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MAGISTRADA
PONENTE: YOLANDA JAIMES GUERRERO
El ciudadano SALOMÓN SEGUNDO
CENTENO HUERTA, portador de la cédula de identidad Nº 3.243.570, asistido
por los abogados Aquiles Lemus Maza y Arquímedes Pens Torcat, inscritos en el
Inpreabogado bajo los Nros. 5.083 y 4.865, respectivamente, mediante escrito de
fecha 27 de marzo de 2003, interpuso ante esta Sala, recurso de nulidad contra
el acto administrativo contenido en la Resolución s/n, de fecha 21 de agosto de
2002, dictada por la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y
Procedimientos Especiales, hoy Dirección de Determinación de Responsabilidades
de la Dirección General de Procedimientos Especiales, en ejercicio de la
atribución delegada por el CONTRALOR
GENERAL DE LA REPÚBLICA, según consta en Resolución Nº 01-00-018 de fecha 9
de mayo de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela Nº 37.441, de fecha 13 de mayo de 2002, que confirmó la decisión
dictada por la mencionada Dirección el 14 de mayo de 2002, mediante la cual
declaró la responsabilidad administrativa del recurrente, en su carácter de
Gobernador Encargado y Secretario General de Gobierno del Estado Cojedes,
durante el período comprendido entre el
23 de enero de 1996 y el 15 de enero de 2000, así como la imposición de una
sanción de multa por el monto de setecientos cincuenta y cuatro mil ochocientos
bolívares con cero céntimos (Bs.754.800,oo).
En fecha 1º de abril de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de la
misma fecha, se solicitó el expediente administrativo correspondiente.
Adjunto a Oficio Nº 08-00-002 de fecha 15 de mayo de 2003, la
Contraloría General de la República remitió el expediente solicitado.
En auto del 21 de mayo de 2003, la Sala ordenó agregar las actuaciones
y formar pieza separada con el expediente administrativo recibido.
El 23 de mayo de 2003, la Sala ordenó pasar el expediente al Juzgado de
Sustanciación.
Por auto de fecha 10 de junio de 2003, el Juzgado de Sustanciación
admitió el recurso y se ordenaron y practicaron las notificaciones de Ley,
entre ellas las del Fiscal General de la República, la Procuradora General de
la República y el Contralor General de la República.
El 9 de septiembre de 2003, se libró el cartel a que se refería el
artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, el cual fue retirado, publicado y consignado dentro de la oportunidad
legal correspondiente.
En fecha 9 de octubre de 2003, la abogada Rose Fátima Viloria Ortega,
inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº
26.893, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de
la República, se dio por notificada en el presente juicio.
El 22 de octubre de 2003, el recurrente otorgó poder apud acta al abogado Aquiles Lemus Maza, inscrito en el Inpreabogado bajo
el Nº 5.083.
El 23 de octubre de 2003, el Juzgado de Sustanciación dejó constancia
en actas que el recurrente, asistido por abogado, había consignado el día 22
del mismo mes y año, escrito de promoción de pruebas, el cual fue agregado a los
autos en fecha 28 de octubre de 2003.
El Juzgado de Sustanciación, por auto del 13 de noviembre de 2003,
admitió las pruebas presentadas por el recurrente y ordenó notificar a la
ciudadana Procuradora General de la República, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República.
Concluida la sustanciación, por auto de fecha 20 de enero de 2004,
dicho Juzgado acordó pasar el expediente a la Sala.
El 22 de enero de 2004 se recibió el expediente en la Sala y por auto
de fecha 19 del mismo mes y año, se dio cuenta, se designó ponente a la
Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero y se fijó el quinto (5º) día de despacho
para comenzar la relación.
En fecha 11 de febrero de 2004, comenzó la relación de la causa y se
fijó oportunidad para el acto de informes, el cual se efectuó el 26 del mismo
mes y año. En dicha ocasión comparecieron las partes, consignaron sus
respectivos escritos y se ordenó la continuación de la relación.
El día 21 de abril de 2004 terminó la relación y se dijo “Vistos”.
ANTECEDENTES
La Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República, mediante acto administrativo de fecha 14 de mayo de 2002, notificado
al recurrente en fecha 8 de julio de 2002, declaró, que como consecuencia de la
conducta asumida por el ciudadano SALOMÓN SEGUNDO CENTENO HUERTA, ya
identificado, cuando ejerció los cargos de Gobernador Encargado y Secretario General de Gobierno del Estado Cojedes, durante el
período comprendido entre el 23 de enero de 1966 y el 15 de enero de 2000,
generaron responsabilidad administrativa.
