los funcionarios públicos sanciones no previstas en la ley resulta un acto ilegal e inconstitucional y en tal sentido solicita sea declarado por este Máximo Tribunal.

III

INFORME DE LA PROCURADURÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad de presentar informes, la representación de la Procuraduría General de la República, luego de hacer un resumen de los antecedentes se opuso a las denuncias formuladas por la parte actora, indicando:

En relación a la supuesta violación al principio de legalidad previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, precisó que “...el Decreto N° 4.248 de fecha 30 de enero de 2006, objeto de impugnación, no tiene carácter de Ley, ni de Decreto Ley, su naturaleza jurídica es una acto administrativo, dictado conforme a las facultades que son otorgadas por la Constitución y la ley especial en la materia, a la máxima autoridad del Ejecutivo Nacional...”.

Con respecto al contenido y alcance del acto impugnado refirió: “...La particularidad del presente Decreto, va en consonancia con el principio constitucional de la protección de los derechos humanos laborales. Principio éste implícito en los artículos 87 y siguientes de la Carta Magna, que regulan tales derechos, y asignan al ‘Estado’ un conjunto de obligaciones como la adopción de medidas para asegurar y fomentar el empleo, la protección del trabajo sin discriminación, todos estos deberes asignados al Estado, sin duda alguna, corresponden tanto a la República como a los Estados y Municipios...”.

Agregó que “...el propósito de la Administración a través de este Decreto fue regular y garantizar el fiel cumplimiento por parte de los patronos de los derechos inherentes de los trabajadores; en ningún momento, su objetivo pudo ser interferir en la competencia de otros niveles de gobierno, independientemente de que al emitir las normas cuestionadas, éstas pudieran repercutir indirectamente en la actividad de otros órganos...”.

Sobre el alegato relativo a que el acto impugnado supuestamente vulnera la garantía de reserva legal, por cuanto en criterio de la parte accionante, el decreto en referencia extendió su aplicación a sujetos no regulados dentro de su competencia, incurriendo en usurpación de funciones propias del Poder Legislativo, indicó que dicho alegato es improcedente ya que en el caso planteado “...el autor del acto cuestionado se ajustó a las disposiciones legales pertinentes para la emisión del mismo...”.

Acerca de la presunta violación de los artículos 112 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 88 numeral 6 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal expresó que las referidas normas constitucionales alegadas como vulneradas consagran el derecho de los habitantes de la República a dedicarse a las actividades económicas de su predilección. No obstante, dichas disposiciones no consagran un derecho absoluto, “...pues se admite, no sólo la posibilidad del Estado de establecer directrices en la materia, sino también de delimitar dicha libertad a favor del interés general, tal como lo ha señalado reiteradamente la doctrina y la jurisprudencia...”.

Respecto a la alegada violación del numeral 6 el artículo 88 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, consideró conveniente acotar que resulta improcedente plantear que la exigencia de la solvencia laboral incida en la libertad del Municipio para realizar sus contrataciones, siendo que éste es un requisito dirigido a todos los sujetos que se encuentren dentro de la categoría de patronos.

En el mismo orden de ideas señaló que “...sorprende a [esa] representación que el gobierno municipal considere restrictivo de su actividad contractual, la exigencia de una constancia que evidencie que los contratistas que pretenden establecer una relación con el Estado, se encuentran al día con las obligaciones laborales que le establece la Constitución y la ley, como es el caso de las retenciones laborales, que comprenden el aporte que debe efectuar el patrono y la retención que se le realiza al trabajador, para luego ser enteradas a las instituciones que corresponden...”.

Con respecto al presunto establecimiento de sanciones y como consecuencia de ello, la alegada violación al numeral 32 del artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y al artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, afirmó que el artículo 7 del decreto presidencial impugnado “...se limita a informar a los funcionarios públicos, que el incumplimiento de exigir la solvencia laboral a las contratistas, lleva al establecimiento de responsabilidades conforme lo establece la Ley Contra la Corrupción, no creando ningún tipo de sanción, sino remitiendo a la normativa aludida donde será subsumida dicha conducta, a los fines consiguientes. Por lo que ésta representación judicial, deduce que el recurrente realiza un análisis errado de dicha disposición...”. (Sic).

En virtud de las razones indicadas solicitó se declare sin lugar el recurso de nulidad planteado.

