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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
Exp. Nº 2005-4351
Mediante escrito presentado en fecha 2 de junio de 2005, el abogado Pedro Miguel Castillo, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 31.780, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana DINORAK ESTHER CASTILLO MURGA, titular de la cédula de identidad Nº 3.920.216, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo S/N del 20 de enero de 2005, dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través del cual se declaró la responsabilidad administrativa de la hoy recurrente, se le impuso una multa por la cantidad de un millón novecientos cuarenta y ocho mil ochocientos bolívares (Bs. 1.948.800,oo) y se declaró la responsabilidad civil y solidaria de la accionante en su condición de Contralora General del Estado Miranda junto a la entonces Directora de Administración y Servicios de la Contraloría General del Estado Miranda, por la cantidad de cuarenta y un millones trescientos noventa y ocho mil setecientos nueve bolívares con veintinueve céntimos (Bs. 41.398.709,29).
El 7 de junio de 2005 se dio cuenta en Sala y se ordenó oficiar a la Contraloría General de la República, solicitándole la remisión del expediente administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Por diligencia de fecha 9 de agosto de 2005, el abogado Pedro Miguel Castillo, supra identificado, actuando con el carácter indicado, solicitó a esta Sala “la acumulación de las causas contenidas en los expedientes: 05-4351 y 05-4633, cuyo objeto es la nulidad de un mismo acto administrativo. Las causas cuya acumulación solicito se encuentran siendo juzgadas en la Sala Político-Administrativa, en base a un igual procedimiento y no han arrivado (sic) a la etapa probatoria.”.
En fecha 13 de octubre de 2005, la abogada Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 47.196, actuando con el carácter de representante de la Contraloría General de la República, señaló, respecto de la solicitud del expediente administrativo, que “el expediente administrativo N° 08-01-07-04-009, fue remitido, en original, a este Tribunal mediante Oficio N° 08-01-763 de fecha 27 de julio de 2005, suscrito por el ciudadano Alexander Pérez, en su condición de Director Encargado de Determinación de Responsabilidades (…) el cual fue agregado al expediente N° 05-4633 (Caso: María Elena González López); sobre dicha remisión se informó mediante Oficio N° 08-01-840 de fecha 11 de agosto de 2005, suscrito por el funcionario antes identificado (…)”.
Luego, el 20 de abril de 2006, la representación judicial de la parte recurrente ratificó la solicitud de acumulación formulada.
Mediante decisión N° 1.246 del 17 de mayo de 2006, esta Sala declaró improcedente la solicitud de acumulación y ordenó remitir las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronunciara respecto a la admisión del recurso incoado.
Por auto de fecha 24 de octubre de 2006 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad interpuesto y ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y Contralor General de la República. Asimismo, se ordenó librar el cartel a que se refiere el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Una vez practicadas las notificaciones ordenadas, en fecha 30 de enero de 2007, se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado en autos en la oportunidad correspondiente.
El 6 de febrero de 2007, se acordó agregar el expediente administrativo remitido por la Contraloría General de la República y formar piezas separadas.
Por auto del 10 de julio de 2007, el Juzgado de Sustanciación remitió las actuaciones a esta Sala por encontrarse concluida la sustanciación.
El 17 de julio de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, fijándose el tercer (3er) día de despacho para comenzar la relación.
Posteriormente, el 25 de julio de 2007, comenzó la relación y se fijó el décimo (10°) día de despacho, para que tuviera lugar el acto de informes, siendo diferido dicho acto el 19 de septiembre del mismo año.
El 3 de abril de 2008, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial de la Contraloría General de la República, quien consignó su escrito respectivo.
El 22 de mayo de 2008, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
Mediante escrito presentado en fecha 2 de junio de 2005, la representación judicial de la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga, al fundamentar el recurso de nulidad incoado alegó lo siguiente:
Que su representada fue designada Contralora General del Estado Miranda en comisión de servicios con carácter provisional, según consta en Resolución N° 01-00-054 del 13 de junio de 2000 dictada por el Contralor General de la República Bolivariana de Venezuela, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.972 el 14 de ese mismo mes y año.
Que el 25 de junio de 2003, la Contraloría General de la República inició una investigación a su representada por la ocurrencia de varias irregularidades; en tal virtud, el Contralor General de la República ordenó a la recurrente “que hiciera uso de las vacaciones que tenía acumuladas como funcionaria de la Contraloría General de la República”, luego de lo cual “fue obligada por el miembro del Poder Moral Republicano (…) a dejar el cargo de Contralora General del Estado Miranda”, y a reintegrarse al cargo de carrera como Auditor General “que la accionante conservara en el máximo órgano de control fiscal externo”.
Que el 6 de noviembre de 2003, “la Contraloría General de la República, a través de la Dirección General de Control de Estados y Municipios, comunicó a la hoy recurrente, quien ya se encontraba trabajando en el órgano de control fiscal externo aludido, mediante oficio N° 07-01-3629 que de acuerdo en el ‘informe de resultados’ correspondiente a la investigación N° P-07-01-07-2003 de fecha 25-06-2003, cuyo inicio le había sido notificado mediante oficio N° 07-01-1919-1 de fecha 26/06/2003, ella había pagado y percibido en forma indebida la cantidad de Bs. 41.398.709,29 por concepto de remuneraciones (diferencia de salario básico, prima por jerarquía, gastos de representación, bonificación de fin de año, bono único, bono vacacional, adelanto e intereses sobre prestaciones sociales), y por tanto le exhortaba a proceder en forma inmediata al reintegro de las cantidades pagadas y cobradas indebidamente, en un lapso de cinco (05) días hábiles improrrogables.”.
Que “como el exhorto solicitado (…) era un mecanismo que no se encontraba previsto en la ley”, su representada “decidió solicitar una reconsideración” y que “el Contralor General de la República en vez de dar respuesta al recurso de reconsideración propuesto, decidió remover a la hoy recurrente del cargo de Auditor General que desempeñaba en la Dirección de Control del Sector de los Poderes Nacionales y de Segundad Pública de la Dirección General de Control de la Administración Central y de los Poderes Nacionales.” (sic)
Que el Contralor General “no sólo removió a (la recurrente) sino que a través de la resolución N° 01-00-108 acordó ‘Retener, preventivamente, los beneficios laborales (…) a que haya lugar con motivo de su egreso, entre otros: prestación de antigüedad y fondos por concepto caja de ahorros’” (sic). Posteriormente, el 7 de enero de 2004, el Contralor General retiró a su representada del cargo de Auditor General que ocupaba.
Que el 12 de noviembre de 2004, el Director (E) de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, actuando por delegación, emitió el auto de inicio del procedimiento de determinación de responsabilidades, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Que el procedimiento administrativo culminó con la decisión del 20 de enero de 2005, en el cual se declaró la responsabilidad administrativa y civil de su representada y se le impuso multa.
Que la Sala Constitucional, en fecha 1° de abril de 2005, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional incoada contra la Resolución N° 01-00-108 dictada por el Contralor General de la República el 4 de diciembre de 2003, dejando sin efecto la parte del acto administrativo relativa a la retención de las prestaciones sociales, y vigente la retención correspondiente a los fondos por los conceptos de caja de ahorros.
En cuanto a los vicios que adolece el acto recurrido, la representación judicial de la accionante adujo lo siguiente:
Que en el presente caso se ha dado el denominado “vicio de procedimiento”, por cuanto “se alteró el procedimiento y además se prescindió de reglas esenciales que trastornaron el derecho al debido proceso y la defensa de la procesada”, todo ello “al haberse aplicado un procedimiento distinto al concebido en la ley y al prescindirse de reglas esenciales del proceso se cometió un agravio a los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso (…) y ello infecciona de nulidad radical el auto recurrido”.
