Magistrada Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 15.472
Los abogados
Enrique Sánchez Falcón y Freddy J. Orlando, inscritos en el
INPREABOGADO bajo los Nos. 4.580 y 6.960, respectivamente, actuando
con el carácter de apoderados judiciales de la
ciudadana JUDITH MALDONADO de DE LA HOZ, portadora de la
cédula de identidad Nº 3.723.744, mediante escrito
presentado ante la Sala
Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia,
en fecha 20 de enero de 1999, interpusieron recurso
contencioso administrativo de nulidad contra el
acto administrativo contenido en la Resolución s/n
de fecha 20 de julio de 1998, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en
virtud de la cual se confirmó el auto de responsabilidad administrativa dictado
en fecha 3 de marzo de 1998, por la Dirección General
de Control de la Administración Central y Descentralizada del
aludido organismo contralor, mediante la cual se declaró la responsabilidad
administrativa de su representada, por supuestas irregularidades en las que
habría incurrido durante el desempeño de sus funciones como Directora de
Crédito Público del entonces Ministerio de Hacienda (hoy, Ministerio de
Finanzas), durante el período comprendido entre el 1º de marzo de 1993 y el 31
de enero de 1996.
Del anterior escrito y
sus anexos octuse dio cuenta en Sala, el
21 de enero de 1999. En esa misma fecha se solicitó el expediente
administrativo correspondiente, el cual fue remitido mediante Oficio Nº
05-00-01-1732 de fecha 4 de marzo de 1999, de la Contraloría General
de la República.
El 14 de abril de 1999, el
Juzgado de Sustanciación admitió el recurso, ordenando la notificación
del Fiscal General de la
República y del Procurador General de la República.
Asimismo, se ordenó el emplazamiento
de los interesados mediante el cartel a que se refería el
artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
En
fecha 29 de abril de 1999, los apoderados judiciales de la recurrente
presentaron escrito, por medio del cual solicitaron la suspensión de efectos
del acto recurrido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 eiusdem.
En fecha 4 de mayo de 1999, el Juzgado
de Sustanciación, en vista de la solicitud de suspensión de efectos, ordenó que
se pasara el expediente a la Sala,
una vez que constaran las notificaciones ordenadas, a los efectos de la
decisión de la cautelar solicitada.
Por auto del 2 de junio de 1999, en
virtud de haberse practicado las notificaciones ordenadas, el Juzgado de Sustanciación ordenó la
remisión del expediente a la Sala,
a los fines de la
designación de ponente.
El 8 de junio de 1999, se dio
cuenta ante la Sala
y se designó ponente al Magistrado
Humberto La Roche, a los
fines de resolver acerca de la medida cautelar solicitada.
Mediante
sentencia de fecha 7 de octubre de 1999, la Sala declaró parcialmente con lugar la solicitud
de suspensión de efectos del acto recurrido, y en este sentido, fijó a la
recurrente la obligación de otorgar una
fianza por el mismo monto de la sanción pecuniaria.
Mediante diligencia de fecha 9 de
marzo de 2000, el abogado Enrique Sánchez Falcón, antes identificado, se dio
por notificado de la precedente decisión.
Por diligencia de fecha 25 de abril de
2000, la abogada Mónica Misticchio, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº
47.196, en su carácter de representante de la CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPUBLICA,
solicitó la revocatoria de la medida cautelar acordada, en virtud de que la
parte recurrente no constituyó la fianza establecida en el fallo.
Mediante diligencia de fecha 26 de
abril de 2000, el abogado Enrique Sánchez Falcón, antes identificado, consignó
la fianza que le fuera fijada a su representada por la decisión de fecha 7 de
octubre de 1999.
En fechas 25 de julio y 17 de
octubre de 2000, la representación judicial de la accionante solicitó
pronunciamiento de la Sala.
Por auto de fecha 28 de marzo de 2001,
se dejó constancia de la reconstitución de la Sala, reasignándose la ponencia a la Magistrada YOLANDA
JAIMES GUERRERO.
Mediante diligencias de fechas 22 de
marzo, 20 de junio y 18 de diciembre de 2001, la representación judicial de la
accionante solicitó pronunciamiento de la Sala.
