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Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha
15 de junio de 2000, las abogadas Margarita Escudero León, Ornella Bernabei
Zaccaro, Ana Cristina Núñez Machado, María Verónica Espina Molina y Nelly
Herrera Bond, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 45.205, 54.328,
65.130, 75.996 y 80.213, respectivamente, actuando en su carácter de apoderadas
judiciales de la sociedad de comercio INVERSIONES
SABENPE, C.A., domiciliada en la ciudad de Caracas e inscrita en el
Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal
y Estado Miranda, el 30 de julio de 1980, bajo el Nº 9, Tomo 163-A Sgdo.,
modificada su acta constitutiva estatutaria en varias oportunidades, de las
cuales la última quedó inscrita ante el Registro Mercantil Quinto de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 15 de agosto
de 1996, bajo el Nº 8, Tomo 50-A Qto.; interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad por ilegalidad en contra
de la RESOLUCIÓN Nº EXTRAORDINARIA
2000, de fecha 10 de mayo de 2000, dictada por el ALCALDE DEL MUNICIPIO AMBROSIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA, mediante
la cual se declaró sin lugar la
solicitud de nulidad elevada por la hoy recurrente, del acto administrativo
mediante el cual la referida Alcaldía, otorgó la buena pro a la sociedad de
comercio Ambiente Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS),
en el marco de la Licitación General Nº 010/99, concerniente a la Concesión del
Servicio Público de Aseo Urbano del citado Municipio.
Por auto de fecha 20 de junio de 2000, y de
conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, se ordenó oficiar a la Alcaldía emisora del acto
impugnado, a los fines de solicitarle la remisión del expediente
administrativo.
El 31 de julio de 2000 se pasó el expediente al
Juzgado de Sustanciación.
El 03 de agosto de 2000, la Secretaría de la Sala
envió al Juzgado de Sustanciación los antecedentes administrativos
administrativos, remitidos por la Alcaldía del Municipio Ambrosio del Estado
Miranda, adjuntos a Oficio Nº 2000-869,
de fecha 21 de julio de 2000.
Por auto de fecha 27 de septiembre de 2000, el
Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad cuanto ha lugar en
derecho y ordenó tanto las notificaciones de ley, como la expedición del cartel
a que alude el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
al tercer día de despacho siguiente a aquél en que constare en autos la práctica de aquéllas.
El
07 de febrero de 2001 se libró el cartel a que alude al artículo 125 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Retirado, publicado y consignado el cartel, mediante
escrito de fecha 07 de marzo de 2001, la sociedad de comercio Ambiente
Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS), se
hizo parte en el presente proceso.
Por escritos consignados en fechas 14 y 20 de marzo
de 2001, las sociedades de comercio Ambiente Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS) e Inversiones Sabenpe, C.A., respectivamente, consignaron escritos
de promoción de pruebas.
Por sendos autos de fecha 17 de abril de 2001, el
Juzgado de Sustanciación aceptó la intervención de la empresa Ambiente
Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS) y
admitió las pruebas promovidas por ambas partes.
Concluida
la fase probatoria, y con ella la sustanciación del proceso, el expediente fue
remitido a Sala.
En virtud de la designación
de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero y la
ratificación del Magistrado Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en
sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº
37.105 de día 22 de diciembre del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala
Político Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y por auto de fecha 24
de abril de 2001 se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se
encontraba.
El
24 de abril de 2001 se designó Ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa y se
fijó el 5º día de despacho siguiente para el comienzo de la relación.
El 08 de mayo de 2001
comenzó la relación en el presente juicio.
El 23 de mayo de 2001,
oportunidad legal para que tuviera lugar el acto de informes, comparecieron los
apoderados de la parte recurrente y de la sociedad de comercio opositora, y
consignaron sus respectivos escritos.
Por escrito consignado
el 12 de junio de 2001, la representación de la parte actora hizo observaciones
a los informes presentados por la parte opositora.
El 11 de julio de
2001, terminó la relación en el presente juicio y se dijo “VISTOS”.
Finalmente, mediante
diligencias de fechas 09 de agosto de 2001 y 21 de febrero de 2002, la
representación judicial de la recurrente ha solicitado se dicte sentencia en la
presente causa.
Para decidir, la Sala observa:
I
El acto cuya nulidad se solicita, se encuentra contenido
en la Resolución Nº Extraordinaria 2000,
dictada el 10 de mayo de 2000, por el Alcalde del Municipio Ambrosio Plaza del
Estado Miranda, mediante la cual se declara sin
lugar la solicitud de nulidad elevada por la sociedad de Comercio Sabenpe,
C.A, contra el acto administrativo contentivo del otorgamiento de la buena pro
a la sociedad de comercio Ambiente Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS), en el procedimiento licitatorio general Nº 010/99,
destinado a la Concesión del Servicio Público de Aseo Urbano del referido
Municipio.
