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MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
Exp. Nº 15109
Los abogados José Rafael Blanco Ortiz y Diógenes Santiago Celta Aponte,
inscritos en el Inpreabogado bajo los números 11.718 y 13.720, respectivamente,
actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MELINDA CAROLINA KANCEV DE LANDAETA,
titular de la cédula de identidad No. 5.519.638, mediante escrito de fecha 06
de octubre de 1.998, interpuso ante la Sala Político Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia, recurso de nulidad contra el acto
administrativo emanado del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy
Ministerio de Infraestructura, contenido en la Resolución No. 013 del 30 de
marzo de 1.998, por el cual se declara su responsabilidad administrativa por la
contratación de obras a precios significativamente superiores a los del mercado
y celebración de contratos de obras y servicios con el Estado por interpuesta
persona, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República; y se le impuso multa por la cantidad
equivalente a 168 unidades tributarias de conformidad con lo preceptuado en el
artículo 121 eiusdem.
La Sala, por auto de fecha
08 de octubre de 1.998, ordenó oficiar al Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, a los fines de la remisión del expediente administrativo;
asimismo, ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 17 de noviembre de
1.998, el mencionado organismo remitió el expediente administrativo solicitado,
con el cual se ordenó formar pieza separada mediante auto del 24 de noviembre
de 1.998.
Por auto de fecha 26 de
noviembre de 1.998, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en
derecho el recurso de nulidad, ordenó que se practicasen las notificaciones de
ley y expedir el cartel de emplazamiento a los interesados. De igual forma se
acordó oficiar al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, remitiendo para su
conocimiento copia certificada de ese auto, y pasar el expediente a la Sala una
vez que constaran en autos las notificaciones ordenadas, por existir solicitud
de pronunciamiento previo.
Remitido el expediente a la
Sala, por auto de fecha 18 de febrero de 1.999, se designó Ponente a la
Magistrada Hildegard Rondón de Sansó a los fines de decidir el pronunciamiento previo,
de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia.
El 06 de abril de 1.999 el
abogado Bernardo Ignacio Padrón Salomón, inscrito en el Inpreabogado bajo el
No. 74.690, actuando en su carácter de representante de la República, presentó
escrito de oposición a la solicitud de suspensión de los efectos del acto
administrativo recurrido.
Por sentencia No. 1.063 de
fecha 23 de septiembre de 1.999, esta Sala declaró sin lugar la solicitud de
suspensión de efectos formulada por la actora y ratificó la fuerza ejecutoria
de la resolución impugnada.
El 01 de febrero de 2.000,
el apoderado judicial de la parte actora por una parte, y por la otra, la
abogada Ana Raquel Rodríguez Carnevali, inscrita en el Inpreabogado bajo el No.
25.421, en su condición de representante de la Procuraduría General de la
República, consignaron escritos de pruebas, las cuales fueron admitidas por
sendos autos del 22 de marzo de 2.000.
En esa misma fecha se dispuso el pase del expediente a la Sala, por
cuanto las pruebas admitidas no requerían de evacuación.
Por auto del 28 de marzo de
2.000, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, fijándose la
quinta audiencia para comenzar la relación.
El 06 de abril de 2.000,
comenzó la relación de la causa y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar
el acto de informes, al cual compareció la representante de la República y
consignó su escrito de conclusiones.
El 08 de junio de 2.000, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
Por diligencia consignada en fecha 24 de abril de 2.001, el apoderado
judicial de la parte actora solicitó a la Sala dicte sentencia en la presente
causa.
- I -
ANTECEDENTES DEL CASO
Con fundamento en un informe
presentado en fecha 12 de febrero de 1997 por los ingenieros José Mier y Terán
y Julio Camacho, en calidad de expertos de la División de Costos y Contratos de
la Contraloría Interna del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, se dio
inicio a una averiguación administrativa de acuerdo a la normativa prevista en
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, contra la ciudadana
Melinda Carolina Kancev de Landaeta, quien se venía desempeñando desde 1996
como Jefe de esa División, siendo removida de su cargo mediante la Resolución
No. 079 del 27 de junio de 1997, emanada del Ministro de Transporte y
Comunicaciones, con el pase a disponibilidad por el lapso de un mes y las
subsecuentes gestiones reubicatorias en un cargo de carrera de similar o
superior jerarquía a aquél desempeñado por ella antes de ocupar un cargo de
libre nombramiento y remoción.
Por oficio No. 1.882 del 27
de junio de 1997, la parte actora fue citada para comparecer por ante la
Contraloría Interna del Ministerio el día 05 de agosto de 1997, fecha en la
cual le formuló los siguientes cargos:
a.-
Contratación de obras con prescindencia de las normas establecidas a tales
efectos por la Comisión Venezolana de Normas Industriales (COVENIN), a precios
significativamente superiores a los del mercado, específicamente en cuanto a
los contratos números EXC-1608 vial de la sociedad mercantil Promotora G.S.G.,
C.A. (año 1996); 96 vial-0138 de la Constructora Dodaca, C.A. (año 1996);
EXC-1543 de la empresa V.B.P. Ingeniería y Proyecto, S.R.L. (año 1996);
EXC-1758 de la empresa Constructora Mariale, C.A. (año 1997); EXC-1908 de la
empresa Oficina Técnica Venora, C.A. (año 1997); y EXC-1904 de la empresa
Oficina Ingeniería Acecón, C.A. (año 1.997), cuyos proyectos de contratos
coordinó, supervisó y aprobó en su condición de Jefe de la División de Costos y
Contratos.
b.- Celebración de contratos de
obras y servicios con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por
interpuesta persona; concretamente, a través de las empresas Ing. Gustavo Landaeta y Constructora Managet, C.A., ambas
propiedad de su cónyuge Gustavo Landaeta Briceño y, por ende, propiedad de la
demandante en virtud de formar parte de la comunidad conyugal, cuyos contratos
coordinaba, supervisaba y aprobaba en su condición de Jefe de la precitada
división, sin que por esta razón se hubiese inhibido de conocer de dichas
contrataciones, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 36, numeral 1
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
c.-
Concierto con los interesados para producir un determinado resultado, al participar
por razón de su cargo, en la coordinación, supervisión y aprobación de los
proyectos de contratos a ser celebrados con las empresas Ing. Henry Segovia Mendoza y Constructora
Cotove, C.A., propiedad del ingeniero Henry José Segovia Mendoza y, por ende,
de la ciudadana Mariela Kancev de Segovia, ambos parientes de la ciudadana
Melinda Carolina Kancev de Landaeta, sin que se hubiese inhibido de conocer de
estos asuntos, de conformidad con lo dispuesto en la norma arriba mencionada.