Las
irregularidades se refieren, a que en el ejercicio de dichos cargos, ordenó
pagos por servicios que no habían sido previamente contratados y otros a través
de los cuales se dispuso de fondos públicos con finalidades distintas a las
previstas en el presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal respectivo.
Dichas irregularidades se especificaron de la siguiente manera:
“...PRIMERO:
Por haber ordenado el pago contenido en la orden de pago, identificada con el
Nº 07828, de fecha 29-07-98, cursante
al (sic) folio (sic) 96 al 105, a favor de la empresa DIREMAR, C.A., por concepto de servicios de alquileres de aviones
prestados al Gobernador del Estado Cojedes, durante el período comprendido
entre el 20 de mayo de 1998 al 30 de junio de 1998, por un monto total de OCHO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y SEIS
MIL SETECIENTOS CUARENTA Y TRES (sic)
CON SETENTA Y CINCO CÉNTIMOS (Bs.8.246.743,75), sin que los mismos
estuviesen contratados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 y
106 de la Ley de Contrataciones del Poder Público del Estado Cojedes (Gaceta
Oficial del Estado Cojedes Extraordinaria de fecha 15-11-91), conducta ésta
presuntamente generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con
lo previsto en el numeral 10 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República. SEGUNDO:
Por haber ordenado los pagos, con cargo al presupuesto del ejercicio fiscal
1999, de la siguiente manera: A) Órdenes
de pago identificadas con los números (sic) Nros. 15520 y 15634 de fechas
14-06-99 y 21-06-99, cursantes a los folios 272 y 280, respectivamente, a
través de las cuales se cancelan los servicios profesionales contratados por la
Gobernación del Estado Cojedes, con las ciudadanas MAGIT MORAVIA PÉREZ REYES y CARMEN IVONNE DELGADO CASADIEGO,
titulares de las cédulas de identidad Nros. 10.993.216 y 10.987.368,
respectivamente, por las cantidades en Bolívares de DOSCIENTOS SESENTA Y UNO (sic)
(Bs.261.000,00) y DOSCIENTOS
VEINTICINCO (sic) (Bs.225.000,00),
respectivamente, con cargo a la partida 4.03.08.99.00 ‘Otros Servicio
Profesionales y Técnicos’, no obstante que por la naturaleza de dichos gastos,
los mismos han debido imputarse con cargo a la partida 4.01.01.06.00
‘Remuneraciones al Personal Contratado’, de conformidad con el Plan Único de
Cuenta vigente para el ejercicio fiscal 1999, en concordancia con lo dispuesto
en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado
Cojedes...”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Con fundamento en todo lo anteriormente
expuesto y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 113 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, el
mencionado órgano contralor declaró la responsabilidad administrativa del
recurrente y le impuso como sanción, una multa por la cantidad de setecientos
cincuenta y cuatro mil ochocientos bolívares con cero céntimos (Bs.754.800,oo).
Ejercido por el recurrente el correspondiente
recurso de reconsideración, la Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República, actuando por delegación del Contralor General de la República, dictó
la Resolución s/n de fecha 21 de agosto de 2002, confirmando la anterior.
Agotada la vía administrativa, el recurrente
procedió a incoar el presente recurso de nulidad ante esta Sala.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
En el Capítulo Primero de su escrito recursivo, el recurrente señaló
que, “durante los años 1997, 1998 y 1999,
ejerció el cargo de Gobernador encargado y Secretario General de Gobierno del
Estado Cojedes (...), que en el
ejercicio de ese cargo y conforme a las atribuciones propias del mismo, ordené
el pago contentivo en la Orden de Pago Nº 07828, de fecha 29 de julio de 1998,
a favor de la empresa DIREMAR, C.A.,
por concepto de servicios de alquileres de aviones prestados al Gobernador del
Estado Cojedes sin que los mismos estuviesen contratados de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 12 y 106 de la Ley de Contratación del Poder
Público del Estado Cojedes (Gaceta Oficial del Estado Cojedes, Extraordinario
de fecha 15-11-91)”. (Mayúsculas
del original y subrayado de la Sala).
