MAGISTRADO PONENTE: LEVIS
IGNACIO ZERPA
EXP. Nº 16.474
Mediante escrito presentado en fecha 23 de septiembre de 1999, por ante la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia el abogado, Régulo Guanipa Mora, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 181, en representación de la sociedad mercantil OFICINA TÉCNICA COTTIN-GARCIA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en fecha 8 de julio de 1993, bajo el Nº 52, Tomo 78-A Sgdo., intentó demanda por cobro de bolívares, en contra del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), instituto autónomo creado por Ley de fecha 24 de julio de 1940, con personalidad jurídica y patrimonio propio, tal como consta de la Ley del Seguro Social publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.096 Extraordinario de fecha 6 de abril de 1967, y cuya última modificación fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.322 Extraordinario, de fecha 3 de octubre de 1991.
Por auto de fecha 28 de septiembre de
1999, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el expediente al Juzgado de
Sustanciación, lo cual se realizó en fecha 8 de octubre de 1999.
En
fecha 27 de octubre de 1999, el Juzgado de Sustanciación, dictó auto admitiendo
la demanda y ordenando el emplazamiento del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, en la persona de su
Presidente o Director, ciudadano Mauricio
Campos. Igualmente se ordenó la notificación del Procurador General de la
República de conformidad con el artículo 38 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República.
Por diligencias de fechas 17 y 25 de noviembre de
1999, el alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó constancia de la
citación efectuada al Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales y de la notificación realizada al Procurador General de la República.
Mediante diligencia de fecha 14 de diciembre de 1999, los abogados Raizabel Díaz Acero y Santos Gutiérrez, inscritos el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 49.835 y 68.994, respectivamente, en su carácter de apoderados judiciales del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, promovieron la cuestión previa contenida en el ordinal 11º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil.
Por diligencia de fecha
de fecha 2 de febrero del año 2000, el abogado Régulo Guanipa Mora, en representación de OFICINA TÉCNICA COTTIN-GARCÍA, C.A.,
contradijo la cuestión previa
alegada por la parte demandada.
En fecha 15 de marzo del 2000, el apoderado judicial de
la parte actora solicitó por diligencia, se dictara sentencia en la presente
incidencia de cuestiones previas.
El 16 de marzo del 2000, el Juzgado de
Sustanciación remitió a esta Sala Político-Administrativa el presente
expediente.
Por auto de fecha 22 de marzo del 2000, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Para decidir, la Sala observa.
I
ANTECEDENTES DEL CASO
Alega
el apoderado de la parte actora, abogado Régulo Guanipa Mora, en su escrito de demanda, que
consta de documento, el cual anexa signado con la letra ¨A¨, de fecha 4 de
agosto de 1994, que su representada, OFICINA
TÉCNICA COTTIN-GARCIA, C.A., celebró con el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.), un
contrato que tenía por objeto la remodelación del área de emergencia del
¨Hospital Dr. Domingo Luciani¨, conforme a la descripción de los trabajos
contenida en el presupuesto que su mandante presentó al referido Instituto, según se desprende del encabezamiento
de la cláusula primera del mismo.
Afirma,
que su representada realizó obras extras o trabajos complementarios en el
quirófano del referido hospital, las cuales puso en servicio y funcionamiento
el mencionado Instituto y que hasta la fecha no le ha sido pagado el precio de
las mencionadas obras.
Por
último, señala que en virtud del incumplimiento antes mencionado, en nombre de su representada procede a demandar
al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, para que convenga o en su
defecto sea condenado a
pagar la cantidad de sesenta y nueve
millones setecientos noventa y tres mil novecientos tres bolívares con setenta
y cuatro céntimos (Bs. 69.793.903,74), por las obras ejecutadas.