En la oportunidad de presentar su
escrito de alegatos en el procedimiento administrativo llevado en su contra, la
demandante, denunció en primer lugar, el vicio de desviación de poder, en el
cual habría incurrido la Administración durante el procedimiento; asimismo,
rechazó los cargos formulados y, de conformidad con lo establecido en los
artículos 39 y 36, numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, propuso la recusación de los expertos José Mier y Terán y
Julio Camacho, quienes presentaron el informe que sirvió de fundamento al ente
administrativo para dar inicio a la investigación.
Por su parte, la Contraloría Interna
del Ministerio encontró las conductas descritas, subsumibles en los supuestos
contemplados en el artículo 113, numerales 1, 5 y 7, respectivamente, de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y, en virtud de la
averiguación administrativa llevada a cabo, el Ministro de Transporte y
Comunicaciones emitió la Resolución No. 013 en fecha 30 de marzo de 1998,
declarando su responsabilidad administrativa por los cargos que a continuación
se señalan:
“1.- Contratación de obras a precios
significativamente superiores a los del mercado, específicamente, en cuanto a
los contratos, específicamente, en cuanto a los contratos siguientes: Nº
96-VIAL-00138, a favor de la empresa Constructora Dodaca, C.A.; Nº EXC-1543, a
favor de la empresa V.B.P. Ingeniería y Proyecto, S.R.L.; Nº EXC-1758, a favor
de la empresa Constructora Mariale, C.A.; Nº EXC-1908, a favor de la empresa
Oficina Técnica Venora, C.A.; Nº EXC-1904, a favor de la empresa Oficina de
Ingeniería Acecón, C.A.; y otro a favor de la empresa Constructora Mariale,
C.A., cuyos proyectos de contratos coordinó, supervisó y aprobó en su condición
de Jefe de División, en la División de Costos y Contratos (...)
2.- Celebración de contratos de obras y servicios con el
Estado por interpuesta persona, en este caso, con el Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, concretamente, a través de las empresas denominadas “Ingeniero
Gustavo Landaeta” y “Constructora Managet, C.A.”, propiedad de su cónyuge,
Gustavo Landaeta Briceño y, por ende, de su propiedad, por ser las mismas parte
integrante de la comunidad de bienes, de cuyas contrataciones coordinaba,
supervisaba y aprobaba los respectivos proyectos de contratos en su condición
de Jefe de División, en la precitada División, por lo que en esta circunstancia
debió inhibirse del conocimiento del asunto, tal como lo prevé el artículo 36
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos... (omissis)”.
Contra esta decisión, la
demandante interpuso recurso contencioso administrativo de anulación, sobre el
cual versa la presente controversia.
- II -
ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA
Señalan los apoderados actores que
su representada ingresó en el Ministerio de Transporte y Comunicaciones el 01
de octubre de 1985, y desde 1996 desempeñó el cargo de Jefe de División de
Costos y Contratos, adscrito a la Contraloría Interna de ese organismo.
Es a partir de diciembre de 1996,
cuando el Vice-Ministro de Transporte y Comunicaciones comenzó a presionar a la
parte demandante para que aprobara trámites en contravención con la normativa
legal y reglamentaria vigente, y a modo de ejemplo, hacen mención de ciertos tabuladores especiales para
determinadas empresas, precios especiales y la utilización de un sistema de
precios, todo lo cual fue comunicado al Contralor Interno, quien hizo caso
omiso de la irregular situación.
En virtud de tales hechos, el
entonces Vice-Rector Académico de la Universidad Central, Giusseppe Giannetto,
interpuso denuncia en contra del Vice-Ministro y del Contralor Interno del
Ministerio. Con posterioridad a dicha
denuncia, por orden del último de los referidos funcionarios, fue iniciada una
averiguación administrativa en contra de la accionante, la cual concluyó en el
acto administrativo que declaró su responsabilidad administrativa.
Explican que la nulidad del acto objeto del presente recurso, debe ser
declarada por encontrarse viciado el procedimiento que lo originó; y exponen
las razones que sustentan su solicitud:
a.- Debió desecharse el aporte
de los ciudadanos José Mier y Terán, y Julio Camacho, ambos ingenieros
agrónomos, actuando en su carácter de expertos para determinar las presuntas
irregularidades que pretendieron probarse en el transcurso de la averiguación
administrativa, por cuanto su especialidad no les permite tener conocimientos
suficientes sobre las obras civiles que suele conceder el Ministerio de
Transporte y Comunicaciones y, en todo caso, ni siquiera por experiencia en la
oficina de costos podría hablarse de su calificación como expertos, pues sólo
se habían desempeñado en esa oficina aproximadamente un año en calidad de
revisores. Por tal motivo, dichos
funcionarios, quienes tenían relación de servicio y subordinación con la
accionante, debieron inhibirse de conformidad con lo estatuido en el artículo
36, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; de igual
forma, señalan los representantes de la actora, que entre esta última y los
funcionarios cuestionados existía enemistad, lo que era público y notorio.
b.- En los citados informes de
los expertos, los hechos que dieron lugar a la averiguación administrativa
–sobrestimación de precios y costos– fueron manipulados o tergiversados a fin
de subsumirlos en la norma invocada en el acto administrativo resolutorio. De allí, es lógico colegir que tanto estas
actuaciones como la decisión final parten de un falso supuesto.
c.- Por otra parte, dada la
circunstancia de existir enemistad manifiesta entre el Contralor Interno del
Ministerio de Transporte y Comunicaciones y la demandante, éste debió dejar de
conocer de la investigación administrativa e inhibirse conforme a lo previsto
en el artículo 36, numeral 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo,
tal y como fue planteado por la demandante en el curso de dicho procedimiento.
d.- En su escrito de descargos,
la actora promovió experticia y prueba testimonial conforme a lo previsto en
los artículos 48 y 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en
concordancia con lo que establece el artículo 482 del Código de Procedimiento
Civil. A tales efectos, se produjo un silencio absoluto del órgano sustanciador
al no permitir evacuar las pruebas promovidas; y del decisor, vale decir, el
Contralor Interno y el Ministro de Transporte y Comunicaciones, al no emitir
orden alguna para que ese vicio pudiera ser corregido, produciéndose en
consecuencia un vicio insubsanable al cercenarle a la demandante su derecho a
la defensa, el cual afecta el acto de nulidad absoluta.
e.- El procedimiento
administrativo que sirve de fundamento a la Resolución impugnada está
conformado por actuaciones afectadas por el vicio de desviación de poder, pues
desde la misma fecha en que se dio inicio a la averiguación administrativa, el
Ministro de Transporte y Comunicaciones ordenó su suspensión con la finalidad
de sacarla del cargo junto con otras personas involucradas, para colocar en
ellos a los dos expertos que habían producido los informes. Durante el referido lapso de suspensión, le
fueron otorgadas las vacaciones y, finalmente, se procedió a removerla dándole
su mes de disponibilidad. Así, la
desviación de poder debe tenerse como causa de anulabilidad, conforme a lo
establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
De otra parte, el acto administrativo resolutorio no subsana los vicios
cometidos durante el procedimiento, antes bien, adolece de los mismos vicios
denunciados, así como de otros que seguidamente se señalan:
a.- El Ministro, en su decisión,
incurrió en un error al interpretar los artículos 36 y 39 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, los cuales establecen la obligación de los
funcionarios públicos, de inhibirse en los asuntos sometidos a su conocimiento
cuando se encuentren incursos en las causales establecidas en la primera de las
disposiciones, y la posibilidad de que el superior jerárquico ordene de oficio
o a petición de parte, a dichos funcionarios, que se abstengan de conocer dicho
asunto.
