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Magistrado Ponente: YOLANDA
JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 2000-0457
El abogado Antonio José Soto
Macabi, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº
78.154, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil
INSTALACIONES 2M, C.A.
inscrita en el Registro Mercantil I de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Miranda, el 05 de octubre de 1982, bajo el Nº 44, Tomo 121-A-Pro,
representada por MÁXIMO JORGE MENDOZA RIVAS, titular de la cédula de identidad
Nº 3.188.195, quien actúa en su carácter de Presidente de la referida empresa,
mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 15 de mayo 2000, ejerció recurso contencioso administrativo de
nulidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el
acto administrativo contenido en la Resolución Nº 278 de fecha 28 de abril del
año 2000 dictada por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales (I.V.S.S.), la cual dejó sin efecto las Resoluciones Nros.
182 y 184 de fecha 15 de marzo de 2000; 227, 229, y 230 de fecha 8 de abril de
1999; 252 y 253 de fecha 7 de abril del año 2000; 037 y 039 de fecha 1 de
febrero de 2000; 126 de fecha 9 de marzo de 1999 y 088 de fecha 15 de febrero
de 2000 emanadas del referido Instituto.
El 16 de mayo de 2000, se dio cuenta en Sala y por auto de la misma
fecha, se designó ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé a los fines de
decidir la acción de amparo.
Mediante decisión de fecha
22 de junio del año 2000, Nº 01412, esta Sala Político Administrativa, se
declaró competente para conocer del presente recurso. Igualmente, la precitada
decisión admitió la acción principal de nulidad, para lo cual ordenó la
práctica de las notificaciones pertinentes, así como también admitió la
solicitud de amparo cautelar interpuesta de manera conjunta con la acción de
nulidad y al efecto ordenó al Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), que en un término de cuarenta y
ocho (48) horas, informara sobre las presuntas violaciones constitucionales
imputadas. Asimismo, se ordenó la notificación del ciudadano Fiscal General de
la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Practicada la notificación
que indica el artículo 23 de la Ley citada, se dejó constancia que el abogado
Guillermo Calderón, actuando en su condición de representante de la parte
accionada, consignó oportunamente el escrito de informes a que hace referencia
la disposición en cuestión.
El 07 de diciembre de 2000,
el apoderado de la empresa Instalaciones 2M, C.A.,consignó escrito de promoción
de pruebas con anexos, las cuales fueron admitidas mediante auto de fecha 16 de
enero de 2001. Asimismo se ordenó al Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales, la exhibición de la documentación indicada en el escrito de promoción
de pruebas
El 01 de marzo de 2001 tuvo lugar el acto de exhibición de la
documentación requerida y por auto de fecha 29 de marzo de 2001, se pasó el expediente
a la Sala.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y
Yolanda Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa,
por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada
en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó
la Sala Político Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se reasignó
la ponencia a la Magistrada YOLANDA
JAIMES GUERRERO, de lo cual se dio
cuenta en Sala el 04 de abril de 2001.
El 25 de abril de 2001, comenzó la relación,
y el 10 de mayo
de 2001, tuvo lugar el acto de informes, al cual comparecieron, las partes
quienes consignaron por Secretaría sus conclusiones, mediante escritos que
fueron agregados a los autos. En la misma fecha este Máximo Tribunal declaró
sin lugar la solicitud cautelar interpuesta por la recurrente.
El 27 de junio de 2001, terminó la
relación en este juicio y se dijo VISTOS.
Mediante diligencia de fecha
20 de noviembre de 2001, los apoderados judiciales de la parte actora
consignaron instrumento poder.
I
ANTECEDENTES
En el escrito presentado por
el apoderado de la recurrente, se expone lo siguiente:
La Junta Liquidadora del
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), en fecha 18 de abril del
año 2000, dictó la Resolución Nº 278 mediante la cual dejó sin efecto las
Resoluciones Nros. 182 y 184 de fecha 15 de marzo de 2000; 227, 229, y 230 de
fecha 8 de abril de 1999; 252 y 253 de fecha 7 de abril del año 2000; 037 y 039
de fecha 1 de febrero de 2000; 126 de fecha 9 de marzo de 1999 y 088 de fecha
15 de febrero de 2000, todas ellas referidas a las contrataciones aprobadas por
dicho Instituto, con la empresa recurrente, las cuales se encontraban en etapa
de ejecución y dos de ellas en etapa de conclusión, como se afirma en el
libelo.
