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MAGISTRADA
PONENTE: YOLANDA JAIMES GUERRERO
El ciudadano JOSÉ ALBERTO
GALÍNDEZ CORDERO, titular de la cédula de identidad Nº 3.690.754, asistido
por los abogados Aquiles Lemus Maza y Arquímedes Pens Torcat, inscritos en el
Inpreabogado bajo los Nros. 5.083 y 4.865, respectivamente, mediante escrito de
fecha 29 de abril de 2003, interpuso ante esta Sala recurso de nulidad contra
el acto administrativo contenido en la Resolución s/n, de fecha 30 de
septiembre de 2001, dictada por la Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales, hoy Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, en
ejercicio de la atribución delegada por el CONTRALOR
GENERAL DE LA REPÚBLICA, según consta en Resolución Nº 01-00-018 de fecha 9
de mayo de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela Nº 37.441, de fecha 13 de mayo de 2002, notificada al recurrente el 5
de noviembre de 2001, que confirmó la decisión dictada por la mencionada
Dirección el 14 de mayo de 2002, mediante la cual declaró la responsabilidad
administrativa del recurrente, en su carácter de Gobernador del Estado Cojedes,
durante los períodos fiscales 1997, 1998 y 1999, así como la imposición de una
sanción de multa por el monto de un millón ochenta y cinco mil cuatrocientos
bolívares (Bs.1.085.400,oo).
En fecha 8 de mayo de 2003, se dio cuenta en Sala y por auto de la
misma fecha, se solicitó el expediente administrativo correspondiente.
Por Oficio Nº 08-00-003 de fecha 4 de junio de 2003, la Contraloría
General de la República informó a la Sala que el expediente solicitado ya había
sido remitido adjunto a Oficio Nº 08-00-002 de fecha 15 de mayo de 2003 y se
encontraba agregado al expediente llevado por esta Sala signado con el Nº
2003-0413.
Por auto del 17 de julio de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió
el recurso y se ordenaron y practicaron las notificaciones de Ley, entre ellas
las del Fiscal General de la República, la Procuradora General de la República
y el Contralor General de la República.
El 16 de octubre de 2003, se libró el cartel a que se refiere el
artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el
cual fue retirado por el apoderado judicial del recurrente, publicado y
consignado dentro de la oportunidad legal correspondiente.
En fecha 29 de octubre de 2003, la abogada Mónica Gioconda Misticchio
Tortorella, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 47.196, actuando con el carácter de representante de la
Contraloría General de la República, presentó escrito de oposición.
El 25 de noviembre de 2003, el recurrente consignó escrito de promoción
de pruebas, el cual fue agregado a los autos en fecha 26 del mismo mes y año.
El Juzgado de Sustanciación, por auto del 9 de diciembre de 2003,
admitió las pruebas presentadas por el recurrente y ordenó notificar a la
ciudadana Procuradora General de la República, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República.
Terminada la sustanciación, por auto de fecha 11 de febrero de 2004,
dicho Juzgado acordó pasar el expediente a la Sala.
El 12 de febrero de 2004 se recibió el expediente en la Sala y por auto
de fecha 18 del mismo mes y año, se dio cuenta, se designó ponente a la
Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero y se fijó el quinto (5º) día de despacho
para comenzar la relación.
En fecha 3 de marzo de 2004, comenzó la relación de la causa y se fijó
oportunidad para el acto de informes, el cual se efectuó el día 18 del mismo
mes y año. En dicha ocasión comparecieron las partes y consignaron sus
respectivos escritos.
El día 12 de mayo de 2004 terminó la relación y se dijo “Vistos”.
ANTECEDENTES
La Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República, mediante acto administrativo de fecha 14 de mayo de 2002, declaró
que la conducta desplegada por el ciudadano José Alberto Galíndez Cordero, ya
identificado, en el ejercicio de su cargo como Gobernador del Estado Cojedes,
era generadora de responsabilidad administrativa.