Que el artículo 99 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal prevé “un término preciso para que los imputados promuevan las pruebas que ‘producirán’ en el acto oral y público, cuyo fin último es el desvirtuar las pruebas o los elementos de convicción en los cuales se hubiere basado la Contraloría (…) en el auto de inicio del procedimiento sancionatorio”, lapso que en el caso de autos “la Contraloría General de la República inconstitucional e ilegalmente alteró (…) y ordenó por auto separado que las pruebas testimoniales (promovidas por la recurrente) se evacuaran en una etapa anterior a la celebración de la audiencia que se contrae el artículo 101 (…)”. (sic)
Que “la naturaleza jurídica del procedimiento de reparo y el de determinación de responsabilidad administrativa es radicalmente distinta aún cuando tienen un iter procedimental común y que cuando la Contraloría General de la República declara la responsabilidad civil de (la recurrente) además de excederse en su decisión, la cual debía únicamente circunscribirse a la determinación de la responsabilidad administrativa, incurre en el vicio de desviación de procedimiento por haberse omitido en el auto de inicio (cargos) la reclamación específica de las cantidades reclamadas”. Por tanto, señala que “si la Contraloría quería ejercer su potestad de formular un reparo (…) debió advertírselo en el auto de inicio del 12 de noviembre de 2004, imponerla de las cantidades de dinero reclamadas, señalarle las normas legales en las cuales sustentaban su acción reparatoria y especificarle los recursos legales que disponía para que la imputada pudiera defenderse”, todo lo cual conlleva a que el “auto recurrido es nulo”.
En segundo lugar, señala el representante de la recurrente que el acto recurrido adolece del vicio de silencio de pruebas “toda vez que la Administración además de impedir la evacuación de las pruebas testimoniales, se abstuvo de analizar las pruebas documentales aportadas por (la accionante) que están íntimamente vinculadas con defensa la de sus posiciones en el procedimiento de determinación de responsabilidades que se le siguió (…)”. (sic)
En tercer lugar, denuncia la representación judicial de la recurrente que el acto impugnado se encuentra viciado de falso supuesto de hecho, en virtud de que: 1) es falso que su representada actuaba en calidad de comisionado interventor bajo una comisión de carácter particular designada de esa forma por el Contralor General de la República, por cuanto ésta fue designada Contralora General del Estado Miranda en comisión de servicios con carácter provisional; 2) es falso que a la fecha de nombramiento de la recurrente, el Contralor General de la República hubiese suscrito un punto de cuenta, en el que se haya regulado la situación de los funcionarios que fueran designados Contralores Generales de Estado, en comisión de servicio bajo la figura de la intervención; 3) es falso que lo indicado en el punto anterior debía ser acatado por los funcionarios designados como interventores, “toda vez que eran funcionarios activos de la Contraloría General de la República y debían cumplir los lineamientos establecidos por ese Máximo Órgano Contralor” y 4) es falso que los pagos ordenados y cobrados por su mandante fueran ilegales o indebidos, “por ser contrarios al marco normativo que regula la materia funcionarial en la Contraloría General de la República y a las instrucciones impartidas por el ciudadano Contralor General de la República”, pues esta normativa no existe.
Respecto a lo indicado en el numeral 2 señala la parte actora, que el referido punto de cuenta “fue suscrito con posterioridad, en un acto de mala fe por parte de las máximas autoridades del ente público señalado (...), pero si hubiese sido firmado en la fecha en la cual dicen que lo suscribió el contralor, el mismo no fue publicado en ninguna circular interna, ni fue notificado correctamente a la ciudadana DINORAK ESTHER CASTILLO MURGA esta no lo hubiera podido acatar, sin afectar la autonomía del cargo de Contralora General del Estado Miranda”.
Igualmente denuncia el apoderado judicial de la accionante, que el acto recurrido adolece del vicio de falso supuesto de hecho, al considerar el Máximo Órgano Contralor que las distintas cantidades obtenidas durante la dirección de su representada debieron ser enteradas al tesoro estadal y no haber sido incluidas dentro del presupuesto de gasto, con lo cual estimó que la funcionaria incurrió en uno de los supuestos generadores de responsabilidad administrativa, establecido en el literal 17 del artículo 113 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Alega asimismo la representación de la accionante, en cuanto al vicio de falso supuesto de hecho, que las órdenes de pago acordadas a favor de los ciudadanos Abelardo Mérida y Blas Petit Borrero, por concepto de reparación de congelador y anticipo del cincuenta por ciento (50 %) del trabajo de pintura realizado en la sede de la Contraloría General del Estado Miranda, fueron imputadas -a su juicio- de manera correcta a la partida presupuestaria 403 denominada “Servicios no Personales”, por cuanto a dicha partida “se imputan los gastos por servicios prestados por personas jurídicas o personas naturales”, por lo cual no era posible imputar estos gastos a la partida 4.01.01.06.00 “Remuneraciones al Personal Contratado”.
Rechaza, en consecuencia, la interpretación dada por el Órgano Contralor, según la cual dichas órdenes de pago debían ser imputadas a la partida 4.01.01.06.00, correspondiente a las “Remuneraciones del Personal Contratado”, pues a los ciudadanos arriba mencionados “no se les elaboró un contrato de trabajo sino que se les requirió un servicio”.
Por último, con relación a las órdenes de pago efectuadas a favor de las ciudadanas Dinorak Esther Castillo Murga e Irma López, por concepto de gastos de alimentación durante su estadía en el Estado Nueva Esparta con motivo de los juegos de Contralorías de Estados, las cuales fueron imputadas “presuntamente” a la partida presupuestaria Nº 4.02.01.01.00 correspondiente a “Alimentos y Bebidas para Personas”, cuando lo correcto era imputarlas a la partida Nº 4.03.07.01.00 “Viáticos y Pasajes dentro del País”, advierte la accionante “que se produjo un error por exceso de celo administrativo ya que la referida asignación no podía ser integrada al presupuesto de la Contraloría General del Estado Miranda por cuanto la erogación la produjo la Gobernación del Estado Miranda y era a ese ente gubernamental al cual correspondía contabilizar el gasto.”
En virtud de lo antes expuesto, solicita que se declare la nulidad del acto impugnado y se deje sin efectos la declaratoria de responsabilidad administrativa, la formulación del reparo y la multa impuesta.
En la oportunidad de presentar informes, las abogadas Inés del Valle Marcano Velásquez y Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, inscrita la primera de ellas en el INPREABOGADO bajo el N° 24.744, y la segunda ya identificada, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la Contraloría General de la República, expusieron lo siguiente:
Que a los fines de constatar la veracidad de hechos presuntamente irregulares, relacionados con la gestión del ente contralor estadal y con las remuneraciones percibidas por la máxima autoridad y el personal directivo de la Contraloría General del Estado Miranda, durante el período comprendido entre el 1° de junio de 2000 y el 30 de noviembre de 2002, y en uso de la potestad investigativa fue levantado un informe de resultados signado P.I. 07-01-07-2003 de fecha 25 de junio de 2003, en el que se detectaron presuntos hechos irregulares relacionados con pagos indebidos a favor de la hoy recurrente en su condición de Contralora General del Estado Miranda, por concepto de remuneraciones, afectación específica de ingresos sin enterarlos al Tesoro Estadal y la utilización de fondos públicos en finalidades distintas a las previstas; razón por la que se exhortó a la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga a proceder al reintegro de las cantidades pagadas y cobradas de manera indebida, quien manifestó la imposibilidad de realizar el reintegro proponiendo un cronograma de pago.
También alegaron que “…el Director (E) de Determinación de Responsabilidades (…) se pronunció el 09 de diciembre de 2004 (…), esto es, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes respecto a la admisión de las pruebas indicadas. Previamente, en dicho auto, la aludida autoridad administrativa, se reservó el pronunciamiento respecto de las documentales hasta la decisión definitiva del procedimiento y, en cuanto a la prueba de testigos, por una parte, desechó las testimoniales a ser rendidas por las ciudadanas Dinorak Esther Castillo Murga y María Elena González, por ser testigos inhábiles, toda vez que ostentaban el carácter de imputadas en el referido procedimiento y por la otra, en relación a los demás ciudadanos promovidos como testigos, fijó por razones de conveniencia, el día 16 de diciembre de 2004, a partir de las 9:00 a.m., para tomar sus declaraciones, las cuales se harían valer en la audiencia pública, una vez recogidas en el acta correspondiente, ello con el propósito de evitar dilaciones inútiles en la audiencia”.