Según exponen, dicha
revocatoria obedece a que el Registro Nacional de Contratistas, mediante
comunicación Nro. 001904, de fecha 18 de abril de 2000, señaló que la Sociedad
Mercantil Instalaciones 2M C.A, se encontraba suspendida desde el 29 de agosto
de 1999 y asimismo se refirió que “...el certificado de inscripción presentado
por nuestra representada numerado 400000901839291, carece de toda validez en
virtud de que no fue emitido por el Registro Nacional de Contratistas,
situación esta, tal y como lo expone textualmente el Instituto, se configura,
sin mediar averiguación previa alguna de tal naturaleza en ‘...un hecho ilícito
penal por forjamiento de documentos para obtener un provecho propio, personal,
e indebido...’, expresando en este mismo orden de ideas el Instituto en el
texto de su resolución que lo anterior
resulta violatorio de lo establecido en los artículos 52 ordinal 6to y
particularmente el 61 de la ley de Licitaciones, que establece que para la
presentación de ofertas en todos los procesos licitatorios es necesario estar
inscritos en el Registro Nacional de Contratistas, salvo las excepciones que la
propia ley establece en casos de licitación anunciada Internacionalmente, obras
científicas o artísticas, servicios especializados de uso esporádico o casos de
emergencia debidamente motivados...”.
Continúa señalando el
apoderado de la recurrente que “...la Sociedad Mercantil Instalaciones 2M C.A;
no fue notificada en ningún momento de la apertura o substanciación (sic) de
procedimiento administrativo alguno que llevase a la toma de una decisión tan
determinante en su contra como lo es la Revocatoria de las contrataciones ya
referidas...”
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE
NULIDAD
Ante las circunstancias
narradas, el apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente procedió a
interponer recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto
administrativo contenido en la Resolución Nº 278 de fecha 28 de abril del año
2000 dictada por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales (I.V.S.S.), la cual dejó sin efecto las Resoluciones Nros. 182 y 184
de fecha 15 de marzo de 2000; 227, 229, y 230 de fecha 8 de abril de 1999; 252
y 253 de fecha 7 de abril del año 2000; 037 y 039 de fecha 1 de febrero de
2000; 126 de fecha 9 de marzo de 1999 y 088 de fecha 15 de febrero de 2000
todas ellas emanadas del referido Instituto.
-Exponen, que si bien la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de
los Seguros Sociales (I.V.S.S.), en fecha 25 de abril del año 2000, emitió bajo
el Nro. 0216, Notificación mediante la cual se le hacía de su conocimiento la
revocatoria de las contrataciones arriba citadas, la misma -en su criterio- no
cumple con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, dado que se obviaron, de manera inexplicable, disposiciones o
extractos contenidos en la Resolución Nº, 278, de fecha 18 de abril de 2000,
los cuales son de suma importancia para la defensa de los intereses de la
recurrente. En consecuencia, estiman que “...la Notificación en cuestión no
surtió ningún tipo de efecto legal sobre nuestra representada por no plasmarse
dentro de la misma, el texto integro de lo dispuesto en el Acto Administrativo
aquí impugnado, tal como lo contempla la norma citada...”.
-Asimismo señalan, que las aprobaciones de las contrataciones revocadas
fueron asignadas por el Consejo Directivo del mencionado Instituto, prelando en
las mismas la declaratoria expresa de emergencia crítica, en estricto cumplimiento
a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 61 de la Ley de
Licitaciones.
En consecuencia de lo expuesto, la parte actora estima
que el acto recurrido adolece del vicio de ilegalidad por ausencia de base
legal en su fundamentación y falso supuesto en su motivación, por considerar
errónea la interpretación dada a la disposición contenida en el artículo 61 de
la Ley de Licitaciones ya que, según afirman, la Sociedad Mercantil
Instalaciones 2M C.A, estaba exceptuada de la obligación de estar inscrita en
el Registro Nacional de Contratistas, según lo dispone el citado artículo de la
Ley de Licitaciones, por tratarse de obras adjudicadas con el carácter
eminentemente crítico y sin embargo, la empresa recurrente presentó e hizo
valer al momento de la obtención de la buena pro, la certificación requerida.