Las
irregularidades se refieren a que, en su condición de Gobernador del Estado
Cojedes, ordenó unos pagos por servicios que no habían sido previamente
contratados y además, otros a través de los cuales se dispuso de fondos
públicos con finalidades distintas a las previstas en el presupuesto
correspondiente al ejercicio fiscal respectivo. Dichas irregularidades fueron
especificadas de la siguiente manera:
“...PRIMERO:
Por haber ordenado el pago contenido en las órdenes de pago, identificadas con
los Nros. 03343, 04169, 04190, 05193, 06150, 07093, de fechas 31-12-97,
05-03-98, 06-0398, 21-04-98, 22-05-98, 29-06-98, respectivamente, y órdenes de
pagos Nros. 11413, 11414, 11417 y 11415, todas de fecha 18-12-98, cursantes a
los folios 38, 43, 57, 65, 81, 88, 106, 114, 124 y 131, respectivamente, a
favor de la empresa DIREMAR, C.A.,
por concepto de servicios de alquileres de aviones prestados al Gobernador del
Estado Cojedes, durante el período comprendido entre diciembre de 1997 a
diciembre de 1998, por un monto total de CUARENTA
Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTICUATRO MIL SETECIENTOS SETENTA Y CINCO
BOLÍVARES CON CINCUENTA CÉNTIMOS (Bs.49.424.775,50), sin que los mismos
estuviesen contratados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 y
106 de la Ley de Contrataciones del Poder Público del Estado Cojedes (Gaceta
Oficial del Estado Cojedes Extraordinaria de fecha 15-11-91), conducta ésta
presuntamente generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con
lo previsto en el numeral 10 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República. SEGUNDO:
Por haber ordenado los pagos, con cargo al presupuesto del ejercicio fiscal
1999, de la siguiente manera: A) Orden
de pago identificada con número (sic) Nº 12834 de fecha 19-02-99, y factura
anexa, cursante a los folios 251 al 255, a la empresa Telcel Celular, C.A., por
la suma de UN MILLÓN SETECIENTOS
CUARENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS SESENTA Y UN BOLÍVARES CON OCHENTA Y UN
CÉNTIMOS (Bs.1.745.561,81), por concepto de servicios de telefonía celular
prestado por la referida empresa durante el año 1998, con cargo al presupuesto
fiscal 1999, no obstante que por la fecha de los consumos efectuados, los
mismos han debido imputarse a la partida correspondiente del presupuesto 1998,
a tenor de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario del Estado Cojedes (Gaceta Oficial del Estado Cojedes Nº 28 Extraordinario
de fecha 31-12-97, B) Órdenes de
pago identificadas con los números (sic) Nros. 13025, 15109 y 15360 de fechas
05-03-99, 28-05-99 y 07-06-99, cursantes a los folios 259, 283 y 286,
respectivamente, a través de las cuales se cancelan los servicios profesionales
contratados por la Gobernación del Estado Cojedes, con los ciudadanos ALEXANDER A. RACINI VELÁSQUEZ, CARMEN
IVONNE DELGADO CASADIEGO y CARLOS A. HERNÁNDEZ VIDAL, titulares de las
cédulas de identidad Nros. 14.999.522, 10.987.368 y 5.208.768, respectivamente,
por las cantidades en Bolívares de SIETE
MILLONES (Bs.7.000.000,00), SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL (Bs.675.000.00) y
NOVECIENTOS MIL (Bs.900.000,00), respectivamente, con cargo a las partidas
4.03.08.01.00 ‘Servicios Jurídicos’ y 4.03.08.99.00 ‘Otros Servicios
Profesionales y Técnicos’, no obstante que por la naturaleza de dichos gastos,
los mismos debido (sic) imputarse con cargo a la partida 4.01.01.06.00
‘Remuneraciones al Personal Contratado’”; B1)
Órdenes de pago identificadas con los números (Sic) Nros. 13531 y 13171 de
fechas 25-03-99 y 15-03-99, cursantes a los folios 294 al 302, respectivamente,
a través de las cuales la Gobernación del Estado Cojedes cancela con recursos
correspondientes al ejercicio fiscal 1999, a las empresas Licorería María
Lionza, C.A. y Zapatería Acuario, C.A, las cantidades de SEISCIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs.600.000,00) y SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS
MIL BOLÍVARES (Bs.646.000,00), con cargo a las partidas 4.03.05.03.00
‘Relaciones Sociales’ y 4.02.03.03.00 ‘Calzados’, respectivamente, no obstante
que por la naturaleza de dichos gastos, los mismos han debido imputarse con
cargo a las partidas 4.02.01.01.00 ‘Alimentos y Bebidas para Personas’ y
4.01.07.10.00 ‘Dotación de Uniformes a Empleados’, respectivamente, de
conformidad con el Plan Único de Cuenta vigente para el ejercicio fiscal 1999,
en concordancia con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario del Estado Cojedes...”. (Mayúsculas y negrillas del
original).
Con fundamento en todo lo anterior y de
conformidad con lo dispuesto en los numerales 10 y 12 del artículo 113 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, el mencionado
órgano declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y le impuso como
sanción, una multa por la cantidad de un millón ochenta y cinco mil
cuatrocientos bolívares (Bs.1.085.400,oo).