En este sentido, a tenor de las citadas disposiciones, la demandante solicitó la inhibición de los
funcionarios actuantes por vía de recusación, invocando el principio de imparcialidad, el cual considera
infringido por el acto recurrido. A
este respecto, dichos funcionarios negaron la solicitud por defecto de
forma. De igual manera, formulada la
misma petición en la oportunidad de ejercer el recurso jerárquico, la decisión
emanada del Ministro señaló que lo
procedente hubiese sido la solicitud de inhibición, de conformidad con lo
previsto en el artículo 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
b.- Por último, el acto
administrativo no toma en cuenta y guarda silencio sobre los argumentos y
pruebas promovidas durante el procedimiento, encontrándose viciado por
inmotivación, al no cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 18 eiusdem de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
- III -
ALEGATOS DE LA PROCURADURIA
GENERAL DE LA REPUBLICA
En fecha 25 de abril de 2000, la
representante de la República, abogada Ana Raquel Rodríguez Carnevali, inscrita
en el Inpreabogado bajo el No. 25.421, presentó escrito de informes solicitando
se declare sin lugar el recurso interpuesto, en los siguientes términos:
Expone, en relación al falso
supuesto que vicia el acto administrativo, alegado por la recurrente, que la
decisión contenida en él se fundamenta en hechos que efectivamente ocurrieron,
descritos en el informe de los expertos y toda una serie de pruebas que reposan
en el expediente administrativo sustanciado por la Contraloría Interna del
Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en el cual se evidencia la
responsabilidad de la demandante al
sobrestimar los precios en los contratos que revisó y aprobó en su condición de
Jefe de División, aunado a la contratación de obras por interpuesta persona,
específicamente con la empresa de su cónyuge, Gustavo Landaeta, además del
hecho público y notorio de que es hermana de la ciudadana Mariela Kancev de
Segovia, quien es Jefe de la División de Costos y Contratos del Ministerio.
En lo que se refiere a la omisión de
trámites esenciales en el procedimiento administrativo señalado por la
recurrente, el cual afectó su derecho a la defensa, al haber solicitado una
experticia en el escrito presentado durante el procedimiento administrativo, y
promover testigos sin obtener respuesta de la Administración, la apoderada de
la República aduce que la demandante pudo defenderse en todo momento, tal como
lo demuestra su escrito de descargos.
Destaca la improcedencia del alegato de indefensión, pues ésta sólo se
configura cuando el afectado ha sido impedido de hacerse parte en el proceso
para ejercer su derecho a la defensa.
Igualmente, niega que el acto
administrativo objeto del presente recurso esté viciado por haber sido emitido
con desviación de poder, pues no fue producido con fines distintos a los
establecidos en la ley. Al respecto
rechaza el alegato según el cual el Ministro de Transporte y Comunicaciones
ordenó la suspensión de la denunciante y es a partir de esa fecha cuando se
abrió la averiguación administrativa, pues tales aseveraciones no se
corresponden con las actas que cursan en el expediente administrativo. En este sentido, aclara que en fecha 12 de
febrero de 1997, la Contraloría Interna del Ministerio inició la revisión de
los informes presentados durante la averiguación administrativa, por los
expertos José Mier y Terán y Julio Camacho, y el 19 de febrero de ese mismo
año, el Contralor Interno de ese organismo presentó comunicación al Ministro,
informándole sobre las irregularidades presentadas en las contrataciones de
obras en las cuales se encontraban involucrados los funcionarios Melinda
Carolina Kancev de Landaeta, Mariela Kancev de Segovia y Alfieris
Martínez. Por tanto, el señalado
alegato carece de fundamento jurídico por resultar incierto que la intención
del Ministro era la de sacarla de su cargo y hacerle daño, consideraciones que
en su criterio, no configuran el vicio de desviación de poder.
Por otra parte, al contrario de lo
expuesto por la demandante, el Ministro de Transporte y Comunicaciones no
incurrió en un error de interpretación de los artículos 36 y 39 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales prevén, el primero, la
obligación que tienen los funcionarios públicos de inhibirse en los asuntos
sometidos a su conocimiento, y el segundo, la facultad del superior jerárquico
de ordenar de oficio o a instancia de parte, que estos funcionarios se
abstengan de conocer de dichos asuntos.
Sin embargo, de las actuaciones cursantes en el expediente
administrativo se desprende que la accionante no solicitó la inhibición de los
expertos, sino que propuso la recusación en su contra, lo cual no es procedente
en vía administrativa como sí lo es en sede judicial.
Finalmente, la representante de la
Procuraduría General de la República contradice la alegada inmotivación del
acto, aclarando que el mismo se dictó con base en la normativa jurídica
establecida en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
aplicable a los hechos constatados y expuestos por la Administración, poniendo
en conocimiento a la afectada de la decisión adoptada y, a la vez, indicándole
los recursos a intentar, con lo cual se le permitió ejercer su derecho a la
defensa.
- IV -
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
La Sala debe dilucidar si el acto administrativo contenido en la
Resolución No. 013 del 30 de marzo de 1998, emanado del Ministro de Transporte
y Comunicaciones, se encuentra viciado en los términos expresados por la
recurrente. A tales fines, se observa:
1.- Alega la actora que el
Ministro incurrió en un error de interpretación de los artículos 36 y 39 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que prevén la inhibición de los
funcionarios públicos competentes para actuar en los procedimientos
administrativos, bajo los supuestos enunciados en la primera de las normas.
Se refiere la recurrente, en primer término, al vicio de falso
supuesto, el cual ha sido entendido por la doctrina como un vicio que tiene
lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que
ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano
administrativo; o cuando la Administración se apoya en una norma que no resulta
aplicable al caso concreto. Se trata de un vicio que por afectar la causa del
acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la
configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho
probadas en el expediente administrativo, de manera que guardaran la debida
congruencia con el supuesto previsto en la
norma legal.