 

IV

DE LA OPINIÓN DEl ministerio público

 

            La abogada Roxana Orihuela Gonzatti, ya identificada, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público, mediante oficio identificado con las letras y números FSATSJ-39-2008 del 25 de septiembre de 2008, remitió la opinión del referido organismo indicando lo siguiente:

            En relación a la supuesta violación al principio de legalidad sostuvo: “...el Ministerio Público no observa la violación del principio de la legalidad por cuanto el dictado del Decreto en cuestión fue dictado por el ciudadano Presidente de la República en ejercicio de una Facultad que tal como se indica en su propio texto le ha sido conferida por los numerales 1, 2 y 24 del artículo 236, los artículos 89 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, 13 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo, motivo por el cual la denuncia en este sentido debe declararse sin lugar...”. (Sic) (negrillas del texto).

            Con respecto a la presunta violación de la autonomía municipal prevista en el artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela indicó que dicho organismo que representa, no percibe que se haya vulnerado, “...por cuanto el hecho de que se establezca como requisito para contratar con ella a las empresas privadas, que estén solventes con sus trabajadores en pago de sus beneficios laborales, no viola dicha autonomía, pues ello no obstaculiza en nada el libre ejercicio de sus funciones y antes por el contrario las enaltece a los ojos de la comunidad los cuales percibirán que existe preocupación por el respeto a sus derechos...”. Por las razones expuestas considera debe desestimarse dicho alegato.

            Sobre la alegada violación del derecho a la libertad económica y libertad de contratación o de empresa previstos en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la representante del Ministerio Público expuso que así como la licitación es un requisito previo a la contratación, que no viola el derecho a la libertad contractual, de igual forma, el establecimiento de la exigencia de la solvencia laboral como requisito previo a la contratación con los entes del Estado, tampoco lesiona el referido derecho, pues considera que en estos casos, no rige el principio de la autonomía de la voluntad aplicable en el campo del derecho civil, sino que imperan las normas de derecho público, en aras del interés general que debe privar en dicho ámbito.

            Agregó: “...Por tanto, el Estado tiene la posibilidad de plantear directrices y de limitar el alcance de la libertad económica, en beneficio del interés general, y es por ello que en  el caso de autos no se constata ni de los autos, ni del acto impugnado, que se haya prohibido dedicarse a la actividad económica de preferencia...”.

            En lo que respecta a la supuesta violación a la garantía de la reserva legal señaló: “...esa Sala Políticoadministrativa ha reconocido jurisprudencialmente que la reserva legal debe entenderse de manera primaria como un reserva que hace el Constituyente para que ciertas materias de trascendental importancia sólo sean desarrolladas por el legislador nacional mediante ley formal, pero ello no obsta para que, una vez regulados los aspectos fundamentales por el órgano deliberante nacional, como ocurre en el caso de autos con los derechos humanos laborales de los trabajadores, consagrados y desarrollados tanto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como en la Ley Orgánica del Trabajo, el Poder Ejecutivo puede establecer ciertos aspectos necesarios para su aplicación y ejecución, como lo hizo en este caso, mediante el Decreto impugnado...”. (Sic).

            Sobre la misma denuncia de violación a la garantía de la reserva legal afirmó que mediante el acto impugnado no se estableció sanción alguna, sino que se remitió a la Ley Contra la Corrupción, a los fines de que se tipificaran  y sancionaran los hechos “...que al incumplir el Decreto impugnado, violen a su vez la citada ley, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, penales y civiles a que hubiere lugar...”.

            Con relación a la presunta violación del principio de separación de poderes y ‘restricción de competencias’ previstos en el artículo 136 del Texto Fundamental, indicó que el acto impugnado tampoco atenta contra dicho principio, pues en su opinión, el hecho de que se exija la referida solvencia laboral, en nada obsta para que el Municipio accionante pueda cumplir con las atribuciones que le están conferidas. Por el contrario, considera que “...la norma cuestionada, hace posible que en ejercicio de tales competencias se beneficie de manera tangencial los trabajadores de las empresas que han de contratar con el Estado, lo cual redundará al final también en beneficio de la empresa contratante con el Estado, y en beneficio del interés social...”. (Sic).

            Acerca de la supuesta usurpación de funciones alegada por la parte actora sostuvo que “...en el presente caso no existe usurpación de funciones, en virtud de que no consta en autos que el Presidente de la República haya invadido la esfera de competencias del Municipio recurrente...”. (Sic).

            De conformidad con las anteriores consideraciones señaló que el recurso de nulidad planteado debe ser declarado sin lugar, pues en criterio del organismo en referencia, “...el espíritu, propósito y razón del Decreto cuestionado es la protección de los derechos laborales constitucionales y legales de los trabajadores...”.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Punto Previo: Respecto a la medida cautelar solicitada.