Ejercido por el recurrente el correspondiente
recurso de reconsideración, la Dirección General de Averiguaciones
Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la
República, dictó la Resolución s/n de fecha 30 de septiembre de 2002, mediante
la cual confirmó la responsabilidad administrativa del imputado, al considerar
igualmente que había incurrido en las citadas irregularidades administrativas
cometidas en el desempeño de su cargo como Gobernador del Estado Cojedes,
durante los años 1997, 1998 y 1999.
Ahora bien, el recurrente una vez agotada la
vía administrativa, procedió a incoar el presente recurso de nulidad ante esta
Sala.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
El recurrente refutó los señalamientos del acto administrativo
impugnado, en los términos siguientes:
1.- Que en cuanto a los pagos hechos por concepto de servicios de
alquiler de aviones y helicópteros, éstos correspondían a necesidades de
servicios propias de la Gobernación, que los mismos se vieron incrementados a
raíz de los desastres naturales producidos por las frecuentes y copiosas
lluvias que llevaron a la emisión de “Decretos declarativos de la emergencia” y
que el costo monetario del alquiler de los aviones sólo se conoce después de
prestado el servicio, el cual es determinado por las horas de vuelo.
2.- Que si hubo utilización de los fondos públicos en finalidades
distintas, no se dejaron desatendidos otros servicios, pues no se pagaron
gastos dejando en la indigencia a personas o comunidades.
3.- Que de acuerdo con las Instrucciones Generales de Ejecuciones
Financieras para las Entidades Federales, que establecen las disposiciones para
emitir los pagos y conforme a éstas el límite para la imputación de un gasto
determinado, lo constituye el saldo disponible de la partida dentro del
respectivo Programa, Sub-Programa o Proyecto. Que en ningún momento se tomó
dinero de otra partida para pagar estos rubros, fuera de la partida misma, ni
tampoco se dejó sin dinero las partidas de otros servicios públicos ni el
Estado Cojedes tuvo que proveer posteriormente recursos.
4.- En lo que se refiere a los pagos realizados a los ciudadanos
Alexander A. Racini Velásquez, Carmen Ivonne Delgado Casadiego y Carlos A.
Hernández Vidal, a través de partidas diferentes a las establecidas, argumentó
que se trataba de un error y que siempre la Gobernación tuvo la intención de
corregir. Que no hubo daños al patrimonio público de la Hacienda Pública
Estadal, por los hechos que se le imputaban, pues sólo se trataba de la
utilización de una misma partida para cubrir varios servicios distintos por las
necesidades explicadas, cuando había disponibilidad presupuestaria.
5.- Expresó el recurrente que “...durante
el ejercicio fiscal 1997-1998, no hubo contrato escrito por las razones
invocadas en los capítulos precedentes, pero los causados u ocasionados en el
ejercicio fiscal 1999, si lo hubo, con lo cual se demuestra que en el ejercicio
de mi cargo se dieron cumplimiento en forma regular a las normas que rigen la
administración de los recursos patrimoniales de la Entidad Regional”.
6.- Finalmente alegó el recurrente que “...no hubo pues, de mi parte ni por acción ni omisión en el ejercicio
del cargo que desempeñé temporalmente, según el acto recurrido, en ninguna de
las responsabilidades, todo lo cual me exime de responsabilidad jurídica
contenidas en las normas sobre las cuales se apoya la resolución dictada...”.
En razón de lo anteriormente planteado, solicitó la declaratoria con lugar del recurso de nulidad ejercido.
ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada Mónica Gioconda Misticchio
Tortorella, antes identificada, actuando con el carácter de representante de la
Contraloría General de la República, expresó en su escrito de informes lo
siguiente:
Que los fundamentos esgrimidos por el
impugnante van dirigidos a invocar razones, tales como: intrascendencia de las
formalidades (suscripción de contratos) frente a la necesidad de la normalidad
del servicio solicitado y a la emergencia declarada como consecuencia de los
desastres naturales, el error involuntario, la falta de intención y de daño al
patrimonio público.
Sin embargo, considera la representación del
ente recurrido, que al revisar el expediente administrativo respectivo, en
relación con el ilícito administrativo referente a los pagos efectuados a favor
de la empresa DIREMAR, C.A., por servicios de alquileres de aviones no
contratados, se evidenciaba que la Gobernación del Estado Cojedes, durante el
período de 1997 y 1998, pagó la suma de cuarenta y nueve millones cuatrocientos
veinticuatro mil setecientos setenta y cinco bolívares con cincuenta céntimos
(Bs.49.424.775,50), “...sin que con
anterioridad a la cancelación de dichos pagos hubiere suscrito el contrato para
la prestación de tales servicios” y
que en todo caso, el recurrente, en vez de negar tal ilicitud la reconoce
expresamente, con argumentos no válidos, tales como “error involuntario” o
“falta de intención”.