Al respecto, se denuncia la errónea fundamentación jurídica del acto,
encontrándose viciado por falso supuesto de derecho, cuestión que a juicio de
la actora, queda evidenciada por las consideraciones explanadas por el máximo
jerarca en la Resolución No. 013, sobre la recusación propuesta en contra de
los ciudadanos José Mier y Terán y Julio Camacho, en su calidad de expertos
actuantes en el informe, producido a los efectos de iniciar la averiguación
administrativa; así, expresa el
Ministro de Transporte y Comunicaciones que en
los procedimientos administrativos no
opera la recusación, como sí es procedente en vía jurisdiccional, siendo el
caso que el Capítulo II, del Título II, artículos 36 al 40 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, establece expresamente las inhibiciones como
un deber del funcionario de que se trate, por lo que mal puede ser solicitada
la recusación.
El artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
invocado por la accionante en su escrito de alegatos y en el libelo de demanda,
plantea cuatro supuestos cuyo acaecimiento genera en cabeza del funcionario público competente, la obligación de
inhibirse.
De esta forma, el punto debatido se reduce a saber si la Administración
actuó con apego a la ley frente a la recusación propuesta al interpretar, con
arreglo al texto de la mencionada norma, que ésta no procedía, por no estar
expresamente contemplada en la ley adjetiva que rige la materia administrativa,
y por tanto, la solicitud de la interesada debió referirse a la inhibición de
los expertos.
Sobre el particular, es pertinente aclarar que la recusación no es una
figura admisible en sede administrativa, como sí ocurre en vía jurisdiccional,
lo que queda evidenciado, en primer lugar –y en un sentido estrictamente
formal– por no haber sido incorporada en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos; pero además, ésta es la consecuencia lógica de considerar que
se trata de un mecanismo procedimental que no es compatible con la dinámica de
la actividad administrativa ni con los principios reguladores de sus
competencias. En este sentido, la
inhibición es la institución jurídica prevista en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, que hace recaer en los funcionarios incursos en
los supuestos preceptuados en el artículo 36, la obligación de mantenerse al
margen de aquellos asuntos para los cuales tengan legalmente atribuida la
competencia y en los que pueda verse comprometida su imparcialidad.
Sin embargo, la ley sí arbitra otra solución ante la negativa del
funcionario a separarse del conocimiento del asunto, cuando medie alguna de las
causales de inhibición. En efecto, de
acuerdo al artículo 39 ibidem, el
funcionario de mayor jerarquía podrá ordenar
de oficio o a instancia de los interesados, a los funcionarios incursos en las
causales señaladas en el artículo 36, que se abstengan de toda intervención en
el procedimiento. Así, la
interpretación del dispositivo, atendiendo a su finalidad, cual es la de garantizar
la objetividad y transparencia en los resultados de la actividad
administrativa, lleva a esta Sala a afirmar que el legislador ha puesto al
alcance de los particulares un mecanismo en sede administrativa, distinto de la
recusación y de la inhibición, cuyo fin es lograr la exclusión de un
determinado funcionario público del conocimiento de un asunto, cuando su
vinculación con el interesado se ajuste a los presupuestos contenidos en el
artículo 36.
De este modo, puede distinguirse la figura de la recusación, propia del
derecho procesal y sólo admisible en sede jurisdiccional, del medio contemplado
en el artículo 39 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues
mientras la primera exige su formulación por ante el mismo funcionario contra
quien obra el impedimento de seguir conociendo del asunto, la segunda requiere
que el interesado se dirija al superior jerárquico –ya no al funcionario
actuante– para pedir que ordene al funcionario incurso en las causales del
artículo 36 eiusdem, que se abstenga
de intervenir en el procedimiento, previo el estudio del caso concreto.
En definitiva, el artículo en estudio permite a los particulares
disponer de un mecanismo de naturaleza diferente a la recusación y la
inhibición, al exigir que la solicitud se dirija a la máxima autoridad del ente
administrativo, quien está en la obligación legal –hoy en día, constitucional- de resolver sobre la posible
exclusión de los funcionarios de ese órgano, cuando sea propuesta con base en
el artículo 36 eiusdem; ello como
manifestación concreta del derecho de petición de los interesados y el
correlativo deber de la Administración de resolver toda solicitud que sea
sometida a su consideración.
Las observaciones precedentes, permiten concluir que al declarar la
improcedencia de la recusación de los expertos, designados por la Contraloría
Interna del ministerio, la Administración incurrió en un error al desechar la
solicitud de la recurrente sobre la sola base de que lo intentado era una recusación, cuando lo conducente era la
figura de inhibición, pues como ya se ha dicho, no existe la posibilidad en el
proceso administrativo de recusar, siendo lo permitido, en cambio, requerir al
superior jerárquico conforme a la previsión contenida en el artículo 39 ibidem y dada la negativa de los
expertos, verificar la procedencia de las causales de inhibición.
De esta forma, el fundamento de la negativa a resolver la inhibición,
por demás, en completa inobservancia de lo dispuesto en el artículo 86 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual “... El error en la calificación del recurso por
parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del
escrito se deduzca su verdadero carácter”, tiene por consecuencia, que el
acto administrativo recurrido se encuentre viciado, en este aspecto, por
adolecer de un falso supuesto. En
efecto, a tal conclusión debe arribarse, si se tiene presente que de haber
obviado la calificación que hizo la recurrente del recurso, la Administración
hubiese podido analizar si a los expertos cuestionados les era aplicable el
efecto jurídico a que se contrae el artículo 36 eiusdem.
Ahora bien, esta Sala considera necesario pasar a analizar la
procedencia de la inhibición de los expertos designados, para presentar el
informe con el cual formó su criterio la Administración en relación con la
responsabilidad administrativa de la recurrente.
Revisadas como han sido las actas procesales, se aprecia que a la fecha
de la presentación del informe, vale decir, al 12 de febrero de 1997, los
expertos José Mier y Terán y Julio Camacho laboraban en la División de Costos y
Contratos, de la cual era Jefe la ciudadana Melinda Carolina de Landaeta. Esta
relación de empleo entre la demandante y los prenombrados expertos, queda evidenciada
en acta de declaración bajo juramento prestada en fecha 15 de abril de 1997 por
el ciudadano José Mier y Terán, cursante al folio 110 de la primera pieza del
expediente administrativo:
“TERCERA PREGUNTA: Diga el
testigo qué tiempo tiene trabajando en la División de Costos y Contratos y
quiénes han sido sus jefes desde que labora en esa oficina. CONTESTO: Tengo en la División de Costos y
Contratos desde Marzo de Mil Novecientos Noventa y Seis y la Jefa de dicha división
era la Ciudadana Ingeniera Carolina de Landaeta”.
Asimismo, en su escrito de alegatos presentado con ocasión del
procedimiento administrativo (folio 356 de la segunda pieza), la parte actora
expresó:
“Los supuestos expertos sobre los
cuales se pretende fundamentar la autoridad predispuesta deben cesar como tales
expertos en esta averiguación administrativa.