En virtud que el presente juicio fue sustanciado en su totalidad, respetando el derecho a la defensa y debido proceso de las partes intervinientes, considera la Sala procedente pronunciarse directamente sobre el fondo del recurso contencioso administrativo de nulidad, obviando el pronunciamiento sobre la medida cautelar innominada solicitada de conformidad con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, por resultar inoficioso. Así se decide.

Visto el escrito presentado por la parte actora, en el cual se impugnan los artículos 2, 3 y 7 del Decreto N° 4.248 de fecha 30 de enero de 2006, emanado del Presidente de la República (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.371 de fecha 2 de febrero de 2006), esta Sala, una vez revisado el expediente, pasa a pronunciarse sobre los vicios denunciados:

1.- El Síndico Procurador Municipal del Municipio San Diego alegó la violación del principio de legalidad previsto en el artículo 137 de nuestra Carta Magna, por considerar que el Presidente de la República al dictar el acto administrativo de efectos generales que se recurre, incurrió en usurpación de funciones propias del poder legislativo, invadiendo con ello esferas de la reserva legal, ya que considera que “...la Administración Pública Municipal está regida por el principio de la legalidad, a las cuales deben sujetarse las actividades que ejecuten, ello implica que los órganos que ejercen el poder público sólo pueden realizar aquellas atribuciones que les son expresamente consagradas por la Constitución y la Ley...”. (Sic).

De conformidad con el referido principio toda la actividad de los órganos que ejercen el Poder Público se encuentra sujeta al Derecho en el más amplio sentido, es decir a la Carta Fundamental y a la Ley, así como al sistema de valores y principios desarrollados por el Constituyente venezolano en el Título I (Principios Fundamentales), de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El mencionado principio de legalidad se encuentra consagrado en la Constitución de 1999 en el artículo 137 y específicamente, el de legalidad administrativa en el artículo 141, los cuales señalan:

“...Artículo 137. Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen...”

“...Artículo 141. La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho...”.

 

            En relación a la garantía de la reserva legal y al principio de legalidad referidos a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, la Sala ha establecido lo siguiente:

“...Con respecto a la garantía de la reserva legal, esta Sala debe indicar que la misma aparece consagrada en el Texto Fundamental como una de las garantías normativas derivada del principio de legalidad, que tiene por finalidad asegurar el contenido de los derechos constitucionales, ya que a través de la misma se garantiza que la elaboración, debate y aprobación de ciertas materias consideradas por el Constituyente como de mayor trascendencia, se realice a través del procedimiento legislativo basado en los principios de publicidad, contradicción y debate.

...Omissis...

Acerca del alcance y contenido de la garantía de la reserva legal (en relación al ejercicio de la facultad de reglamentar las leyes) la jurisprudencia de este Máximo Tribunal ha sostenido lo siguiente:

“...la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal.

Ahora bien, en virtud de lo previsto en el artículo 190, numeral 10 de la Constitución de 1961 -hoy, artículo 236, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- el Ejecutivo Nacional puede reglamentar las leyes que se dicten en materias que pertenezcan a la reserva legal, incluso cuando tengan carácter de leyes orgánicas; lo que permite la participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los principios contenidos en la Ley, siempre que no altere su espíritu, propósito y razón, y sin que ello pueda significar, en modo alguno, el otorgamiento al Presidente de la República de la potestad de legislar en torno a la materia o materias específicas que estén delimitadas por la Ley.

Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos ‘delegados’ ”. (Sent. de la S.C. Nº 2338 del 21 de noviembre de 2001).(Subrayado de esta decisión).

En consecuencia, de conformidad con la jurisprudencia citada, si bien debe entenderse que ciertas materias de trascendental importancia han sido reservadas por el Constituyente para ser desarrolladas sólo por el legislador nacional, a través de leyes dictadas conforme al procedimiento de elaboración y sanción previsto en la Constitución, también debe destacarse que una vez regulados los aspectos fundamentales por el órgano deliberante nacional, el Poder Ejecutivo puede establecer ciertos aspectos necesarios para su aplicación y ejecución e igualmente pueden ser regulados mediante los Decretos Leyes previstos en la Constitución.

Así, conforme al Texto Fundamental corresponde al Presidente de la República reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón (ordinal N° 10 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) pero a su vez, constituye una atribución y obligación cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes (ordinal N° 1 del artículo 236 eiusdem), función esta última del Ejecutivo Nacional reconocida por la doctrina constitucional como una de las de mayor trascendencia e importancia, ya que de ella derivan facultades tales como: el ejercicio del poder de policía, es decir, la facultad de dictar actos administrativos de contenido normativo en materia de seguridad, salubridad y tranquilidad públicas. El alcance y la extensión de esta clase de actos o reglamentos puede variar dependiendo del alcance general o más específico que tenga la ley cuya aplicación se pretenda.