En fecha 31 de enero de 2002, la Sala revocó la medida
cautelar acordada por fallo del 7 de octubre de 1999.
El
22 de marzo de 2002, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación,
el cual, por auto de fecha 2 de abril de ese mismo año, ordenó expedir el
cartel a que se refería el artículo 125 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El 16 de abril de 2002, se expidió el
cartel aludido, el cual fue retirado, publicado y consignado, oportunamente.
El 14 de mayo de 2002, la
representante de la Contraloría General de la República
presentó escrito de oposición al recurso interpuesto.
En
fecha 22 de mayo de 2002, el abogado Enrique Sánchez Falcón, antes
identificado, presentó su escrito de promoción de pruebas, las cuales fueron
admitidas por auto del Juzgado de Sustanciación en fecha 11 de junio de 2002.
Asimismo, se ordenó la notificación de la Procuradora General
de la República,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95 del Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de la
Procuraduría General de la República.
Concluida
la sustanciación del expediente, en fecha 25 de julio de 2002, se
ordenó pasarlo a la Sala,
a los fines de la continuación del proceso.
Reconstituida
la Sala, por auto
de fecha 6 de agosto de 2002, se ordenó la
continuación de la presente causa en el estado en
que se encontraba.
Por
auto del 6 de agosto de 2002, se designó
ponente a la
Magistrada YOLANDA JAIMES
GUERRERO, y se fijó la quinta
audiencia para comenzar la relación de la causa.
El 17 de septiembre de 2002, comenzó
la relación de la causa.
En
fecha 2 de octubre de 2002, se celebró el Acto de
Informes, al cual compareció la representante
de la Contraloría
General de la República, quien
consignó su escrito de conclusiones.
Asimismo, se ordenó la continuación de la
relación.
En
fecha 19 de noviembre de 2002, se
terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
En
fechas 19 y 21 de agosto, 4
y 18 de diciembre de 2003, 15 de abril y 27 de julio de
2004, las partes solicitaron se dictara sentencia en la
presente causa.
Por auto de fecha 10 de mayo de 2005,
se dejó constancia que en fecha 17 de enero de 2005,
se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, los Magistrados Emiro García Rosas y Evelyn Marrero Ortíz, designados
por la Asamblea
Nacional el 13 de diciembre de 2004, quedando integrada esta
Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, a saber: Presidente, Magistrado Levis Ignacio Zerpa;
Vicepresidente, Magistrado Hadel Mostafá Paolini; y Magistrados Yolanda Jaimes
Guerrero, Evelyn Marrero Ortíz y Emiro García Rosas.
Posteriormente, en fecha 2
de febrero de 2005, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo
de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de
la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz;
Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; y Magistrados Levis Ignacio
Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas. Asimismo,
por auto del 10 de mayo de 2005, se ordenó
la continuación de la presente causa, en el estado en que se encuentra y se
reasignó la ponencia a la
Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO.
En diligencia de fecha 5 de mayo de 2005,
la parte actora solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
I
ANTECEDENTES
El acto administrativo impugnado,
emanado del Contralor General de la República, es confirmatorio de la decisión
dictada en fecha 3 de marzo de 1998, por la Dirección de
Averiguaciones Administrativas de la Dirección General
de Control de la Administración Pública Central y Descentralizada
del aludido órgano contralor. En esta decisión, se declaró la responsabilidad
administrativa de la recurrente, debido a presuntas irregularidades en las que
habría incurrido durante el desempeño de sus funciones como Directora de
Crédito Público del Ministerio de Hacienda, durante el período comprendido
entre el 1º de marzo de 1993 y el 31 de enero de 1996.
Las
irregularidades imputadas a la recurrente fueron las siguientes:
1º.-
El no haber verificado el contenido de la información relativa al vencimiento y
exigibilidad del pago de los pagarés identificados con los números 31 al 48
derivados de la contratación de fecha 16 de mayo de 1988 suscrita entre el
Ministerio de la Defensa
y la empresa OTO MELARA SPA.