En efecto, resumidamente reza la dispositiva de la
comentada providencia administrativa:
“(...) RESUELVE
DECLARAR SIN
LUGAR la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en el
otorgamiento de la buena pro, a empresa ASEAS, C.A. de la Licitación General Nº
010/99, concerniente a la Concesión del Servicio Público de Aseo Urbano, ya que
el ente licitante no ha incurrido en vicios de forma o de procedimiento con tal
otorgamiento. No ha incurrido en vicios de forma ya que el acto administrativo,
se notificó al contratista beneficiado con la buena pro y a los demás
contratistas participantes en el proceso, conforme a lo establecido en el
artículo 55 de la Ley de Licitaciones. Y no ha incurrido en vicios de
procedimiento, ya que el ente licitante se limitó a acatar, previo análisis,
las recomendaciones de la Comisión de Licitaciones, quien en su oportunidad de
ley, presentó el informe correspondiente, debidamente sustanciado.
Recomendaciones en las cuales hace especial hincapié en que SABENPE presentó
una oferta condicionada y conforme con lo establecido en el artículo 83 del
Reglamento de la Ley de Licitaciones, la Comisión de Licitación declarará
inadmisibles las ofertas que presenten condiciones, como la presentada por
SABENPE.
(...) Siendo
que al haber sido otorgada la buena pro, el ente promovente no ha constatado
que en el procedimiento administrativo destinado a otorgarle la buena pro a
ASEAS, C.A. se incurrió en algún vicio, DECLARA SIN LUGAR el pedimento de
declaratoria de nulidad solicitado por SABENPE, basado en el artículo 99 del
Reglamento de la Ley de Licitaciones.”
II
DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE
RECURRENTE
Alegaron
las representantes judiciales de la sociedad de comercio Sabenpe, C.A., en el
libelo presentado ante esta Sala:
- Que su representada participó como oferente en el procedimiento de
licitación general Nº 010/99, convocado por el Municipio Ambrosio Plaza del
Estado Miranda, para optar a la Concesión del Servicio Público de Aseo Urbano
del referido Municipio, presentando su oferta y la documentación legalmente
requerida en fecha 20 de septiembre de 1999.
-
Que de las ofertas presentadas, la de su representante resultó ser la de mejor
precio, esto es, veintidós mil ciento cuatro bolívares con 33/100 por tonelada
de basura (Bs. 22.104, 33 p/ton), seguida por la oferta de la sociedad de
comercio Ambiente Servicios y Aseo, C.A. (ASEAS),
con un monto considerablemente más alto,
a razón de veinticinco mil doscientos veintiuno con 65/100 por tonelada de
basura (Bs. 25.221, 65 p/ton).
-
Que durante el acto de presentación de ofertas, su representada dejó constancia
de que la sociedad de comercio Aseas, C.A., había incumplido uno de los
requisitos previstos en el Instructivo para la Presentación de Documentos en la
Licitación de Concesión del Servicio de Aseo Urbano del Municipio Plaza del
Estado Miranda; referido a la necesidad de presentar en la oferta el monto que
se dispondría a pagar por el uso del relleno sanitario expresado en Bs/ton,
proyectando estos costos para los próximos diez años.
-Que
a pesar del señalado incumplimiento por parte de Aseas, C.A., el cual acarreaba
la inadmisibilidad de su oferta, de conformidad con lo pautado en los artículos
46 de la Ley de Licitaciones vigente para la fecha y 24, literal “a” de la
Ordenanza de Licitaciones del Municipio Plaza del Estado Miranda, el Comité de
Licitaciones constituido para el proceso licitatorio en referencia, no sólo
admitió la señalada oferta, sino que en fecha 09 de noviembre de 1999 le otorgó
la buena pro para el Servicio de Concesión ofrecido.
-
Que en virtud de que la referida concesión había sido otorgada en contravención
a la normativa aplicable al caso, como fue señalado, el 26 de noviembre de
1999, su representada dirigió ante la Municipalidad licitante, una solicitud de
nulidad de la buena pro concedida a la sociedad de comercio Ambiente Servicios
y Aseo, C.A. (ASEAS).
- Que el 29 de diciembre de 1999, Sabenpe, C.A. fue notificada de su
calificación como segunda opción para la obtención de la buena pro en la
concesión licitada.
-
Que el 16 de mayo de 2000 le fue notificada a su representada la Resolución
impugnada.