(Sent. de la SPA N° 00302 del 12 de marzo de 2008, caso: Jorge Rafael Delgado Vs. Ministerio de la Defensa).

 

Así, conforme a la cita anterior, se debe reiterar que los reglamentos no pueden contradecir el espíritu propósito y razón de la ley. De allí que este Máximo Tribunal, como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa, debe velar porque no se invada la competencia atribuida al Legislador, por ser la Asamblea Nacional el órgano de mayor representación popular el cual desarrolla la voluntad constitucional de que determinadas materias sólo sean reguladas por ley formal, dejando sólo al reglamento las disposiciones relativas a su ejecución y aplicación.

En el presente caso, se han impugnado por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad los artículos 2, 3 y 7 del Decreto N° 4.248 de fecha 30 de enero de 2006, emanado del Presidente de la República, mediante el cual se establece la obligatoriedad de la solvencia laboral para celebrar contratos convenios o acuerdos con el Estado.

Al respecto se observa, que si bien el acto recurrido reviste la forma de un decreto, materialmente debe ser considerado un reglamento, más aún teniendo en cuenta que dicho instrumento jurídico fue dictado con fundamento en lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, a través del cual el Legislador Nacional concedió amplias facultades al Poder Ejecutivo para reglamentar las disposiciones legales en materia del trabajo. Bajo el mismo fundamento han sido dictados por ejemplo, el Decreto N° 6.052, publicado en Gaceta Oficial N° 38.921 del 30 de abril de 2008, para regular lo relativo al salario mínimo y el Decreto N° 6.603, publicado en Gaceta Oficial N° 39.090 del 2 de enero de 2009, relativo a la inamovilidad laboral.

De allí, que el mencionado acto impugnado tiene como base el artículo 88 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra el derecho al trabajo como un hecho social que debe gozar de la protección del Estado y es por ello, que dicho decreto refiere en su artículo 1° que el otorgamiento, vigencia, control y revocatoria de la solvencia laboral de los patronos y patronas, tienen por finalidad garantizar los derechos humanos laborables de los trabajadores y las trabajadoras.

            En el mismo orden de ideas, la Sala Constitucional al referirse a la naturaleza jurídica del Decreto Presidencial N° 4.248 y declinar la competencia en esta Sala, para conocer de la nulidad del mencionado acto de efectos generales impugnado, estableció lo siguiente:

“....Como se observa, el Decreto impugnado es un acto normativo dictado por el Ejecutivo Nacional en aparente ejercicio de poderes de reglamentación, típicamente administrativo. De hecho, uno de los preceptos invocados como fundamento del Decreto Nº 4248 es el artículo 13 de la Ley Orgánica del Trabajo, que le concede amplias facultades de reglamentación en materia laboral. La parte demandante le resta importancia a esa disposición, cuando en realidad la tiene. Por supuesto, será en el análisis que se haga respecto del fondo de la demanda cuando se determine si ese poder de reglamentación podía alcanzar la regulación contenida en el referido Decreto.

La accionante ha errado, pues, en la calificación del rango del acto impugnado, en virtud de haber puesto el énfasis en la competencia que el Ejecutivo Nacional invoca como fundamento de su Decreto, cuando lo que debió fue determinar si el contenido del acto y la función ejercida a través de éste le permitía pensar que se trataba de una ejecución directa e inmediata del Texto Constitucional. Es evidente que no es el autor del acto quien puede a su voluntad cambiar su rango. En el caso de los Decretos, su rango legal derivará de que efectivamente se esté en presencia de una competencia fijada constitucionalmente, cuyo ejercicio no requiera de acto de rango intermedio, como sería una ley...”. (Sent. SC N° 1122 de fecha 8 de junio de 2006, caso: Confederación Venezolana de Industriales CONINDUSTRIA, Vs. Presidente de la República) (Negritas y subrayado de esta decisión).

 

Ahora bien, determinado como ha sido el carácter reglamentario del acto impugnado se establece, que el mismo fue dictado con fundamento en las atribuciones conferidas expresamente por el Constituyente y el Legislador al Poder Ejecutivo para reglamentar las leyes, en consecuencia, éste no se excedió en el ejercicio de sus funciones, por el contario, el instrumento jurídico recurrido resulta conforme a su función de hacer cumplir la Constitución y las leyes y en virtud de ello es que puede, sin desbordar los límites de la reserva legal, desarrollar los contenidos de la ley. De allí que debe considerarse que enel presente caso, el Ejecutivo no vulneró el principio de legalidad y tampoco, el de la reserva legal. Así se declara.