En la oportunidad legal para dar contestación a la
presente demanda, los apoderados judiciales de la parte demanda, opusieron la
cuestión previa contenida en el ordinal 11º del artículo 346 del Código de
Procedimiento Civil, relativa a “La prohibición de la Ley de admitir la
acción propuesta, o cuando sólo permite admitirla por determinadas causales que
no sean de las alegadas en la demanda ”; ello porque en su criterio, conforme al “... artículo 30 del Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República , es menester antes de
incoar una acción judicial en contra de la República, agotar la vía
administrativa correspondiente. De conformidad con la documentación cursante en
autos, no se evidencia la existencia de la ejecución de un procedimiento
administrativo previo a la introducción de la presente demanda. Aunado a este
hecho, cabe destacar que, de la documentación aportada junto con e libelo de la
demanda, no se demuestra la realización de una reclamación de cobro formal ante
nuestra representada, toda vez que, no puede pretender la demandante probar tal
gestión a través de la presentación de unas misivas y facturas, las cuales no
fueron canalizadas mediante las vías administrativas diseñadas a tal efecto...”;
por lo cual solicitan sea declarada con lugar la cuestión previa opuesta. Esta cuestión previa se opone sin señalar la
disposición legal expresa que pueda servirle de fundamento.
Mediante diligencia de
fecha 2 de febrero del 2000, el apoderado judicial de la parte actora,
contradijo la cuestión previa, alegando que, si bien es cierto la parte demanda
es un “instituto autónomo con
personalidad jurídica y patrimonio propio. Se le demanda por incumplimiento del
contrato, cuya copia fue agregada al libelo de la demanda. Se trata de una
ejecución de obras realizada por mi representado cuyo pago no se le hizo
efectivo”.
II
FUNDAMENTOS DE LA
DECISION
Vistos los
escuetos alegatos aportados por ambas partes, corresponde a la Sala emitir su
pronunciamiento.
En primer lugar, se aprecia que la cuestión previa opuesta es la contenida en el ordinal 11º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, consistente en la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta; alegando la parte demandada, que en el presente caso no se ha agotado el procedimiento administrativo previo, contenido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Frente a este alegato, la representación de la parte accionante argumenta, que si bien es cierto se trata de un organismo autónomo con personalidad jurídica propia y patrimonio separado, “...se le demanda por incumplimiento del contrato cuya copia fue agregada al libelo de la demanda. Se trata de una ejecución de obras realizado cuyo pago no se hizo efectivo...” en consecuencia el alegato expuesto por la parte demandada resulta improcedente.
Estima esta Sala necesario
determinar la naturaleza jurídica del Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales y su ubicación dentro de la organización administrativa, a los fines
de determinar la procedencia de la cuestión previa alegada.
El Instituto Venezolano de
los Seguros Sociales es un ente público autónomo, no territorial, con personalidad jurídica autónoma y
patrimonio propio, creado por ley y
forma parte dentro de la organización administrativa venezolana de la
Administración Pública Nacional, a pesar ser un ente descentralizado
funcionalmente.
En la estructura del
ordenamiento jurídico, está concebida la acción procesal como el medio para
acceder a la función jurisdiccional, cuando existe la necesidad de satisfacer
pretensiones jurídicas. Si se entiende la acción procesal como un derecho a la
jurisdicción, debe precisarse que ella es un presupuesto lógico de todo
derecho, dado su carácter de medio o instrumento jurídico para lograr, por
intermedio de los órganos jurisdiccionales, el goce y ejercicio pleno de todos
los demás derechos. Esta necesaria relación de medio a fin, permite calificar a
la acción como un derecho especial o de segundo nivel, es decir, un auténtico
metaderecho, frente a todos los demás derechos del ordenamiento jurídico.
Este especial derecho de
acción procesal está previsto y garantizado expresamente en la vigente
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 26, en
los siguientes términos: ¨ Toda persona tiene derecho de acceso a los
órganos de administración de justicia para hacer valer sus derecho e intereses,
incluso los colectivos o difusos; a la tutela efectiva de los mismos y a
obtener con prontitud la decisión correspondiente. (omissis)¨.
Sin embargo, a pesar de
existir la garantía de acceso a la jurisdicción, en algunos casos la ley somete
a ciertas condiciones o requisitos previos, la tutela judicial de las
pretensiones que los justiciables aspiren proteger o defender.
Así tenemos que quien
pretenda instaurar demandas contra la
República de Bolivariana de Venezuela, debe agotar previamente el procedimiento
administrativo contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.
Frente a esta exigencia de
agotamiento anticipado del procedimiento administrativo, su omisión constituye
una causal expresa de inadmisibilidad, la cual debe tener muy en cuenta el juez
de lo contencioso administrativo, en la oportunidad de decidir sobre la
admisión de las demandas o solicitudes que se le presentan.
En efecto, el ordinal 5º del
artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo
siguiente.
¨ Artículo 84._ No se
admitirá ninguna demanda o solicitud que se intente ante la Corte:
(...omissis)
5º Cuando no se acompañen
los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible; o no
se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra
la República; ¨. (destacado de la Sala)
La indicada omisión del
requisito del antejuicio administrativo, también puede ser alegada dentro de la
cuestión previa prevista en el ordinal 11º del artículo 346 del Código de
Procedimiento Civil, cuando la demanda es admitida sin percatarse el juzgador
de su existencia. En este caso conviene precisar que no se trata, propiamente,
de que la ley prohiba admitir la acción propuesta, lo que la
ley prohibe es admitir la demanda,
mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. La pretensión procesal tiene la
correspondiente protección jurídica, no hay en verdad ausencia de acción ni
prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste en exigir el
agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.
Corresponde ahora a esta
Sala, en consecuencia, determinar si el requisito de antejuicio administrativo
contenido en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, resulta aplicable al
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
El artículo 30 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, dispone lo siguiente.
Art.
30
¨ Quienes
pretendan instaurar judicialmente una acción en contra de la República
deberán dirigirse, previamente y por escrito al Ministerio al cual corresponda
al asunto para exponer concretamente sus pretensiones al caso. De la
presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su
remisión haya sido hecha por conducto de un juez o de un notario. De la
recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie.
Cuando la acción tenga por
objeto la reclamación de acreencias; previstas en presupuestos fenecidos se
seguirá exclusivamente el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional.
El procedimiento a que se refiere
este capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría General de la
República de conformidad con la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional
¨. (destacado de la Sala).
En relación con dicho requisito de admisibilidad de
la demanda, esta Sala Político-Administrativa en sentencia de fecha 10 de marzo
de 1998, dejó sentado el criterio que a continuación se transcribe.
“Conforme
al auto dictado por el Juzgado de
Sustanciación, corresponde a esta Sala pronunciarse en torno a si efectivamente,
los privilegios otorgados al Instituto para la Defensa y Educación del
Consumidor y del Usuario (INDECU) por el articulo 75 de la Ley de Protección al
Consumidor y al Usuario que crea el referido instituto autónomo, comprenden
también los privilegios y prerrogativas
procesales previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República y, en consecuencia, sí las actoras debían o no instaurar previamente
el antejuicio administrativo a que se refieren los artículos 30 y siguientes de
dicha Ley.
Para
resolver la controversia que ha sido plateada en torno a la extensión de los
privilegios procesales que le acuerda al Fisco Nacional la Ley Orgánica de la
Hacienda Pública Nacional al instituto autónomo demandado, se observa en primer
término que el artículo 75 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario,
prevé la creación del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y
del Usuario y, a su vez, que dicha norma le otorga los privilegios de los
cuales disfruta el Fisco Nacional de conformidad con lo previsto en la Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y demás
leyes fiscales.
Se observa así que, si bien el artículo
3 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional le otorga al Fisco
Nacional los privilegios que le confiere la Legislación Civil, dentro de los
cuales están comprendidos aquellos previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, también es
cierto que dicha normativa no le es aplicable al Instituto para la Defensa y
Educación del Consumidor y del Usuario, puesto que a dicho instituto autónomo,
su Ley de creación sólo le otorga los privilegios y prerrogativas de los cuales
goza el Fisco Nacional en materia Fiscal, no haciendo expresa remisión a
aquellos privilegios como los contemplados en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República. (...omissis).
Por otra parte, es criterio sostenido por esta
Sala que el antejuicio o procedimiento administrativo previo contemplado en la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, está referido
precisamente a aquellos casos en que se trate de acciones contra la República. Al respecto, conviene citar el
siguiente fallo:
“El denominado antejuicio o procedimiento
administrativo previo a las demandas contra la República, está consagrado en el
Capitulo I del Título III de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República. Ahora bien, conforme al texto mismo de la Ley y concretamente en su
articulo 30, se refiere a las acciones “contra la República”, por tanto para
que pueda ser extendida a las demandas contra otras personas naturales o
jurídicas es menester que exista expresa previsión legal al respecto. Dada la
no existencia de una normativa general que regule los institutos autónomos, es
necesario proceda al análisis de la respectiva ley de creación, a fin de
conocer si esta exigencia procesal que nos ocupa le es aplicable... (OMISSIS)...¨ (Sentencia de la Sala Político
-Administrativa del 14 de mano de 1991. Caso: Soldaduras y Tuberías de Oriente,
C.A., contra Instituto Nacional de Obras Sanitarias).
Observa la Sala que en el caso de autos, se trata de una acción intentada contra un instituto autónomo, no siendo aplicable por interpretación extensiva el antejuicio administrativo o procedimiento previo previsto concretamente en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para el caso de acciones que se interpongan contra la República, y más aun cuando la Ley de creación del instituto autónomo demandado sólo le confiere privilegios de índole fiscal y no procesales. Así se decide”.
Por otro lado, aprecia la Sala del examen de la Ley del Seguro Social publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.096 Extraordinario, de fecha 6 de abril de 1967, y cuya última modificación fue publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4.322 Extraordinario, de fecha 3 de octubre de 1991, que el denominado procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, consagrado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en los artículo 30 y siguientes, no resulta aplicable al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; ello porque de los mismos textos legales no se desprende previsión legal expresa que haga suponer la existencia de tal prerrogativa, cada vez que se instaure demanda judicial en contra del referido instituto autónomo.
En atención a las premisas anteriormente señaladas, observa esta Sala, que al ser el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, un ente público autónomo, con patrimonio propio y personalidad jurídica distinta a la de la República, aún cuando forme parte de la Administración Pública Nacional, la prerrogativa del agotamiento de la vía administrativa, contenido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no le resulta aplicable. En consecuencia la cuestión previa opuesta no puede prosperar. Así se declara.
III
DECISION
En virtud de los razonamientos expuestos,
esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA SIN LUGAR la cuestión previa opuesta en el presente caso por el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES
(I.V.S.S.), en
fecha 14 de diciembre de 1999, prevista en el ordinal 11° del Código de Procedimiento
Civil, en el juicio incoado en su contra por la sociedad mercantil OFICINA TÉCNICA COTTIN-GARCIA, C.A., ambas partes antes
identificadas.
En virtud de que la presente decisión se dicta fuera del
lapso legal, se ordena notificar a las
partes para la continuación del curso de la causa.
Se condena en costas a la parte
demandada, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de conformidad con las
previsiones contenidas artículos 357, 274 y 287 del Código de Procedimiento
Civil, disposiciones que resultan aplicables por remisión expresa que se hace
en el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de justicia.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítanse las presentes actuaciones al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas a los trece
días del mes de julio de dos mil. Años 190º de la Independencia y 141º
de la Federación.
El Presidente,
CARLOS
ESCARRÁ MALAVÉ
El Vicepresidente,
JOSÉ RAFAEL TINOCO
LEVIS IGNACIO ZERPA
Magistrado Ponente
La Secretaria,
ANAIS MEJIA CALZADILLA
Exp. Nº 16474
LIZ/drm.
Sent. Nº 01648