Que respecto al vicio de “desviación de procedimiento denunciado”, y al alegato de nulidad del auto del 12 de noviembre de 2004, la representación de la Contraloría señaló que dicho órgano “informó a la recurrente que el procedimiento administrativo abierto en su contra tenía por objeto, además de la declaratoria de responsabilidad administrativa, la posible formulación de un reparo, por la presunta comisión de conductas que ocasionaron daños pecuniarios al patrimonio público, además le indicó las disposiciones legales en las cuales basaba su proceder, razones por las cuales debe desecharse el vicio denunciado”.
En relación con el vicio de silencio de prueba denunciado, señalaron que en el auto de fecha 9 de diciembre de 2004, “el órgano contralor se pronunció con respecto a las pruebas indicadas por la parte actora en su escrito de fecha 06 de diciembre de 2004, reservándose el pronunciamiento de las documentales hasta la decisión definitiva del procedimiento y en lo que atañe a las testimoniales desechó las correspondientes a las ciudadanas Dinorak Esther Castillo Murga y María Elena González, por ser testigos inhábiles ya que ostentaban el carácter de imputadas en el referido procedimiento y fijó el día 16 de diciembre de 2004, para tomar las declaraciones admitidas; fecha en la cual la parte promovente no acudió para examinar los testigos; razón por la cual, (su) representada no pudo valorar las testimoniales promovidas”. Respecto de las documentales promovidas, señala la representación de la Contraloría que en la decisión del 20 de enero de 2005, “fueron señalados los medios de prueba cursantes en el expediente administrativo respecto de los cuales (su) representada fundamentó su decisión”.
Por otra parte, en lo que se refiere al vicio de falso supuesto de hecho denunciado, señalan las representantes de la Contraloría que la hoy accionante no fue enviada a la Contraloría General del Estado Miranda en comisión de servicio, toda vez que no se dieron los presupuestos previstos en el artículo 44 del Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República respecto a este tipo de comisión; por tanto, la recurrente actuaba “en calidad de comisionado interventor, (…) designada de esa forma por el ciudadano Contralor General de la República, en uso de la autoridad que le confería el Régimen de Transición del Poder Público, así como la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995 y el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, y por lo cual fueron intervenidas diversas Contralorías Estadales (…)”. En tal virtud, “(su) representada le pagaba (a la accionante) los gastos de transporte y alimentación, viáticos y pasajes, por encontrarse el órgano intervenido fuera del lugar habitual de trabajo (…), así como el sueldo correspondiente al cargo de Auditor General que desempeñaba en la Contraloría General de la República”.
Con relación a la supuesta ausencia de un punto de cuenta de fecha 3 de febrero de 2003, dictado por el Contralor General de la República, señalan que con base en lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto mediante el cual se dictó el Régimen de Transición del Poder Público dictado por la Asamblea Nacional Constituyente (Gaceta Oficial No. 36.859, de fecha 29 de diciembre de 1999), “el Contralor General de la República, podía intervenir las Contralorías de los Estados y Municipios, así como designar con carácter provisional a los Contralores (...)”.
Igualmente, señalan que mediante el referido punto de cuenta de fecha 3 de febrero de 2000, el Contralor General de la República acordó que los funcionarios de dicho órgano que fueran designados como Contralores Generales de Estado en comisión interventora “no devengarían diferencia alguna entre su remuneración y la que correspondía al cargo a ejercer, por cuanto la Contraloría General de la República cancelaría los gastos de transporte y alimentación, así como viáticos y pasajes (...)”.
Que los pagos ordenados por la recurrente a su favor “(diferencia de salario básico, prima por jerarquía, gastos de representación, bonificación de fin de año, bono único, bono vacacional, adelanto e intereses sobre prestaciones sociales), por un monto de Bs. 41.398.709,29, durante el período comprendido entre el 15 de junio de 2000 hasta el 30 de noviembre de 2002, resultan indebidos e ilegales, porque son contrarios al marco normativo que regula la materia funcionarial en la Contraloría General de la República y a las instrucciones impartidas por el ciudadano Contralor (…); por lo que incurrió en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos irregulares, actualmente tipificado en el artículo 91, numeral 14 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
En lo que respecta a la incorporación de diversos recursos al presupuesto de gastos, señala la Contraloría que esos “montos debieron ser enterados al Tesoro del Estado, en atención al Principio de la Unidad del Tesoro, y de ninguna forma, utilizados para el pago de determinados gastos, por cuanto la Contraloría General del Estado es un órgano ejecutor del Presupuesto del Estado. (…) que con su actuación la recurrente incurrió en el supuesto generado (sic) de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 17 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos irregulares, actualmente tipificada en el artículo 91, numeral 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
En lo que se refiere a las órdenes de pago por concepto de reparación de congelador y anticipo de trabajo de pintura en la sede del organismo, imputados a la partida “Servicios no personales”, indican las representantes del Órgano Contralor que dicha partida sólo admite la imputación de gastos a personas naturales cuando se relacionan con servicios de alquileres, viáticos y pasajes, lo que no se verifica en el supuesto de autos, por lo que dichos gastos debieron imputarse a la partida “Remuneraciones de Personal Contratado”; en efecto, “se desprende el carácter temporal del trabajo, aunado al hecho de que mediaba un contrato de prestación de servicios entre el segundo de los mencionados ciudadanos (Blas Petit Borrero) y la Contraloría General del Estado Miranda como se desprende del expediente administrativo”.
En cuanto a los pagos ordenados por la recurrente a favor de su persona y de la ciudadana Irma López, por concepto de “gastos de alimentación durante la estadía en el Estado Nueva Esparta con motivo de los juegos de las Contralorías de Estados”, señala la representación del órgano contralor que debieron ser imputados a la partida presupuestaria de “Viáticos y pasajes dentro del País”, por cuanto ésta abarca gastos que implican movilizaciones de personas por cuenta del organismo dentro del territorio nacional y no como erróneamente lo hizo la accionante de imputarlos a la partida de “alimentos y bebidas para personas”.
Con fundamento en los argumentos anteriores, solicitan que se declare improcedente el recurso interpuesto.
III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga, contra el acto administrativo S/N de fecha 20 de enero de 2005, dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, por medio del cual se declaró su responsabilidad administrativa, se le formuló un reparo, y a la vez le impuso multa por la cantidad de Un Millón Novecientos Cuarenta y Ocho Mil Ochocientos Bolívares (1.948.800,00 Bs.).
En primer lugar, alega la representación judicial de la parte recurrente que en el presente caso se evidenció el denominado “vicio del procedimiento”, al haber ordenado el órgano contralor por auto separado que las pruebas testimoniales promovidas se evacuaran en una etapa anterior a la celebración de la audiencia a que se refiere el artículo 101 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; al respecto esta Sala observa:
Disponen los artículos 99 y 101 de la Ley in commento, Capítulo IV “Del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades”, lo siguiente:
“Artículo 99. Dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de notificación del auto de apertura, los interesados podrán indicar las pruebas que producirán en el acto público a que se refiere el artículo 101, que a su juicio desvirtúen los elementos de prueba o convicción a que se refiere el artículo 96 de esta ley. (…)”.
“Artículo 101. Vencido el plazo a que se refiere el artículo 99 de esta Ley, se fijará por auto expreso el décimo quinto (15) día hábil siguiente, para que los interesados o sus representantes legales expresen, en forma oral y pública, ante el titular del órgano de control fiscal o su delegatario, los argumentos que consideren le asisten, para la mejor defensa de sus intereses. Si en el procedimiento hubieren varios interesados, el auto a que se refiere este artículo será dictado al día siguiente a que se venza el plazo acordado y notificado al último de los interesados.
Efectuado este acto, se podrá dictar un auto para mejor proveer, en el cual se establecerá un término no mayor de quince (15) días hábiles para su cumplimiento.”.