2º.- El haber aprobado la orden de pago
identificada con el Nº 27.354 de fecha 21 de diciembre de 1994, mediante la
cual se ordenó depositar en la cuenta Nº 2201-01-00-026, “Ministerio de
Hacienda, Fondo de Pago de Obligaciones derivadas de Contratos de Gestión Ordinaria
del Ejecutivo Nacional”, la cantidad de Un Mil Seiscientos Once Millones
Quinientos Setenta y Nueve Mil Seiscientos Bolívares con Cero Céntimos (Bs.
1.611.579.600,oo), para que con cargo a la misma se cancelara la cantidad de
Nueve Millones Cuatrocientos Setenta y Nueve Mil Ochocientos Ochenta Dólares de
los Estados Unidos de América (U.S $ 9.479.880,oo), por concepto de pago de
capital de los pagarés signados con los Nros 31 al 48, emitidos con ocasión de
la contratación suscrita entre el Ministerio de la Defensa y la empresa OTO
MELARA SPA, de fecha 16 de mayo de 1988, sin que para proceder a la referida
aprobación, se realizara el procedimiento establecido en la comunicación Nº
HDGSFP-043 del 10 de febrero de 1989, emanada de la Dirección General
de Finanzas Públicas del Ministerio de Hacienda, lo cual posibilitó la
transferencia del referido monto a favor de una empresa distinta a la
acreedora.
3º.- El haber suscrito la orden de
pago Nº 27.354 de fecha 21 de diciembre de 1994, ordenando el pago de los
pagarés identificados con los números 31 al 48 emitidos con ocasión de la contratación suscrita entre el Ministerio de la Defensa y la empresa OTO
MELARA SPA, de fecha 16 de mayo de 1988, sin que para proceder a la referida
aprobación se hubieren recibido la totalidad de las Actas de Control Perceptivo
correspondiente al pago que debían ser entregadas por la Contraloría General
de las Fuerzas Armadas Nacionales a la Dirección de Crédito Público del Ministerio de
Hacienda.
4º.-
El haber suscrito la orden de pago Nº 27.354 de fecha 21 de diciembre de 1994,
ordenando el pago de los pagarés identificados con los números 31 al 48,
emitidos con ocasión de la contratación suscrita entre el Ministerio de la Defensa y la empresa OTO
MELARA SPA, de fecha 16 de mayo de 1988, sin que el Ministerio de la Defensa hubiese notificado
a la Dirección
de Crédito Público del Ministerio de Hacienda el recibo a satisfacción de la
totalidad de las entregas de material o servicios convenidos en el referido
contrato, no obstante restar el cumplimiento de un porcentaje significativo de
lo contratado.
II
ALEGATOS
DE LA
RECURRENTE
Ante las circunstancias narradas, los apoderados judiciales
de la recurrente procedieron a interponer recurso contencioso-administrativo de
nulidad contra el acto administrativo emanado del Contralor General de la República,
refutando la responsabilidad administrativa de la ciudadana Yudith Maldonado de
De La Hoz, en los
siguientes términos:
1.-
Denuncian la sustanciación seguida durante el procedimiento administrativo sin
la formal apertura de la averiguación administrativa, tal como lo prevé el
artículo 115 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
publicada en Gaceta Oficial Nro. 5.017 del 13 de diciembre de 1995. En tal
sentido, señalan que al haberse fijado en fecha 21 de mayo de 1997, un plazo a
la abogada encargada de las actuaciones encomendadas, es una situación que
demuestra el cumplimiento de una fase de sustanciación sin la previa apertura
de la averiguación administrativa correspondiente, la cual tuvo lugar el 15 de
julio de 1997.
Asimismo,
afirman la existencia de una serie de actuaciones efectuadas con relación a la
sociedad mercantil Samana Int., por un delegado especial en Nueva York, con
fecha anterior a la que marcó el inicio de la sustanciación del caso, es decir,
nueve meses antes de la fecha en la cual se dictó el correspondiente auto de
averiguación administrativa. Respecto de ello, también reclaman que no consta
en autos la información antes indicada, lo cual viola, según plantean, el
principio de la unidad del expediente, consagrado en el artículo 31 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, haciendo irregular lo actuado por el órgano
contralor y en particular, la formulación de cargos hecha a su mandante.