Así, continúan señalando,
que el mencionado Instituto revocó unilateralmente las Resoluciones de
adjudicación, en base a una falsa, errada y equivocada interpretación de la
normativa aplicable y adicionalmente consideran que el acto administrativo
recurrido presenta incongruencia en su motivación dado que “...en su propio texto dispone que tal
certificación se exigirá salvo que se trate de las excepciones contempladas en
el parágrafo primero del artículo 61 ejusdem, en particular en casos de
EMERGENCIA CRITICA DECLARADA EN EL TEXTO DE LA RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN DE
LAS CONTRATACIONES, lo cual ratifica expresamente en el aparte primero de la
Resolución final de la revocatoria y citamos textualmente ‘RESOLUCIÓN: Los
miembros de la Junta Directiva del IVSS, acordaron por unanimidad lo siguiente:
1. Ratificar la Declaratoria de Emergencia Crítica de los Hospitales DR. MIGUEL
PEREZ CARREÑO, DR. DOMINGO LUCIANI y DR. JOSE MARIA CARABAÑO TOSTA’ ”. (mayúsculas
del escrito de libelo).
OPINIÓN DEL MINISTERIO
PÚBLICO
La abogada Melanie Bendahan, actuando en su carácter de Fiscal
Encargada del Ministerio Público, hizo las siguientes consideraciones:
-Que no resulta controvertida la
naturaleza de los contratos celebrados por el presunto agraviante pues, en su
criterio, lo que era objeto de debate en la acción de amparo constitucional era
la rescisión unilateral del contrato por parte del ente administrativo.
-Que el incumplimiento de las
disposiciones de la ley de Licitaciones, alegado por la recurrida, no es un
incumplimiento en la prestación del servicio público, sino el caso se
circunscribe a una infracción de la Ley de Licitaciones “...al presentar la
empresa un requisito falso, para ofertar y obtener la buena pro para la
ejecución de las obras, actuando así con dolo...”
-Que “...si bien es cierto que la
Administración, frente al incumplimiento contractual, goza de la potestad de
rescindir unilateralmente el contrato, es igualmente cierto que está obligada a
respetar los derechos subjetivos e intereses legítimos de los particulares con
los que contrata. Tratándose el acto de rescisión, de un acto administrativo,
el mismo debe estar precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la
defensa, aún cuando el procedimiento sea expedito o sumario como el previsto en
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”
-Que en virtud de la aseveración de
parte de la recurrida señalando que la empresa peticionante tuvo oportunidad de
intervenir después de la notificación del acto impugnado, en opinión del
Ministerio Público, dicha afirmación no deja dudas acerca de que a la presunta
agraviada no se le notificó del inicio de un procedimiento administrativo en el
cual se le permitiera exponer los alegatos en defensa de sus derechos e
intereses, cuestión que, según expone, constituye una violación al debido
proceso y por ello consideró pertinente que la Sala declarara con lugar la
solicitud de amparo cautelar interpuesta.
IV
SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).
En escrito de informes presentado
por el abogado Guillermo Calderón, actuando como apoderado judicial del
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), a favor de su
representada, expuso los siguientes alegatos:
-Que las Resoluciones que fueran
objeto de revocatoria mediante el acto impugnado, sólo contienen la
autorización para la celebración de las contrataciones respectivas con la
empresa quejosa, con la finalidad de ejecutar ciertos trabajos de remodelación
en determinadas áreas de establecimientos sanitarios. Sin embargo advierte que
la Dirección General de Consultoría Jurídica del IVSS quedó encargada de
recabar todos los requisitos que la empresa debía presentar para los fines
contractuales, entre ellos, el cerificado de Inscripción en el Registro
Nacional de Contratistas.
-Que en virtud de la comunicación de
fecha 18 de abril de 2000, suscrita por la Directora del Registro Nacional de
Contratistas, donde informa a la Directora Adjunta de la Consultoría Jurídica
del IVSS, que la empresa Instalaciones 2M C.A., se encuentra suspendida del
referido Registro desde el 19 de agosto de 1999 y que el certificado presentado
no tienen validez por cuanto no fue emitido por ese despacho, la Junta
Liquidadora procedió a revocar y dejar sin efecto las resoluciones que
autorizaban la contratación con la empresa.
-Que las referidas resoluciones
autorizatorias estaban orientadas a consolidar el contrato definitivo, por lo
cual consideran, en su criterio, que no puede hablarse de contratos
administrativos, ni de asignaciones de obras de manera definitiva a favor de la
empresa.