En el caso de autos se evidencia de la revisión del expediente administrativo, que el auto de inicio fue dictado en fecha 12 de noviembre de 2004, auto que fuera notificado a la hoy recurrente el 15 de ese mismo mes y año, luego de lo cual, por escrito presentado el 6 de diciembre de 2004, procedió ésta a promover pruebas (documentales y de testigos), pronunciándose la Dirección de Determinación de Responsabilidades por auto del 9 de diciembre de 2004, indicando respecto de las documentales: que “se reserva el pronunciamiento de las mismas hasta la decisión definitiva que habrá de recaer en el presente procedimiento administrativo”; y en cuanto a las testimoniales, luego de desechar la “solicitud de deposición de las ciudadanas Dinorak Esther Castillo Murga y María Elena González, por ostentar el carácter de imputadas”, precisó en relación con los otros testigos que: “deberán ser presentados por la promovente, de conformidad con lo establecido en el artículo 483 del Código de Procedimiento Civil, el día 16 de diciembre de 2004 (…)”. Posteriormente, por auto del 10 de diciembre de 2004, se fijó el acto público para el 12 de enero de 2005.
Ahora bien, efectivamente, tal como señalara la hoy recurrente, la Dirección de Determinación de Responsabilidades fijó una oportunidad distinta a la audiencia pública para la evacuación de la prueba testimonial, no compareciendo la promovente; no obstante, si bien ello pareciera ser una irregularidad en el procedimiento, esta situación no afectó en modo alguno el derecho a la defensa de la accionante, toda vez que en la oportunidad fijada para llevar a cabo el acto público, según consta en acta levantada en dicho acto, se le concedió la palabra a la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga, así como a su representante legal, exponiendo ambos los alegatos en defensa de la mencionada ciudadana, sin indicar nada respecto de lo que fue calificado como un vicio de procedimiento, esto es, la fijación de la declaración de los testigos con anterioridad a la audiencia.
Asimismo se observa que en la referida audiencia, no se realizó ninguna actuación tendiente a lograr la evacuación de la prueba de testigos, como sería haberlos presentado en el acto para llevar a cabo su declaración o formular cualquier otra solicitud o consideración que estimara procedente relacionada con dicha prueba.
Respecto a la falta de notificación del auto que se pronunció sobre las pruebas promovidas, debe advertirse que una vez que el investigado es notificado del auto de inicio o de apertura, se entiende que está a derecho “para todos los efectos del procedimiento”, a tenor de lo previsto en la parte in fine del artículo 98 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Por otra parte, señala la parte actora que existió también vicio de desviación del procedimiento, al no haberse indicado en el auto de inicio de fecha 12 de noviembre de 2004, “la reclamación específica de las cantidades reclamadas”, y al no “señalarle las normas legales en las cuales sustentaban su acción reparatoria y especificarle los recursos legales que disponía para que la imputada pudiera defenderse”.
En este sentido, esta Sala en decisión N° 02387 del 1° de noviembre de 2006, al pronunciarse en el recurso de nulidad incoado por la ciudadana María Elena González, contra el acto de fecha 20 de enero de 2005, dictado por el Director (E) de la Dirección de Determinación de Responsabilidades, acto que, a su vez, fuera impugnado en el presente expediente, señaló, en cuanto al vicio bajo análisis, lo siguiente:
“(…) el artículo 95 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dispone lo siguiente:
‘Artículo 95: Para la formulación de reparos, la declaratoria de responsabilidad administrativa y la imposición de multas, los órganos de control fiscal deberán seguir el procedimiento previsto en este Capítulo.’.
De la lectura del artículo en referencia se colige que el procedimiento en ella establecido tiene por objeto: a) la formulación de reparos; b) la declaratoria de responsabilidad administrativa; y c) la imposición de multas.
Es importante destacar que bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, se preveían dos procedimientos distintos para la formulación de los reparos y para la declaratoria de la responsabilidad administrativa. Dicha previsión tenía como base la distinta naturaleza de ambas responsabilidades, pues la responsabilidad derivada de los reparos tiene índole resarcitoria, mientras que la responsabilidad administrativa tiene evidente carácter sancionatorio.
Así las cosas, se observa de la lectura de las actas que conforman el expediente administrativo (folios 1 al 38 de la pieza Nº 1) que, en fecha 12 de noviembre de 2004, el ciudadano Alexander Pérez Abreu, Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, suscribió un auto de inicio por medio del cual ‘a[cordó] el inicio del procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal].’.
De la lectura del referido auto (folios 24 y 25 de la pieza Nº 1 del expediente administrativo) se observa que el Órgano Contralor puso en conocimiento de la recurrente cual era el objeto del procedimiento administrativo abierto en su contra, específicamente, establecer su responsabilidad administrativa como la posible formulación de un reparo. En efecto, en el referido auto se indicó lo siguiente:
‘Asimismo, se observa que el pago presuntamente ilegal o indebido de remuneraciones al funcionario designado en Comisión Interventora en la Contraloría General del Estado Miranda en los términos precedentemente indicados, habían producido un presunto perjuicio pecuniario al patrimonio del Estado Miranda, por un monto total de (...), en presunta trasgresión a los lineamientos dictados por el ciudadano Contralor General de la República, lo cual se traduce, en un perjuicio pecuniario al patrimonio público, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.185 del Código Civil, que dispone (...).
De allí, el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, preveía (...), supuesto éste que se mantiene vigente en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (...) el cual establece: ‘Los órganos de control fiscal procederán a formular reparo, cuando en el curso de las auditorías, fiscalizaciones, inspecciones, exámenes de cuentas o investigaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones de control, detecten indicio de que se ha causado daño al patrimonio de un ente u organismo (...)’.
Así encontramos, en el caso que nos ocupa, que el reparo es una modalidad especial de persecución de responsabilidad civil en el ámbito administrativa, cuando se ha causado un daño al patrimonio público. Producto de la acción u omisión dolosa o culposa de un agente.’
De conformidad con la transcripción realizada, queda suficientemente claro que la Contraloría General de la República informó a la recurrente que el procedimiento administrativo abierto en su contra tenía por objeto, además de la declaratoria de responsabilidad administrativa, la posible formulación de un reparo, por la presunta comisión de conductas que ocasionaron daños pecuniarios al patrimonio público, además de señalarle las disposiciones legales en las cuales basaba su proceder (…)”.
Al respecto, se advierte que la investigación realizada a la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga, se originó por los mismos hechos que derivaron en la declaratoria de responsabilidad de la ciudadana María Elena González y de aquélla, dictándose un único auto de apertura de la investigación; por lo tanto, al haberse pronunciado ya la Sala en cuanto a la validez de dicho auto, debe ratificarse lo dispuesto en el fallo parcialmente transcrito, y desecharse el vicio denunciado por la accionante. Así se declara.
Denuncia la accionante la existencia del vicio de silencio de pruebas “toda vez que la Administración además de impedir la evacuación de las pruebas testimoniales, se abstuvo de analizar las pruebas documentales aportadas”; al respecto se observa:
Con relación al alegato de silencio de pruebas en el que habría incurrido la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, debe precisarse que si bien éste se encuentra regulado por los principios fundamentales del derecho a la defensa y al debido proceso, tiene como norma especial de aplicación lo preceptuado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; de allí que no puede ser confundida con la regulación de la valoración de las pruebas en función jurisdiccional, contemplada en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil.
De esta forma, para entender que se ha realizado una motivación suficiente basta constatar el análisis y apreciación global de todos los elementos cursantes en el expediente correspondiente, no siendo necesario que el órgano administrativo realice una relación precisa y detallada de todos y cada uno de los medios probatorios aportados (Vid. sentencia de esta Sala N° 02325 del 25 de octubre de 2006).
En el caso de autos, tal como se expuso previamente, luego de que la hoy recurrente promovió pruebas en el procedimiento administrativo (documentales y de testigos), la Dirección de Determinación de Responsabilidades, por auto del 9 de diciembre de 2004, indicó respecto de las documentales: que “se reserva el pronunciamiento de las mismas hasta la decisión definitiva que habrá de recaer en el presente procedimiento administrativo”, y en cuanto a las testimoniales, luego de desechar la “solicitud de deposición de las ciudadanas Dinorak Esther Castillo Murga y María Elena González, por ostentar el carácter de imputadas”, precisó en relación con los otros testigos que: “deberán ser presentados por la promoverte, de conformidad con lo establecido en el artículo 483 del Código de Procedimiento Civil, el día 16 de diciembre de 2004 (…)”, no constando que en esa oportunidad hubiese comparecido la parte promovente, ni que se hubiese insistido, en actuaciones posteriores, en lograr la evacuación de la referida prueba.