Manifiestan,
que como elemento constitutivo de las irregularidades presentes en el
expediente, se haya la circunstancia de que habiendo sido dictado el auto de
apertura en fecha 15 de julio de 1997, corra inserto en el expediente
administrativo del caso, el Memorándum Nro. 05-00-03-2903 del 16 de julio de
1997, emanado de la
Dirección de Control del Sector Económico y Financiero,
dirigido a la
Dirección de Averiguaciones Administrativas, por el cual se
le remitió un proyecto de apertura en relación con el asunto discutido.
Sostienen que de este último se recibió respuesta el día 04 de agosto de 1997,
sobre la asignación del número respectivo al expediente del caso. Indican que
para esta fecha ya había transcurrido un lapso suficiente desde que se diera
apertura a la averiguación administrativa indicada.
Mencionan
asimismo, que como consecuencia de lo expuesto, se alteró el orden cronológico
de las actuaciones, lo cual, afirman, transgrede también los citados artículos
31 y 51 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y 115 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República,
relativos a la unidad del expediente.
Destacan de otra parte, que
los documentos incorporados al expediente por funcionarios que se trasladaron a
Italia, pero omitidos en la decisión,
desvirtúan por completo cualquier posible conducta irregular de su
representada.
Insisten igualmente en la
existencia de un intercambio de correspondencia entre el entonces Ministro de
Hacienda y la sociedad mercantil OTO MELARA SPA, relativo a la reestructuración
de la deuda, lo cual, en criterio de los apoderados judiciales, revela que lo
que hizo su representada fue continuar lo que en el Ministerio de
Hacienda era un normal proceso de pago de deuda pendiente, cumpliendo ella con
las obligaciones que tenía a su cargo. Señalan que no fue únicamente con base en una solicitud presuntamente
de la firma OTO MELARA SPA que el Ministerio de Hacienda procedió a elaborar la Orden de Pago Nº 27.354.
2.- En lo que atañe a las
consideraciones de fondo, afirman los apoderados judiciales que su representada
no es responsable de los hechos imputados, pues no se señalaron las normas
legales, reglamentarias o de orden interno, que supuestamente obligarían a la
recurrente a realizar la conducta a que se refiere la citada imputación. Aducen
así la violación del derecho a la defensa, al no tener conocimiento de las
razones legales en que la
Dirección de Averiguaciones Administrativas se apoyó para
imputar a su mandante las verificaciones aludidas en el acto de destitución.
Precisan que el Ministro pretendió tardíamente, indicar la normativa que sirve
de apoyo a las imputaciones de que fue objeto su representada, lo cual se
tradujo en una vulneración de su derecho a la defensa, en la medida en que no
hubo posibilidad en sede administrativa de desvirtuar tal proceder.
3.- En otro orden de ideas,
discuten la aplicación del artículo 41, numeral 8 de la Ley Orgánica
de Salvaguarda del Patrimonio Público, por cuanto, señalan, la referida norma
alude a un supuesto hecho generador de responsabilidad administrativa,
únicamente verificable cuando se compruebe encontrarse incurso en la norma
citada. En el presente caso, indican, no se comprueba que la funcionaria
imputada haya permitido el desmejoramiento de derechos de algún organismo
público.
Manifiestan, por el
contrario, que la propia Contraloría General de la República, con
posterioridad a la formulación de cargos, se dirigió al Procurador General de la República para
solicitar información sobre las gestiones realizadas por éste en relación al
caso, lo cual revela que para el momento de la formulación de los cargos a la
recurrente, aún carecía la Contraloría General de la República, de
información suficiente sobre el hecho, por lo que mal podría asumir que las
acciones o derechos del Estado se desmejoraron.
Afirman que lo anterior,
sumado a las actuaciones realizadas en Italia, en virtud de las cuales, aún se
discute si el Ministerio de Hacienda pagó
mal; ello en virtud de la demanda que la empresa ARMAMENTI e AEROSPAZIO
intentara contra la sociedad mercantil OTO MELARA SPA por ante los tribunales
italianos, la cual tiene por objeto que la última de las empresas citadas le
reintegre a la primera, 9.5 millones de dólares pagados por Venezuela, serían
aspectos que impedirían demostrar la culpabilidad de su representada. Alegan
que no existe información cierta acerca de las cantidades que supuestamente
faltarían por ejecutar en el contrato con la empresa OTO MELARA SPA, lo que
impide afirmar que la recurrente ocasionó daños al Estado.
4.- Asimismo, consideran que
con el acto impugnado se transgredió el derecho constitucional a la igualdad.
Tal aseveración la realizan sobre la base de la decisión de la Contraloría General
de la República,
por la cual se declaró la absolución del entonces Ministro de Hacienda, en un
caso en el cual, se plantean los hechos en idénticos términos.
5.- Finalmente cuestionan la
multa impuesta a su defendida, por considerar que aun cuando la norma planteaba
la sanción entre un límite mínimo de diez mil bolívares y un máximo de
quinientos mil bolívares, el órgano decisor no aplicó el término medio
consagrado en el artículo 50 de la Constitución de 1961, imponiéndole a su
representada el límite máximo establecido en la ley, esto es, quinientos mil
bolívares, sin que existieran, además, circunstancias agravantes que
respaldaran tal decisión.
Por las razones anotadas,
los apoderados judiciales solicitan de esta Sala la nulidad del acto
administrativo impugnado.
III
ARGUMENTOS
DE LA
CONTRALORÍA GENERAL
DE LA
REPÚBLICA
Las abogadas Mónica Gioconda Misticchio y Adriana Colmenares,
inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros.
47.196, y 39.736, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales
de la Contraloría
General de la República, consignaron en la oportunidad
fijada el escrito de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 94
de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, exponiendo sus argumentos en los siguientes términos:
1.- En primer lugar, señalan que el organismo contralor respetó el derecho
constitucional a la defensa de la recurrente, pues, como se desprende del
expediente administrativo, ésta tuvo participación activa en el procedimiento,
teniendo oportunidad de presentar sus alegatos, rebatir los argumentos
contrarios, promover pruebas, conocer el fundamento de la decisión y utilizar los recursos que le otorga la ley.
2.- Alegan que no es procedente el vicio de falso supuesto
denunciado por los apoderados judiciales de
la recurrente, en el sentido de considerar que en la conducta de la
accionante hubo incumplimiento de deberes generadores de responsabilidad
administrativa.
Respecto a ello, la representación
de la
Contraloría General de la República, señala
que el contrato Nº CGN-CNALO de fecha 16 de mayo de 1988, suscrito entre la República
(Ministerio de la Defensa)
y la empresa OTO MELARA SPA, constituye una fuente de endeudamiento, por lo que
en dicho contrato se estipuló la participación de la Dirección de
Crédito Público en los trámites y liberación y pago de los pagarés, cláusulas
incorporadas en desarrollo a lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Crédito Publico. Asimismo, indican que los numerales 1 y 2 del artículo 11
del Reglamento Orgánico del Ministerio de Hacienda, vigente para la fecha en
que ocurrieron los hechos, disponían que correspondía a la Dirección General
Sectorial de Finanzas Públicas de dicho Ministerio, lo relativo al crédito
público, así como la coordinación y control de las actuaciones financieras
vinculadas a las operaciones de crédito público. Atribuciones que la referida
Dirección cumple a través de la Dirección Sectorial de Crédito Público. Concluyen
que la competencia en materia de deuda pública, correspondía para ese entonces,
al Ministerio de Hacienda, concretamente a la Dirección Sectorial
de Finanzas Públicas, a través de la Dirección de Crédito Público, y la expresión mas
concreta de esa atribución se encuentra en disposiciones del contrato antes
señalado, del cual, sí pueden derivarse obligaciones a cargo de la referida
Dirección, de conformidad con la interpretación de los artículos 1, 4 y 6 de la Ley Orgánica
de Crédito Público.
En tal sentido, las representantes
del organismo contralor, señalan que era de obligatorio cumplimiento, el
contenido del parágrafo sexto del literal a) de la cláusula segunda de citado
contrato, en el cual se estipuló que la Dirección de Crédito Público, antes de proceder
al pago, debía tener constancia del resultado exitoso de las inspecciones sobre
la entrega del material o servicio y constancia de haberse practicado el
control perceptivo por la Contraloría General de las Fuerzas Armadas
Nacionales, a los fines de que el Banco pudiera entregar los pagarés a la
contratista.