-Asimismo, consideran que al
dictarse la Resolución que constituye el objeto de impugnación en el presente
juicio, no puede considerarse un acto de revocación unilateral de la
contratación ya que “...después del acto preparatorio no llegó a suscribirse o
firmarse el contrato definitivo, constitutivo de la relación
consensual-bilateral y concluyente con la empresa...”.
Vistos los anteriores
alegatos, pasa esta Sala a decidir el presente recurso de nulidad ejercido
contra el acto administrativo contenido en la
Resolución Nº 278 de fecha 28 de abril del año 2000, dictada por la Junta
Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), la
cual dejó sin efecto las Resoluciones Nros. 182 y 184 de fecha 15 de marzo de
2000; 227, 229, y 230 de fecha 8 de abril de 1999; 252 y 253 de fecha 7 de
abril del año 2000; 037 y 039 de fecha 1 de febrero de 2000; 126 de fecha 9 de
marzo de 1999 y 088 de fecha 15 de febrero de 2000 emanadas del mismo
Instituto.
Una vez analizado el
expediente se observa lo siguiente, respecto a los vicios alegados por la parte actora.
-En primer término, debe
esta Sala pronunciarse sobre el vicio de falso supuesto alegado por la
recurrente; esta señala que el acto objeto de la presente controversia se
encuentra viciado de falso supuesto en su motivación, por considerar errónea la
interpretación acordada por la Junta Liquidadora del IVSS, a la disposición
contenida en el artículo 61 de la Ley de Licitaciones (vigente para la fecha),
el cual disponía lo siguiente:
Artículo 61
“...Para presentar ofertas en todo procedimiento de licitación general,
selectiva o de adjudicación directa regidos por esta Ley, cuyo monto sea
superior a quinientas Unidades Tributarias (500 U.T.) en el caso de adquisición
de bienes o contratación de servicios o a mil quinientas Unidades Tributarias
(1.500 U.T.) en el caso de construcción de obras, será necesario estar inscrito
en el Registro Nacional de Contratistas.
Parágrafo
Primero. No será necesaria la inscripción en el Registro Nacional de
Contratistas, cuando se trate de licitaciones anunciadas internacionalmente,
obras científicas o artísticas, servicios altamente especializados de uso
esporádico o contrataciones en situaciones de emergencia, siempre que la
excepción y su fundamento consten el acto interno por el que se inicie el
procedimiento y se indicado expresamente en el llamado a licitación o la
invitación a presentar ofertas, según el caso. (G.O.E. Nº 5.386 de fecha
11 de octubre de 1999)
La Sala observa, que el
referido instrumento legal fue reformado parcialmente mediante Decreto con
Rango y Fuerza de Ley, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.097 de fecha
12 de diciembre de 2000, en el cual se consagra la misma disposición arriba
citada, en el artículo 63 de la referida Ley de Reforma Parcial de la Ley de
Licitaciones, relativo a las excepciones a la obligación de inscripción en
el Registro Nacional de Contratistas.
Asimismo, este Máximo
Tribunal debe precisar que los referidos instrumentos jurídicos se encuentran
modificados por Decreto Nº 1.555 publicado en la Gaceta Oficial
Extraordinaria Nº 5.556, de fecha 13 de noviembre de 2001, mediante el cual se
dictó el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley de
Licitaciones.
Según expone la
representación de la parte actora, el acto impugnado se encuentra viciado de
falso supuesto en virtud que:
“...la Sociedad
Mercantil Instalaciones 2M C.A, y a pesar de estar exceptuada por ley del
cumplimiento de lo establecido en el artículo 61 ejusdem, por ser las obras
adjudicadas de EMINENTEMENTE CARÁCTER CRITICO, presentó e hizo valer al
momento de la obtención de la buena pro para la ejecución de las obras, la
certificación del Registro Nacional de Contratistas, la cual durante el
desarrollo de estas expiró en cuanto a su validez temporal, no dejando nunca
nuestra representada de reunir todos los requerimientos exigidos por dicho
Registro para la renovación de la misma, tal y como lo ha expresado la propia
Dirección de dicho Registro...”
...Omissis...
“...es decir, el
texto y motivación de la Resolución revocatoria 278, de fecha 18 de Abril del
año en curso no se compagina con lo dispuesto en la normativa legal vigente de
la materia...”
Adicionalmente señala, que
lo que operaba era la suspensión de la empresa del mencionado Registro, en
virtud de la disposición contenida en el artículo 52 de la Ley de Licitaciones,
que establece en su ordinal sexto entre las atribuciones del Servicio Nacional
de Contratistas, la de suspender a los infractores de dicha ley.