Ello así, lejos de evidenciarse un “impedimento” por parte de la Administración para lograr la evacuación de la prueba de testigos, se observa más bien la falta de actuación o impulso del procedimiento administrativo por parte de la hoy recurrente con el fin de haber logrado la referida evacuación.
De otra parte, respecto al vicio de silencio de prueba, pero por falta de apreciación de las pruebas documentales promovidas por la accionante, se advierte que en el acto decisorio de fecha 20 de enero de 2005, si bien el órgano contralor no hizo expresa mención respecto de todos y cada uno de los documentos aportados, se observa de la lectura del acto impugnado que la Administración sí hizo una valoración genérica acerca de éstos; situación que resulta suficiente para establecer que la Dirección de Determinación de Responsabilidades no incurrió en el vicio de silencio de prueba denunciado, debiendo en consecuencia desestimarse. Así se decide.
Alega la recurrente que el acto recurrido adolece del vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto, en primer lugar, no es cierto que actuara en calidad de comisionado interventor bajo una comisión de carácter particular, toda vez que ésta, según indica, fue designada Contralora General del Estado Miranda en comisión de servicios con carácter provisional; a tal argumento se opuso la representación de la Contraloría General de la República, señalando que no se cumplió con la previsión contenida en el artículo 44 del Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, referido a la comisión de servicio.
Al respecto, se observa que efectivamente por Resolución N° 01-00-054 de fecha 13 de junio de 2000, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.972 del 14 de junio de 2000, el Contralor General de la República “con fundamento en las atribuciones excepcionales otorgadas por la Asamblea Nacional Constituyente (…) y conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 38 del Decreto sobre Régimen de Transición del Poder Público, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000”, acordó intervenir la Contraloría General del Estado Miranda y designar a la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga “en comisión de servicio”.
En este sentido, se observa que tal designación “en comisión de servicio” obedece a que la mencionada ciudadana ya ocupaba el cargo de Auditor General en la Contraloría General de la República.
Así, debe verificarse lo previsto en los artículos 42 y siguientes del entonces vigente Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.778 de fecha 2 de septiembre de 1999, aplicable ratione temporis, a los fines de determinar si en el presente caso se cumplen o no los presupuestos contenidos en dichas normas para considerar que la funcionaria actuaba en comisión de servicio, o si, según lo expuesto por la representación judicial del órgano contralor, ésta actuaba en “comisión interventora”. Disponen los indicados artículos, lo siguiente:
“Artículo. 42. La comisión de servicio es la situación administrativa en que se encuentra el funcionario a quien se ordena una misión en otra dependencia del Organismo o en cualquier otra de la Administración Pública.
La duración de las comisiones de servicio la determinará el Contralor en la Resolución respectiva. En caso de ausencia temporal, la comisión podrá ordenarse por el término de aquélla.
Artículo 43. La comisión de servicio puede implicar el desempeño de un cargo diferente, siempre que el funcionario llene los requisitos del cargo y éste sea de igual o superior nivel.
Cuando el funcionario vaya a desempeñar un cargo de superior nivel devengará el sueldo mínimo asignado al grado que corresponda. En caso de que dicho sueldo no represente un equivalente al diez por ciento (10%) del sueldo que esté devengando el funcionario para el momento en que se le asigne la comisión, según el Tabulador vigente, se harán los ajustes necesarios. Igualmente percibirán los viáticos y demás remuneraciones, si fueren procedentes, conforme a las disposiciones de este Estatuto.
La diferencia de sueldo percibida no se tomará en cuenta para el cálculo de ningún beneficio previsto en este Estatuto.
Artículo 44. Las comisiones de servicio serán ordenadas por el Contralor. Cuando sea cumplida en otro organismo de la Administración Pública debe ser solicitada por el máximo jerarca de éste, especificando el cargo, la ubicación y el tiempo de duración. En este caso, dicho organismo pagará la diferencia de sueldo, viáticos y otras remuneraciones si fueren procedentes.
Artículo 45. La comisión de servicio que hubiere de realizarse bajo la dirección o supervisión de un funcionario distinto a su superior inmediato, somete al comisionado a la autoridad de aquél.”.
En atención a las normas transcritas, se observa que si bien en el acto de nombramiento de la hoy recurrente en el cargo de Contralora General del Estado Miranda, se hizo expresa mención a su designación en comisión de servicio, su designación fue realizada por una situación especial suscitada con ocasión de la intervención de la Contraloría General del Estado Miranda que realizara el Contralor General, en uso de la atribución conferida en el artículo 38 del Decreto sobre el Régimen de Transición del Poder Público.
Es por esta situación de carácter especial, que el Contralor General de la República, en atención a la facultad de dictar reglamentaciones internas especiales, contenida en el artículo 1 del Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, aprobó el punto de cuenta mediante el cual se determinó el régimen aplicable a los funcionarios adscritos a dicho órgano que fueran designados como contralores estadales en las contralorías que fueran intervenidas; por lo tanto, se advierte que era ésta la normativa aplicable a la hoy accionante una vez que fue designada por el Contralor General como Contralora General del Estado Miranda.
En lo que atañe a la validez del referido punto de cuenta, esta Sala debe reiterar lo expuesto en la ya invocada decisión N° 02387 del 1° de noviembre de 2006 (caso: María Elena González), en la que se señaló:
“En tercer lugar, denuncia la recurrente que el acto recurrido adolece de falso supuesto de hecho, por cuanto, en primer lugar, afirma ser falso que la Contraloría General de la República haya establecido en fecha 3 de febrero de 2000 mediante un punto de cuenta, la normativa que reglamenta la situación relativa a los ingresos devengados por los funcionarios en servicio activo de dicho Órgano Contralor que fueran designados en comisión interventora; y, en segundo lugar, porque al no existir dicho punto de cuenta, los pagos que ordenó dejan de ser ilegales o indebidos.
Sobre este último particular indica, que el referido punto de cuenta ‘fue suscrito con posterioridad, en un acto de mala fe por parte de las máximas autoridades del ente público señalado (...) y en todo caso (...) esa instrucción no alcanzaría jamás a MARÍA ELENA GONZÁLEZ LÓPEZ por cuanto la misma no era para ese momento funcionario de la Contraloría General de la República.’.
Ahora bien, de la lectura del acto recurrido (folios 250 al 300 de la pieza Nº 1 del expediente administrativo) se desprende que uno de los hechos imputados a la recurrente, es haber suscrito órdenes de pago por el monto total de cuarenta y un millones trescientos noventa y ocho mil setecientos nueve bolívares con veintinueve céntimos (41.398.709,29 Bs.) por concepto de remuneraciones (diferencia de salario básico, prima por jerarquía, gastos de representación, bonificación de fin de año, bono único, bono vacacional, etc.), a favor de la ciudadana Dinorak Castillo, en su condición de Contralora General del Estado Miranda, designada en comisión interventora mediante Resolución Nº 01-00-054 dictada por el Contralor General de la República.
Dicha comisión interventora estaba subordinada a las condiciones establecidas en el Punto de Cuenta de fecha 03-02-2000.
En orden a lo anterior, cursa en el expediente administrativo (folios 32 y 33 de la pieza Nº 5) el Punto de Cuenta de fecha 3 de febrero de 2000, aprobado por el Contralor General de la República, mediante el cual se determinó el régimen aplicable a los funcionarios adscritos a dicho órgano que fueran designados como Contralores estadales en virtud de la intervención que sufrieran posteriormente los órganos contralores regionales.
En el referido Punto de Cuenta se estableció:
‘De conformidad con lo dispuesto en el Régimen de Transición del Poder Público, dictado por la Asamblea Nacional Constituyente publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.859 de fecha 29 de diciembre de 1999, se le otorgó al Contralor General de la República facultad para intervenir las Contralorías de los Estados, así como para designar con carácter provisional a los Contralores de los Estados que lo ameriten.