Alegó además la representante del ente
contralor, que tal situación, contrario a lo que entiende el recurrente, “dista de ser una mera e intrascendente
formalidad sino que se erige como una verdadera fase fundamental, desde el punto
de vista presupuestario, pues, es lo que determina que el ente administrativo
correspondiente asuma un compromiso financiero, es decir, una obligación
válidamente contraída con cargo al presupuesto de gasto respectivo”, por lo
cual resultaba necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 41 de la
Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Cojedes, aplicable “rationae temporis”, el cual prevé: “Se considera gastado un crédito cuando
queda afectado válidamente por un compromiso”.
Que en este caso, sostuvo la representante de
la Contraloría General de la República, no existía prueba de la suscripción del
contrato entre la empresa DIREMAR, C.A., y la Gobernación del Estado Cojedes,
requisito indispensable para el pago, sino órdenes de pago por el monto antes
mencionado; en tal sentido, resultaba evidente que el recurrente había
comprometido su responsabilidad administrativa en los términos a que se contrae
el referido artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República..
En cuanto al pago a la empresa TELCEL CELULAR,
C.A., por la cantidad de un millón setecientos cuarenta y cinco mil quinientos
sesenta y un bolívares con ochenta y un céntimos (Bs.1.745.561,81), por
concepto de servicios prestados durante el ejercicio fiscal 1998 con cargo al
presupuesto del año 1999, el mismo constituye una infracción al principio de
anualidad del presupuesto consagrado en el artículo 42 de la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario del Estado Cojedes y además, tales compromisos no se incluyeron en el control presupuestario del
año 1998.
Por otra parte, respecto a los pagos a los
ciudadanos ALEXANDER RACINI VELÁSQUEZ, CARMEN DELGADO CASADIEGO y CARLOS
HERNÁNDEZ VIDAL se hicieron con cargos a partidas presupuestarias distintas a
las que debían imputarse, en este sentido, la Gobernación canceló con cargo a
las partidas “servicios jurídicos” y “Otros servicios profesionales y
técnicos”, no obstante que por la naturaleza de dichos gastos, éstos debieron
imputarse a la partida “Remuneraciones al personal contratado”, por cuanto las
antes mencionadas partidas contienen conceptos distintos a la naturaleza de las
erogaciones a ellas cargadas.
Que lo mismo sucedió en lo que se refiere a los
pagos realizados a la LICORERÍA MARÍA LIONZA, C.A., y la empresa ZAPATERÍA
ACUARIO, C.A., por los montos de seiscientos mil bolívares (Bs.600.000,oo) y
seiscientos cuarenta y seis mil bolívares (Bs.646.000,oo),
respectivamente, por concepto de
refrigerios con destino a las giras efectuadas por el Gobernador y zapatos para
escoltas y choferes de dicha Gobernación, los cuales no fueron imputados a las
partidas estipuladas en el presupuesto anual de dicho organismo para tales
conceptos, sino a partidas distintas.
Que en todo caso resultaba inadmisible para la
Contraloría General de la República, que el recurrente, con el propósito de
justificar su proceder, señalara que los referidos pagos se realizaron conforme
a las Instrucciones Generales de Ejecución Financiera para las Entidades
Federales, pues dichas instrucciones no hacen más que reiterar el contenido de
los artículos 18 y 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, 43 de la
Ley Orgánica del Régimen Presupuestario del Estado Cojedes y 227 de la derogada
Constitución de la República, vigentes para la época de la ocurrencia de los
hechos.
En consecuencia, argumentó la representación de
la recurrida, que examinada las actas procesales, resultaba evidente que en el
presente caso, fueron empleados fondos públicos asignados presupuestariamente a
una partida, que debieron ser imputarse a otra, lo cual constituye una
infracción del principio de especificidad cualitativa, lo cual se configura
como supuesto generador de responsabilidad administrativa, de acuerdo con el
numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República de 1995, aplicable “rationae temporis” (actualmente numeral 22 del
artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal).