El Sr. JOSE MIER Y TERAN, Ingeniero Agrónomo es un contratado en el
M.T.C. y ha tenido interés y tiene interés en mi cargo al punto que en este
momento lo ocupa (...) Asimismo, el Ingeniero Agrónomo Julio Camacho, quien fue
mi subordinado como el Sr. MIER Y TERAN, ahora subordinado de éste último copia
lo que el anterior le dicta con el fin de mantener su puesto de trabajo ...
(omissis)”
Este argumento no fue objetado por los dos expertos ni contradicho por
el superior jerárquico en la Resolución No. 013, por lo que la Sala deduce que
efectivamente existió una relación de subordinación entre los dos expertos y la
demandante, para la fecha en que éstos produjeron el informe solicitado.
Pues bien, analizada la situación planteada a la luz del artículo 36 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, norma alegada en el escrito
de la demanda, se observa que el dispositivo refiere a la inhibición de los
funcionarios administrativos del
conocimiento del asunto cuya competencia les esté legalmente atribuida, lo
que a juicio de la Sala debe entenderse que se trata de la inhibición de
aquellos funcionarios que tengan atribuida la competencia para tomar decisiones
en determinados asuntos, como aquellos cuyas actuaciones estén vinculadas de
tal forma a su resolución definitiva, que resulten determinantes en la toma de
la decisión, dado que son estos los funcionarios cuya actuación puede afectar
la situación jurídica del interesado.
En este sentido, es claro
que el informe presentado por los expertos José Mier y Terán y Julio Camacho,
por tratarse del único documento llevado al expediente administrativo del cual
se valió la Administración para fundamentar su decisión, aparece como prueba determinante,
formada por funcionarios que tenían una relación de subordinación con la
demandante. Así, la relevancia de la prueba a los efectos de la solución
acogida por la Administración, cuestión que hace suponer que en cuanto a los
prenombrados ciudadanos procedía la inhibición, radica en que debiendo ser
independiente del acto que causó estado, el informe constituyó la única prueba
que predeterminó la decisión del jerarca.
Adicionalmente, en el caso
concreto se observa que la aludida prueba no contiene tan solo un resultado
objetivo, en el sentido de aportar información invariable no sujeta a
interpretación alguna. Por el
contrario, el trabajo de los expertos ameritó del estudio de datos objetivos
pero que requerían de una posterior interpretación, resultando entonces en una
apreciación de dichos datos cuya conclusión viene a ser un verdadero juicio de
valor.
Por consiguiente, se
insiste, por ser ésta una prueba de tanta importancia, en virtud de su directa
vinculación con la resolución dictada por el Ministro de Transporte y
Comunicaciones, y de los elementos de juicio que de ella dimanan, debió ser
cuestión a considerar para que procediera la solicitud formulada en contra de
los referidos expertos.
De allí, surge patente la
nulidad del acto administrativo impugnado en cuanto al cargo ya señalado, por
ser levantado por funcionarios que debieron inhibirse en virtud de existir
entre ellos y la demandante, una relación de subordinación. Así se decide.
2.- En vista de los
señalamientos que anteceden y por cuanto la nulidad declarada no tiene
incidencia sobre el resto del acto
administrativo bajo examen, el estudio que de seguidas sea menester
efectuar sobre dicho acto, de acuerdo con los vicios denunciados por la parte
accionante, deberá circunscribirse a aquella parte de su contenido que subsiste
válida.
a.- La parte actora expresa en
su escrito de demanda, que existía enemistad manifiesta entre su persona y el
Contralor Interno del Ministerio de Transporte y Comunicaciones y, por tanto,
éste debió inhibirse de sustanciar el procedimiento administrativo conforme a
lo preceptuado en el artículo 36, numeral 2 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
De acuerdo al referido
dispositivo, la enemistad manifiesta con cualquiera de las personas interesadas
que intervengan en el procedimiento, configura una causal de inhibición de los
funcionarios públicos. Sin embargo,
revisadas las pruebas aportadas por la actora durante el proceso, no encuentra
la Sala demostrada la enemistad manifiesta con el Contralor Interno del
ministerio, excepto por su solicitud de inhibición planteada durante la
averiguación administrativa. Por
consiguiente, se debe declarar improcedente la denuncia formulada. Así se declara.
b.- Se aduce igualmente la
inmotivación del acto administrativo al no considerar los argumentos y pruebas
promovidos durante el procedimiento.
Ha precisado esta Sala en
diferentes oportunidades, que toda resolución administrativa resulta motivada
cuando contiene, aunque no todos, los principales elementos de hecho y de
derecho, esto es, cuando contemple el asunto debatido y su principal
fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento
de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión.
En el caso sub júdice, consta
en el expediente administrativo toda la investigación llevada contra el
recurrente, de la cual se constata que tuvo pleno conocimiento. Es sobre la base de esta investigación cuyas
etapas se encuentran demostradas mediante las actas que conforman el documento
administrativo, que se dictó el acto hoy recurrido, razón por la cual no puede
hablarse de inmotivación, pues por el contrario, se observa que la afectada
conoció suficientemente los principales elementos de hecho y de derecho
considerados durante la investigación, de tal modo que pudo conocer el
razonamiento de la Administración que la llevó a declarar la responsabilidad
administrativa de la actora.
Adicionalmente, es necesario destacar la incompatibilidad del vicio
denunciado, con el precedentemente analizado, toda vez que la inmotivación se
traduce en la ausencia de las razones de hecho y de derecho constitutivas del
fundamento de la decisión administrativa, mientras que el falso supuesto exige
la exposición de tales razones por parte de la Administración en el acto
administrativo de que se trate.
No obstante la observación
anterior, debe concluirse que el acto resulta motivado en tanto que contempla
los elementos indispensables como son el asunto debatido y su principal
fundamentación legal. Así se declara.
c.- Seguidamente habrá de
atenderse a los vicios alegados por la demandante que, a su juicio, afectan la
legalidad del procedimiento administrativo que le dio origen al acto impugnado,
en lo que concierne al segundo de los cargos formulados a la ciudadana Melinda
Carolina Kancev de Landaeta, referido a la celebración de contratos de obras y
servicios con el Estado, por interpuesta persona, en este caso, mediante la
firma personal del Ingeniero Gustavo Landaeta y la sociedad mercantil Constructora
Managet, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 25 de febrero de 1993,
bajo el No. 78, Tomo 60-A Sgdo., siendo su cónyuge, el ciudadano Gustavo
Landaeta Briceño, titular de la primera y socio en la segunda.
En virtud del cargo imputado, el argumento que esgrime en su defensa la
accionante, es el de que la Administración llevó a cabo una falsa aplicación de
los supuestos contemplados en el artículo 36 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, que contemplan, como ya se ha indicado, las
causales de inhibición de los funcionarios públicos.
Al respecto, aduce el Ministro de Transporte y Comunicaciones, que bajo
tales circunstancias, en su condición de Jefe de la División de Costos y
Contratos de la Contraloría Interna del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, la demandante debió inhibirse de conformidad con lo preceptuado
en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues
sus funciones eran las de coordinar, supervisar y aprobar los proyectos de
contratos a ser otorgados por ese Ministerio.
Revisadas como han sido las actas que conforman el expediente
administrativo, se observa que al folio 197 de la primera pieza, en acta de declaración
prestada sin juramento por la demandante en fecha 25 de julio de 1997, se dejó
constancia sobre este particular:
“DECIMA TERCERA PREGUNTA: Diga usted si el ciudadano
Ingeniero Gustavo Landaeta Briceño, propietario de la empresa del mismo nombre,
“Ingeniero Gustavo Landaeta”, empresa contratante con el Ministerio de
Transporte y Comunicaciones, es su cónyuge.
CONTESTO: si.”
Es pues, en lo que concierne
a la existencia del vínculo matrimonial entre el ciudadano Gustavo Landaeta y
la demandante, en torno a lo cual están de acuerdo las partes, lo que a juicio
de la Sala, fue lo que motivó a la Administración a considerar que la
demandante debía inhibirse por encontrarse bajo el supuesto establecido en el
numeral 1 del señalado dispositivo, en el cual se expresa:
“Los funcionarios administrativos
deberán inhibirse del conocimiento del asunto cuya competencia les esté
legalmente atribuida, en los siguientes casos:
1. Cuando personalmente, o
bien su cónyuge o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o
segundo de afinidad, tuvieren interés en el procedimiento. ... (omissis)”
Ahora bien, no hay prueba
alguna en el expediente administrativo que demuestre la existencia de la firma
personal del Ingeniero Gustavo Landaeta, como sí la hay en relación a la
sociedad mercantil Constructora Managet, C.A., por lo cual, con respecto a la
primera, no puede la Sala constatar una vinculación subsumible en la norma
parcialmente transcrita. Por otro lado,
de la lectura del documento constitutivo de la compañía anónima, surge patente
la composición societaria que evidencia que la propiedad del ochenta por ciento
de las acciones corresponde al cónyuge de la accionante.
Es cierto que la relación puesta de relieve por la Administración no se
presenta de manera directa, pues es claro que la contratación con el ciudadano
Gustavo Landaeta Briceño no lo involucra a título personal, sino como
representante de la sociedad mercantil Constructora Managet, C.A.; sin embargo,
ello no significa que por tratarse de una persona jurídica la que formuló la
propuesta ante el Ministerio para celebrar un contrato de obra, dicho ciudadano
no tenga interés en el procedimiento; antes bien, el interés en la contratación
de la empresa, se pone de manifiesto por la incidencia que puede llegar a tener
el negocio jurídico en cuestión sobre sus accionistas.
En este sentido, la Sala comparte el criterio esbozado por el Ministro
de Transporte y Comunicaciones, según el cual la demandante debió proceder a
presentar su inhibición y abstenerse en consecuencia, de conocer de aquellos
contratos relacionados con su cónyuge. Así, planteada la relación entre el
referido ciudadano, oferente de un servicio al Ministerio de Transporte y
Comunicaciones a través de una sociedad mercantil, y la ciudadana Melinda
Carolina Kancev de Landaeta, quien fungía como Jefe de la División de Costos y
Contratos de la Contraloría Interna de ese ministerio, lo procedente era su
inhibición en la supervisión, revisión y aprobación de los proyectos de
contratos consignados por su cónyuge.
Dicha inhibición, como ya se ha dicho, se convierte por imperio de la
ley, en una obligación en cabeza del funcionario competente para llevar un
determinado procedimiento y cuyo nexo con los particulares interesados se halle
encuadrado dentro de los supuestos a que se contrae el artículo 36 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De esta forma, sin perjuicio
del posterior análisis de otros vicios alegados por la actora, los que en su
criterio surgieron durante el procedimiento y hacen nulo el acto administrativo
en estudio, la consecuencia lógica derivada de la omisión de este deber de
inhibirse es la declaratoria de la responsabilidad administrativa atribuible a
la demandante, en los términos expuestos en la resolución impugnada.
d.- De otra parte, denunció la
demandante la desviación de poder que aparentemente afecta las actuaciones
realizadas durante el procedimiento administrativo.
Visto que en el expediente no consta prueba alguna que permita formar
la convicción de la Sala en cuanto a que la Administración, a través de la
emisión del acto administrativo recurrido, se apartó del propósito de la
normativa aplicada, procurando la realización de una finalidad distinta de la
perseguida por el legislador; y dado que de las actas procesales surgen
elementos suficientes para considerar su responsabilidad administrativa en los
términos ya expuestos, debe declararse la improcedencia del vicio
señalado. Así se decide.
e.- Finalmente, alega la parte
actora que el órgano sustanciador no permitió la evacuación las pruebas
promovidas –prueba testimonial y experticia– durante el procedimiento llevado
por la Administración, al guardar silencio en esta materia, con lo cual se le
cercenó su derecho a la defensa.
Al respecto, debe tenerse presente que si bien el artículo 58 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra el derecho de los
particulares de presentar todos los medios de prueba establecidos en los
Códigos Civil, de Procedimiento Civil, de Enjuiciamiento Criminal o en otras
leyes, a fin de probar los hechos que se consideren relevantes para la decisión
de un procedimiento, sin embargo, nada dice el legislador sobre etapas como las
de promoción y evacuación de las pruebas, entendiéndose con ello que la
Administración no está obligada por ley a desplegar su actuación en este
sentido.
Ahora bien, esta ausencia de regla expresa, no obsta para que la
Administración, en aplicación concreta de los principios de libertad e igualdad
probatorias en materia administrativa, facilite la evacuación de las pruebas
requeridas por el interesado para demostrar hechos que a su juicio, revisten
importancia a los efectos de la decisión administrativa. Ello, además de contribuir al cabal
ejercicio del derecho a la defensa del interesado, redunda en beneficio de una
mejor investigación.
En el caso de autos, a pesar de que las pruebas solicitadas por la
demandante en su escrito de alegatos no fueron evacuadas por la Administración,
con lo cual pudo verse desmejorada su defensa, no es posible afirmar la
existencia de un absoluto estado de indefensión, toda vez que en sede judicial
no fueron promovidas dichas pruebas, cuestión que permite inferir que cesó en
el procedimiento contencioso administrativo, la necesidad que originalmente
tenía la demandante de desvirtuar los argumentos de la Administración por medio
de dichas pruebas.
Por consiguiente, se desestima el argumento esgrimido por la actora, por no considerarse vulnerado su derecho a la defensa en el presente caso. Así se decide.
Por los razonamientos expuestos, la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE
CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales
de la ciudadana MELINDA CAROLINA KANCEV
DE LANDAETA, antes identificada, contra
la Resolución No. 013 de fecha 30 de
marzo de 1998, emanada del MINISTERIO
DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES, que declaró su responsabilidad
administrativa. En consecuencia, se
declara:
1.- NULO el acto, en cuanto al cargo
referido a la contratación de obras a precios significativamente superiores a
los del mercado.
2.-
FIRME el
acto, en lo atinente al cargo de celebración de contratos de obras y servicios
con el Estado por interpuesta persona, en este caso, con el Ministerio de
Transporte y Comunicaciones, concretamente a través de la empresa denominada
Constructora Managet, C.A. En tal
virtud, subsiste la responsabilidad administrativa de la demandante, en cuanto
a la parte de la resolución que en razón de la presente decisión permanece
firme.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República y a la
Contraloría General de la República a los fines legales consiguientes.
Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas
a los ocho (08) días del mes de octubre de 2002. Años: 192º de la Independencia
y 143º de la Federación.
El Presidente Ponente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
La Secretaria,
Exp. Nº 15109
LIZ/rrp.-
Magistrado HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. N° 15109
VOTO CONCURRENTE
El Magistrado HADEL MOSTAFÁ PAOLINI, conforme a la
potestad que le confiere el artículo 53 del Reglamento de Reuniones de este
Alto Tribunal, considera necesario expresar un voto concurrente en relación a
la parte motiva de la decisión que antecede, con fundamento en lo siguiente:
Se afirma en la
decisión “que la recusación no es
una figura admisible en sede administrativa ... por no haber sido incorporada
en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” y que ello es “consecuencia
lógica de considerar que se trata de un mecanismo procedimental que no es
compatible con la dinámica de la actividad administrativa ni con los principios
reguladores de sus competencias...”.
Sin embargo, se establece
que conforme al artículo 39 de la misma ley “el legislador ha puesto al
alcance de los particulares un mecanismo en sede administrativa, distinto de
la recusación y de la inhibición, cuyo fin es lograr la exclusión de un
determinado funcionario público del conocimiento del asunto, cuando su
vinculación con el interesado se ajuste a los presupuestos contenidos en el
artículo 36”.
Ahora
bien, estando enmarcada tal apreciación de la mayoría sentenciadora, en lo que
concierne a los principios y preceptos que regulan a la actividad administrativa, y dentro de ella, particularmente,
a los que rigen el procedimiento administrativo, en criterio de quien suscribe
debe forzosamente atenderse a lo establecido en los artículos 49 y 141 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. El primero de ellos que
alude a que el “debido proceso” debe aplicarse a todas las actuaciones
judiciales y “administrativas”
y, el segundo, que contempla concretamente los principios en función de
los cuales la actividad administrativa debe desarrollarse.
En su observancia, queda
prescrita -entre otras- la obligatoriedad de que el procedimiento
administrativo se desarrolle -así como ocurre en el proceso judicial- con arreglo
al “principio de transparencia”, al cual le es inmanente el “principio de
imparcialidad”. Y estos principios, constituyen dentro de nuestro Estado de
Derecho unas de las garantías jurídicas ineludibles, dado que con su concurso
por excelencia se tutelan los derechos de los ciudadanos (administrados) que
participan en el procedimiento administrativo. Consecuencia de lo cual deben
llevar aparejados los mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para
asegurar su cumplimiento, cuales son: la inhibición y la recusación.
En tal sentido considero, que en nuestro Estado de Derecho
vigente, no debe mantenerse la distinción que un importante sector de la
doctrina hace, respecto de como se proyectan los alcances del principio de
imparcialidad en el procedimiento administrativo y como se ordenan en el
proceso judicial. Distinción ésta que fundamentalmente se concreta en no dar
cabida a la figura de la recusación en materia del procedimiento
administrativo, al considerarse que ello atenta contra la dinámica administrativa
y el principio de celeridad.
No discrepa quien suscribe, desde
el punto de vista orgánico, que la Administración tiene una imparcialidad relativa,
debido a que actúa compelida en la consecución de sus propios intereses (los
del colectivo, que por antonomasia está llamada a tutelar) y que en ello, en
cierta medida, se distingue de la actividad jurisdiccional, donde la
imparcialidad debe por principio ser absoluta. Sin embargo, desde esa misma
perspectiva orgánica, debiendo estar ajustada la actividad administrativa al
principio de legalidad (artículo 141 de la Carta Fundamental, artículos 1, 10 y
12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), tal imparcialidad
relativa debe ser interpretada en sentido restringido, por lo que deviene en
una relatividad moderada.
Pero además,
desde la perspectiva subjetiva, es decir la referente al titular del órgano
administrativo (al sujeto o persona física que dirige y decide en el
procedimiento administrativo), cuando se vincula de manera regular con los
ciudadanos (administrados) a través de una relación jurídico
administrativa, es obligante
considerar que la transcendencia del principio de imparcialidad es palmaria y,
más aún, en grado superlativo resulta su importancia, cuando el ordenamiento jurídico
otorga al funcionario como atribución, arbitrar conflictos administrativos
entre particulares; por lo cual es impropio abstraer como efecto o alcance del
principio de imparcialidad, a la recusación, ya que ésta conforma uno de los
atributos, junto a la inhibición, que
por excelencia le da efectividad a tal principio y garantiza los derechos de
los administrados.
Resulta así en mi opinión, concluyente, que en el procedimiento administrativo debe tenerse como forzosamente correlativa a la institución de la inhibición, la de la recusación, para estar en plena armonía con los preceptos y principios constitucionales aludidos (transparencia e imparcialidad). Y es que la Administración no puede estar inclinada, ni a favor ni en contra de los particulares que actúan en el procedimiento administrativo, por razones que sean extrañas a lo que resulte del propio procedimiento.
Así lo exigen por lo demás, tanto el principio o derecho de “igualdad” (artículos 1, 2, 21.2 de la Constitución), que en este caso primordialmente se materializa como garantía del necesario equilibrio o paridad de los administrados que están involucrados en un procedimiento administrativo contradictorio, así como el principio de honestidad, a cuyo cumplimiento está compelida la Administración Pública en el discurrir de su actividad (artículo 141 de la Carta Fundamental).
La obligación de una actuación imparcial y transparente por parte de los funcionarios públicos en la tramitación de los asuntos bajo su competencia, más aún cuando actúan en la resolución de controversias administrativas suscitadas entre los administrados, apareja correlativa y forzosamente, a juicio de quien suscribe, no solamente el deber del funcionario de inhibirse, en caso que su imparcialidad esté comprometida, sino que además, el derecho del administrado a recusarlo.