En tal virtud, los funcionarios designados para ejercer cargos de contralor o contralora de las entidades federales en las que se resuelva la intervención deberán actuar por orden del Contralor General, haciendo uso de la autoridad conferida en el citado régimen, los fines de coadyuvar con el ejercicio oportuno y eficaz del control y por ende atacar las causas que motiven las eventuales intervenciones y consecuencialmente realizar las investigaciones que fueren procedentes, así como ejercer las funciones de control constitucional y legalmente atribuidas al órgano intervenido.
Los funcionarios que se designen al efecto, podrán ser funcionarios en servicio activo de este Máximo Organismo Contralor, en cuyo caso serán designadas (sic) en comisión de servicios.
No obstante, este tipo de comisión de servicios no será solicitada por el Máximo Jerarca del ente que se pretenda intervenir y carecerá de tiempo de duración, es decir, sería una comisión de servicios de carácter muy particular, que no se equipararía a la prevista en el Estatuto de Personal de este Máximo Organismo Contralor (...), aunado al hecho de que el funcionario que se designe tendrá a su cargo lo relacionado con el régimen de personal, en especial la materia de remuneraciones y compensaciones del ente sujeto a intervención.
Visto que la situación no se encuentra prevista en el Estatuto de Personal de este Máximo Organismo Contralor, es menester (...) la autorización para tramitar la cancelación de gastos de transporte y alimentación, así como viáticos y pasajes, según sea el caso, que se requieran, por encontrarse las Contralorías de los Estados fuera del lugar habitual de trabajo de los funcionarios en servicio activo de este Máximo Órgano de Control, por cuanto no sería procedente el cobro de beneficio económico alguno o diferencia de sueldo en el ente sujeto a tal medida, toda vez que los funcionarios actuarán como comisionados interventores y ejercerán cargos de Máxima Jerarquía en los referidos entes.’
Determinado lo anterior, se evidencia que contrariamente a lo señalado por la recurrente, sí existía una normativa dictada por el Contralor General de la República que regulaba lo relativo a los ingresos que debían percibir los funcionarios adscritos a dicho Órgano, que fueran designados en comisión interventora en las Contraloría Estadales que así lo ameritaran, como Contralores Generales. En orden a lo anterior, la Sala aprecia que ciertamente existía la reglamentación acerca de los ingresos devengados por los funcionarios en servicio activo de la Contraloría General de la República designados en comisión interventora, razón por la cual debe desecharse el vicio de falso supuesto de hecho denunciado”.
Siendo ello así, observa la Sala que al haber existido la normativa especial que regulaba la situación en la que se encontraba la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga, al ocupar el cargo de Contralora General del Estado Miranda, luego de su intervención por parte del Contralor General de la República, ésta se encontraba bajo la orden del Contralor General. Por tanto, todos los gastos de transporte y alimentación eran sufragados por el Máximo Órgano Contralor, por lo que, tal como estimara la Dirección de Determinación de Responsabilidades, resultaba improcedente la asignación de pago por estos conceptos efectuada por la mencionada ciudadana a su persona.
En consecuencia, con fundamento en lo expuesto en el fallo parcialmente transcrito, debe desecharse el alegato de falso supuesto denunciado. Así se declara.
Señala por otra parte la recurrente, que el acto impugnado está viciado de falso supuesto de hecho, al haber estimado la Dirección de Determinación de Responsabilidades que hubo “la afectación específica de ingresos sin enterarlos al tesoro”.
En efecto, en el caso de autos la accionante incorporó durante el ejercicio fiscal 2001 y 2002, distintos recursos al presupuesto de gastos, los cuales a criterio de la Contraloría debieron ser enterados al tesoro del Estado; dichos recursos fueron los siguientes:
a) Bs. 15.847.222,10 (producto de los intereses devengados en la colocación en certificados de participación efectuada en Banesco entre 04-07-2001 y 13-11-2001).
b) Bs.156.614.523,13 (remanente de la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal 2001, por el saldo de Bs. 135.3773561,14).
c) Bs. 23.184.027,78 (producto de los intereses devengados en la colocación en certificados de participación efectuada en Banesco entre 10-07-2002 y 15-11-2002).
Al respecto, se estima pertinente señalar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 313), la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Miranda (artículo 11 de ambas leyes), prevén el Principio de Anualidad del Presupuesto, conforme al cual el presupuesto, por regla general, debe formularse para un año y ejecutarse dentro de éste, iniciándose el ejercicio fiscal el 1º de enero, finalizando el 31 de diciembre de cada año, por lo que los compromisos deben adquirirse y cancelarse dentro del mismo ejercicio presupuestario o durante el semestre complementario siguiente con cargo al Tesoro. En atención a tal principio debe precisarse que los ingresos recaudados u obtenidos se considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o la liquidación de los mismos.
En relación con lo anterior, se observa que ciertamente la hoy recurrente desatendió este principio al incorporar al ejercicio fiscal del 2002, el monto producto de un remanente de la ejecución presupuestaria del ejercicio 2001 y asignarlos a la partida de gastos.
Por otra parte, en cuanto al régimen presupuestario de los gastos, disponen el artículo 314 de la Constitución y el artículo 16 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del Estado Miranda, lo siguiente:
“Artículo 314. No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Sólo podrán decretarse créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas partidas resulten insuficientes, siempre que el Tesoro Nacional cuente con recursos para atender la respectiva erogación (…)”.
“Artículo 16. No se podrá destinar específicamente el producto de ningún ramo de ingresos con el fin de atender el pago de determinados gastos.
Sólo podrán ser afectados para fines específicos los siguientes ingresos:
(omissis)”.
De las norma supra transcrita se desprende, en primer término, que no puede efectuarse pago alguno que previamente no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto, en atención a los Principios de Unidad y Universalidad del Presupuesto y, en segundo término, que no puede destinarse, salvo casos específicos indicados en la norma, las cantidades provenientes de alguno de los ramos de ingresos para satisfacer los pagos de determinados gastos. Asimismo, conforme a la Especificación del Presupuesto, debe haber una correspondencia entre las partidas de gasto y la respectiva asignación de los ingresos.
Conforme a lo anterior, no podía la entonces Contralora General del Estado Miranda incluir en el presupuesto de gastos, distintas cantidades que no tenían su correlativo en los ingresos, toda vez que los montos incluidos dentro del presupuesto de gastos, se reitera, deben estar previstos en la ley respectiva.
Por tanto, contrariamente a lo afirmado por la accionante, no resultaba suficiente que las cantidades obtenidas “no fueran comprometidas ni gastadas”, situación ésta que no la exime de responsabilidad administrativa, sino que era necesario que la funcionaria enterara las mismas al tesoro del Estado, correspondiendo sólo al Ejecutivo la facultad de destinar “los nuevos ingresos” para cubrir gastos necesarios.
Verificado lo anterior, se evidencia que la ciudadana Dinorak Esther Castillo Murga incurrió en una irregularidad administrativa, al vulnerar los principios de gestión fiscal –eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal- previstos en el artículo 311 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en consecuencia, al no constatarse que en el acto recurrido la Contraloría hubiese incurrido en una falsa apreciación de los hechos, siendo, a juicio de esta Sala, correctos los argumentos empleados por la Administración para declarar la responsabilidad, resulta forzoso desestimar el vicio denunciado. Así se declara.
De otra parte, indica la actora que el acto recurrido igualmente adolece del vicio de falso supuesto de hecho ya que, según su criterio, las órdenes de pago Nos. 158 y 961 suscritas en fechas 15 de marzo y 15 de noviembre de 2002, a favor de los ciudadanos Abelardo Mérida y Blas Petit Borrero, respectivamente, por concepto de reparación de congelador y anticipo del cincuenta por ciento (50 %) del trabajo de pintura realizado en la sede del Organismo Contralor estadal, fueron adecuadamente imputadas a la partida presupuestaria “Nº 403”, correspondiente a “Servicios no Personales”; indicando que la Contraloría General de la República, en el acto impugnado interpretó erróneamente cuál era la partida a la que dichas órdenes de pago debían ser imputadas,“Nº 401”, correspondiente a las “Remuneraciones del Personal Contratado”, cuando la realidad fue que a los ciudadanos destinatarios de las referidas órdenes de pago nunca se les elaboró un contrato de trabajo.