IV
DE LAS PRUEBAS APORTADAS
En el presente caso, sólo el recurrente
promovió y consignó pruebas, las cuales se encuentran consignadas en el
expediente principal y administrativo, entre ellas, el contrato de prestación
de servicios de transporte aéreo, de fecha 4 de enero de 1999, suscrito entre
la Gobernación del Estado Cojedes y el ciudadano Dittmar Rolf Paul Krupholter
Juraschek, titular de la cédula de identidad Nº 7.123.876 (Presidente de la
empresa DIREMAR, C.A.), para la prestación del servicio de transporte aéreo en
dicha entidad, que fuera remitido a la Sala por la Contraloría General de la
República; las órdenes de pago con sus anexos, de los años 1997 y 1998, a
través de las cuales la Gobernación del Estado Cojedes pagó a la empresa
DIREMAR, C.A., los servicios de alquiler de aviones que ésta le prestó en esos
ejercicios fiscales; las órdenes de pago a DIREMAR, C.A., con sus anexos,
mediante los cuales la Gobernación del Estado Cojedes pagó a dicha empresa los
servicios de alquiler de aviones prestado en ese ejercicio fiscal 1999.
Igualmente promovió varios instrumentos
públicos, como son: La Gaceta Oficial del Estado Cojedes, en la cual se
encuentra el Decreto Nº 162 de fecha 28 de julio de 1996 y donde el Gobernador
declaró el estado de emergencia colectiva al Estado Cojedes, hasta tanto se
normalizara la situación causada por los desbordamientos y daños humanos
generados por las fuertes
precipitaciones.
Así mismo, los Decretos de emergencias Nros.
326 y 338-A, de fechas 17-4-97 y 13-5-97, respectivamente, relativo a la
declaración de zona de peligro y emergencia, por inundación de los ríos Caño de
Agua y Tirgua del Municipio Ricaurte del mencionado Estado, el primero y el
segundo, con motivo de la emergencia ocasionada con el agua potable para los
pobladores del Estado Cojedes; los Decretos Nros. 554-A del 16-5-98, 568, 568-A
y 569 del 15-6-98, 588 del 9-7-98, 622 del 9-9-98, relacionado con la
declaratoria de emergencia con motivo del agua potable para los pobladores del
Estado Cojedes, emergencia de la vialidad en Campo Alegre, El Estero, Municipio
Anzoátegui; la declaratoria de emergencia en Apartaderos, Aroíta, Municipio
Anzoátegui en el tramo descrito en el Decreto; la declaratoria de emergencia en
los Barrios Las Granjita de Tinaquillo, Municipio Falcón, Ezequiel Zamora en
San Carlos, Municipio San Carlos y Campo Alegre, Municipio Ricaurte y la
emergencia por la caída de los puentes Los Colorados y Mapuey y la emergencia
colectiva del Municipio Girardot, por desbordamiento de las aguas y daños
materiales y humanos, respectivamente.
De igual manera, el Decreto Nº 853 del
10-11-99, con motivo de la emergencia decretada por el desbordamiento de las
aguas servidas (aguas negras) en los Municipios del Estado Cojedes.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Para decidir, la Sala observa:
El fundamento expuesto en la Resolución s/n de fecha 30 de septiembre
de 2002, emitida por Dirección General de Averiguaciones Administrativas y
Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, hoy
Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de
Procedimientos Especiales, se circunscribe a señalar que el recurrente ordenó unos pagos por
servicios que no habían sido previamente contratados y además, por pagos a
través de los cuales se dispuso de fondos públicos con finalidades distintas a
las previstas en el presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal respectivo,
por lo cual resultó incurso en la responsabilidad administrativa a que se
contraen los numerales 10 y 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República de 1995, vigente para el momento en que se dictó el
acto impugnado, que disponen:
“Artículo 113. Son hechos
generadores de responsabilidad administrativa (...), los que se mencionan a
continuación.
(...omissis...)
10. La ordenación de pagos
por obras o servicios no realizados o no contratados.
(...omissis...)
12. El empleo de fondos
públicos en finalidades diferentes de aquéllas a que estuvieren destinados por
ley, por reglamento o por acto administrativo”.
Dichas normas, se encuentran
contenidas en los numerales 7 y 22 del artículo 91 de la nueva Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.347 de fecha 17 de diciembre de
2001, que disponen:
“91.- Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal y de lo que
dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad
administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
(...omissis...)
7. La ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no
suministrados, realizados o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados
(...).
(...omissis...)
22. El empleo de fondos de
alguno de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del
artículo 9 de esta Ley en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieron
destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la normativa
interna o acto administrativo”.
Por otra parte, establece el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario del Estado Cojedes (Gaceta Oficial del Estado Cojedes Nº 28
Extraordinario de fecha 31-12-97), que:
“Con posterioridad al treinta y uno de diciembre no podrán
asumirse compromisos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha y los
créditos presupuestarios caducarán sin excepción. Los compromisos, válidamente
adquiridos y no pagados al treinta y uno de diciembre de cada año, se
cancelarán con cargo al Tesoro, durante el semestre siguiente. Terminado este
período, los compromisos no pagados, deberán pagarse con cargo a una partida
del presupuesto que se preverá para cada ejercicio...”.