Igualmente señaló que, “ordené
los pagos contenidos en las órdenes de pago números. 15520 y 15634, de fechas
14 y 21 de junio de 1999,
respectivamente, a través de las cuales se cancelaron servicios profesionales
contratados por la Gobernación del Estado Cojedes con los ciudadanos (sic) MAGIT MORAVIA PÉREZ REYES, CARMEN IVONNE DELGADO CASADIEGO, con
cargo a la partida 4.03.08.99.00 (‘otros servicios profesionales y técnicos’)
no obstante que, por la naturaleza del gasto, debieron imputarse a la partida
4.01.01.06.00 (‘Remuneraciones al personal contratado’), de conformidad con el
Plan Único de Cuentas, vigente para el ejercicio fiscal 1999, en concordancia
con el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado
Cojedes; conducta generadora de responsabilidad administrativa al encuadrar en
los supuestos de hecho previsto en los numerales 10 y 12 del artículo 113 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable
rationec (sic) temporis, razón por la cual, me declararon responsable y me
impusieron como sanción, una multa por la cantidad de BOLÍVARES SETECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS
(Bs.754.800,oo)”.
Así mismo, el recurrente señaló con respecto a las imputaciones que se le
hicieron en el acto administrativo, lo siguiente:
1.- En cuanto a la cancelación de la orden de pago Nº 07828 a favor de
la empresa DIREMAR, C.A., por concepto de servicios de alquiler de aviones y
helicópteros no contratados, alegó que tales pagos correspondían a necesidades
de servicios propios de la Gobernación, que los mismos se vieron incrementados
a raíz de los desastres naturales producidos por las frecuentes y copiosas
lluvias que llevaron a la emisión de “Decretos declarativos de la emergencia” y
que el costo monetario del alquiler de los aviones sólo se conoce después de
prestado el servicio, el cual es determinado por las horas de vuelo.
2.- Que aún cuando hubo la utilización de fondos públicos en
finalidades distintas, no se dejaron desatendidos otros servicios, pues se
pagaron gastos sin dejar en la indigencia a personas o comunidades.
3.- Que de acuerdo con las Instrucciones Generales de Ejecuciones
Financieras para las Entidades Federales, las cuales establecen las
disposiciones para emitir los pagos y conforme a éstas, el límite para la
imputación de un gasto determinado, lo constituye el saldo disponible de la
partida dentro del respectivo Programa, Sub-Programa o Proyecto. Que en ningún
momento se tomó dinero de otra partida para pagar estos rubros fuera de la
partida misma, ni tampoco se dejó sin dinero las partidas de otros servicios
públicos, ni el Estado Cojedes tuvo que proveer posteriormente recursos.
4.- En lo que se refiere a los pagos realizados a las ciudadanas Magit
Moravia Pérez Reyes y Carmen Ivonne Delgado Casadiego, a través de partidas
diferentes a las establecidas, argumentó que se trataba de un error y que
siempre la Gobernación tuvo la intención de corregir. Que no hubo daños al
patrimonio público de la Hacienda Pública Estadal, por los hechos que se le
imputaban, pues sólo se trataba de la utilización de una misma partida para
cubrir varios servicios distintos por las necesidades explicadas, cuando había
disponibilidad presupuestaria.
5.- Expresó el recurrente que “...durante
el ejercicio fiscal 1997-1998, no hubo contrato escrito por las razones
invocadas en los capítulos precedentes, pero los causados u ocasionados en el
ejercicio fiscal 1999, si lo hubo, con lo cual se demuestra que en el ejercicio
de mi cargo se dieron cumplimiento en forma regular a las normas que rigen la
administración de los recursos patrimoniales de la Entidad Regional (...)”
y que “...no hubo pues, de mi parte ni
por acción ni omisión en el ejercicio del cargo que desempeñé temporalmente,
según el acto recurrido, en ninguna de las responsabilidades, todo lo cual me
exime de responsabilidad jurídica contenidas en las normas sobre las cuales se
apoya la resolución dictada por la Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República...”.
En razón de lo anteriormente planteado, solicitó se declarase con lugar
el recurso de nulidad ejercido.
ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Rose Fátima Viloria Ortega, antes
identificada, actuando con el carácter de representante de la Contraloría
General de la República, expresó en su escrito de informes lo siguiente:
Que los fundamentos esgrimidos por el
recurrente van dirigidos a invocar razones, tales como intrascendencia de las
formalidades (suscripción de contratos) frente a la necesidad de la normalidad
del servicio solicitado y a la emergencia declarada como consecuencia de los
desastres naturales, el error involuntario, la falta de intención y de daño al
patrimonio público.
Sin embargo, considera la representación del
ente contralor, que al revisar el expediente administrativo, relacionado con el
ilícito administrativo referente a los pagos efectuados a favor de la sociedad
mercantil DIREMAR, C.A., no consta que el recurrente suscribió contrato alguno,
por servicios de alquiler de aviones y helicópteros durante el período 1997 y
1998 “que sirviera de soporte previo y
legítimo para cancelar la respectiva erogación...” y que en todo caso, el
recurrente, en vez de negar tal ilicitud, la reconoce expresamente, con
argumentos no válidos, tales como “error involuntario” o “falta de intención”.
