MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
EXP. Nº 15.349
Mediante
escrito presentado ante esta Sala el 02 de diciembre de 1998, los abogados José
Gregorio Silva y Agustín Iglesias, inscritos en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo los Nros. 33.418 y 49.056 respectivamente, actuando con
el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil INGECONSULT INSPECCIONES, C.A.,
interpusieron recurso contencioso-administrativo de anulación conjuntamente con
acción de amparo constitucional, contra el acto administrativo contenido en la
resolución ministerial Nro. RI-1.248 del 26 de junio de 1998, emanado del
entonces MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE LOS
RECURSOS NATURALES RENOVABLES, ahora MINISTRO
DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES; mediante el cual se confirma el
acto contenido en la planilla de liquidación fiscal Nro. 06 del 14-01-98.
Del
anterior escrito y sus anexos, se dio cuenta en Sala el 03 de diciembre de
1998. En la misma oportunidad se designó ponente a la Magistrada Hildegard
Rondón de Sanso, a los fines de decidir la acción de amparo interpuesta.
El
día 09 de noviembre de 1999, se admitió la acción de amparo constitucional
ordenándose la notificación del Ministro del Ambiente y de los Recursos
Naturales acerca de la acción interpuesta, a objeto de la presentación del informe a que alude el artículo 23 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, haciéndose
efectiva tal notificación en fecha 17 de noviembre del mismo año.
En
fecha 19 de noviembre de 1999, la parte presuntamente agraviante presentó el
informe correspondiente, siendo fijada en esa misma oportunidad la audiencia
pública y oral, la cual tuvo lugar en fecha 29 de noviembre de 1999.
Posteriormente el día 30
de noviembre de 1999, la parte presuntamente agraviada presentó sus
conclusiones escritas.
En fecha 21 de diciembre
del mismo año, fue consignada la opinión del Ministerio Público.
Vistas las presentes actuaciones y los cambios producidos en el
ordenamiento jurídico venezolano, con motivo de la entrada en vigencia de la
nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada por
referéndum del 15 de diciembre de 1999, debidamente publicada en Gaceta Oficial
de la República Nro. 36.860 del 30 de diciembre de 1999, habiéndose constituido
esta Sala el 10 de enero de 2000, integrada por los Magistrados Carlos Escarrá
Malavé, José Rafael Tinoco y Levis Ignacio Zerpa, conforme a la designación
efectuada por la Asamblea Nacional Constituyente mediante Decreto de fecha 22
de diciembre de 1999 y juramentados, según consta del Acta del Tribunal Supremo
en Pleno del día 27 del mismo mes y año; por auto de fecha 18 de enero de 2000,
se ordenó la continuación de la presente causa en el estado en que se
encontraba y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa, quien con
tal carácter suscribe el presente fallo.
Pasa
la Sala a decidir la acción de amparo interpuesta y a tal efecto, hace las
siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS
DE LA ACCIÓN
En
el presente caso, los apoderados de la parte presuntamente agraviada señalan
que su representada celebró con el Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, sendos contratos de "continuación de inspección de obra",
específicamente para la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas
Residuales La Mariposa en Valencia, Estado Carabobo, en el año 1991. No
obstante, sostienen que el inicio de las referidas inspecciones tuvo lugar a
partir del 12 de enero de 1996.
Afirman
que en el mes de julio de 1997, la Contraloría General de la República practicó
una inspección fiscal en la Unidad Coordinadora del Proyecto convenido en el
Estado Carabobo, adscrita al Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, constando los resultados de la citada inspección en el acta emitida
en fecha 15 de julio de 1997, suscrita por el órgano contralor.
Indican
así su inconformidad con el acta aludida, pues según plantean, en ésta se
señala que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, canceló a su
defendida las valuaciones 1 y 2 del contrato 96-39 y la valuación 1,
correspondiente al contrato 6431-4, en períodos durante los cuales la
construcción de la obra se encontraba paralizada; lo cual a su vez dio origen a
la emisión de la planilla de liquidación fiscal Nro. 06 del 14-01-98, ordenada
por la Dirección de Finanzas, oficina adscrita a la Dirección General Sectorial
de Bienes y Servicios del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales;
mediante la cual se solicita a la sociedad mercantil recurrente proceda a
reintegrar la cantidad de veintitrés millones trescientos noventa y un mil
trescientos quince bolívares con doce céntimos (Bs. 23.391.315,12), por
concepto de pago indebido, con cargo a los contratos antes mencionados. En
tales términos arguyen que la información contenida en el acta referida no se
ajusta a la realidad.
Argumenta
la representación de la accionante, que ejercido el correspondiente recurso
jerárquico por ante el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales se
declaró su inadmisibilidad, siendo ésta fundamentada en la caducidad, por la
interposición extemporánea en el ejercicio del recurso jerárquico, razón por la
cual acuden a esta instancia jurisdiccional a interponer recurso
contencioso-administrativo de anulación y acción de amparo constitucional de manera
cautelar, insistiendo al efecto, entre otros, en la violación de su derecho a
la defensa y al debido proceso, pues consideran que la actitud asumida por el
Ministro del Ambiente, refleja tal violación al dictar un acto carente de
procedimiento a través del cual se haya llamado a los representantes de la
sociedad mercantil afectada, a fin de informarles previamente sobre el asunto
investigado, permitiendo con ello a su representada presentar todos sus
argumentos de hecho y de derecho, así como los elementos probatorios del caso.
De
otra parte, aluden a la violación del derecho a ser juzgado por sus jueces
naturales, manifestando que corresponde a la Contraloría General de la
República, ejercer las acciones correspondientes y en todo caso, iniciar el procedimiento
respectivo al estar involucrados intereses del Estado venezolano; y no como
sucedió, que por obra de la Dirección de Finanzas del Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales, se dio origen a la planilla de liquidación fiscal
que le afecta.
En
ese sentido, plantean que la Administración emitió una planilla de liquidación
fiscal que no tiene su base en un texto legal, pues arguyen que si bien es cierto, la Ley Orgánica de la
Hacienda Pública Nacional prevé la emisión de la planilla, ésta no puede
generarse espontáneamente sino más bien, como producto de un acto de reparo que
compete directamente a la Contraloría General de la República y no al
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales.
Asimismo,
aducen la violación de su derecho a dedicarse libremente a la actividad
lucrativa de su preferencia, comentando al efecto, que no sólo se ordenó
cancelar a la sociedad mercantil que representan la cantidad antes expresada,
sino además, se le ofició a la compañía de seguros afianzadora de la empresa
que de no ser cancelada la obligación, la fianza sería ejecutada; situación
ésta que representa para la accionante la posibilidad de perder el crédito de
su afianzadora para continuar con el ejercicio de su actividad, lo cual a su
entender, representa la violación de su derecho a ejercer la actividad
económica de su preferencia.
En
tal sentido, requieren pronunciamiento de esta Sala a objeto de que se decrete
mandamiento de amparo constitucional y como consecuencia de ello, se suspendan
los efectos del acto impugnado. Seguidamente, solicitan que en caso de fallar
esta Sala Político-Administrativa a su favor,
se informe a la compañía Seguros Mercantil, C.A., que el acto por el
cual se ordena el pago de la planilla de liquidación fiscal Nro. 6 del
14-01-98, contra su afianzada, esto es la empresa recurrente, ha sido
expresamente suspendido.
II
ARGUMENTOS
DEL PRESUNTO AGRAVIANTE
Por su parte, el ciudadano
Jesús Arnaldo Pérez, con cédula de identidad Nro. 4.371.500, actuando con el
carácter de Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, asistido por las
abogadas Ladys Noriega Erimee e Yrdeliza Coromoto Figuera, inscritas en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 36.131 y 36.594
respectivamente, plantea en su escrito de informe la improcedencia del amparo
constitucional. En tal sentido, alega que se canceló indebidamente a la empresa
INGECONSULT INSPECCIONES,C.A., la cantidad de veintitrés millones trescientos
noventa y un mil trescientos quince bolívares con doce céntimos ( Bs.
23.391.315,12), por concepto de
actividades de inspección, cuando no se ejecutó obra alguna durante el período
que originó dicha cancelación, así como gastos de alimentación y hospedaje para
una representante de la empresa que no pertenece a la nómina de campo.
En este orden de ideas,
refuta la violación del derecho a la defensa
sostenido por la parte presuntamente agraviada, señalando que los
referidos actos de notificación para el pago de las planillas de liquidación fiscal,
les fueron comunicados a la accionante, de conformidad con lo previsto en la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Asimismo, niega la
violación de la garantía del debido proceso, al afirmar que se ejercieron los
recursos correspondientes a los actos administrativos, notificados en su
oportunidad.
Considera de otra parte,
improcedente el argumento por el cual la parte recurrente alega la violación de
su derecho a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de su preferencia,
sin aportar fundamento alguno para tal disidencia.
Destaca de igual manera
que la actuación ejercida por el Ministerio que representa es conforme a
derecho, pues el procedimiento aplicado por el órgano ministerial, esto es, la
inspección, fiscalización y expedición de la planilla de liquidación fiscal es
la consecuencia del procedimiento previsto en los casos de reparos formulados
por la Contraloría General de la República, por lo cual no ha de suponerse su
incompetencia en la emisión de la planilla fiscal.
En aras de lo expuesto,
requieren de esta Sala la declaratoria sin lugar de la acción de amparo
ejercida por la sociedad mercantil Ingeconsult Inspecciones, C.A., asegurando
de otra parte, la temeridad de la acción ejercida, por lo cual solicitan que
una vez declarada como tal, se imponga a la accionante la sanción prevista en
el artículo 28 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales.
El presunto agraviante a
través de sus conclusiones escritas, reproduce el mérito antes expuesto en
todas sus partes.
III
OPINIÓN
DEL MINISTERIO PÚBLICO
Por
su parte, la representación fiscal mediante escrito presentado ante esta Sala
consignó su opinión acerca del conflicto de autos, considerando en tal sentido,
que la solicitud de amparo constitucional ejercida, resulta procedente.
Al
efecto, sostiene que del análisis de autos no aparece el cumplimiento de la
emisión de un acto de reparo formulado por la Contraloría General de la
República, como consecuencia de las inspecciones y fiscalizaciones en las
cuales se haya determinado irregularidades que causen perjuicios pecuniarios al
Estado, para luego proceder a expedir la respectiva planilla de liquidación
fiscal.
En
tal virtud, afirma que es forzoso presumir la existencia de un menoscabo en el
derecho a la defensa de la presunta agraviada y como consecuencia de ello de la
garantía del debido proceso; motivo por el cual estima procedente acordar la
medida cautelar de amparo solicitada.
IV
DE
LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
Se invoca la protección
cautelar que ofrece la acción de amparo constitucional, argumentando la
violación del derecho a la defensa y al debido proceso, el derecho a ser
juzgado por sus jueces naturales y a dedicarse libremente a la actividad
económica de su preferencia; derechos que según la parte recurrente resultan vulnerados
por la resolución ministerial Nro. RI-1.248 del 26 de junio de 1998, emanada
del MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE LOS
RECURSOS NATURALES, en virtud de la cual se confirma el acto contenido en
la planilla de liquidación fiscal Nro. 06 del 14-01-98, proveniente de ese
Ministerio, mediante la cual se exige a la sociedad mercantil Ingeconsult
Inspecciones, C.A., el reintegro de la cantidad de veintitrés millones
trescientos noventa y un mil trescientos quince bolívares con doce céntimos
(Bs. 23.391.315,12), por concepto de pago indebido.
El citado acto
administrativo se fundamenta en el informe técnico presentado por la
Contraloría General de la República, a partir de la inspección efectuada sobre
los contratos celebrados entre la empresa accionante y la República, por órgano
del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales. Dicho informe arrojó
como resultado la presencia de irregularidades en los pagos realizados, motivo
por el cual advirtió el órgano contralor que procedía la repetición de lo pagado,
exhortando en consecuencia al Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales, a realizar las gestiones pertinentes a fin de lograr el reintegro
del monto indebidamente pagado.
Ahora bien, la recurrente
acude a esta instancia jurisdiccional a solicitar amparo constitucional,
fundamentando su solicitud, entre otros, en la violación de su derecho a la
defensa y el debido proceso; por tanto, debe precisarse el sentido y alcance
del primero, a los efectos de determinar si los argumentos sustentados, llevan
consigo una verdadera violación a este derecho constitucional.
El derecho a la defensa,
como se ha puesto de relieve en anteriores decisiones de este Alto Tribunal,
tiene distintas manifestaciones, entre las cuales destaca el derecho a ser
oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna si el administrado no
cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión
administrativa a los efectos de que le sea posible al particular presentar los
alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener
acceso al expediente con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen,
de tal manera que con ello pueda el particular tener un real seguimiento de lo
que acontece; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que
permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración y
finalmente, con una gran significación, el derecho que tiene toda persona a ser
informado de los recursos y medios de defensa a su disposición.
Expuestas algunas de las
manifestaciones que conforman el llamado derecho a la defensa, observa esta
Sala que aún cuando la solicitante del amparo, aduce que ...se dicta un acto, sobre el cual no ha existido un procedimiento en
el cual se haya llamado a los representantes de nuestra representada,
indicándole previamente sobre el asunto que presuntamente se debía investigar,
para así poder nuestra representada presentar todos sus argumentos de hecho y
de derecho, así como los elementos probatorios al caso; en el presente caso
la violación del derecho constitucional a la defensa no encuentra consistencia
alguna.
En efecto, de la revisión
del expediente administrativo se aprecia que una vez efectuadas las
observaciones por parte de la Contraloría General de la República, entre las
cuales, destaca la recomendación que hiciera al Ministerio del Ambiente y de
los Recursos Naturales, a fin de realizar las gestiones encaminadas a obtener
el reintegro de la cantidad indebidamente pagada; el citado ministerio procedió
a expedir la planilla de liquidación con el propósito de consumar la
recomendación del organismo contralor.
Sin embargo, previo a la
expedición de la planilla, se levantó un acta por la cual el representante de
la Contraloría General de la República dejó constancia de las irregularidades
advertidas, siendo esta acta firmada por un representante del Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales, y por un representante de la sociedad
mercantil afectada en este caso.
Tal situación refleja no
sólo la posibilidad que tuvo la recurrente de acceder al expediente y conocer
las circunstancias en las que se encontraba, sino que además posteriormente,
como se evidencia del examen realizado por la Sala, logró consignar su
respuesta a las observaciones que obran en la referida acta, brindándosele con
ello la oportunidad de presentar los alegatos y pruebas que soportaran sus
planteamientos.
De otra parte, se
desprende de la lectura del expediente que la accionante ejerció el recurso
administrativo correspondiente ante el Ministro del Ambiente y de los Recursos
Naturales, agotando con ello la vía administrativa; siendo además informada de
la decisión y de la posibilidad de ejercer recurso contencioso-administrativo
de anulación, de conformidad con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El análisis expuesto
revela la posibilidad que ha tenido la accionante en todo momento de ejercer
plenamente su derecho a la defensa, por lo cual se desestima el alegato de
violación del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso.
Respecto de la violación
del derecho a ser juzgado por sus jueces naturales, aludido en la solicitud
bajo examen, no puede argüirse tal violación en los términos precisados por la
recurrente, cuando señala que corresponde a la Contraloría General de la
República, ejercer las acciones correspondientes, en aquellos presuntos casos
en que supuestamente está involucrada la responsabilidad civil para con el
Estado Venezolano, entre los que se encuentra el pago de lo indebido, pues como reiteradamente lo ha sostenido
esta Sala en su doctrina, la garantía constitucional según la cual, nadie podrá
ser juzgado sino por sus jueces naturales, persigue la protección de las
personas en el sentido de que sólo puedan ser juzgados por tribunales preexistentes
que conformen el Poder Judicial,
evitando con ello, la creación de tribunales especiales (ad-hoc),
y aún más grave, que atentaran contra la imparcialidad e independencia
necesarias en todo órgano jurisdiccional; es así como encuentra esta Sala
inconsistencia en el argumento de violación expuesto, al pretender la parte
solicitante del amparo subsumir a órganos de la Administración, dentro de un
supuesto que sólo corresponde al Poder Judicial. Así se decide.
En otro sentido y sin menoscabo
de los fundamentos expresados, considera esta Sala importante destacar la
obligación que comporta para los órganos de la Administración Pública Nacional,
el resguardo de los bienes y fondos públicos; resultando de tan especial
naturaleza esta función, que encuentra su fundamento no sólo en la Constitución
sino además en la Ley de la Contraloría General de la República, la Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y la Ley Orgánica de la Administración
Central.