De acuerdo con dicha normativa y en vista de
los alegatos presentados por las partes, esta Sala entra a decidir y lo hace en
los siguientes términos:
Resulta importante señalar
que, desde el
punto de vista presupuestario los
tres (3) pasos
ineludibles que intervienen
en la ejecución del gasto público, son: a) Compromiso, acto
administrativo adoptado por el funcionario competente, mediante el cual éste asume
en nombre de la institución que representa una obligación, que afecta los
fondos públicos en nombre de ella; b) Causación, momento en el que se genera la
obligación de pagar, ya sea por la contraprestación de bienes o servicios o por
disposiciones legales o contractuales; y c) Pago: cancelación de la obligación
válidamente adquirida.
Respecto al alegato del recurrente en cuanto a que los pagos que
realizó por los servicios de alquileres de aviones, se produjeron por necesidad
del servicio propio de la Gobernación, que se vieron incrementados a raíz de
los desastres naturales producidos por las frecuentes y copiosas lluvias que
llevaron a la emisión de varios Decretos declarativos de la referida
emergencia, que implicó la necesidad inmediata del uso de los aviones
alquilados.
En este caso, se desprende de las declaraciones del recurrente y de las
actas procesales, que ya antes de la emergencia decretada, la Gobernación hacía
uso regular de los servicios de la empresa que la alquilaba los aviones, es
decir, de DIREMAR C.A., y por la situación extraordinaria planteada se
incrementaran los gastos en ese sentido; es decir, que en este caso, ni antes
ni después del mencionado uso de dichos aviones, existía un contrato o
compromiso que estableciera la obligación contraída por el representante de la
Gobernación con la citada empresa.
En caso especiales, tales como la referida emergencia decretada, lo
único que se obvia, previo acto emanado del respectivo organismo
administrativo, es el procedimiento licitatorio correspondiente por una
adjudicación directa, lo cual tampoco eximiría a la Administración respectiva
de la obligación previa a la ordenación del pago, de la suscripción formal del
acuerdo o compromiso entre las partes, que comprometería el erario público, con
la finalidad de ordenar y cancelar, con cargo al presupuesto subsiguiente, las
erogaciones que se estaban realizando de emergencia.
En tal sentido, es necesario que previo a que se genere un pago con
cargo al tesoro, el funcionario público competente para obligar el ente público
que representa, debe manifestar su voluntad, en forma expresa e inequívoca de
los compromisos a adquirir y es por lo que en este caso resultaba
indispensable, que antes de proceder a la cancelación del monto pagado a la
empresa DIREMAR, C.A., por concepto de servicios de alquiler de
aviones prestados,
existiera previamente un
contrato escrito, a
fin de que constara en forma
efectiva la manifestación de voluntad de la
Administración Pública, el cual no existe por lo menos durante los ejercicios
fiscales de los años 1997 y 1998, requisito que era indispensable para realizar
los pagos cuestionados por la Contraloría General de la República.
Por consiguiente resulta evidente para la Sala, que el recurrente
comprometió su responsabilidad administrativa, al incurrir en el supuesto de
hecho previsto en el antes citado numeral 10 del artículo 113 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, actualmente numeral
7 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República
vigente, anteriormente citado. Así se decide.
En relación a la segunda imputación que le fue atribuida al recurrente,
es decir, el pago de compromisos adquiridos con la empresa TELCEL CELULAR,
C.A., por concepto de servicios de telefonía celular prestados por la referida
empresa durante el año 1998, no obstante que por la fecha de los consumos
efectuados los mismos debieron imputarse a la partida respectiva del
presupuesto correspondiente al año 1998 y de acuerdo con los elementos
cursantes en el expediente, fueron cancelados con partidas del presupuesto del
año 1999.
En tal sentido, el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario del Estado Cojedes, consagra el principio de Anualidad del
Presupuesto, conforme al cual el presupuesto, por regla general, debe
formularse para un año y ejecutarse dentro del mismo, iniciándose el ejercicio
fiscal el 1º de enero y concluye el 31 de diciembre de cada año, es decir, que los compromisos deben adquirirse y
cancelarse dentro del mismo ejercicio presupuestario o durante el semestre
complementario siguiente con cargo al Tesoro. Con respecto a este último
(semestre complementario), los compromisos no pagados, deberán cancelarse con
cargo a una partida del presupuesto que se preverá para cada ejercicio
presupuestario.