Alegó además dicha representación, que tal
situación, contrario a lo que entiende el recurrente, “dista de ser una mera e intrascendente formalidad sino que se erige
como una verdadera fase fundamental, desde el punto de vista presupuestario,
pues, es lo que determina que el ente administrativo correspondiente asuma un
compromiso financiero, es decir, una obligación válidamente contraída con cargo
al presupuesto de gasto respectivo”, por lo cual resultaba necesario traer
a colación lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario del Estado Cojedes, aplicable “rationae temporis”, el cual prevé: “Se considera gastado un crédito cuando queda afectado válidamente por
un compromiso”.
Que en este caso, no existía prueba de la
suscripción previa de un compromiso o contrato entre la empresa DIREMAR, C.A.,
y la Gobernación del Estado Cojedes, requisito indispensable para el pago,
solamente aparece la orden de pago Nº
07828, de fecha 29 de julio de 1998, por concepto de servicios de alquiler de
aviones prestados al Gobernador del Estado Cojedes, durante el período
comprendido entre el 20 de mayo al 30 de junio de 1998, por un monto de ocho
millones doscientos cuarenta y seis mil setecientos cuarenta y tres bolívares
con setenta y cinco céntimos (Bs.8.246.743,75). Por lo tanto, resultaba
evidente que el recurrente había comprometido su responsabilidad administrativa,
en los términos a que se contrae el numeral 10 del referido artículo 113 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, el cual dispone
entre los hechos generadores de responsabilidad administrativa, la ordenación
de pagos por servicios no contratados.
En lo que respecta a los pagos efectuados a las
ciudadanas MAGIT MORAVIA PÉREZ REYES y CARMEN IVONNE DELGADO CASADIEGO, éstos
se hicieron con cargos a partidas presupuestarias distintas a las que debían
imputárseles, el recurrente trató de justificar dicho proceder alegando, que
no habría cometido ningún ilícito
administrativo, por cuanto, de conformidad con las Instrucciones Generales de
Ejecuciones Financieras para las Entidades Federales, el límite para las
imputaciones lo constituye el saldo disponible de la respectiva partida
presupuestaria y en este caso, tomó dinero de la misma partida para pagar tales
conceptos y a todo evento sostiene que los hechos que le fueron imputados son
producto de un “error subsanable”.
Igualmente, la Contraloría General de la
República consideró que carecía de asidero legal lo argumentado por el
recurrente, para justificar su proceder, al señalar que los referidos pagos se
realizaron conforme a las Instrucciones Generales de Ejecución Financiera para las
Entidades Federales, pues dichas instrucciones no hacen más que reiterar el
contenido de los artículos 18 y 43 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario, 43 de la Ley Orgánica del Régimen Presupuestario del Estado
Cojedes y 227 de la derogada Constitución de la República, vigentes para la
época en que ocurrieron los hechos, pues igual que las anteriores normas,
dichas Instrucciones no sólo precisan las limitaciones de carácter cuantitativo
a que hace referencia el órgano contralor sino que, además, disponen
limitaciones de naturaleza cualitativa, que son las imputadas al recurrente,
referentes al empleo de los créditos presupuestarios. En tal sentido, dichas
Instrucciones establecen que los créditos asignados en el presupuesto de gastos
en la ley anual respectiva, constituyen una autorización que se le otorga a los
ordenadores de compromisos y pagos para “gastos”, autorización que se limita al
monto asignado (aspecto cuantitativo), en cada categoría programática (aspecto
cualitativo).
Finalmente, sobre la base de los mencionados
argumentos, señaló dicha representación, que de las actas procesales se
desprende la utilización de fondos públicos asignados presupuestariamente a una
partida, que se imputaron a otra, lo cual constituye una infracción del principio
de especificidad cualitativa, lo cual se configura como supuesto generador de
responsabilidad administrativa, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 113
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable
“rationae temporis” (actualmente numeral 22 del artículo 91 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal), que se refiere a la disposición de fondos públicos en una finalidad
distinta a la presupuestariamente prevista.
IV
DE LAS PRUEBAS APORTADAS
En el presente caso, sólo el recurrente
promovió y consignó pruebas, las cuales se encuentran en el expediente
principal unas y otras en el administrativo, entre ellas, el contrato de
prestación de servicios de transporte aéreo, de fecha 4 de enero de 1999,
suscrito entre la Gobernación del Estado Cojedes y el ciudadano Dittmar Rolf
Paul Krupholter Juraschek, portador de la cédula de identidad Nº 7.123.876
(Presidente de la empresa DIREMAR, C.A.), para la prestación del servicio de
transporte aéreo en dicha entidad, que fuera remitido a la Sala por la
Contraloría General de la República; las órdenes de pago con sus anexos, de los
años 1997 y 1998, a través de las cuales la Gobernación del Estado Cojedes pagó
a la empresa DIREMAR, C.A., los servicios de alquiler de aviones que ésta le
prestó en esos ejercicios fiscales; las órdenes de pago a DIREMAR, C.A., con
sus anexos, mediante los cuales la Gobernación del Estado Cojedes pagó a dicha
empresa los servicios de alquiler de aviones prestados en ese ejercicio fiscal
1999.
Igualmente promovió varios instrumentos
públicos, como son: La Gaceta Oficial del Estado Cojedes, en la cual se
encuentran los Decretos Nros. 326 y 338-A, de fechas 17-4-97 y 13-5-97,
respectivamente, el primero, relativo a la declaración de zona de peligro y
emergencia, por inundación de los ríos Caño de Agua y Tirgua del Municipio
Ricaurte del mencionado Estado y el segundo, con motivo de la emergencia
ocasionada con el agua potable para los pobladores del Estado Cojedes; los
Decretos Nros. 554-A del 16-5-98, 568, 568-A y 569 del 15-6-98, 588 del 9-7-98
y 622 del 9-9-98, relacionados con la declaratoria de emergencia con motivo del
agua potable para los pobladores del Estado Cojedes, emergencia de la vialidad en
Campo Alegre, El Estero, Municipio Anzoátegui; la declaratoria de emergencia en
Apartaderos, Aroíta, Municipio Anzoátegui en el tramo descrito en el Decreto;
la declaratoria de emergencia en los Barrios Las Granjita de Tinaquillo,
Municipio Falcón, Ezequiel Zamora en San Carlos, Municipio San Carlos y Campo
Alegre, Municipio Ricaurte y la emergencia por la caída de los puentes Los
Colorados y Mapuey y la emergencia colectiva del Municipio Girardot, por
desbordamiento de las aguas y daños materiales y humanos, respectivamente.
De igual manera, el Decreto Nº 853 del
10-11-99, con motivo de la emergencia decretada por el desbordamiento de las
aguas servidas (aguas negras) en los Municipios del Estado Cojedes.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Punto previo:
En primer lugar debe esta Sala advertir, que el ciudadano Salomón
Segundo Centeno Huerta, no acompañó a su escrito recursivo el acto
administrativo impugnado, situación esta que haría inadmisible el presente
recurso de nulidad, en aplicación del aparte quinto (5º) del artículo 19 en
concordancia con el aparte noveno (9º) del artículo 21 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Sin embargo, esta Sala constata que la Contraloría General de la
República cuando remitió el expediente administrativo solicitado por este
Máximo Tribunal, y recibido el 19 de mayo de 2003, acompañó en éste el acto
administrativo impugnado (folios 1.339 al 1.360 de la Pieza 5ª). Así mismo, se
puede apreciar que el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso e fecha 10 de
junio 2003, fecha posterior a que constara en el expediente el referido acto
administrativo.
Visto lo anterior, esta Sala pasa a conocer del presente recurso de
nulidad, todo ello en resguardo a la tutela judicial efectiva y a la
consagración de un Estado de Justicia establecido en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
Para decidir, la Sala observa:
La impugnada Resolución s/n de fecha 21 de agosto de 2002, emitida por
Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales
de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del
Contralor General de la República, según consta en Resolución Nº 01-00-018, de
fecha 9 de mayo de 2002, publicada en Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 377.441, de fecha 13 de mayo 2002, hoy Dirección de
Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos
Especiales, expresa:
“El 31 de julio de 2002, el
ciudadano SALOMÓN SEGUNDO CENTONO HUERTA,
(...), interpuso, recurso de reconsideración contra la decisión dictada en
fecha 14 de mayo del año en curso, por la Directora de Averiguaciones
Administrativas (E) de la Dirección General de Averiguaciones Administrativas y
Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, mediante
la cual, en ejercicio de la atribución delegada por el Contralor General de la
República, según consta en Resolución (...), declaró su responsabilidad
administrativa, en su condición de Gobernador Encargado y Secretario General de
Gobierno del Estado Cojedes, durante el período comprendido entre el 23 de
enero de 1996 y el 15 de enero de 2000.