-
Que el 08 de junio de 2000, la recurrente solicitó por escrito a la Alcaldía
autora del acto impugnado, copia certificada del expediente contentivo del
procedimiento licitatorio en referencia, sin recibir hasta la fecha,
pronunciamiento alguno sobre dicha solicitud, negándosele incluso el acceso a
dicho expediente, pues, según alega se le informó, era necesario consultar tal
petición con todos los miembros de la Comisión de Licitación; lo cual, en su
criterio, vulneró su derecho a la defensa.
-
Que la Resolución impugnada es nula, debido a que incurre en los vicios de:
inmotivación, ausencia de base legal y falso supuesto de hecho.
-
Que la inmotivación del acto atacado resulta del hecho de que la Alcaldía del
Municipio Ambrosio del Estado Miranda, no se pronunció sobre los alegatos y
pruebas presentados por Sabenpe, C.A., en su solicitud de nulidad de la buena
pro a que se hace referencia supra.
Asimismo indicó, que el alegato principal expuesto por la recurrente, se centró
en la inadmisibilidad de la oferta presentada por la sociedad de comercio
Aseas, C.A., en virtud de la omisión de requisitos exigidos para la licitación
en referencia.
-
Que la ausencia de base legal se evidencia en la falta de aplicación por parte
del órgano emisor de la resolución impugnada, de las normas contenidas en los
artículos 24 literal “a” y 46 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio
Plaza del Estado Miranda; 46 y 62 de la Ley de Licitaciones y 99 de su
Reglamento, los cuales coinciden en
señalar que la Comisión de Licitación, en el proceso posterior de evaluación de
ofertas, no admitirá aquéllas que no cumplan con las disposiciones de los
señalados textos normativos, o con los requisitos exigidos para la respectiva
licitación, cuando, como se indicó, la sociedad de comercio que obtuvo la buena
pro omitió instrucciones del proceso licitatorio en cuestión. Asimismo, señaló,
las citadas normas disponen que cuando la buena pro se hubiese otorgado
incurriendo en vicios de forma o de procedimiento, el ente promovente (en este
caso el Alcalde) declarará la nulidad del acto.
-
Que el vicio de falso supuesto de hecho está configurado en virtud de que la
Administración del Municipio Plaza del Estado Miranda, interpretó de manera
errónea una carta enviada por Sabenpe, C.A., junto con su oferta para el
proceso licitatorio a que se refieren las presentes actuaciones, lo que la
condujo a afirmar en la resolución recurrida que su representada estableció
condiciones para la firma del contrato de concesión en el caso de ser
favorecida por la buena pro; cuando en realidad la referida misiva, lejos de
presentar una oferta condicionada, se limitó a referir situaciones que son propias de una concesión como la de
servicio público de aseo urbano, tomando en cuenta que en el procedimiento
licitatorio que nos ocupa no se estableció un pliego de condiciones de
licitación, sino que se dictó un instructivo que se limitó a establecer los requisitos
necesarios para la presentación de las ofertas, sin entrar a determinar las
condiciones que regirían el contrato.
-
Finalmente, alegaron que la competencia para conocer del presente recurso, de
conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, está atribuida a la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y que el procedimiento
aplicable, en virtud de que el recurrente es un tercero extraño a la relación
contractual, es el de las demandas en que
sea parte la República, en atención a lo pautado en el artículo 111 eiusdem.
III
DE LOS ALEGATOS DE LA
TERCERA OPOSITORA
En el escrito presentado por la representación de la sociedad de
comercio Ambiente Servicios y Aseo (ASEAS), C.A., en la oportunidad procesal
correspondiente, haciéndose parte en el presente proceso, se rechazaron tanto
los hechos como el derecho alegados por la recurrente, resumidamente en los
siguientes términos:
-
Que su representada obtuvo la buena pro en el proceso de licitación general Nº
010/99, convocado por el Municipio Plaza del Estado Miranda para el
otorgamiento en concesión del Servicio Público de Aseo Urbano de la referida
entidad municipal, dando ambos (oferente como licitante) cabal cumplimiento a
los procedimientos establecidos en las normas legales aplicables en esa
materia.
-
Que del Informe de Evaluación para la selección de las Empresas Participantes
en el referido proceso licitatorio, presentado a la Municipalidad licitante por
la respectiva Comisión de Licitación, se desprende que su representada presentó
la mejor oferta, lo cual la hizo merecedora del otorgamiento de la buena pro,
por recomendación de la referida comisión.
-
Que Sabenpe, C.A pretende con el presente recurso de nulidad, presentar el
proceso licitatorio a que se refieren las presentes actuaciones como ilegal,
con el fin de que se le otorgue la buena pro, cuando no la obtuvo por no llenar
los requisitos legalmente exigidos.