Por otra parte, la
recurrente también alega que el acto administrativo impugnado “...presenta
incongruencia en su motivación y argumentación general cuando en su propio
texto dispone que tal certificación se exigirá salvo que se trate de las
excepciones contempladas en el parágrafo primero del artículo 61 ejusdem, en
particular en casos de EMERGENCIA CRITICA DECLARADA EN EL TEXTO DE LA
RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN DE LAS CONTRATACIONES, lo cual ratifica expresamente
en el aparte primero de la Resolución final de la revocatoria y citamos
textualmente ‘RESOLUCIÓN: Los miembros de la Junta Directiva del IVSS,
acordaron por unanimidad lo siguiente: 1.- Ratificar la Declaratoria de
Emergencia Critica (sic) de los Hospitales DR. MIGUEL PÉREZ CARREÑO, DR.
DOMINGO LUCIANO Y DR. JOSÉ MARÍA CARABAÑO TOSTA...”. (mayúsculas del escrito
del libelo).
En tal sentido y por ser el
vicio denunciado de orden público, pasa esta Sala a decidirlo.
La
determinación del vicio de falso supuesto, lleva al juzgador a verificar o
constatar, que la Administración aplicó de manera errada una norma a un caso
concreto o a unos hechos determinados. Es así como para dilucidar la cuestión
de fondo planteada, resulta necesario para la Sala, el análisis e
interpretación de las normativa aplicable al caso que nos ocupa.
Pero la interpretación que
ha de hacer la Sala debe ser el resultado de una lectura concatenada que se
manifieste en la tutela efectiva de los derechos e intereses de los
particulares, así como de la defensa del interés general en el contexto del
modelo constitucional de Estado Social y de Derecho.
Luego de analizar el
expediente, la Sala observa que las Resoluciones contentivas de las
contrataciones acordadas a la empresa recurrente y posteriormente revocadas por
el acto impugnado en este juicio, utilizaron la expresión ‘emergencia crítica’.
Así
por ejemplo en la Resolución Nº 227 se dispuso:
“Los Miembros de la Junta
Liquidadora del IVSS, acordaron por unanimidad APROBAR por Emergencia
Crítica, el Presupuesto Nº 99-104, de la Empresa ‘INSTALACIONES 2M C.A’.,
por concepto de remodelación de los servicios anexos del Area Quirúrgica del
piso 03, del Hospital ‘Dr. MIGUEL PÉREZ CARREÑO’, por un monto total de
DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS ONCE BOLIVARES CON
CUARENTA Y UN CENTIMOS (Bs. 279.943.411, 41). Igualmente acordaron otorgar a la
empresa un Anticipo del cincuenta por ciento (50%), del monto total del
presupuesto. (Negrillas de la Sala).
De igual manera, este texto
se repite en las Resoluciones del Consejo Directivo del IVSS, Nros. 229, 230 de
fecha 08-04-99. También se repite la declaratoria de ‘emergencia crítica’ con
respecto a otros establecimientos de salud y a la construcción de sus
respectivas obras en las Resoluciones Nros. 182 y 184 de fecha 15 de marzo de
2000; Nros. 252 y 253 de fecha 7 de abril del año 2000; Nº 126 de fecha 9 de
marzo de 1999 y en la Nº 088 de fecha 15 de febrero de 2000 en la cual incluso
se ratificó la Resolución del Consejo Directivo Nº 126 Acta 10, de fecha
09-03-99, mediante la cual se habían aprobado por unanimidad por ‘emergencia
crítica , los trabajos para la Unidad de Inmunología Clínica VIH-SIDA del
Hospital Dr. Domingo Luciani. El Llanito.
A
su vez, la Sala advierte que el representante judicial de la parte recurrida,
en la oportunidad en que dio respuesta al escrito de promoción de pruebas,
afirmó lo siguiente:
“...La expresión ‘emergencia
crítica’ que se alude en estas Resoluciones no tienen el mismo sentido del que
se menciona en el Párrafo Primero del artículo 61 de la Ley de Licitaciones en
cuanto a la excepción de la inscripción en el Registro Nacional de Contratistas
en ‘situaciones de emergencia’, ya que esta se refiere a calamidades,
desastres, o catástrofes por hechos naturales imprevistos, que no es el sentido
dado en el texto de la Resoluciones...”
Al respecto, este Máximo
Tribunal considera, que el referido artículo 79 de la Ley de Licitaciones
desarrolla el mecanismo de licitación directa como una modalidad para la
adjudicación de ciertas contrataciones.
Adicionalmente se debe
destacar, que la interpretación y aplicación de la normativa citada ha sido
modificada por Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la
Ley de Licitaciones, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.097, de
fecha 12 de diciembre de 2000, el cual, deja intacto el contenido del artículo
61 que aparece bajo el número 63 y también se modifica el numeral 5º del
artículo 79, que aparece bajo este texto como el numeral 5º del artículo 81 de
la siguiente manera:
Artículo 81 Se podrá
proceder por adjudicación directa, independientemente del monto de la
contratación, siempre y cuando la máxima autoridad del órgano o ente
contratante, mediante acto motivado, justifique adecuadamente su procedencia,
en los siguientes supuestos:
...Omissis...
5º Cuando se
decrete estado de alarma, de emergencia económica o de conmoción interior o
exterior, así como en caso de emergencia comprobada dentro del respectivo
organismo o ente...”
Asimismo, no ha sido otro el
sentido dado a estas disposiciones en el vigente Decreto Nº 1.555 con Fuerza
de Ley de Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, publicado en la Gaceta
Oficial Extraordinaria, Nº 5.556 de 13 de noviembre de 2001, en el cual se
precisan por primera vez, el alcance y contenido de ciertos conceptos, entre
ellos, precisamente el de ‘emergencia comprobada’, en el numeral 11º del
artículo 5 en los siguientes términos:
Artículo 5º. A los fines del presente Decreto Ley, se define lo
siguiente:
...Omissis...
11. Emergencia comprobada. Son los hechos o circunstancias
sobrevenidas que tienen como consecuencia la paralización o la amenaza de
paralización total o parcial de las actividades del ente...”.
Por otra parte, se observa
que el referido instrumento jurídico en el artículo 88, al desglosar los
supuestos en los cuales se puede proceder a la adjudicación directa,
independientemente del monto de la contratación, distinguió entre los dos
supuestos que desarrollaba el numeral 5º del antes artículo 79 de la siguiente
manera:
“...5. Cuando se decrete
estado de alarma, de conmoción interior o exterior.
6.
En
caso de emergencia comprobada dentro del respectivo organismo o ente...”
En consecuencia, no cabe
duda, para este Máximo Tribunal, que el Legislador siempre se ha referido a las
‘contrataciones en situaciones de emergencia’ cuando han acaecido hechos o
circunstancias sobrevenidas bien sea derivadas de fenómenos naturales u otros, que
ocasionen conmoción interior o exterior, o cuando dichas circunstancias
sobrevenidas puedan producir la paralización o la amenaza de paralización total
o parcial de las actividades del ente.
Sin
embargo, es criterio de la Sala sostener que así como la Administración bajo su
libre arbitrio selecciona a determinada empresa a través de la adjudicación
directa, también conserva la facultad de revocar su decisión si motivos de
interés general o presupuestarios así lo exigen.
Así en un caso similar al
que se examina, la Sala en decisión de fecha 18 de diciembre de 2001, recaída
en el caso: Construcciones y Mantenimiento 3188195, C.A., vs Junta
Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) precisó
lo siguiente:
“...la parte
recurrente alega en su favor que la Junta de Liquidadora del Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales al revocar la autorización acordada, no tomó
en cuenta que la contratación se autorizó por razones de emergencia crítica,
caso en el cual no era necesaria la inscripción en el Registro Nacional de
Contratistas y además que su representada ya se encontraba ejecutando las
obras.
En este
sentido, debe señalarse que según el artículo 44 de la Ley de Licitaciones
publicada en la G.O. N° 5.386 Extr. del 11 de octubre de 1999, vigente para el
momento en que se dictó el acto administrativo recurrido, (cuya esencia se
mantiene igual en el artículo 105 de la Ley de Licitaciones publicada en la
Gaceta Oficial Extraordinaria 5.556 del 13 de noviembre de 2001), establece:
“En todos los procedimientos regulados por esta Ley, el ente
contratante podrá suspender el procedimiento cuando así lo estime conveniente
...(omissis)... Igualmente podrá,
mientras no se haya firmado el contrato definitivo, decidir por acto motivado,
dar por terminado el procedimiento, cuando a su juicio existiesen razones de
interés general que así lo aconsejen”.(negritas de la Sala).