El Acto Recurrido
Del análisis de los
documentos y actuaciones que reposan en e expediente signado con el Nº
08-01-07-00-007, así como de los alegatos esgrimidos por el recurrente en su
escrito de descargos, quien suscribe sostuvo que el ciudadano SALOMÓN SEGUNDO CENTENO HUERTA, en su
condición de Gobernador Encargado y Secretario General de Gobierno del Estado
Cojedes, ordenó el pago contenido en la
orden de pago número 07828 de fecha 29 de julio de 1998 a favor de la
empresa DIREMAR, C.A. (...).
Asimismo, ordenó los pagos contenidos en
las órdenes de pago números 15520 y 15634 de fechas 14 y 21 de junio de 1999,
respectivamente, a través de las cuales se cancelaron servicios profesionales
contratados por la Gobernación del Estado Cojedes con las ciudadanas MAGIT MORAVIA PÉREZ REYES, CARMEN IVONNE
DELGADO CASADIEGO (...).
(...omissis...)
Sobre la base de los
planteamientos anteriores, resulta inconcuso afirmar que el ciudadano SALOMÓN SEGUNDO CENTENO HUERTA
comprometió su responsabilidad administrativa en los términos a que se contraen
los numerales 10 y 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República de 1995, aplicable rationae
temporis, toda vez que en su condición de Gobernador Encargado y Secretario
General de Gobierno del Estado Cojedes, ordenó pagos por servicios que no
habían sido previamente contratados y, además, ordenó pagos a través de los
cuales se dispuso de fondos públicos en finalidades distintas a las previstas
en el presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del año 1999.
(...omissis...).”.
Al respecto, disponen los
numerales 10 y 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República de 1995, vigente para el momento en que se dictó la resolución
impugnada, lo siguiente:
“Artículo 113. Son hechos
generadores de responsabilidad administrativa (...), los que se mencionan a
continuación.
(...omissis...)
10. La ordenación de pagos
por obras o servicios no realizados o no contratados.
(...omissis...)
12. El empleo de fondos
públicos en finalidades diferentes de aquéllas a que estuvieren destinados por
ley, por reglamento o por acto administrativo”.
Dichas normas, se encuentran
contenidas en los numerales 7 y 22 del artículo 91 de la vigente Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.347 de fecha 17 de diciembre de
2001, que consagran:
“91.- Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal y de lo que
dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad
administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
(...omissis...)
7. La ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no
suministrados, realizados o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados
(...).
(...omissis...)
22. El empleo de fondos de
alguno de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del
artículo 9 de esta Ley en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieron
destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la normativa
interna o acto administrativo”.
Por otra parte, establece el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario del Estado Cojedes (Gaceta Oficial del Estado Cojedes Nº 28
Extraordinario de fecha 31-12-97), que:
“Con posterioridad al treinta y uno de diciembre no podrán
asumirse compromisos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha y los
créditos presupuestarios caducarán sin excepción. Los compromisos, válidamente
adquiridos y no pagados al treinta y uno de diciembre de cada año, se
cancelarán con cargo al Tesoro, durante el semestre siguiente. Terminado este
período, los compromisos no pagados, deberán pagarse con cargo a una partida
del presupuesto que se preverá para cada ejercicio...”.
De acuerdo con dicha normativa, contrastados como han sido
los argumentos expuestos por el recurrente junto con las pruebas aportadas y
con las motivaciones que tuvo la Contraloría General de la República para
declarar la responsabilidad administrativa del mismo,
esta Sala entra a decidir y lo hace en los siguientes términos:
Resulta importante señalar, que desde el punto de
vista presupuestario los tres
(3) pasos ineludibles
que intervienen en la ejecución del gasto público son: a)
Compromiso, acto administrativo adoptado por el funcionario competente, mediante
el cual éste asume en nombre de la institución que representa, una obligación
que afecta los fondos públicos de ella; b) Causación, momento en el que se
genera la obligación de pagar, ya sea por la contraprestación de bienes o
servicios o por disposiciones legales o contractuales; y c) Pago, cancelación
de la obligación válidamente adquirida.
Ahora bien, en cuanto a la primera imputación que se le hizo al recurrente, en el sentido de que como
Gobernador encargado del Estado Cojedes durante el año 1998, ordenó la
cancelación de la orden de pago Nº 07828, de fecha 29 de julio de 1998, a la
empresa DIREMAR, C.A., por concepto de servicios de alquiler de aviones al
Gobernador del mencionado Estado, según factura y recibo Nº 2381 de fecha 16 de
julio de 1998, lo cual se evidencia a los folios 96 al 98 de la pieza Nº 1º del
expediente administrativo.
La Sala observa:
Que el recurrente en su escrito recursivo, reconoció expresamente el
referido pago, según él, causado por el uso de aviones en alquiler para la
Gobernación del Estado Cojedes, al señalar que lo realizó “sin que
los mismos estuviesen contratados de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 12 y 106 de la Ley de Contratación del Poder Público del Estado
Cojedes...”, argumentando además que lo hizo por necesidades propias de dicha Gobernación, que se vieron incrementados
con motivo de los desastres naturales producidos por las frecuentes y copiosas
lluvias, que llevaron a la emisión de varios Decretos declarativos de la
referida emergencia y que implicó la necesidad inmediata del uso de los aviones
alquilados.
Al respecto, es necesario dejar constancia que en casos especiales,
tales como la mencionada emergencia, lo único que la Administración del ente
respectivo puede obviar, es el procedimiento licitatorio correspondiente por
una adjudicación directa; sin embargo, no queda eximida de la obligación previa
a la ordenación del pago, de la suscripción formal de un acuerdo o compromiso
entre las partes, que comprometería el erario público, con la finalidad de
ordenar y pagar, con cargo al presupuesto subsiguiente, las erogaciones que se
estaban realizando de emergencia.
En tal sentido, se desprende de las actas procesales, que el Gobernador
encargado, hoy recurrente, al reconocer expresamente el ilícito administrativo
antes mencionado, sin que dichos servicios estuviesen contratados con
anterioridad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 y 106 de la
Ley de Contratación del Poder Público del Estado Cojedes, generó la
responsabilidad administrativa que le imputó el órgano contralor, al incurrir
en la violación del supuesto de hecho previsto en el numeral 10 del artículo
113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995,
actualmente numeral 7 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República vigente, el cual dispone: “Son hechos generadores de responsabilidad administrativa (...), los
que se mencionan a continuación: (...omissis...). 10. La ordenación de pagos
por obras o servicios no realizados o no contratados” y por cuanto dicha
erogación presupuestaria, tal como antes expresamos, no lo eximía de la
obligación previa de la suscripción formal de un acuerdo o compromiso con la
referida empresa, que comprometería el erario público estadal con cargo al
presupuesto subsiguiente. Esto aunado al reconocimiento expreso que hace el
recurrente en su escrito recursivo, en el sentido de que cometió dicho ilícito
administrativo, no requiere que la Sala haga un análisis más extenso de los
argumentos del recurrente y en consecuencia, en este sentido, confirma la
sanción impuesta al recurrente. Así se decide.
En relación a la segunda imputación atribuida al recurrente, es decir,
los pagos efectuados a las ciudadanas Magit Moravia Pérez Reyes y Carmen Ivonne
Delgado Casadiego, por doscientos sesenta y un mil bolívares con cero céntimos
(Bs.261.000,oo) y doscientos veinticinco mil bolívares con cero céntimos
(Bs.225.000,oo), respectivamente, cuyas ordenes de pago y facturas se
encuentran agregadas a los folios 272 al 274 y del 276 al 279 de la Pieza Nº 1
del expediente administrativo; no obstante, que con respecto a la primera de
las nombradas, es decir, a la ciudadana Magit Moravia Pérez Reyes, se
encontraba contratada como comunicadora social, por un término de siete (7)
meses y catorce (14) días, comprendido dentro del lapso desde 17 de mayo hasta
el 31 de diciembre de 1999 (folio 275 de la pieza Nº 1 del expediente
administrativo); no así la segunda, que no aparece en las actas procesales como
contratada y cuyas ordenes de pago y facturas se encuentran agregadas a la mencionada
Pieza Nº 1 del expediente administrativos, a los folios 280 al 285,
respectivamente. Sin embargo, la imputación que le hace el órgano contralor al
recurrente se refiere a que los mencionados pagos efectuados a dichas
ciudadanas, se hicieron con cargo a la partida 4.03.08.99.00 ‘Otros Servicio
Profesionales y Técnicos’, no obstante que por la naturaleza de dichos gastos,
los mismos han debido imputarse con cargo a la partida 4.01.01.06.00
‘Remuneraciones al Personal Contratado’, de conformidad con el Plan Único de
Cuenta vigente para el ejercicio fiscal 1999, en concordancia con lo dispuesto
en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado
Cojedes, que se refiere a pagos por concepto de remuneraciones acordadas en
virtud de un contrato individual de trabajo por tiempo determinado, que no
exceda del ejercicio fiscal.