-
Respecto al alegato de la recurrente con relación al pretendido incumplimiento,
por parte de Aseas, C.A., de uno de los requisitos
previstos en el Instructivo para la Presentación de Documentos en la Licitación
de Concesión del Servicio de Aseo Urbano del Municipio Plaza del Estado
Miranda, referido a la necesidad de presentar en la oferta el monto que se
dispondría a pagar por el uso del relleno sanitario expresado en Bs/ton,
proyectando estos costos para los próximos diez años, indicó que con apego del significado propio de las
palabras el “instructivo”
contiene “instrucciones”, pero que no
obstante dicho texto estableció “requisitos”,
los cuales nada tienen que ver con la obligación que, sostiene la demandante,
fue incumplida por su representada; siendo aquélla únicamente una instrucción de tipo genérico,
establecida a los efectos del mejor desarrollo del proceso licitatorio. En este
orden de ideas, la oferta presentada por Aseas, C.A. no era inadmisible como
pretende hacer ver la parte actora, pues el artículo 46 de la Ley de
Licitaciones aplicable al caso dispone, que no se admitirán aquéllas que no cumplan con las disposiciones de esta Ley
o con los requisitos exigidos
para la respectiva licitación.
-
Que a mayor abundamiento respecto al punto anterior, era menester destacar, que
el servicio de aseo urbano se encuentra conformado por tres actividades
fundamentales, a saber: a) la recolección de desechos sólidos; b) el barrido; y
c) el relleno sanitario o la disposición final, siendo el objeto de la
licitación bajo examen sólo una de las arriba señaladas, cual es la
recolección, traslado y bote de desechos sólidos, lo cual no conlleva de
ninguna forma a la disposición final de los desechos.
-
Que Aseas, C.A., mediante comunicación de fecha 21 de septiembre de 1999, dando
cumplimiento a lo establecido en el punto 18 del Instructivo para la
Presentación de Documentos, le comunicó al Comité de Licitaciones que
consideraba pertinente cancelar por concepto de relleno sanitario, el monto
establecido por la propia FundaGuarenas (Fundación del Municipio Plaza), ello
en virtud de que la disposición final de los desechos recolectados no entraba
dentro de la licitación para el cual estaba participando; dejando así a libre
decisión y en pro de los intereses del Municipio licitante, la estipulación del
monto o tarifa a ser cancelado por el uso del relleno sanitario.
-
Que Sabenpe, C.A. incumplió con la Ley de Licitaciones aplicable al caso, por
cuanto presentó una oferta condicionada, en contravención a lo estipulado en el
artículo 46 del citado texto normativo. Tal circunstancia, alegaron, quedó
evidenciada en la carta de fecha 20 de septiembre de 1999, que la misma enviara
a la Comisión de Licitación, lo cual hizo inadmisible la oferta
por ella presentada.
-
Que ha sido jurisprudencia reiterada, tanto de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, como de esta Sala, que los vicios de inmotivación y
falso supuesto, sea éste de hecho o de derecho, son irreconciliables en un
mismo acto administrativo, razón por la cual solicitó se declarase la
improcedencia de la denuncia de la parte actora al respecto.
-
Que abstracción hecha de lo anteriormente señalado, la recurrente señala que el
falso supuesto de hecho deviene del hecho de la errónea apreciación hecha por
parte del Comité de Licitaciones, de la carta por ella presentada, a la cual se
hizo alusión supra, es decir, que el
vicio se le está imputando a una actuación diferente fuera del propio acto
impugnado, lo cual afianza lo infundado de esa denuncia.
-
Finalmente, que la demandante comete un craso
error al denunciar que la resolución recurrida incurre en el vicio de
ausencia de base legal, alegando la falta de aplicación por parte del órgano
emisor de la misma, de unas determinadas normas jurídicas por ella señaladas,
cuando tal vicio es entendido a nivel doctrinario y jurisprudencial, como la
falta de fundamentación jurídica del acto, no como la falta de aplicación de
normas específicas.
IV
DE LA
COMPETENCIA
Previo a cualquier otro pronunciamiento, estima la Sala necesario
revisar su competencia para conocer de la presente causa, y en tal sentido
observa:
De la narrativa del presente fallo se evidencia que la intención del
recurrente es, en definitiva, anular el acto administrativo mediante el cual se
produjo el otorgamiento de la buena pro, dentro del marco de un proceso
licitatorio destinado a la suscripción de un contrato administrativo, cuyo
objeto está constituido por la concesión del servicio público de recolección,
traslado y bote de desechos sólidos del Municipio licitante.
En este sentido, el otorgamiento válido de la buena pro, es un elemento
esencial a la validez del contrato a
suscribirse, el cual como se aprecia con claridad de los autos, es un contrato
administrativo, pues reúne las características que tanto la doctrina como la
jurisprudencia han entendido como esenciales a la naturaleza de este tipo de
instrumentos, a saber, que una de las partes contratantes sea un ente público;
que el objeto del contrato sea la prestación de un servicio público y como
consecuencia de lo anterior, la presencia de cláusulas exorbitantes de la
administración, aún cuando no estén expresamente establecidas en el texto de la
convención. En efecto, el ente contratante es una persona pública, el Municipio
Ambrosio Plaza del Estado Miranda, el objeto del contrato está constituido por
la prestación de un servicio público, cual es la recolección, traslado y bote
de desechos sólidos de la citada Municipalidad, y por último, a pesar de que no
consta en autos la convención, la existencia de cláusulas exorbitantes de la
administración contratante que se presumen en este tipo de convenios.
Establecido lo anterior; sin duda estamos frente a uno de los supuestos
previstos en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, el cual establece que es de la competencia de esta Sala
Político Administrativa:
“Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con
motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos
administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las
Municipalidades”
(Negrillas de la
Sala)
Por otra parte estima prudente la Sala aclarar, que recientemente al
revisar su criterio respecto al orden de competencias para conocer de causas
relacionadas con contratos administrativos regionales, atribuyó su conocimiento
a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo, a fin de
garantizar el cumplimiento de los principios de eficacia, rapidez y fácil
acceso a la justicia propuestos por nuestro vigente Texto Constitucional. Sin
embargo, es preciso reiterar que tal criterio quedó circunscrito a aquéllos
contratos administrativos relacionados con terrenos ejidos que no involucren un
interés general (Sentencia Nº 00392, de fecha 05 de marzo de 2002, caso: Otilia
Josefina Gallardo Camaripano) ó a aquéllos celebrados por órganos
administrativos distintos a los entes político territoriales regionales
expresamente señalados en la norma parcialmente transcrita supra, esto es los Estados y las Municipalidades (Sentencia Nº
02729, de fecha 20 de noviembre de 2001, caso: Servitransporte, C.A. vs.
Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Público Urbano de
Pasajeros y Vialidad del Municipio Valencia del Estado Carabobo).
Así, en el presente caso, al tratarse de un contrato a celebrarse por
una Municipalidad en materia de servicio público de aseo urbano, posee la Sala
la competencia para conocer del mismo, a tenor de lo expresamente dispuesto en
el citado ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
Determinada la competencia de esta Sala para conocer del caso bajo
estudio, pasa la misma a pronunciarse en cuanto al fondo del asunto debatido,
en los siguientes términos:
La
representación de la recurrente basó su solicitud de nulidad del acto
impugnado, en que el mismo incurrió en los vicios de inmotivación, ausencia de
base legal y falso supuesto de hecho. Pasa la Sala a su examen en el orden
expuesto y a tal fin observa:
1.-
Respecto a la alegada inmotivación de la resolución impugnada aduce que la
Municipalidad emisora del referido acto, no se pronunció sobre los alegatos y
pruebas por ella presentados, en la oportunidad de solicitar la nulidad del
otorgamiento de la buena pro a la sociedad de comercio Aseas, C.A, en el
procedimiento licitatorio a que se ha hecho referencia supra. Asimismo resaltó, que el alegato principal de la citada
solicitud, se centró en la inadmisibilidad de la oferta presentada por la
sociedad mercantil favorecida en la licitación, en virtud de que esta última
omitió requisitos exigidos para participar en la misma, específicamente
incumplió la obligación que tenía de señalar, con base a los requisitos
exigidos en el Instructivo para la Presentación de Documentos elaborado a tal
efecto, la cantidad que estaría dispuesta a pagar por concepto de relleno
sanitario a FundaGuarenas, proyectando dichos costos para los próximos diez
años.
Ahora
bien, respecto al vicio de inmotivación, ha establecido la jurisprudencia de
este Alto Tribunal, lo siguiente:
“(...) éste se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron los
motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se
destruyen entre sí, por ser contrarios y contradictorios.
En efecto, advierte la Sala que
la insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su
nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y
los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano
administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de la sucinta
motivación, ciertamente, permite conocer la fuente legal, las razones y los
hechos apreciados por el funcionario.
En este sentido, se ha indicado que:
‘...la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos,
consiste en la ausencia absoluta de motivación; más no aquélla que contenga los
elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal,
lo cual garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento
para la decisión. De manera, que cuando a pesar de ser sucinta permite conocer
la fuente legal, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario,
la motivación debe reputarse como suficiente.