Como consecuencia de lo
expuesto, puede afirmarse que el Ministro del Ambiente y de los Recursos
Naturales, como órgano integrante de la Administración Pública Nacional, tiene
la responsabilidad de velar por el resguardo de los bienes y servicios del
Ministerio que dirige, debiéndose someter además al cumplimiento de las
obligaciones que le exija la Contraloría General de la República, tal como se
aprecia en el capítulo relativo a las competencias comunes de los Ministros con
Despacho, contenido en la Ley Orgánica de la Administración Central.
Conforme a lo
expuesto, puede inferirse que la
emisión de la planilla de liquidación fiscal emitida por parte del citado
Ministerio, no es mas que el producto del cumplimiento de la recomendación
efectuada por el órgano contralor, a saber, realizar las gestiones pertinentes
a obtener el reintegro de la cantidad indebidamente pagada; siendo esto así, no
puede concebirse la incompetencia del Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales en la emisión de la planilla de liquidación fiscal, pues como se ha
dicho previamente, no sólo está obligado este órgano a mantener el resguardo de
los bienes públicos sino que, además debe cumplir los requerimientos
solicitados por la Contraloría General de la República como máximo órgano
contralor del patrimonio de la Nación.
Finalmente, en cuanto al
argumento de violación del derecho a dedicarse libremente a la actividad
económica de su preferencia, advierte la Sala que la recurrente fundamenta su
solicitud, en el daño que se le pudiera causar a la sociedad mercantil Ingeconsult
Inspecciones, C.A., al exponerla a perder el crédito que le otorgara su
afianzadora, toda vez que el Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales ofició a ésta a fin de informarle que de no proceder el pago, la
fianza sería ejecutada.
En apreciación de esta
Sala, carece de sustento alguno alegar la violación de este derecho sobre la
base de un hecho que es consecuencia natural de un contrato previamente
celebrado, esto es, la posible ejecución de la fianza ante el incumplimiento de
la obligación principal.
De otra parte, es menester
señalar que si bien es cierta la amplitud prevista en la Carta Magna, acerca
del derecho de las personas a dedicarse libremente a la actividad lucrativa de
su preferencia, no puede soslayarse la restricción que sobre este derecho
también existe por parte de la Constitución y la Ley. Así, no puede pretenderse
un derecho ilimitado al ejercicio de la actividad económica, si ésta va en
detrimento de intereses colectivos. En este caso particular, el acto objeto de la
acción de amparo persigue la repetición de un monto indebidamente pagado por
parte de la Administración a un particular, siendo entonces necesario atender
cuidadosamente a los intereses involucrados en el conflicto de autos, pues
ciertamente se trata de una situación en la cual se exponen bienes del
patrimonio público y como tal, de interés colectivo.
En atención a los argumentos
expresados, considera la Sala que la solicitud de amparo constitucional
examinada, no tiene una fundamentación suficiente que permita presumir las
violaciones alegadas, motivo por el cual esta Sala declara su improcedencia.
Así se decide.
V
DECISIÓN
Por lo expuesto, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA IMPROCEDENTE la acción de
amparo constitucional ejercida conjuntamente con recurso
contencioso-administrativo de anulación, interpuesta por la sociedad mercantil INGECONSULT INSPECCIONES, C.A., contra el acto administrativo contenido en la resolución ministerial Nro.
RI-1.248 del 26 de junio de 1998, emanado del MINISTRO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES, mediante el cual
se confirma el acto contenido en la planilla de liquidación fiscal Nro. 06 del
14-01-98.
En consecuencia, se
ordena la remisión de este expediente, contentivo también del recurso de
nulidad, al Juzgado de Sustanciación, a fin de que se pronuncie acerca de los
requisitos de admisibilidad de la acción incoada, con excepción de la
competencia ya decidida.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de octubre, de dos mil. Años 190º de la Independencia y 141º de la Federación.
El Presidente,
CARLOS ESCARRÁ MALAVÉ
El Vicepresidente
JOSÉ RAFAEL
TINOCO
LEVIS
IGNACIO ZERPA
Magistrado Ponente
La Secretaria
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
EXP. 15349
LIZ/ ah.-
Sent. Nº 02070