Pero además, es
relevante destacar, que con ello también se protege a la Administración, a
suerte de saneamiento o depuración de todo aquello que es ajeno al fin que le
ha sido encomendado, con lo cual se perfecciona como un mecanismo que en ese
contexto sigue a la inhibición, en prevención de que la actuación
administrativa no quede infestada de ilegalidad.
La recusación
entonces, tal como la inhibición, constituye por una parte efectiva garantía de
imparcialidad y transparencia en el procedimiento administrativo y, por la
otra, contribuye a que la actuación de la administración se desarrolle dentro
del marco de la legalidad.
Cierto es que
dentro del catálogo de principios y de garantías jurídicas del procedimiento
administrativo y de la actividad administrativa en general, también está el de
“celeridad”, al cual le están emparentados los de “eficacia” y “eficiencia”, a objeto de una adecuada satisfacción
de las necesidades públicas; sin embargo su efectividad no puede de modo alguno
menoscabar las garantías jurídicas fundamentales por las cuales se amparan los
derechos de los administrados y que también forman parte de dicho catálogo,
tales como las reseñadas, es decir: “imparcialidad”, “igualdad” y “honestidad”,
que tienen indudablemente -en grado- mayor jerarquía que aquéllas.
Lo explicitado,
por lo demás, es resultado de la interpretación progresiva que se impone
respecto de nuestra Ley de Procedimientos Administrativos, para que la misma
quede en toda su amplitud armonizada con los principios y preceptos
constitucionales exaltados, que encuadran nuestro Estado de Derecho.
Y en tal sentido es pertinente señalar, que nuestra
ley adjetiva administrativa tuvo como marco referencial la Ley de Procedimiento
Administrativo del Reino de España, del año 1958. Esta última que en su
exposición de motivos señalaba que era necesario “...un procedimiento
rápido, ágil y flexible, que permita dar satisfacción a las necesidades
públicas, sin olvidar las garantías debidas al administrado, en cumplimiento de
los principios consagrados en nuestras
leyes fundamentales.”
En este sentido se observa, que en la redacción de nuestra Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, las disposiciones dedicadas a regular específicamente
lo relativo a la actividad administrativa (Capítulo II), difiere en cuanto a su
contenido con la Ley Española respecto de las figuras de la inhibición y la
recusación, pues si bien es cierto en el artículo 36 de nuestra ley adjetiva se
contemplan supuestos similares a los previstos en la ley española de 1958
(artículo 20), para la inhibición del funcionario que actúa en sede
administrativa, sin embargo, respecto de la recusación (que se encuentra
explícitamente desarrollada en esta última normativa en su artículo 21),
nuestro legislador realizó una previsión distinta a la que se conoce en el
proceso civil ordinario y en el propio procedimiento administrativo foráneo,
sin desvirtuar su naturaleza, sustituyendo el trámite ordinario de la
recusación, por el mecanismo contenido en el artículo 39 de nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Pero, aun con las modificaciones de
tipo procesal que allí se observan, ha de reconocerse
implícito en el mencionado artículo el derecho que tiene el interesado de
recusar ante el superior de mayor jerarquía, al funcionario o
funcionarios en quienes concurre alguna causal de inhibición prevista en el
artículo 36 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues lo
cuestionado en definitiva atiende a la
capacidad, idoneidad o la imparcialidad en el ejercicio de la función pública,
aspectos que no difieren en lo absoluto respecto de los motivos de recusación
en el ámbito procesal y que determinan, tanto en sede administrativa como en
sede jurisdiccional, la sustitución de un funcionario por otro.
Estos preceptos han sido reiterados en España, en la Ley 30/1992, del 26 de noviembre de 1992, denominada “Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común”, la cual en su Capitulo III, recoge las normas generales de abstención y recusación de las autoridades y personal de las administraciones publicas, como corolario o en desarrollo del mandato que la Constitución española dispone en su articulo 103.1, al predicar que la administración pública sirve, con objetividad, a los intereses generales. La normativa común de las causas objetivas de abstención y recusación, garantiza el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos resguardados de toda colisión entre los intereses particulares y los intereses generales.
Visto lo
anterior, considero que análogos resultados debe tener en nuestro país, para
ser consecuentes con el principio de unidad del orden jurídico, conforme al cual debe existir un efecto
recíproco y la necesidad de una concordancia práctica, entre la Constitución y
el derecho ordinario. De manera que si bien es cierto que la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos venezolana surgió acorde con la Constitución de 1961 (desarrollando
los principios constitucionales que regulan la actividad administrativa
conforme con la norma suprema vigente para el momento de su promulgación), sin
embargo, en la actualidad, con la promulgación de la Constitución de 1999, esa concordancia recíproca se ha visto
alterada con la ampliación de los derechos y
garantías constitucionales con lo cual, la interpretación que se haga de
la legislación ordinaria, y en especial de la ley in commento ha de discurrir desde la perspectiva
constitucional a la que ampliamente he referido.
En este sentido,
concluyo, con que la actividad administrativa que se desenvuelve conforme con
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se debe verificar íntimamente ligada al principio
del debido proceso, ampliamente desarrollado en el artículo 49 de la
Constitución Bolivariana de Venezuela que expresamente establece “el debido proceso se aplicará a todas
las actuaciones judiciales y administrativas;...” y en particular, debe
este tipo de actividad atenerse a los
principios de eficacia ( los procedimientos deben lograr su finalidad,
lo que hace imperativo para los servidores públicos remover de oficio los
obstáculos puramente formales), y de imparcialidad (las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que los
procedimientos se dirigen a obtener a garantía de los derechos de todas las
personas ), a los efectos de alcanzar la tutela judicial de los derechos
controvertidos.
Finalmente he de precisar dos
puntos:
El primero de ellos es, que el procedimiento de la recusación es el
mismo establecido para la inhibición en el artículo 38 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. De manera que planteada la recusación, la misma
debe ser sustanciada (oyéndose la opinión del funcionario recusado) y decidida dentro del breve lapso de diez (10) días
hábiles dispuesto en dicho artículo, con lo cual resulta claramente atenuada la
potencial merma a los principios de “dinamismo” y “celeridad” que rigen el
desenvolvimiento de la actividad administrativa. El segundo, en mi opinión, la
recusación no se limita respecto del funcionario que conoce en primer grado del
procedimiento, sino que también lógicamente debe extenderse al funcionario de
mayor jerarquía. En tal caso será ese propio funcionario quien debe conocer y decidir
de la recusación que se le plantea. Así, la recusación contra el funcionario de
máxima jerarquía y decidida procedente por este mismo, designará al funcionario
de mayor jerarquía que le siga en la estructura organizacional para conocer y
decidir del asunto principal.
Dada, firmada
y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala
Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08)
días del mes de octubre de dos mil dos (2002). Años 192º de la Independencia y
143º de la Federación.
El Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El
Vicepresidente,
En nueve (09) de octubre del
año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01236,
con el voto concurrente del Dr. Hadel Mostafá Paolini.