En suma a lo anterior, hay inmotivación ante un incumplimiento total de la
Administración de señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver, en
cambio, no hay inmotivación cuando el interesado, los órganos administrativos o
jurisdiccionales al revisar la decisión, pueden colegir cuáles son las normas y
hechos que sirvieron de fundamento de la decisión. Luego, si es posible hacer
estas determinaciones, no puede, ciertamente, hablarse de ausencia de
fundamentación del acto’.(Sentencia N° 318 de esta Sala del 7/3/2001).”
(caso: Luisa del
Valle Melchor de León, de fecha 18 de octubre de 2001)
Aplicando
el criterio jurisprudencial antes expuesto al caso que nos ocupa, advierte la
Sala que señalan expresamente dos de los considerandos de la Resolución Nº
Extraordinaria 2000, de fecha 10 de mayo de 2000, que declaró sin lugar la
solicitud de nulidad intentada en sede administrativa por la parte actora, acto
hoy impugnado, lo siguiente:
“(...) CONSIDERANDO
Que FUNDAGUARENAS es una Fundación Municipal,
conforme al contenido del artículo 48 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
en la cual el Municipio Ambrosio Plaza ha incorporado bienes en proporción
mayor al cincuenta por ciento (50%).
CONSIDERANDO
Que si la empresa ASEAS, C.A. delega en
FUNDAGUARENAS el monto que ésta está dispuesta a recibir por el uso del Relleno
Sanitario, indefectiblemente el Municipio se verá favorecido, pues en ella
tiene una participación que supera el cincuenta por ciento (50%). (...)”
De la simple lectura de la anterior transcripción, queda claro que la
Municipalidad del Municipio Plaza del Estado Miranda sí se pronunció respecto
al alegato referido por la recurrente, por cierto, considerando que Aseas, C.A.
cumplió cabalmente con la obligación que Sabenpe, C.A. aduce incumplió aquélla.
Asimismo, consta del acto impugnado que la Municipalidad se pronunció
exponiendo otra serie de argumentos, en los cuales se basó para tomar la
decisión correspondiente, así, cabe destacar que para verificar si una
providencia administrativa está motivada, no es preciso hacer un detallado análisis,
de los argumentos expuestos, sino verificar que el afectado pudo conocer el
razonamiento que guió a la Administración hacia su pronunciamiento.
Concluye
entonces la Sala, en virtud de todo lo anteriormente señalado, que el Municipio
Plaza sí se pronunció en torno al referido alegato de la demandante, siendo
ajeno a la procedencia del vicio denunciado, el hecho de que la apreciación
realizada por la Administración al momento de emitir el acto impugnado sea
correcta o no. Resulta, en consecuencia, infundado el denunciado vicio de
inmotivación. Así se declara.
2.-
En cuanto al vicio de ausencia de base legal invocado por la recurrente,
aduciendo que al emitir el acto atacado, la Municipalidad del Municipio Plaza
del Estado Miranda no aplicó las normas contenidas en los artículos 24 literal
“a” y 46 de la Ordenanza de Licitaciones del Municipio Plaza del Estado
Miranda; 46 y 62 de la Ley de Licitaciones y 99 de su Reglamento, los cuales coinciden en señalar que la Comisión de
Licitación, en el proceso posterior de evaluación de ofertas, no admitirá
aquéllas que no cumplan con las disposiciones de los señalados textos
normativos, o con los requisitos exigidos para la respectiva licitación, a
pesar de habérsele indicado que Aseas, C.A. omitió instrucciones del proceso
licitatorio en cuestión.
Con
relación al vicio de ausencia de base legal, ha sentado la jurisprudencia de
esta Sala Político Administrativa:
“Los actos de efectos particulares como requisito de
forma deben contener en su mismo texto cuál es la base legal aplicable en
criterio de la Administración; sin embargo, a pesar de haberse cumplido con ese
requisito, puede suceder que el acto carezca de base legal, ya que las normas
invocadas por la Administración no atribuyen la competencia alegada y al
analizarse el resto del ordenamiento jurídico se determine que dicho órgano no
tiene esa competencia (...)”
(Caso: Varios vs. Ministerio
de Educación, de fecha 17 de marzo 1990)
En
el caso sub júdice, la parte actora
pretende imputar el señalado vicio a la Resolución impugnada, puesto que el
ente del cual emanó, no aplicó unas determinadas normas, que ella estima debió
aplicar.
Observa
la Sala, en atención al criterio arriba transcrito que la base legal está
constituida por el fundamento jurídico de un acto administrativo, es decir, por
las normas que habilitan la actuación específica por parte de la
Administración.
En este sentido, el requisito que denuncia la parte actora incumplió
Aseas, C.A., establece:
“La oferta de cada participante en esta Licitación
deberá incluir el monto dispuesto a pagar a FundaGuarenas por el uso del
relleno Sanitario, expresado esto en Bs/Ton además la manera de proyectar estos
costos a futuro para los próximos diez años.”
(Numeral 18 del Capítulo V del Instructivo
para la presentación de Documentos del referido proceso licitatorio)
Constata
la Sala, que al momento de formular su oferta, Aseas, C.A. declaró estar
dispuesta a cancelar a FundaGuarenas por el uso del relleno sanitario, la
cantidad que ésta le señalase, tal circunstancia se desprende de la propuesta
presentada el 20 septiembre de 1999 por la citada sociedad mercantil en el
procedimiento licitatorio Nº 010/99, concerniente a la Concesión del Servicio
Público de Aseo Urbano del Municipio Plaza del Estado Miranda (Folio Nº 0000334
de la oferta presentada por Aseas, C.A.), que corre inserta al expediente
administrativo remitido por la citada Municipalidad.
Ahora
bien, es evidente que la intención del ente licitante al establecer el
requisito en referencia para participar en la mencionada licitación, era poder
determinar cuál oferta resultaba más favorable, siendo lo relevante a tal
efecto, que los participantes permitiesen establecer el monto que finalmente
debía cancelárseles por tonelada de desechos recolectados y depositados en el
relleno sanitario, con la proyección de tales gastos a futuro por espacio de
diez años.
En
el caso que nos ocupa se desprende de autos, que la participante favorecida en
el proceso licitatorio, no fijó un monto determinado a cancelarse por concepto
de relleno sanitario, sino que dispuso que tal suma quedase a discrecionalidad
de la concesionaria del mismo, siendo entonces innecesario proyectar los costos
a futuro, pues las condiciones de pago serán fijadas por un organismo que forma
parte del ente licitante, pues, como ya fue señalado, FundaGuarenas es una
Fundación perteneciente al Municipio Plaza del Estado Miranda; resultando en
consecuencia, que la oferta presentada por Aseas, C.A. era la más favorable a
la Municipalidad licitante.
Así,
concluye la Sala, el acto impugnado no tiene como fundamento jurídico las
normas invocadas por la recurrente, las cuales están referidas a la
inadmisibilidad de las ofertas que no cumplan con las condiciones señaladas en
los textos normativos pertinentes, o con los requisitos exigidos para la
respectiva licitación, sin que ello implique que el mismo incurra en el vicio
de ausencia de base legal; pues simplemente el Municipio Plaza del Estado
Miranda consideró improcedente la aplicación de las mismas, en virtud de que,
como quedó demostrado, Aseas, C.A cumplió con los requisitos establecidos para
el procedimiento licitatorio en referencia, y presentó la oferta más favorable;
lo cual implica que el ente licitante al favorecerla con la buena pro, cumplió
adecuadamente su parte dentro de la licitación.
Atendiendo
a las razones expuestas, resulta evidente la improcedencia del denunciado vicio
de ausencia de base legal. Así se declara.
3.-
Finalmente, con relación al invocado vicio de falso supuesto de hecho, configurado,
a decir de la recurrente, en virtud de que el Municipio Plaza del Estado
Miranda, interpretó de manera errónea una carta enviada por ella, junto con su
oferta para el proceso licitatorio a que se refieren las presentes actuaciones,
lo que la condujo a afirmar en la resolución recurrida que Sabenpe, C.A.
estableció condiciones para la firma del contrato de concesión en el caso de
ser favorecida por la buena pro, cuando en realidad la referida misiva se
limitó a referir situaciones que son
propias de una concesión como la de servicio público de aseo urbano, tomando en
cuenta que en el procedimiento licitatorio que nos ocupa no se estableció un
pliego de condiciones de licitación, sino que se dictó un instructivo que se
limitó a establecer los requisitos necesarios para la presentación de las
ofertas, sin entrar a determinar las condiciones que regirían el contrato.
Efectivamente,
el texto del acto impugnado reseña que la oferta presentada por la sociedad de
comercio actora en la tantas veces mencionada Licitación General Nº 010/99, fue
declarada inadmisible por la Comisión de Licitaciones designada en esa
oportunidad, en atención a lo establecido en el artículo 46 Ley de
Licitaciones, vigente para el momento, pues la misma estaba condicionada.
Ahora bien, establece la citada norma:
“La Comisión de Licitaciones, en el proceso
posterior de evaluación de las ofertas, no admitirá aquéllas que se encuentren
dentro de alguno de los supuestos siguientes:
(...omissis...)
2º Condicionadas o alternativas, salvo que ello se hubiere permitido en las
condiciones de la licitación (...)”
(Negrillas de la
Sala)
En
el presente caso, no se configuraba la excepción prevista en el artículo
parcialmente transcrito, dado que el Instructivo para la Presentación de
Documentos, aplicable al aludido proceso licitatorio estableció en el numeral 1
del Capítulo V:
“1. No serán admitidas ofertas condicionadas o con alternativas, ni
aquellas pertenecientes a empresas a las cuales se les haya comprobado la
participación de cualquier (sic) de sus proponentes o de sus
directivos en la integración o dirección de otras participantes en el mismo
acto.”
En
este orden de ideas resta verificar, si la comunicación en referencia,
establece condiciones dentro de la oferta presentada por Sabenpe, C.A. Así, la
citada correspondencia, consignada en autos tanto por el actor, como por la
tercera opositora, utiliza frases tales como:
“(...) queremos resaltar ciertos puntos que son
indispensables y consideramos
fundamentales su cumplimiento para la firma definitiva del Contrato de
Concesión (...)”
“(...) el plazo máximo para la revisión y ajuste de
las tarifas es de seis (6) meses, y que el mecanismo de ajuste tarifario
acordado, así como el plazo de revisión establecidos deben ser incluidos en la Ordenanza sobre Tasas del Servicio de
Aseo Urbano del Municipio (...)”
“(...) Previo a la firma del Contrato de Concesión, debe estar aprobada la Ordenanza sobre
Tasas del Servicio de Aseo Urbano y que las misma correspondan a los costos
reales ofertados por la empresa en el proceso de Licitación (...)”
“La empresa asumirá el riesgo de cobranza siempre y cuando el servicio sea
facturado y recaudado en su totalidad (Residencial, Comercial, Industrial) a
través de la empresa que le presta este servicio a la empresa distribuidora de
electricidad en el Municipio (...)”
“(...) exigimos
como condición para la firma del Contrato de Concesión, el acuerdo de un
Contrato Previo entre la Compañía SERDECO, INVERSIONES SABENPE, C.A., y el
MUNICIPIO PLAZA (...)”
(Negrillas de la
Sala)
Advierte
la Sala, que a pesar de que la recurrente alegó que la referida misiva no
formaba parte de su oferta, ambas fueron presentadas conjuntamente, en fecha 20
de septiembre de 1999, circunstancia verificable de la revisión del
correspondiente expediente administrativo (Folio 2 de la oferta presentada por
Sabenpe). En segundo lugar se advierte, que los términos empleados en la misma,
sin duda alguna están referidos a condiciones, y si bien algunas de éstas son
presupuestos necesarios para la firma de cualquier contrato administrativo y no
responden a exigencias particulares de Sabenpe, C.A.; otras claramente
condicionan su oferta dentro de la Licitación General Nº 010/99, como por
ejemplo, las relativas a la cobranza del servicio, configurándose el supuesto
de hecho previsto en el ordinal 2º del artículo 46 de la Ley de Licitaciones,
resultando aplicable entonces la consecuencia jurídica prevista en dicha norma,
esto es, la inadmisibilidad de la oferta presentada por Sabenpe, C.A.
En
tal sentido, no es cierto que la Administración emisora del acto recurrido
interpretara erróneamente el texto de la tantas veces citada carta, sino que
ciertamente la misma condicionó la oferta presentada por la sociedad de
comercio demandante, resultando por tanto infundado el alegado vicio de falso
supuesto de hecho. Así también se declara.
Verificada
la improcedencia de los vicios del acto recurrido, resulta imperativo para la
Sala declarar sin lugar la presente acción de nulidad. Así finalmente se
declara.
VI
Por
las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR
el recurso contencioso administrativo de anulación intentado por la sociedad de
comercio INVERSIONES SABENPE, C.A.,
contra de la RESOLUCIÓN Nº
EXTRAORDINARIA 2000, de fecha 10 de mayo de 2000, dictada por el ALCALDE DEL MUNICIPIO AMBROSIO PLAZA DEL
ESTADO MIRANDA.
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Devuélvanse los antecedentes administrativos junto
con copia certificada de la presente decisión a la Alcaldía del Municipio
Ambrosio Plaza del Estado Miranda.
Archívese el
presente expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas a los (01) días del mes de agosto de dos mil
dos. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente Ponente,
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº 2000-0658
LIZ/meg.
En seis (06) de agosto del
año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01028.