Respecto del indicado vicio señaló esta Sala en la ya mencionada decisión N° 02387 del 1° de noviembre de 2006 (caso: María Elena González), lo siguiente:
“… observa la Sala de la revisión del expediente administrativo (folios 733 de la pieza Nº 3), que en fecha 15 de marzo de 2002, la recurrente suscribió la orden de pago Nº 00158, a favor del ciudadano Abelardo Mérida, por un monto de Seiscientos Quince Mil Quinientos Sesenta Bolívares (615.560,00 Bs.) por concepto de ‘CANCELACIÓN DE FACTURA No. 0103 Y 0104 POR REPARACIÓN DE CONGELADOR, CAMBIO DE COMPRESOR, CARGA DE REFRIGERANTES, Reparación de Vitrina’, imputado a la partida ‘403-09-09-00’.
Igualmente, cursa al folio 746 de la Pieza Nº 3 del expediente administrativo, copia certificada de la orden de pago Nº 00961, de fecha 15 de noviembre de 2002 a favor del ciudadano Blas Petit Borrero, por concepto de ‘PAGO CORRESPONDIENTE AL 50% DE ANTICIPO POR MANO DE OBRA (TRABAJO DE PINTURA)’ por un monto de Tres Millones Ochenta y Dos Mil Doscientos Quince Bolívares Con Sesenta y Cinco Céntimos (3.082.215,65 Bs.), imputados a la partida ‘403-10-01-00’.
Asimismo, de la lectura del acto recurrido se aprecia que la Contraloría General de la República, estimó que las imputaciones de los pagos referidos se hicieron a las partidas equivocadas, por lo que consideró que la recurrente había incurrido en el ilícito administrativo contenido en el numeral 22 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, relativo al ‘empleo de fondos de alguno de los entes y organismos (...) en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieron destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la normativa interna o acto administrativo.
En este orden de ideas, el acto recurrido dispuso lo siguiente:
‘Ahora bien, los pagos efectuados a personas naturales para la realización de trabajos eventuales deben imputarse a la partida presupuestaria 4.01.01.06.00 ‘Remuneraciones al Personal Contratado’, toda vez que se considera un gasto de personal en virtud de un contrato individual, por tiempo determinado, que no exceda de un ejercicio fiscal, realizados por personas naturales no considerados funcionarios públicos y la partida presupuestaria 403 ‘Servicios no Personales’ no admite la imputación de gastos a personas naturales, salvo, como lo señala la parte in fine, cuando esos pagos estén relacionados con los servicios de alquileres, viáticos y pasajes, lo cual no se verifica en el presente caso. (...)’.
A los fines de determinar si los pagos antes relacionados fueron imputados correctamente a las partidas presupuestarias, se hace necesario atender a lo dispuesto en el “Plan Único de Cuentas”, instrumento puesto en vigencia por primera vez, mediante Resolución Nº 69, dictada por la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) y publicada en Gaceta Oficial Nº 4.540 Extraordinario de fecha 12 de marzo de 1993, que debe emplearse en la formulación, ejecución y control del Presupuesto del Sector Público, estableciendo restricciones de orden cuantitativo, cualitativo temporal para la Administración, en orden a garantizar la correcta utilización de los recursos públicos y cuya actualización corresponde a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) su actualización.
El referido Plan Único clasifica las cuentas en siete (7) grandes grupos o “Rubros” los cuales a su vez, tienen cuatro niveles de desagregación identificados por códigos numéricos de ocho posiciones, y por la clasificación, denominación y descripción de las respectivas cuentas.
Trayendo estos razonamientos al caso de autos, se observa que la recurrente imputó los pagos realizados a las personas naturales ya identificadas a las partidas Nos. 4.03.09.09.00 y 4.03.10.01.00, relativas a “Conservación y reparaciones menores de otras máquinarias y equipos” y “Conservación y reparaciones menores de inmuebles del dominio privado”, respectivamente. Dichas cuentas, de conformidad con el Plan Único de cuentas constituyen rubros sub-específicos de la cuenta Nº 4.03.00.00.00 “Servicios no Personales”, partida que es definida de la siguiente manera:
‘4.03.00.00.00 SERVICIOS NO PERSONALES
Servicios prestados por personas jurídicas, tanto para realizar acciones jurídicas, administrativas o de índole similar, como para mantener los bienes de la institución en condiciones normales de funcionamiento. Incluye alquileres de inmuebles y equipos; servicios básicos; servicios de transporte y almacenaje; servicio de información, impresión y relaciones públicas; primas y otros gastos de seguro y comisiones; viáticos y pasajes; servicios profesionales y técnicos; conservación y reparaciones menores de maquinarias y equipos; conservación y reparaciones menores de inmuebles; construcciones temporales; servicios de construcción de edificaciones para la venta y otros servicios.
Los honorarios acordados a personas naturales para realizar trabajos eventuales se imputan por la 4.01.01.06.00 ‘Remuneraciones al personal contratado’, con excepción de los utilizados en la específica 4.03.05.03.00 ‘Relaciones sociales’. Las asignaciones para los servicios no personales considerados por la ley y reglamentos como gastos destinados a la defensa y seguridad del Estado se imputan por la partida 4.51.00.00.00.
Se incluyen en esta partida, los servicios prestados por personas naturales relacionados con los servicios de alquileres, viáticos y pasajes.
El impuesto al valor agregado aplicable a la adquisición de los servicios, se imputa por la genérica 4.03.17.00.00 ‘Impuesto al valor agregado’.’ (Resaltado de la Sala).
De lo anterior se colige que, tal y como lo señaló la Contraloría General de la República en el acto recurrido, la recurrente realizó una incorrecta imputación de los pagos efectuados a los ciudadanos Abelardo Mérida Rodríguez y Blas Petit Borrero. En efecto, los referidos pagos al efectuarse a personas naturales por servicios distintos a “alquileres, viáticos y pasajes”, quedaban excluidos del supuesto previsto en la partida antes transcrita, ya que de la propia naturaleza de la función realizada (reparación de congelador y trabajos de pinturas), se desprende el carácter temporal del trabajo, aunado al hecho de que mediaba un contrato de prestación de servicios entre el segundo de los mencionados ciudadanos y la Contraloría General del Estado Miranda (folios 748 y 749 de la pieza Nº 3 del expediente administrativo), por lo que en consecuencia, dichos pagos debían imputarse a la cuenta Nº 4.01.01.06.00, la cual contempla lo siguiente:
‘4.01.01.06.00 Remuneraciones al personal contratado
En los organismos con regímenes de personal sujetos a leyes o estatutos de carrera, se imputan por esta subpartida las remuneraciones acordadas en virtud de un contrato individual de trabajo por tiempo determinado que no exceda del ejercicio fiscal y los pagos por concepto de honorarios profesionales por trabajos eventuales realizados por personas naturales no consideradas funcionarios públicos. Los beneficios que la ley laboral prevé en los casos de personas naturales no consideradas funcionarios públicos se imputan por la específica 4.01.08.03.00 ‘Prestaciones sociales y otras indemnizaciones al personal contratado’.
Se excluyen los pagos que se efectúen a personas naturales por alquileres y viáticos, los cuales se imputan por las genéricas y específicas de la partida 4.03.00.00.00 ‘Servicios no personales’ que corresponda.
En los entes descentralizados cuyos regímenes de personal no están sujetos a leyes o estatutos de carrera (empresas, fundaciones, sociedades civiles), se imputan las remuneraciones acordadas a personas naturales, en virtud de un contrato individual de trabajo, por tiempo determinado, así como los honorarios acordados a personas naturales por la realización de trabajos eventuales. Los demás beneficios se imputan por la correspondientes cuentas de pasivos.’”.
Atendiendo a los razonamientos expuestos por esta Sala en el fallo transcrito, se concluye que fue correcta la apreciación del órgano contralor, toda vez que la accionante con su actuación violentó uno de los principios básicos en materia presupuestaria como es el de la especialización cualitativa o especificidad del presupuesto de gastos, conforme al cual los créditos presupuestarios se otorgan para una finalidad específica y no deben utilizarse para un objeto distinto al indicado; por tanto debe desestimarse el alegato de falso supuesto invocado. Así se declara.