Asimismo, respecto a la alegada usurpación de funciones en la que supuestamente incurrió el Ejecutivo Nacional con la emisión del acto impugnado, vulnerando, en criterio de la parte actora, el ámbito de competencia del Poder Legislativo, la Sala bajo el mismo fundamento anterior debe desechar este alegato, pues en el presente caso, como se expuso, el órgano emisor del acto recurrido actuó en el ámbito de su competencia ejerciendo poderes que le han sido atribuidos, siendo la base y el contenido del acto en cuestión, el resultado de atribuciones que el Constituyente y el Legislador le asignaron expresamente en los numerales 1, 2 y 24 del artículo 236 de la Constitución (De las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República), el artículo 89 y 299 eiusdem (Relativos al derecho al trabajo como hecho social y al Régimen Socioeconómico y la función del Estado en la economía) y los artículos 13, 17 y 586 de la Ley Orgánica del Trabajo (que confieren amplios poderes del Ejecutivo Nacional para reglamentar la normativa laboral).Así se declara.

2.- A su vez, la parte accionante denunció que con la emisión del acto impugnado se violan los artículos 112 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 88, numeral 6 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y en tal sentido indicó que la limitación al derecho de las personas a participar en condiciones de igualdad en ciertos y determinados procesos de selección de contratistas, en virtud de la exclusión contemplada en el mencionado decreto, “...conlleva a que todas aquellas empresas no solventes se les niegue la posibilidad, de participar en esos específicos procesos de selección de contratistas hasta tanto obtengan la solvencia aludida, por lo que la iniciativa privada se ve parcialmente truncada para el libre ejercicio económico, pero lo que es más grave aún y objeto de esta impugnación es la limitación que se le impone a la potestad de la Administración Pública Municipal de contratar, como está previsto en el artículo 88, numeral 6°, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal...”.

En relación a dicha denuncia agregó que la exclusión temporal de cierta categoría de contratistas, además de violar la Ley de Licitaciones, la cual no contempla entre sus exigencias la aludida solvencia laboral, “...impide que la Administración Pública Municipal pueda optar por la mejor oferta ya que deberá circunscribirse a aquella que presente la empresa o empresas que presentan solvencia laboral...”.

A los efectos de analizar la denuncia anterior, estima la Sala conveniente reproducir el contenido del artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el derecho a la libertad económica, en el sentido siguiente:

“...Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país...” .

La norma transcrita consagra las más amplias facultades conferidas por el Constituyente a todos los habitantes de la República para dedicarse a las actividades económicas de su preferencia. No obstante, el citado precepto admite la posibilidad de que el Estado fije directrices en esta materia y también limite el alcance de dicha libertad en beneficio del interés general. De allí que ha sido criterio de la Sala señalar que el derecho a la libertad económica no es un derecho absoluto puesto que su ejercicio puede estar restringido en beneficio del interés general, en tal sentido fue expuesto por ejemplo, en sentencia de esta Sala N° 00286 de fecha 5 de marzo de 2008, caso: Imosa Tuboacero Fabricación, C.A., Vs. Ministro de la Producción y el Comercio, de la manera siguiente:

“...Conforme se aprecia de la citada disposición, el Texto Constitucional no sólo consagra el derecho de los particulares a dedicarse a la actividad económica de su predilección, sino que garantiza que ese derecho podrá ser restringido únicamente por otras disposiciones de la misma Constitución o de la Ley; de manera que el derecho económico in commento no se encuentra establecido en forma absoluta e ilimitada en su contenido o en la posibilidad de su disfrute, sino que, por el contrario, está expresamente condicionado por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección al ambiente o interés social, en los términos que se establezcan en la propia Constitución o en las leyes.

Lo que interesa destacar con esto es que los órganos del Poder Público están habilitados, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, para regular el ejercicio de la libertad económica, con el fin primordial y último de alcanzar determinados propósitos de “interés social”. De esa manera, y así lo ha expresado este Máximo Tribunal en reiteradas oportunidades, el reconocimiento del derecho en referencia debe concertarse con otras normas elementales que justifican la intervención del Estado en la economía, por cuanto la Constitución de nuestro país reconoce el carácter mixto de la economía venezolana, esto es, la existencia de un sistema socioeconómico intermedio entre la economía de libre mercado (en la que el Estado funge como simple programador de aquélla, dependiendo ésta de la oferta y la demanda de bienes y servicios) y la economía interventora (en la que el Estado interviene activamente como una suerte de “empresario superior”)...”(Negrillas de esta decisión).

 

Asimismo, el artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se refiere, entre otros aspectos, a los fundamentos del régimen socio-económico de la República y establece que el Estado conjuntamente con la iniciativa privada, “promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía (…)”.

Ahora bien, hechas las precedentes consideraciones en torno al contenido esencial del derecho a la libertad económica y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico, y apreciadas como han sido las disposiciones constitucionales aludidas, observa la Sala lo siguiente:

En el presente caso, la parte accionante alega que el decreto impugnado es un acto de rango sublegal, mediante el cual se limita el derecho de las personas a participar en condiciones de igualdad en ciertos y determinados procesos de selección de contratistas y que en virtud de la exclusión que hace el referido decreto de todas las empresas no solventes, la iniciativa privada y por ende, el libre ejercicio económico se encuentra vulnerados.

Adicionalmente fundamentó las mencionadas violaciones a la libertad económica y al sistema socioeconómico argumentando que también el acto recurrido “...impide que la Administración Pública Municipal pueda optar por la mejor oferta ya que deberá circunscribirse a aquella que presente la empresa o empresas que presenten solvencia laboral...”

Analizadas las normas impugnadas contenidas en los artículos 2 y 3 del Decreto Presidencial N° 4.248, se observa, que la solvencia laboral se define como un documento administrativo emanado del Ministerio del Trabajo mediante el cual dicho funcionario certifica que el patrono o patrona respeta efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores y trabajadoras y que dicho documento debe ser solicitado con carácter obligatorio por los órganos y empresas del Estado al momento de celebrar cualquier tipo de contrato o convenio con sociedades de comercio privadas.

De lo expuesto se colige en primer término, que los destinatarios de la obligación de obtener la solvencia laboral en referencia, son aquellas empresas que deseen contratar con el Estado, en virtud que con esta certificación la Administración pretende asegurar el cumplimiento y efectividad de la normativa laboral y más concretamente, de los derechos laborales consagrados por el Constituyente en los artículos 87 y siguientes de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la ley orgánica que rige la materia.

Así, se observa por ejemplo que entre los considerandos del decreto impugnado se enuncian algunos de estos derechos, tales como los relativos a la jornada de trabajo, vacaciones, salario mínimo digno y vital entre otros, los cuales deben ser respetados por los patronos y patronas y es por ello, que los mencionados derechos laborales, los cuales tienen un carácter preferente, por ser de protección social, constituyen en sí mismos la limitación del ejercicio de cualquier otro derecho de naturaleza individual, como es el caso, del derecho a la libertad económica alegado como conculcado.

Dicho carácter social de los derechos laborales cuya protección y progresividad persigue el Ejecutivo Nacional a través del mencionado Decreto, se dejó en principio, establecido por esta Sala en sentencia N° 02878 del 13 de diciembre de 2006, al pronunciarse acerca de la medida cautelar solicitada por CONINDUSTRIA contra el Decreto N° 4.248, en el sentido siguiente:

“...Del examen preliminar del dispositivo impugnado, y luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso sub iudice, de un lado, la aplicación de un instrumento normativo dirigido a proteger el ejercicio de “derechos humanos laborales”, y por el otro, la pretensión de la recurrente de suspender provisionalmente sus efectos, con base en argumentos que están dirigidos fundamentalmente a demostrar la presunta vulneración de derechos atinentes al desarrollo de las actividades económicas desplegadas por las empresas afiliadas al gremio representado por la asociación civil Confederación Venezolana de Industriales “CONINDUSTRIA”; se observa que en el presente caso no existen indicios que justifiquen la suspensión del Decreto N° 4.248 toda vez que de su contenido no se constata la transgresión de derechos constitucionales esenciales a la naturaleza humana, circunstancia frente a la cual esta Sala se encontraría en la obligación de resguardarlos a fin de evitar los eventuales perjuicios que podrían ocasionarse a todas las personas que, durante la tramitación de este proceso, se vieran afectadas por su aplicación...” (Negrillas de esta decisión).

Ahora bien, no deja de advertir la Sala que la parte accionante pretende sostener y argumentar la supuesta violación a la libertad económica y a la autonomía del Municipio para contratar, en virtud que considera que el referido decreto impide o violenta la potestad municipal para optar por la ‘mejor oferta’.

Al respecto, vale la pena destacar que es ajeno a los intereses del Municipio, de cualquier de las entidades político-territoriales, empresas del Estado u otro organismo de carácter público, ejercer sus potestades en contra de los intereses generales o del interés público que representan, los cuales están obligados a garantizar. Por ello, resulta inaceptable considerar a aquellas empresas que incumplen o se encuentran al margen de la legalidad, por no acatar los compromisos laborales derivados de la normativa consagrada en la Ley Orgánica del Trabajo, como la mejor opción para la celebración de contratos y convenios.

En consecuencia, mediante la obligatoriedad de la solvencia laboral no se limita potestad alguna al Municipio ni al sector privado, pues su contenido está dirigido al perfeccionamiento y ejecución de los derechos laborales de carácter  irrenunciable,  cuya labor de protección y garantía no sólo le compete a la Administración, sino a todos los órganos que ejercen el Poder Público. En este orden de ideas, la Sala Constitucional en sentencia N° 1854 de fecha 28 de noviembre de 2008, se refirió concretamente a la responsabilidad que recae sobre los órganos jurisdiccionales de garantizar el carácter de orden público de la legislación laboral y en consecuencia, la naturaleza irrenunciable de esta categoría de derechos.

“...En efecto, constata esta Sala cómo en la decisión objeto de revisión se estableció contrariamente a lo señalado en las normas transcritas ut supra, que, al inicio de la relación laboral, por voluntad de la partes y de forma tácita, se podían derogar normas de orden público, dictadas precisamente para proteger los derechos constitucionales de trabajadores y trabajadoras y el trabajo como hecho social.

En tal sentido, esta Sala considera importante destacar que los principios que informan el Derecho del Trabajo, entre los que se encuentra el principio de irrenunciabilidad de las normas que beneficien al trabajador, son directrices dirigidas al juez para asegurar la consecución del objeto propio del Derecho del Trabajo y, evitar así que se frustre la intención del legislador en perjuicio de los trabajadores, razón por la cual carecen de validez las estipulaciones mediante las cuales el trabajador admite prestar servicio en condiciones menos favorables a las establecidas en la normativa vigente, no entendiendo, esta Sala por consiguiente, cómo en la decisión objeto de revisión se admitió el supuesto de que el trabajador renunció de forma tácita a sus derechos laborales de orden público y constitucionalmente irrenunciable máxime cuando “[e]s nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos”, por mandato constitucional....”. (Negrillas de esta sentencia).

 

Como se expone en la sentencia anterior, derechos como los tutelados en la normativa que ha sido impugnada en el presente caso, deben ser garantizados por los órganos jurisdiccionales, ya que su contenido se encuentra dirigido a desarrollar la progresividad de los derechos laborales, razón por la cual esta Sala desestima la alegada violación de los artículos 112 y 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 88, numeral 6 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, referido a las facultades del Alcalde o Alcaldesa para suscribir contratos. Así se declara.

3.-Alega también el accionante la violación del artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, pues en su opinión, el decreto impugnado establece responsabilidades administrativas, penales y civiles e impone a los funcionarios públicos y funcionarias públicas sanciones no previstas en la ley, siendo entonces éste un acto ilegal e inconstitucional.

Con relación a esta denuncia resulta pertinente precisar que en efecto, del contenido de los mencionados artículos deriva la reserva constitucional para legislar sobre determinadas materias, cuya competencia corresponde con exclusividad al Poder Legislativo y a su vez, la prohibición expresa contemplada en el mencionado artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, para que el Poder Ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria no exceda los límites impuestos por dicha reserva leal, proscribiendo así, cualquier intento de tipificar delitos o faltas por vía reglamentaria.

En este sentido, se ha pronunciado esta Sala, concretamente el referirse a la reserva legal en materia sancionatoria en sentencia N° 01441 del 6 de junio del 2006, señalando lo siguiente:

“(…) debe examinarse en primer lugar lo referente a la presunta violación del principio de reserva legal, y en tal sentido vale destacar que en casos como el de autos, lo que se alude es al requerimiento de definición en una norma de rango legal, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria, por lo que es conveniente efectuar algunas referencias acerca del principio de legalidad.

Así, doctrinariamente se ha venido admitiendo que el referido principio comporta un doble significado, a saber: la sumisión de los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en forma de ley; además, el sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad pública, a las normas generales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, e inclusive provenientes de esa misma autoridad.

...Omissis...

Al analizarse detenidamente el contenido del principio tratado, se evidencia la existencia de dos intereses considerados como contrapuestos en el desarrollo de la actividad administrativa: por una parte, la necesidad de salvaguardar los derechos de los administrados contra los eventuales abusos de la Administración; y por la otra, la exigencia de dotar a ésta de un margen de libertad de acción.

En este sentido, si bien es cierto que se debe evitar la posibilidad que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, siendo para ello preciso que ésta se encuentre supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causaría graves perjuicios a los administrados. Así las cosas, es entendido que la oportunidad de adoptar determinadas medidas, por parte de la Administración, no siempre puede precisarse por vía general anticipadamente, sino en el momento específico en que cada caso concreto se presente…”.(Sent. N° 01970 de la SPA de fecha 5 de diciembre de 2007, que reitera el criterio expuesto en sentencia de la misma Sala N° 01441 del 6 de junio del 2006). (Negrillas de esta decisión).

 

Conforme a lo señalado en la sentencia parcialmente transcrita y sin detrimento de dicha competencia exclusiva del Legislador Nacional para legislar en materias reservadas, la Administración puede dictar ciertas medidas  y actos individuales con fundamento a estas normas generales sin desbordar los límites de la legalidad, más aún tratándose como en el presente caso, de un acto dictado por el Ejecutivo Nacional de naturaleza reglamentaria y por ende, de efectos generales, que tiene su fundamento en disposiciones constitucionales y legales, cuya ejecución y aplicación se persigue a través del contenido del decreto en referencia.

Así, con respecto la supuesta violación de los artículos 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, alegada por la parte accionante, observa la Sala que de la lectura del artículo 7 (impugnado) del  Decreto N° 4.248 se evidencia que el Ejecutivo Nacional, no violó dicho principio de reserva legal ni el principio de tipificación, ya que el referido artículo tan sólo establece la responsabilidad de los funcionarios que pudiera derivarse del incumplimiento del decreto en cuestión, al contratar o celebrar convenios con patronos o patronas sin requerir la solvencia laboral obligatoria, de donde se originaría un perjuicio en contra de los trabajadores y trabajadoras cuyos derechos irrenunciables se pretenden garantizar y cuya obligación compete a todos los niveles políticos-territoriales, esto es, al nacional, estadal y municipal.

La mencionada responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos y de las funcionarias públicas, contrariamente a lo afirmado por la parte recurrente, se encuentra prevista expresamente en los artículos 25 y 39 de Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo; y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecute incurrirán responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que le sirva de excusa órdenes superiores..”

“...Artículo 39. El ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso de poder o por violación de esta Constitución o de la ley...”.

Conforme al contenido de los indicados artículos constitucionales, la eventual responsabilidad de los funcionarios públicos y funcionarias públicas, en el presente caso, derivaría de la violación de los derechos de protección social de los trabajadores y las trabajadoras, consagrados en el artículo 87 y siguientes del Texto Fundamental y del sistema de derechos laborales desarrollado en la Ley Orgánica del Trabajo y otros textos normativos cuyo contenido, como fue señalado en la citada sentencia de la Sala Constitucional, es irrenunciable y reviste carácter de orden público. Por ello, todo funcionario público o funcionaria pública que al celebrar cualquier tipo de negociación, contrato o convenio, no requiera al patrono o patrona la solvencia laboral, en detrimento de los derechos laborales, incurre en responsabilidad individual, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal, en cuyo caso, según el texto del artículo 7 impugnado, puede ser objeto de las sanciones establecidas en la Ley Contra la Corrupción, por ser éste el instrumento jurídico idóneo para regular dichas materias, de cuya ejecución sólo se encarga el Poder Ejecutivo a través de instrumentos como el que se analiza de contenido reglamentario, sin crear sanciones ni faltas.

Conforme a lo anterior se desecha el alegato expuesto por la parte actora, referido a la supuesta violación del artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y del artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Así se declara.

Finalmente, siendo que el Decreto N° 4.248 (artículos 2, 3 y 7), del 30 de enero de 2006 publicado en la Gaceta Oficial N° 38.371 de fecha 2 de febrero del mismo año, no adolece de los vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad, denunciados por la parte accionante, la Sala debe declarar sin lugar el recurso interpuesto. Así se decide.

VI

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad, interpuesto por el ciudadano Antonio Aure Sánchez, en su condición de Síndico Procurador Municipal del Municipio San Diego del Estado Carabobo, actuando por instrucciones del ALCALDE DEL MUNICIPIO SAN DIEGO ciudadano Vicencio Scarano Spisso, contra los artículos 2, 3 y 7 del Decreto N° 4.248 del 30 de enero de 2006, emanado del PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.371 de fecha 2 de febrero de 2006.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta y un (31) días del mes de marzo del año dos mil nueve (2009).  Años 198º de la Independencia y 150º de la Federación.

 

La Presidenta

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta - Ponente

   YOLANDA JAIMES GUERRERO

 

Los Magistrados,

LEVIS IGNACIO ZERPA

 

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

 

EMIRO GARCÍA ROSAS

 

 

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN

 

   En primero (01) de abril del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00417.

 

La Secretaria,

SOFÍA YAMILE GUZMÁN