Se observa de las actas procesales (folios 619 al 708 del expediente
administrativo), donde consta el Estado Mensual de la Ejecución Financiera del
Presupuesto de Gastos de la Gobernación citada al 31 de diciembre de 1998, el
cual en su página Nº 16 (folio 634), en la partida 4.03.03.04 “Teléfonos”,
correspondiente al Sector 1, Programa 4, Actividad 51, no tenía en el renglón
deudas, compromisos válidamente adquiridos pendientes de pago al cierre del
aludido ejercicio presupuestario, por el monto cuestionado, en consecuencia, no
tenía ningún fundamento lo alegado por el recurrente, que dicho pago se hizo de
acuerdo con lo previsto en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario del Estado Cojedes, con cargo al semestre complementario, pues
dicho gasto no fue incluido en el referido control presupuestario para la
fecha, por lo tanto incurrió en una infracción al principio de Anualidad del
Presupuesto establecido en dicha norma. Así se decide.
En cuanto a los pagos efectuados a:
a)
Los
ciudadanos ALEXANDER A. RACINI VELÁSQUEZ, CARMEN IVONNE DELGADO CASADIEGO y
CARLOS A. HERNÁNDEZ VIDAL, con cargo a las partidas “Servicios jurídicos” y
“Otros servicios profesionales y técnicos”, no obstante que por la naturaleza
del gasto, debieron imputarse a la partida “Remuneraciones al personal
contratado”, que se refiere a pagos por concepto de remuneraciones acordadas en
virtud de un contrato individual de trabajo por tiempo determinado, que no
exceda del ejercicio fiscal y pagar por concepto de honorarios profesionales
por trabajos eventuales realizados por personas naturales no consideradas
funcionarios públicos. Es decir, que las partidas 4.01 y 4.03 se diferencian
entre sí, no sólo respecto a las diferentes prestaciones o servicios a
realizarse y pagarse, sino además, en cuanto a la naturaleza de la persona,
natural o jurídica, a contratarse para la prestación del servicio o actividad.
b)
El
pago efectuado a la LICORERÍA MARÍA LIONZA, C.A., por concepto de refrigerios
con destino a giras efectuadas por el recurrente, imputado a la partida
4.03 “Servicios no personales”,
sub-especifica “Relaciones sociales”, se observa que la referida partida, de
acuerdo con el citado Plan Único de Cuentas, se refiere a “Servicios prestados
por particulares relacionados con actividades sociales, servicios de hoteles,
restaurantes, agencias de mesoneros, por recepciones, homenajes, agasajos y
similares. Comprende la prestación de servicios personales, alquileres de
útiles y el suministro de bebidas y comidas con dicho fin. En el caso de que
los alimentos y bebidas sean adquiridas directamente por el organismo se
imputarán a la sub-partida “Alimentos y bebidas para personas”.
En el presente caso, se encuentra al folio 297 del expediente
administrativo, la factura Nº 002 de fecha 17 de febrero de 1999, en el cual se
describe como concepto de la misma el suministro de “35 cajas de refrescos lata, 900 pasapalos variados, 18 cajas de malta,
4 kilos de jamón ahumado y 2 kilos de queso paisa”. De acuerdo con dicha
factura, de la naturaleza jurídica de la persona que surtió tales conceptos y
la persona que contrató la misma, se deduce que tales pagos han debido
efectuarse, conforme lo prevé la partida “Alimentos y bebidas para personas” y
no a la de “Servicios no personales”, como se hizo.
c) El pago efectuado a la empresa ZAPATERÍA ACUARIO, C.A., por concepto
de cancelación de pares de zapatos para escoltas y choferes de la Gobernación,
fueron imputados a la partida “Materiales y suministros”, sub-especifica
“Calzados”. De acuerdo con el ya citado Plan Único de Cuentas, comprende “Calzados de todo tipo y material, excepto
calzados de seguridad y de cuero. Igualmente se excluye el calzado otorgado a
empleados y obreros”, En tal virtud, siendo que el antes mencionado pago
estaba referido al suministro de calzados a empleados, resulta evidente que el
gasto en cuestión ha debido imputarse a la partida “Gastos de personal”,
sub-especifica “Dotaciones de uniformes a empleados”.
En estos últimos casos, resulta evidente que el recurrente al incurrir
en el supuesto de hecho previsto en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, actualmente numeral
22 del artículo 91 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, generó la responsabilidad
administrativa a que se contrae dicho artículo. Así se decide.