Al respecto, se evidencia que la ejecución del presupuesto de gastos se
rige por normas consagratorias de los principios de Especificidad Cualitativa y
Cuantitativa del Presupuesto de Gastos, conforme a los cuales las
autorizaciones disponibles para éstos deben utilizarse, tanto dentro de los
límites previstos como para el objeto indicado, no teniendo los funcionarios
ejecutores facultad para modificarlos. Dichos principios se encuentran
establecidos en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del
Estado Cojedes, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos, el cual
dispone: “No se podrán adquirir
compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer de
créditos para una finalidad distinta a la prevista”, igualmente dicha norma
se encuentra prevista en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, así mismo, vigente para la oportunidad
de la ocurrencia de los hechos, la cual expresaba: “Son hechos generadores de responsabilidad administrativa: 12. El
empleo de fondos públicos en finalidades diferentes a que estuvieren destinados
por ley, por reglamento o por acto
administrativo”.
Ahora bien, si la propia Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del
Estado Cojedes, a través de las autorizaciones contenidas en sus partidas
determina, que no se podrá disponer de créditos para una finalidad distinta a
la prevista y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995
contenía la misma norma, resulta forzoso concluir, que el funcionario que no
acoge lo establecido en los referidos textos o leyes especiales sobre la
materia presupuestaria, incurre en violación del citado principio de
Especificidad Cualitativa, el cual se concreta en la utilización del Plan Único
de Cuentas de Recursos y Egresos, de acuerdo con el Sistema de Información
Contable y Presupuesto y que es de uso obligatorio por parte de los órganos
ejecutores y entes sujetos a las citadas Leyes.
De acuerdo a lo antes expuesto,
el funcionario ejecutor del presupuesto, hoy recurrente, al apartarse y
desligarse de lo dispuesto en dichos Instrumentos, respecto a la clasificación
de las partidas y sus descripciones, incurrió en violación de los principios
presupuestarios establecidos en el antes citado artículo 43 de la Ley Orgánica
de Régimen Presupuestario del Estado Cojedes, vigente en la oportunidad en que
ocurrieron los hechos y en el numeral 10 del artículo 113 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República de 1995, también vigente para la
referida fecha, actualmente numeral 7 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República vigente, cuanto empleó los fondos públicos
del Estado, en finalidades diferentes de aquéllas a que estaban destinadas por
la Ley. Así se decide.
En este caso, igualmente, el recurrente reconoció tal ilícito
administrativo y señaló en su escrito recursivo, que se trató de un error y que
siempre la Gobernación tuvo la intención de corregir y que por ello, no hubo
daños al patrimonio público de la Hacienda Pública Estadal y justificó su
actuación, señalando que de conformidad con las Instrucciones Generales de
Ejecuciones Financieras para las Entidades Federales, el límite para las
imputaciones lo constituye el saldo disponible de la respectiva partida
presupuestaria y que en este caso, sólo se trató de la utilización de una misma
partida para cubrir varios servicios distintos, debido a la emergencia ocurrida.
De tales argumentos, la Sala aprecia solamente los que se refieren al
reconocimiento que hace el recurrente, de haber cometido los ilícitos
administrativos que le fueron imputados por el órgano contralor. Así se decide.
De acuerdo a lo antes
expuesto y de conformidad con las normas anteriormente citadas, esta Sala
declara que estuvo ajustada a derecho
la sanción impuesta al recurrente por el órgano contralor y en consecuencia,
declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por el recurrente, por lo tanto
queda firme la Resolución s/n de fecha 21 de agosto de 2002, dictada por la
Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales
de la Contraloría General de la República, hoy Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la
Contraloría General de la República. Así se decide.
VI
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN
LUGAR el recurso de nulidad ejercido por el ciudadano SALOMÓN SEGUNDO CENTENO HUERTA contra el acto administrativo
contenido en la Resolución s/n de fecha 21 de agosto de 2002, dictada por la
Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales
de la Contraloría General de la República, hoy Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando
por delegación del ciudadano CONTRALOR
GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente y
devuélvase a la Contraloría General de la República, el expediente
administrativo respectivo. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los treinta (30) días del mes de noviembre de dos mil cuatro (2004). Años 194º de la
Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente
LEVIS
IGNACIO ZERPA
El
Vicepresidente,
HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
La
Magistrada-Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
En primero (01) de diciembre del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia, bajo el Nº 02467, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini, por no estar presente en la sesión.
La
Secretaria,
ANAIS
MEJÍA CALZADILLA