El acto
administrativo objeto del presente recurso de nulidad, contenido en la
Resolución Nº 320, Acta Nº 31, de fecha 8 de mayo de 2000, fundamentó la revocatoria de la Resolución Nº 183,
Acta 15, de fecha 15 de marzo de 2000, mediante la cual se autorizó adjudicar
directamente a la sociedad mercantil CONSTRUCCIÓN Y MANTENIMIENTO 3188195, C.A.
la contratación para ejecutar los trabajos de remodelación del servicio de
emergencia del Hospital Dr. Miguel
Pérez Carreño por un monto total de mil seiscientos setenta y cuatro millones
cuatrocientos ochenta y un mil dos bolívares con 91/100 (Bs. 1.674.481.002,91
), en la invalidez del Certificado de Inscripción de la recurrente, e
igualmente en que la mencionada sociedad mercantil se encontraba suspendida del
Registro Nacional de Contratistas para el momento de la adjudicación del
contrato.
En este
contexto debe precisarse que el ejercicio de la actividad pública de la
Administración debe atender a la satisfacción de los intereses de la
colectividad, de tal manera que las relaciones contractuales que se susciten
entre los particulares y la Administración que se refieran a la satisfacción de
un interés público, necesariamente deben estar a favor del efectivo desarrollo
de la finalidad pública
De tal manera que cuando se ha realizado
una selección a través de una adjudicación directa, la cual supone el libre
arbitrio de la autoridad pública contratante en elegir con quien contratará;
también supone, que si por razones presupuestarias, motivos de interés general
o, por insatisfacción en las condiciones generales, el ente licitante puede
desechar o revocar la decisión previamente fijada, sin que, por tal
circunstancia deba honrar compromiso o erogación algunas, pues, para el caso
particular de la adjudicación directa, el único momento a partir del cual se
generarán obligaciones legales frente al contratante, es cuando se formaliza el
contrato...” (subrayado de esta decisión).
En
el caso que se examina, al igual que en el de la sentencia arriba referida, no
consta la celebración ni la formalización de un contracto previo, donde se haya
sujetado la voluntad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales
(I.V.S.S.), el cual, en el supuesto de la adjudicación directa de las
contrataciones en cuestión, pudiese generar ciertas obligaciones, que aún el
presente caso dada la existencia de razones de interés general se justifica la
suspensión del procedimiento licitatorio en los términos establecidos en el
artículo 44 de la Ley de Licitaciones (de fecha 11 de octubre de 1999), vigente
para la fecha en la que se dictó el acto administrativo impugnado.
Resta decidir a esta Sala,
respecto a la denuncia formulada en el libelo acerca de la presunta violación
al derecho a la defensa y al debido proceso de la recurrente. Denuncia que fue
complementada en el escrito de informes en el que se refiere lo siguiente:
“...el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, jamás consignó el referido
expediente administrativo a que alude la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, tan sólo se limitó a realizar escrito donde esgrime sus espurios
criterios y a consignar las resoluciones donde le Adjudican en forma directa
bajo la modalidad de Emergencia las Contrataciones a la Empresa INSTALACIONES
2M, C.A.. En consecuencia, partiendo de la teoría de procedimiento-garantía,
tenemos que la ausencia de expediente administrativo debe reputarse como
omisión del procedimiento legalmente establecido...”. Al respecto, y atendiendo
a la argumentación anterior, esta Sala reitera su criterio fijado en la
decisión de fecha 18 de diciembre de 2001 antes referida, en la cual sostuvo
que para proceder a la revocatoria, en casos como el de autos, no era necesaria
la apertura de un procedimiento administrativo, ya que tal potestad es
inherente al poder de la administración cuando razones de interés general lo
exijan. Así se decide.
Vistos como han sido los anteriores
razonamientos, debe esta Sala declarar sin lugar el recurso de nulidad
interpuesto.
VI
DECISIÓN
En virtud de las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de
nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por el abogado Antonio José Soto
Macabi, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil
INSTALACIONES 2M, C.A., antes
identificada, contra el acto
administrativo contenido en la Resolución Nº 278 de fecha 28 de abril
del año 2000 dictada por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales (I.V.S.S.).
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los once (11) días del mes de abril del año dos mil
dos. (2002). Años 191º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
El Vicepresidente,
En dieciseis (16) de abril
del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº
00616.