Así pues, contrastados como han sido los argumentos expuestos por el
recurrente y las pruebas que aportó al expediente, así como las motivaciones
que tuvo la Contraloría General de la República para declarar la
responsabilidad administrativa del mismo, esta Sala observa que la ejecución
del presupuesto de gastos se rige por normas consagratorias de los principios
de Especificidad Cualitativa y Cuantitativa del Presupuesto de Gastos, conforme
a los cuales las autorizaciones disponibles para gastos deben utilizarse dentro
de los límites previstos y para el objeto indicado, sin que los funcionarios
ejecutores tengan facultad para modificar estos aspectos, Dichos principios
están establecidos en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario del Estado Cojedes, vigente para la fecha en que ocurrieron los
hechos, el cual dispone: “No se podrán
adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni
disponer de créditos para una finalidad distinta a la prevista”, cuya norma
se encuentra igualmente dispuesta en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República igualmente vigente para la
oportunidad de la ocurrencia de los hechos, que expresa: “Son hechos generadores de responsabilidad administrativa: 12. El
empleo de fondos públicos en finalidades diferentes a que estuvieren destinados
por ley, por reglamento o por acto
administrativo”.
Por tanto, si la Ley de Presupuesto, a través de las autorizaciones
contenidas en sus partidas, determina el empleo que debe dársele a los
créditos, es claro, que el funcionario que no acoja lo establecido en el texto
presupuestario, incurre en violación del citado principio de Especificidad
Cualitativa, que se concreta en la utilización del Plan Único de Cuentas de
Recursos y Egresos, de acuerdo con el Sistema de Información Contable y
Presupuesto, que es de uso obligatorio por parte de los órganos ejecutores y
entes sujetos a la citada Ley, En tal sentido, el funcionario ejecutor del
presupuesto no puede apartarse ni desligarse de lo dispuesto en dicho
Instrumento, respecto a la clasificación de las partidas y sus descripciones,
sin incurrir en violación de los principios
presupuestarios establecidos en
el artículo 43 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Cojedes,
aplicable en la oportunidad de la ocurrencia de los hechos.
En consecuencia, en los pagos objetados y que son fundamento de la
sanción de responsabilidad administrativa dictada contra el funcionario
recurrente, no se cumplió con la normativa legal establecida para el manejo
correcto del patrimonio público o hacienda pública estadal, es decir, que el
funcionario estadal empleó fondos públicos en finalidades diferentes de
aquéllas a que estaban destinadas por la Ley, además, ordenó pagos de años
anteriores con partidas de otros años, sin hacer la debida acotación a que estaba
obligado. Por otra parte, tampoco, el funcionario imputado probó o demostró en
la oportunidad correspondiente que los hechos que dieron origen a la mencionada
sanción, no ocurrieron u ocurrieron de conformidad con la normativa que rige
tales erogaciones de dinero público. En consecuencia, son hechos probados e
incluso aceptados como tales por el mismo Gobernador del Estado Cojedes, por lo
tanto el ente contralor al dictar la impugnada Resolución de fecha 30 de
septiembre de 2002, no incurrió en vicio alguno que hiciera nula o anulable la
citada Resolución. Así se decide.
De acuerdo a lo expuesto y
de conformidad con las normas anteriormente citadas, esta Sala declara
improcedente el recurso de nulidad interpuesto por el recurrente, por lo tanto
queda firme la Resolución s/n de fecha 30 de septiembre de 2002, dictada por la
Dirección General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales
de la Contraloría General de la República, hoy Dirección de Determinación de
Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la
Contraloría General de la República, en virtud de que se desprende de las actas
procesales, que el Gobernador del Estado Cojedes, al no cumplir o prescindir de
las obligaciones legales expresamente establecidas en la materia y
anteriormente mencionadas, generó la responsabilidad administrativa que le
imputó la Contraloría General de la República. Así se decide.
VI
DECISIÓN
En virtud de los
razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad
ejercido por el ciudadano JOSÉ ALBERTO
GALÍNDEZ CORDERO contra el acto administrativo contenido en la Resolución
s/n de fecha 30 de septiembre de 2002, dictada por la Dirección General de
Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría
General de la República, hoy Dirección de Determinación de Responsabilidades de
la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación del
ciudadano CONTRALOR GENERAL DE LA
REPÚBLICA.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase
lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los veinte días del
mes de julio del año dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y
145º de la Federación.
El Presidente,
LEVIS
IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La Magistrada–Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
ANAIS MEJÍA CALZADILLA
YJG.-
En veintiuno (21) de julio
del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº
00864, la cual no esta firmada por el Magistrado Hadel Mostafá Paolini por
estar ausente en la sesión.
La Secretaria,