Finalmente, señala la recurrente que respecto a las órdenes de pago Nos. 755 y 756, ambas de fecha 18 de septiembre de 2002, tramitadas a favor de las ciudadanas Dinorak Esther Castillo Murga e Irma López por concepto de gastos de alimentación “durante su estadía en el Estado Nueva Esparta con motivo de los juegos de Contralorías de Estados”, imputadas a la partida No. 4.02.01.01.00, se produjo un error “por exceso de celo administrativo ya que la referida asignación no podía ser integrada al presupuesto de la Contraloría General del Estado Miranda, por cuanto la erogación la produjo la Gobernación del Estado Miranda y era a ese ente territorial al que correspondía contabilizar el gasto.”.
Este alegato fue igualmente analizado por esta Sala en la indicada decisión N° 02387 del 1° de noviembre de 2006, en la que se precisó lo siguiente:
“Con relación a este punto, el acto recurrido estableció (…):
‘De la misma forma, la prenombrada ciudadana [la recurrente] suscribió las órdenes de pago Nros. 755 y 756 (...) mediante las cuales se ordenaron pagos por concepto de gastos de alimentación durante su estadía en el Estado Nueva Esparta (...) a favor de las ciudadanas Dinorak Castillo e Irma López, por un monto de Bs. 420.000,00 cada una, las cuales fueron imputadas la partida presupuestaria 4.02.01.01.00 ‘Alimentos y Bebidas para Personas’, no obstante, que por la naturaleza de dichos gastos, los mismos debieron ser imputados a la partida 4.03.07.01.00 ‘Viáticos y Pasajes dentro del País’. ’. (Resaltado de la Sala).
Ahora bien, de la revisión de las actas que conforman el expediente (folios 742 al 745 de la pieza Nº 3 del expediente administrativo) y de la lectura tanto del auto de inicio del procedimiento como del acto recurrido, se desprende que la recurrente suscribió en fecha 18 de septiembre de 2002, las órdenes de pago Nos.755 y 756, a favor de las ciudadanas Dinorak Castillo e Irma López, respectivamente, por un monto de Cuatrocientos Veinte Mil Bolívares cada una, por concepto de ‘PAGO POR GASTOS DE ALIMENTACIÓN DURANTE ESTADÍA EN EL ESTADO NUEVA ESPARTA CON MOTIVO A LOS II JUEGOS DE CONTRALORÍA DE ESTADOS.’, los cuales fueron imputados a la partida ‘4.02.01.01.00’. Ambas órdenes se encontraban respaldadas por sendas solicitudes de ‘Viáticos’ efectuadas por las beneficiarias de las mismas.
Siguiendo con este orden de razonamientos, encuentra la Sala que el ‘Plan Único de Cuentas’ al que se hiciera mención anteriormente, estatuye con relación a las partidas Nos. 4.02.01.01.00 y 4.03.07.01.00 lo siguiente:
‘4.02.01.00.00 Productos alimenticios y agropecuarios
Productos alimenticios para personas, ya sean estrictamente agrícolas o manufacturados; productos agroforestales en bruto; animales vivos para consumo y experimentación; alimentos para animales; además comprende productos agrícolas, ganaderos, de la silvicultura, caza y pesca.
4.02.01.01.00 Alimentos y bebidas para personas
Productos alimenticios y bebidas destinadas al consumo humano, ya sean productos estrictamente agrícolas y pecuarios, manufacturados o no, todo tipo de bebidas, alcohólicas o no, tales como: refrescos, vinos, cervezas, licores y agua suministrada en botellas. No incluye la adquisición de animales vivos que se imputan por la 4.02.01.03.00 ‘Productos agrícolas y pecuarios’. Se incluye la adquisición de comidas, debidamente justificadas, que efectúa el organismo para los trabajadores.
4.03.07.00.00 Viáticos y pasajes
Asignaciones que se otorgan a empleados y obreros con motivo de la prestación de servicios fuera del lugar habitual de trabajo, conforme al ordenamiento jurídico vigente. Se incluyen las asignaciones para cancelar a las personas sin relación de dependencia con el organismo, que presten servicios o cumplan misiones oficiales en sitios distantes a su residencia habitual. Asimismo, se incluyen las asignaciones para efectuar pagos directos a personas naturales o jurídicas que faciliten los servicios por concepto de viáticos y pasajes. Se incluyen los pagos que se efectuan a personas naturales que presten este tipo de servicio.
4.03.07.01.00 Viáticos y pasajes dentro del país
Gastos por movilizaciones de personas, por cuenta del organismo, dentro del territorio nacional.’.
Como puede observarse, los pagos efectuados a las ciudadanas Dinorak Castillo e Irma López, encuadran perfectamente dentro de la partida Nº 4.03.07.01.00 correspondientes a ‘Viáticos y pasajes dentro del país’, ya que se correspondían con el reembolso de unas cantidades de dinero por concepto de ‘viáticos’ originados por la asistencia de las referidas ciudadanas a los ‘II Juegos de Contralorías de Estados’ llevados a cabo en el Estado Nueva Esparta, de lo cual concluye la Sala que el razonamiento efectuado por la Contraloría General de la República es conforme a derecho, y no como lo sostiene la recurrente, quien erróneamente imputó dichos pagos al sub-rubro ‘Alimentos y bebidas para personas’ el cual, como se ha evidenciado de la transcripción realizada, no se corresponde con el supuesto de autos. Así se declara.
Determinado lo anterior, no pasa desapercibido para la Sala el hecho de que la recurrente, luego de reconocer la errónea imputación presupuestaria efectuada (folio 7 de la pieza principal del expediente), aduce que se debió a un exceso de ‘celo administrativo’ motivado a que los recursos para el pago de los referidos viáticos habían sido suministrados por la Gobernación del Estado Miranda y era a esta entidad estatal al que correspondía, en última instancia, ‘contabilizar el gasto’. Tal afirmación lejos de constituir una justificación para la actuación ilegal de la accionante, pudiera convertirse en un reconocimiento de otra actuación irregular como lo sería que las ciudadanas Dinorak Castillo e Irma López, recibieron el pago doble (por parte de la Contraloría General del Estado Miranda y la Gobernación de dicha entidad) por un mismo concepto (viáticos).
Sin embargo, se aprecia que tal situación no fue alegada en sede administrativa ni consta en autos prueba alguna que la sustente, por lo que no será objeto de pronunciamiento por parte de esta Sala”.
Conforme a lo expuesto por esta Sala en la decisión parcialmente transcrita, se evidencia que no hubo ningún error de apreciación por parte de la Contraloría General de la República al establecer la responsabilidad administrativa de la hoy recurrente, no verificándose la existencia del invocado vicio de falso supuesto de hecho. Así se declara.
En consecuencia, visto los razonamientos expresados en el presente fallo, resulta forzoso para esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. Así se decide.
Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana DINORAK ESTHER CASTILLO MURGA, contra el acto administrativo de fecha 20 de enero de 2005, dictado por el Director Encargado de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través del cual se declaró la responsabilidad administrativa de la hoy recurrente y se le impuso una multa por la cantidad de un millón novecientos cuarenta y ocho mil ochocientos bolívares (Bs. 1.948.800,oo) expresados ahora en la cantidad de un mil novecientos cuarenta y ocho bolívares con ochenta céntimos (Bs. 1.948,80), y se declaró la responsabilidad civil y solidaria de la accionante en su condición de Contralora General del Estado Miranda junto a la entonces Directora de Administración y Servicios de la Contraloría General del Estado Miranda, por la cantidad de cuarenta y un millones trescientos noventa y ocho mil setecientos nueve bolívares con veintinueve céntimos (Bs. 41.398.709,29), expresados ahora en la cantidad de cuarenta y un mil trescientos noventa y ocho bolívares con setenta y un céntimos (Bs. 41.398,71).
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de julio del año dos mil ocho (2008). Años 198º de la Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En treinta (30) de julio del año dos mil ocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00893.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN