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Magistrada Ponente YOLANDA
JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 2003-1047
La ciudadana MARLENY CECILIA SALGAR BARRIOS, titular
de la cédula de identidad Nº 8.225.031, en su carácter de Contralora Municipal
del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, asistida por el abogado
Gurmesindo Hernández Pérez, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 60.029,
mediante escrito de fecha 21 de agosto de 2003, planteó de conformidad con lo
previsto en el artículo 166 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, CONFLICTO
DE AUTORIDADES, suscitado como consecuencia del “Decreto Nº 360 dictado
por el Alcalde del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, mediante el
cual crea el Sistema de Control Interno y se adjudica el Control Previo y otras
funciones propias del control fiscal”.
Por auto de
fecha 26 de agosto de 2003, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la
Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO.
En fecha 23 de septiembre de 2003, esta Sala se declaró
competente para conocer del presente conflicto, admitió la solicitud presentada
por la recurrente, ordenando la notificación del Alcalde del Municipio Simón
Rodríguez del Estado Anzoátegui, ciudadano Ángel Francisco Godoy Chávez,
titular de la cédula de identidad N° 4.922.480, a los fines de que presentara
escrito de informes. Asimismo, ordenó la notificación del Fiscal General de la
República.
En fecha 2 de febrero de 2004, la abogada Nancy Rosario
Montaggioni, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 20.140, actuando en su
carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO SIMON RODRÍGUEZ DEL ESTADO
ANZOÁTEGUI, presentó escrito de informes, donde considera que la presente
solicitud es inadmisible, por no existir un conflicto que amenace la normalidad
en el Municipio; y por caducidad.
Por auto de fecha 4 de febrero de 2004, se fijó el acto de
la audiencia oral y pública, el cual fue realizado el día 17 de ese mismo mes y
año. A dicho acto asistieron ambas partes y la representante del Ministerio
Público.
Mediante
diligencia del 17 de febrero de 2004, los apoderados judiciales de la
Contralora Municipal del antes mencionado Municipio, consignaron una serie de
recaudos relacionados con el presente caso.
En fecha 2 de
abril de 2004, la representante del Ministerio Público por ante esta Sala,
presentó escrito contentivo de la opinión del órgano que representa, señalando
que el presente conflicto de autoridades debe ser declarado con lugar.
I
DE
LA SOLICITUD PLANTEADA
Mediante escrito
de fecha 21 de agosto de 2003, la ciudadana MARLENY CECILIA SALGAR BARRIOS,
antes identificada, en su carácter de Contralora Municipal del Municipio Simón
Rodríguez del Estado Anzoátegui, planteó la existencia de un conflicto de
autoridad originado por el Decreto Nº 360 de fecha 30 de diciembre de 2002,
dictado por el Alcalde del mencionado Municipio, en los términos siguientes:
Alega que en
fecha 30 de diciembre de 2002, el Alcalde del Municipio Simón Rodríguez del
Estado Anzoátegui, mediante el mencionado Decreto creó el “Sistema de Control
Interno”, adjudicándose el control previo y otras funciones propias de los
órganos de control fiscal.
Afirma que se
confundió lo que es el sistema de control Interno con el control previo, y que “tan
grande es la confusión del ciudadano Alcalde que no permite que la Contraloría
Municipal intervenga en la función del Control Previo que el mismo se encuentra
practicando, por cuanto se ha negado a informar a la Contraloría Municipal,
como órgano de control externo sobre el manejo de los ingresos, los egresos y
la contratación de las obras”.
En tal sentido,
destaca que en lo que va de año, el Alcalde no ha querido informar a la
Contraloría Municipal cuantos contratos de obras y servicios ha realizado el
Municipio Simón Rodríguez; ni los ingresos extraordinarios que recibe por parte
del FIDES, así como los recibidos en virtud de la Ley de Asignaciones
Especiales; también ha desplazado a la Contraloría Municipal de dar el visto
bueno a las órdenes de pagos especiales que se emiten e igualmente, no permite
que el órgano contralor ejerza el control posterior sobre los pagos, sin tener
en consideración de que estas son funciones propias de la Contraloría
Municipal.
Narra la
recurrente que ha enviado innumerables oficios al Alcalde, con el objeto de que
éste rectifique y proceda por tanto a hacer entrega de las actividades de
control, elevándose incluso una consulta a la Contraloría General de la
República, que en fecha 14 de febrero de 2003, señaló que estas competencias
son propias de la Contraloría Municipal. Sin embargo, el Alcalde ha hecho caso
omiso e incluso ha asumido una conducta “contumaz y desobediente a la
sugerencia consultada a la Contraloría General de la República”.
Por tal razón,
la recurrente aduce que se ha irrespetado y desconocido la autonomía funcional,
administrativa y organizativa de la Contraloría Municipal, establecida en el
articulo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal; y que al ser ejercidas las funciones de
control por un órgano ajeno al control externo, se vulneran los artículos 176
de la Constitución; 92 y 95 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, y 1º de la Ordenanza de la Contraloría Municipal
de fecha 31 de enero de 2003.
Finalmente,
solicitó que se ordene a la Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado
Anzoátegui, “restituir el control previo a la Contraloría Municipal hasta
tanto se realice la respectiva evaluación por parte de este órgano Contralor,
cumpliendo los requisitos del articulo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
II
DEL
ESCRITO DE INFORMES
En fecha 4 de
febrero de 2004, la apoderada judicial del ciudadano Alcalde del Municipio
Simón Rodríguez del Estado Anzoàtegui, presentó escrito, alegando lo siguiente:
-
Que “... no existe en el Municipio (...) una situación que amenace la
normalidad institucional (...). De existir (...) habrían ocurrido hechos (...)
como por ejemplo: pago de nómina, pago de proveedores, desempeño normal de los
servicios públicos, o algún hecho semejante que pudiera llevar a la conclusión
de que en efecto existe una anormalidad institucional. La verdad es que, nada
de esto ha ocurrido en el Municipio ...”, lo cual provoca su
inadmisibilidad por no observarse los requisitos de procedencia del conflicto
de autoridades consagrado en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, debiéndose acudir a la “... anulación, conforme al procedimiento
que prevé la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia
con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia ...”.
-
De igual forma, la apoderada judicial del Alcalde alegó que la acción propuesta
por la recurrente “ ... había caducado para el momento en que fue propuesta
y, por tanto, (...) es inadmisible, por concordancia de lo establecido en el
numeral 4) del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales con el ordinal 3º del artículo 84 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia ...”.
- Sobre el fondo del asunto debatido, la apoderada judicial del Alcalde
señalo que “... lo ocurrido en el caso concreto es que, por incumplimiento
de la ciudadana MARLENY CECILIA SALGAR BARRIOS en sus funciones, el (...)
Alcalde (...) como máxima autoridad (...) dictó el Decreto Nº 360 de fecha 30
de diciembre de 2002, con el fin de establecer un control interno
adecuado que incluyera el control previo, fundamentándose para ello en el
artículo 134 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público”.
-
También sostuvo que su representado en fecha 11 de junio de 2003, mediante
comunicación dirigida al ciudadano Contralor General de la República, solicitó
la designación de un nuevo Contralor, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 127 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional del Control Fiscal, ante el incumplimiento de sus funciones
como Contralora Municipal.
- De allí, que la apoderada judicial del Alcalde alegó
que no existe conflicto de autoridades “... pues (...) lo que ha ocurrido en
la realidad es el incumplimiento (...) de las funciones inherentes a su cargo,
y que de no haber puesto en práctica el Alcalde (...), las medidas necesarias
para corregir esas ineficiencias, las consecuencias serían graves para el
funcionamiento eficaz de la gestión municipal ...”.
- Por lo antes
expuesto, solicita el Alcalde que esta Sala declare “... inadmisible el
recurso interpuesto por no existir CONFLICTO DE AUTORIDADES (...) por no haber
caducado la acción desde la fecha en que se dictó el Decreto Nº 360 (...), por
no ajustarse a las previsiones del Artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal ...”.
III
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
El
presente conflicto de autoridades se origina por la creación del sistema de
control interno en el Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, mediante
Decreto Nº 360 de fecha 30 de diciembre de 2002, dictado por el Alcalde, en el
cual se adjudicó el control previo y otras funciones propias de los órganos de
control fiscal.
Ahora bien,
previamente debe esta Sala pronunciarse sobre los alegatos de inadmisibilidad
planteados por la apoderada judicial del Alcalde del Municipio Simón Rodríguez
del Estado Anzoátegui, referidos a la caducidad de la acción, de conformidad
con lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales; y el no cumplimiento de los
requisitos previstos en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, al no existir un conflicto que amenace la normalidad del Municipio.
A tal efecto, se observa:
En lo que se
refiere al alegato de caducidad, alega la apoderada judicial de la Alcaldía del
Municipio Simón Rodríguez que para el momento en que se interpuso la acción,
esta había caducado, siendo por tanto inadmisible de conformidad con lo
establecido en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales.
Al respecto, observa la Sala
que la norma invocada como fundamento de este alegato, se refiere a la
inadmisibilidad de la acción de amparo por consentimiento expreso de la acción
u omisión, que viole un derecho o garantía constitucional, al transcurrir seis
meses a partir del instante en que el accionante se halle en conocimiento de la
misma. Sin embargo, esta norma no opera en los casos de conflictos de
autoridades, ya que si bien es cierto que el procedimiento que se aplica para
la tramitación de este tipo de solicitudes ante esta Sala, es el previsto en la
Ley que regula la acción de amparo, las normas referidas a los supuestos de inadmisibilidad
de estas acciones, no son aplicables a los conflictos de autoridades, debido a
que la naturaleza de ambas acciones son distintas.
Por otra parte, las reglas
generales de admisión contenidas en el artículo 84 de la entonces Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, actualmente previstas en el artículo 19,
parágrafo sexto, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son
examinadas en cuanto sean aplicables de acuerdo a la naturaleza del recurso
ejercido, no procediendo el examen para los conflictos de autoridades, ni de la
caducidad, ni del agotamiento de la vía administrativa, ya que tales supuestos
son incompatibles con esta acción. Asimismo, debe destacarse que para los
conflictos de autoridades municipales, el legislador ha previsto requisitos
especiales acordes con la naturaleza de este tipo de acción, los cuales están
establecidos en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. En
consecuencia, no procediendo el examen de los supuestos de inadmisibilidad
establecidos para las acciones de amparo, el alegato de inadmisibilidad por
caducidad debe ser desechado y así se decide.
Determinado lo
anterior, pasa esta Sala a dilucidar si en el presente caso se ha suscitado
verdaderamente un conflicto de autoridades en el Municipio Simón Rodríguez, es
decir, que el hecho denunciado haya generado una situación que amanece la
normalidad institucional en la localidad, requisito este de procedencia exigido
por el artículo 166 eisudem.
En este sentido, cabe señalar que esta Sala, en anteriores
oportunidades, ha indicado que el conflicto de autoridades debe suponer la
existencia de circunstancias que impidan el normal desenvolvimiento de las
instituciones involucradas en la presunta controversia administrativa, con las
graves consecuencias que una situación de esa naturaleza acarrea para la
comunidad, en el orden civil, político y administrativo.
A los fines de determinar la
existencia de una anormalidad institucional, resulta fundamental acudir a las
actas que componen el expediente, a objeto de destacar particularmente los siguientes hechos:
a.- En fecha 30 de diciembre de 2002, la Alcaldía
del Municipio Simón Rodríguez, dictó el Decreto Ex. Nº 360, cuyo contenido es
el siguiente:
“... CONSIDERANDO
Que las mencionadas normas (...) imponen o facultan
a esta máxima autoridad administrativa municipal, la responsabilidad de crear,
organizar, establecer, mantener y evaluar su propio sistema de Control Interno,
el cual deberá ser adecuado a la naturaleza, estructura y fines de esta Alcaldía.
CONSIDERANDO
Que el sistema de Control Interno a implantarse en
esta Alcaldía, por mandato expreso de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, debe comprender el
plan de organización administrativa y políticas contables, así como también, la
implantación de métodos y procedimientos a ser aplicados en esta entidad
municipal, que en todo caso procuren la defensa y salvaguarda de sus recursos,
verificar la exactitud y certeza de su
información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía,
racionalidad y calidad de sus operaciones ...
(...)
DECRETA
Artículo 1º.- Se crea el SISTEMA DE CONTROL INTERNO
DE LA ALCADIA DEL MUNICIPIO SIMON RODRÍGUEZ DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, el cual (...)
ejercerá las funciones de CONTROL PREVIO, en todas las gerencias, dependencias
u organismos adscritos a la Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado
Anzoátegui.
Artículo 2º.- EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO (...),
en ejecución del Control previo, garantizará a plenitud, que antes de proceder
a la adquisición de bienes o servicios, o la elaboración de otros contratos que
impliquen compromisos financieros para la Alcaldía, se deberán cumplir con los
requisitos siguientes:
1.- Que el
gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto,
o, en su caso, a créditos adicionales;
2.- Que exista disponibilidad presupuestaria para
cada caso;
3.- Que se hayan previsto las garantías necesarias y
suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir el
contratista;
4.- Que los precios sean justos y razonables, salvo
las excepciones establecidas en las leyes;
5.- Que se hubiese cumplido con los términos de la
Ley de Licitaciones, en los casos que sea necesario, y demás leyes que sean
aplicables.
Artículo 3º: EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO (...), en
ejecución del Control Previo, garantizará a plenitud que antes de proceder a
realizar cualquier tipo de pagos, los responsables se aseguren del cumplimiento
de los requisitos siguientes:
(....)
Artículo 4º.- EL SISTEMA DE CONTROL INERNO (...) en
ejecución del Control Previo, será integral e integrado, y se fundamenta en los
siguientes principios:
(...)”.
b.- Acta de visita de
inspección a la Tesorería Municipal levantada por el Jefe de Control Posterior
adscrito a la Contraloría Municipal, en la que deja constancia de que los
empleados de la tesorería desconocen su investidura.
c.- Oficio Nº CM-728-03 de
fecha 5 de febrero de 2003, dirigido al Ciudadano Alcalde, donde la Contralora
requiere una información de la deuda que tiene la Alcaldía, la cual había sido
solicitada en reiteradas oportunidades, sin obtener respuesta alguna.
d.- Oficio Nº CM-743-03 del
7 de febrero de 2003, igualmente dirigido al Alcalde, donde la Contralora
Municipal plantea observaciones al Decreto por el cual se crea el Control
Interno.
e.-
Oficio Nº CM-723-03 de fecha 8 de febrero de 2003, suscrito por la Contralora
Municipal, en el cual le manifiesta al Alcalde que se pretende hacer una
auditoria en la Gerencia de Hacienda y Tesorería, indicando que han realizado
numerosas visitas a las distintas dependencias de la Alcaldía, pero que no se
les ha permitido cumplir con su función en la realización de fiscalizaciones,
inspecciones y auditorias.
f.-
Oficio dirigido con fecha 21 de marzo de 2003, al Síndico Procurador Municipal,
donde se le envía dictamen de la Contraloría General de la República que
establece que no debe confundirse control interno con la atribución de realizar
control previo a los compromisos y pagos que le compete a las Contralorías
Municipales.
g.-
Oficio Nº CM-837-03 del 12 de mayo de 2003, dirigido al Alcalde, donde la
Contralora notifica la realización de varias visitas a objeto de obtener
información de algunas Gerencias y Departamentos de la Alcaldía, señalando que
la misma se ha solicitado previamente, sin obtener respuesta alguna.
h.-
Oficio Nº CM-919-03 del 13 de junio de 2003, emanado de la Contraloría
Municipal y dirigido a la Dirección de Control de Estados y Municipios de la
Contraloría General de la República, donde se solicita un pronunciamiento
acerca de la situación del control previo en el Municipio; e informando acerca
de las graves irregularidades en el manejo del presupuesto por parte de la
Alcaldía y del impedimento para practicar inspecciones a las obras, así como
para practicar el control posterior y el perceptivo.
Se
observa que la solicitud de conflicto surge a partir del planteamiento
efectuado por la Contralora Municipal de dicha entidad local, quien considera
improcedente que la Alcaldía del Municipio, a través de la creación del sistema
de control interno asuma por completo las funciones de control previo, obviando
las atribuciones del órgano contralor, por lo que se impone la determinación
acerca de cuál de los dos órganos contralores corresponde el control previo
fiscal del Municipio.
Ahora bien, en casos
similares donde se ha planteado la misma situación en algunos Municipios,
generada concretamente por la creación del Control Interno, ya esta Sala ha
señalado que si bien no se genera una situación de tal envergadura que produzca
la paralización de las actividades propias del Municipio, se deduce que por
parte de la Contraloría Municipal, surgen dudas de orden competencial entre
dicho ente y la Alcaldía del respectivo Municipio, fundamentalmente en lo que
respecta a las funciones de la unidad de Contraloría Interna del ejecutivo
municipal, por lo que las decisiones de esta Sala se han dirigido a orientar y
sobre todo a delinear las atribuciones inherentes a cada órgano, a los fines de
lograr la coordinación necesaria para ejercer eficazmente el control de la
administración municipal.
Determinado
lo anterior, y visto que se plantea la necesidad de determinar cual es el
órgano u órganos del sistema nacional de control fiscal competentes para el
ejercicio de la función de control previo, deben analizarse previamente los
lineamientos legales establecidos, a fin de determinar la organización de los
órganos de control fiscal y a tal efecto, se observa lo
siguiente:
El principio de legalidad constituye el eje alrededor del cual se erige
desde su nacimiento el Estado de Derecho, tal como lo califica el artículo 2 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al establecer que
Venezuela constituye un Estado democrático
y social de Derecho y de Justicia.
Así, la sujeción de toda acción del Poder Público a la Ley General, esto
es al bloque de la legalidad,
constituye la base que sustenta la validez del ejercicio de ese Poder.
Tal principio ha sido recogido por el artículo 137 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual: “La Constitución y la Ley
definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a los
cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
En virtud de ello, el principio en referencia, por lo que respecta al
ámbito de la Administración Pública, se produce a través de la atribución de
potestades, que supone la constitución del título que habilita su actuación y
define los límites del ejercicio del Poder Público, es decir, los órganos
administrativos no pueden actuar más allá de los límites fijados por sus
potestades, y es por eso que constituye un elemento fundamental en la
organización administrativa. En efecto, como elemento de organización, es claro
que las potestades son atribuidas en atención al órgano que habrá de ejercerlas
y más ampliamente, en función de todo el marco de la organización de la
Administración.
En consecuencia, las potestades no son, ni deben ser determinadas por el
titular de un determinado cargo. De tal forma que aun cuando se considere que
el órgano contralor no está cumpliendo con sus funciones, tal como alega el
Alcalde del Municipio, no puede omitir u obviar las funciones que le son
atribuidas al órgano contralor, por la Constitución y las leyes.
En el presente caso, resultan aplicables las
normas ubicadas en el Capítulo IV, referido al Poder Público Municipal de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, donde se establece:
“Artículo 176. Corresponde a
la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los
ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los
mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General
de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal,
designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la
idoneidad y capacidad de quien sea
designado o designada par el cargo, de acuerdo a las condiciones
establecidas por la Ley.”
Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su
Sección Tercera titulada “De la
Contraloría”, inserta en el Capítulo III, referido a los órganos del Gobierno Local, establece:
“Artículo 92: Los municipios
con población igual o superior a cien mil (100.000) habitantes, y los Distritos
Metropolitanos en todo caso, tendrán una Contraloría que gozará de autonomía
orgánica y funcional.....”.
“Artículo 95. “La Contraloría Municipal o Distrital, según el caso,
tendrá entre las funciones que le asignen las Ordenanzas fundamentales, las
siguientes:
1º.- El control previo y
posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva y el
control posterior de los organismos descentralizados, empresas y fundaciones
del Municipio o Distrito. La Ordenanza respectiva fijará el límite máximo de la
excepción al control previo de los compromisos financieros y establecerá los
requisitos que deberán cumplirse en tales casos; todo ello, sin perjuicio del
control posterior que deberá ejercer la Contraloría sobre tales operaciones...
(omissis)”.
De las normas antes transcritas, es claro que el ejercicio del control
previo de compromisos y gastos de la Alcaldía
corresponde a la Contraloría Municipal. No obstante, la Contraloría
Municipal se abstendrá de ejercerla, sólo si de la evaluación realizada al
sistema de control interno de la Alcaldía, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 125 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, se garantiza que la administración activa
puede asumir este control previo.
En este sentido, no debe confundirse control interno con la atribución
de control previo a los compromisos y pagos que le compete ejercer a las
Contralorías Municipales, tal como lo ha expuesto la Contraloría General de la
República, en Oficio Nº 07-02-350 del 14 de febrero de 2003, (Folios 40 y 41)
donde dejó sentado su criterio en relación a la situación planteada en el
Municipio Simón Rodríguez, señalando que:
“... en lo que
respecta al sistema de control interno, se debe tener presente que el mismo
comprende el plan de organización, las políticas, normas así como los métodos y
procedimientos adoptados por un ente u organismo para salvaguardar sus
recursos, verificar la exactitud y veracidad de la información financiera y
administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones,
estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento
de su misión, objetivos y metas, mientras que la auditoria interna es un
servicio de examen posterior, objetivo, sistemático y profesional de las
actividades administrativas y financieras de cada ente u órgano, realizado con
el fin de evaluarla, verificarlas y elaborar el informe contentivo de las
observaciones, conclusiones, recomendaciones y el correspondiente dictamen.
Vistas
las diferencias existentes entre ambos sistemas, cabe agregar que el sistema de
control interno no debe ser confundido con la atribución de realizar control
previo a los compromisos y pagos que le compete conocer a las Contralorías
Municipales, de acuerdo a lo pautado en el artículo 95, numeral 1º de la ley
Orgánica de Régimen Municipal, en tal sentido el ejercicio del control previo
podrá ser efectuado por la Administración Municipal solo cuando la Contraloría
Municipal realice una evaluación al sistema de control interno, en los términos
previstos en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Así
mismo, del citado artículo 125 se desprende que el órgano de control fiscal
local no realiza una “transferencia de competencia” (del control previo), sino
que por el contrario, está facultado para abstenerse de ejercerla, lo cual
implica que dicha competencia no deja de ser propia de la Contraloría
Municipal, ya que deja de efectuarla temporalmente, pudiendo asumirla en
cualquier momento, cuando así lo estima conveniente.”
En este mismo sentido, se pronunció esta Sala, al referirse al sistema
nacional de control fiscal, en la decisión Nº 01301 del 26 de agosto de 2003,
recaído en el caso: Contraloría Municipal del Municipio Jesús Enrique Losada
del Estado Zulia, señalando que:
“ (...) Con la publicación de la Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público, en Gaceta Oficial Nro.
37.029 de fecha 5 de septiembre de 2000, se dio creación a las unidades de
auditoría interna de los distintos entes que integran la Administración
Pública, para que conjuntamente con los órganos de control externo, ya
existentes, funcionen coordinadamente bajo la rectoría de la Contraloría
General de la República, en la tarea de controlar la administración de los
fondos y bienes públicos.
Por su parte, con la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en
Gaceta Oficial Nro. 37.347 del 17 de diciembre de 2001, el Legislador diseñó un
verdadero sistema de control fiscal
orientado a fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su
función de gobierno, lograr la trasparencia y eficiencia en el manejo de los
recursos públicos. A tal fin, en su artículo 4 establece:
“A los fines de esta Ley, se
entiende por Sistema Nacional de Control Fiscal, el conjunto de órganos,
estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la
Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente a fin de
lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que
coadyuven al logro de los objetivos generales de los distintos entes y
organismos sujetos a esta Ley, así como también al buen funcionamiento de la
Administración Pública”.
En lo que se
refiere a los entes integrantes del sistema, el artículo 26 eiusdem, dispone:
“Son
órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1.-
La Contraloría General de la República.
2.- La Contraloría de los Estados, de los Distritos,
Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
3.- La Contraloría General
de la Fuerza Armada Nacional.
4.-
Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo
9, numerales 1 al 11 de esta Ley.” (resaltado
de la Sala).
Por su
parte, el numeral 4 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, señala:
“Están sujetos a las
disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y fiscalización de la
Contraloría General de la República:
4.- Los órganos y entidades
a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las demás
entidades locales previstas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.
Quedando
definidos los distintos órganos que integran el sistema nacional de control
fiscal, la anterior norma funge como base legal para concluir que la
Contraloría Interna del Municipio también forma parte integrante de este
sistema.
Se
entiende, entonces, que tanto la Contraloría Municipal como la unidad de
contraloría interna de la Alcaldía, conforman el sistema nacional de control
fiscal; el primero, como órgano de control externo (artículo 43, numeral 3 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal), con autonomía orgánica y funcional, y el segundo,
destinado al control interno aún cuando forma parte integrante de la estructura
orgánica del ente, en este caso, de la entidad local, dentro de un sistema que
comprende el plan de organización, políticas, normas, así como los métodos y
procedimientos adoptados por el ente público, a objeto de salvaguardar sus
recursos, promover la eficiencia, economía y calidad de sus operaciones.
A los
fines de lograr el objetivo antes propuesto, la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal le impone a
las máximas autoridades jerárquicas de cada ente, en este caso, al Alcalde del
Municipio Jesús Enrique Lossada del Estado Zulia, la responsabilidad de
organizar, establecer, mantener y evaluar el sistema de control interno, así
como por mandato del artículo 30 eiusdem, la
designación de los titulares de dichas unidades, acatando el procedimiento
establecido en la ley.
Dicho lo
anterior, queda claro que la existencia de ambos entes de control municipal, se
encuentra ajustada a los lineamientos establecidos en la ley, por lo que
contrariamente al petitorio hecho por el Contralor Municipal, según el cual
solicita que se determine cuál de las contralorías debería ejercer el control
fiscal; esta Sala estima preciso reiterar que por tratarse de dos organismos
que deben funcionar de manera coordinada bajo la rectoría de la Contraloría
General de la República, no podría prescindirse de alguno de ellos, así como
tampoco menoscabar las atribuciones que la ley les ha conferido, antes bien, se
insiste en la relación independiente pero coordinada que debe sustentar el
ámbito de sus competencias.
A
propósito de éstas, en lo que respecta al control fiscal, previo y posterior,
es preciso atender a lo dispuesto en el artículo 95, ordinal 1º de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, el cual prevé lo siguiente:
“La Contraloría Municipal o Distrital, según el caso, tendrá entre
las funciones que le asignen las Ordenanzas fundamentales, las siguientes:
1º.- El control previo y
posterior de los ingresos y egresos de la Hacienda Pública respectiva y el
control posterior de los organismos descentralizados, empresas y fundaciones
del Municipio o Distrito. La Ordenanza respectiva fijará el límite máximo de la
excepción al control previo de los compromisos financieros y establecerá los
requisitos que deberán cumplirse en tales casos; todo ello, sin perjuicio del
control posterior que deberá ejercer la Contraloría sobre tales operaciones...
(omissis)”.
En materia
de control previo específicamente, se aprecia que por disposición del artículo
125 eiusdem
se admite una delegación de esta función de la Contraloría
Municipal al ente de control interno. La norma en cuestión se expresa en los
siguientes términos:
“Los órganos de control
fiscal externo señalados en los numerales 2 al 4 del artículo 43 de esta Ley,
se abstendrán de practicar actividades de control previo cuando se aseguren,
previa evaluación, que el sistema de control interno del respectivo ente
territorial garantiza el cumplimiento de los requisitos señalados en el
artículo 38 de esta Ley”.
A tenor de
los citados preceptos, sin duda, se refuerza el carácter coordinado que impera
en las funciones de control fiscal ejercidas, en este caso, por la Contraloría
Municipal y la Contraloría Interna del Municipio, pues aún cuando, en
principio, ciertas competencias han sido reservadas al órgano de control externo,
en el ejercicio de sus funciones les es dada la posibilidad de interactuar en
la labor contralora, al punto de ser posible delegar al ente de control
interno, previo cumplimiento de los requerimientos establecidos en la ley, el
desempeño de una importante tarea como es el control previo de los compromisos
financieros asumidos por la administración municipal.
Lo anterior constituye un ejemplo de coordinación de funciones, más que
de exclusión de ambos órganos, como pretende el accionante, o de subordinación
de un ente a otro, y en ese sentido, esta Sala estima apropiado hacer énfasis
en los planteamientos expuestos, a objeto que en el futuro se disipen las
diferencias existentes entre los organismos actuantes en el presente caso y se
logre apuntar al buen desempeño del objetivo común, cual es la correcta
administración de los fondos y bienes municipales. Dicho esto, es menester
concluir y así aclarar al accionante que debe asentir en la existencia de la
Contraloría Interna y respetar las funciones que le han sido atribuidas por
ley, así como mantener el ejercicio de sus propias funciones, acudiendo,
naturalmente, a las disposiciones establecidas en la ley por las cuales se
definen los límites de las competencias respectivas. En tales términos se deja
sentado el criterio respectivo. Así se decide.” (Sentencia Nº 01301 del 26 de
agosto de 2003, Caso: Contraloría Municipal del
Municipio Jesús Enrique Losada del Estado Zulia).
Finalmente, esta Sala en sentencia Nº 01385 del 23 de septiembre de
2003, con motivo de una ampliación de la sentencia Nº 00694 del 14 de mayo de
2003, recaída en el caso: Contraloría Municipal del Municipio Maracaibo del
Esado Zulia, estableció que:
“En relación con el
primero de los argumentos expuestos, por el cual se solicita que se determine
si los dos órganos pueden ejercer simultáneamente las funciones de control
previo; cabe precisar que el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, contempla una excepción a la regla general, por la
cual de conformidad con lo establecido en el artículo 95, ordinal 1º de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, se impone a la Contraloría Municipal el
ejercicio del control previo y posterior de los ingresos y egresos del tesoro
municipal, esto es, se trata de una excepción que opera exclusivamente sobre la
función de control previo normalmente realizada por el ente de control externo,
cuando se asegure que el órgano de control interno puede garantizar el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 38 de la Ley que
rige las funciones de control.
En ese sentido, se entiende que sin menoscabo del control previo que
ejerce la Contraloría Municipal, y aún cuando surgiera la excepción señalada,
la Contraloría Interna debe atender, en todo momento, al cumplimiento del
control previo que le ha sido asignado por la ley por ser ésta una de sus
funciones esenciales. En todo caso, la función que cumpla uno de los entes no
interfiere en el cumplimiento del otro, pues en virtud de la relación de
coordinación que se impone a ambos órganos y como quiera que la Contraloría
Municipal cuenta con la facultad de control posterior, la función que ejerza un
ente no interrumpe la desempeñada por el otro, antes por el contrario, se estima que éstos pueden cumplir de forma
paralela con el control previo asignado por la ley. Así se decide.”
De allí que a criterio de la Sala, la disposición contenida en el
artículo 95, ordinal 1º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, faculta a la
Contraloría Municipal para que ejerza el control previo y posterior. Pero sin
embargo, este órgano de control externo local, se abstendrá de efectuar el
control previo, en aquellos casos en los cuales, después de haber realizado la
evaluación respectiva, tenga la certeza de que el sistema de control interno,
cumple con los requisitos exigidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Por lo tanto, no podía el Alcalde del Municipio Simón Rodríguez del Estado
Anzoátegui, omitir el control previo ejercido por la Contraloría Municipal, tal
como hizo, fundamentándose en el hecho del supuesto incumplimiento de la
titular de dicha Contraloría. Por el contrario, el Alcalde debe adecuar su
sistema de control en forma coordinada con la Contraloría Municipal, en los
términos consagrados en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, como en la Ley Orgánica de
la Administración Financiera del Sector Público. En consecuencia, con base a lo
anterior, pasa esta Sala a determinar el alcance de esta decisión, en los
siguientes términos:
IV
ALCANCE DE LA DECISIÓN
A partir de la publicación del presente fallo, y con el objeto de tomar
los correctivos necesarios, esta Sala Político-Administrativa, declara:
1.-Insta al Alcalde del
Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui, restituir el control previo a
la Contraloría Municipal del referido Municipio, hasta tanto se realice la
respectiva evaluación de dicha Contraloría, cumpliendo con los requisitos del
artículo 38 eiusdem. En tal sentido, el Alcalde del referido Municipio,
debe permitir que la Contraloría Municipal intervenga en la función de control
previo que la Alcaldía se encuentre practicando.
2.- Se ordena al Alcalde elaborar y remitir, el conjunto de manuales de
procedimientos y demás instrumentos exigidos por el artículo 37 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal, a objeto de que la Contraloría Municipal pueda evaluar el sistema
de control interno y formular las recomendaciones necesarias, conforme lo
establecido en el articulo 42, ordinal 6º eiusdem.
3.- La Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez, deberá facilitar al
órgano de control externo, es decir, la Contraloría Municipal, todos los
requerimientos (informaciones sobre el manejo de ingresos, egresos y
contratación de obras), que ésta efectúe a los fines de ejercer el control
previo y posterior de los compromisos y gastos imputados contra el tesoro
municipal. En consecuencia, deberá ordenar a las distintas dependencias de la
Alcaldía -Tesorería Municipal, Gerencia de Hacienda Municipal, entre otras-
suministrar cualquier información que le sea requerida por la Contraloría
Municipal.
4.- Corresponderá a la Contraloría Municipal del Municipio Simón
Rodríguez del Estado Anzoátegui, efectuar una revisión periódica del sistema de
control interno de la Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado
Anzoátegui, de conformidad con las normas que al efecto dicte la Contraloría
General de la República. Así finalmente se decide.
V
DECISIÓN
En
virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley, DECLARA:
PRIMERO: CON LUGAR la
solicitud de resolución de conflicto de autoridades presentada por la CONTRALORA MUNICIPAL del Municipio Simón
Rodríguez del Estado Anzoátegui,
ciudadana MARLENY CECILIA SALGAR BARRIOS, ya identificada, frente al ALCALDE
de la misma entidad
político-territorial, ciudadano Ángel
Francisco Godoy Chávez, antes identificado.
SEGUNDO: SE ORDENA dar cabal cumplimiento a lo
dispuesto en el capítulo IV del presente fallo.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes de la presente decisión, así
como a la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la
Contraloría General de la República. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y
sellada en el
Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los ocho (08)
días del mes de junio (2004). Años: 194º de la Independencia y 145º de
la Federación.
El Presidente,
LEVIS
IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La
Magistrada–Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
YJG
En nueve (09) de junio del año dos mil cuatro, se publicó y registró la
anterior sentencia bajo el Nº 00610.
La Secretaria,