Igualmente, precisan que en
atención a la referida Cláusula, la entonces Dirección General Sectorial de
Finanzas Públicas del extinto Ministerio de Hacienda, dictó la comunicación Nº
HDGSFP-043 de fecha 10 de febrero de 1989, con el propósito de remitirle al
Banco de Crédito Italiano, treinta y seis pagarés relacionados con el contrato
celebrado por la
República de Venezuela y la sociedad mercantil OTO MELARA
SPA, especificándose que serían entregados a la empresa siempre que ésta presentase,
entre otros recaudos, copia del pronunciamiento conforme del control
perceptivo, asimismo dispuso las instrucciones que debían seguirse para la
liberación de los pagarés. Ello, contribuye a demostrar la importante
participación que tenía la
Dirección de Crédito Público en los trámites y emisión de la
orden de pago para la cancelación de los pagarés.
De lo
antes expuesto, concluye la representación de la Contraloría General
de la República,
que la recurrente incumplió expresas disposiciones normativas y contractuales
derivadas de las normas antes señaladas, que le imponían deberes y obligaciones
en lo concerniente a la emanación de la orden de pago Nº 27.354 de fecha 21 de
diciembre de 1994, suscrita por las titulares de la Dirección de
Finanzas y de Crédito Público, razón por la cual considera que el acto
sancionatorio estuvo ajustado a derecho.
Asimismo,
señalan que está demostrado en el expediente administrativo que para la emisión
de dicha orden de pago, además de no existir constancia del control perceptivo
por parte del Ministerio de la
Defensa, la empresa OTO MELARA SPA, no había cumplido
íntegramente con su compromiso contractual, en razón de que no se había
recibido la totalidad del material o servicio y quedaban por realizar los
cursos para los operadores y mantenedores, banco de datos e integración de
sistemas. Respecto al poseedor legítimo de los pagarés, señalan que no consta
que se hubiere notificado a la Dirección de Crédito Público, con la antelación
requerida, la negociación de los pagarés y la existencia de un nuevo poseedor,
no obstante, el pago se hizo a favor de una compañía (SAMANA INT),
supuestamente designada por la contratista. Lo anterior, evidencia que la
referida orden de pago fue emitida, pese a que ocurrieron irregularidades que
permitieron la cancelación de la totalidad del precio estipulado en un contrato
que no había sido completamente ejecutado.
3.- Alegan que en el presente caso,
la actuación de la recurrente encuadra en el numeral 8 del artículo 41 de la
entonces Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, ya que constituye
irregularidades de una funcionaria pública, que ejercía un cargo con el
carácter de “empleado de hacienda”, al intervenir en la administración,
custodia o inversión de fondos públicos en virtud del cargo desempeñado dentro
de la estructura organizativa del extinto Ministerio de Hacienda, así como
actividades específicas vinculadas con el crédito público que le correspondía
desempeñar a la recurrente como titular del mencionado cargo, entre ellas, la emanación
de ordenes de pago derivadas de las obligaciones adquiridas por la Republica a través de
contratos generadores de deuda externa. Por tanto, estiman que los hechos
descritos, ocasionaron una desmejora en las acciones y los derechos de la República.
4.- Con relación a la supuesta
ilegalidad en la sustanciación del expediente, afirman las representantes del
ente contralor que el procedimiento de averiguación administrativa se inició
por auto de fecha 15 de julio de 1997, producto de una labor de investigación
previa llevada a cabo por el organismo contralor, a los fines de verificar si
se cumplían los requisitos para la procedencia de la averiguación señalada.
Sostienen así, que la Contraloría General
de la República
ordenó la práctica de una serie de actuaciones pertinentes, cuyos resultados
evidenciaron la existencia de una serie de indicios de irregularidades
administrativas, por lo que el órgano
contralor resolvió dar inicio al procedimiento y acordó abrir la averiguación
administrativa, imponiéndole los cargos y otorgándosele el plazo legalmente
previsto a la recurrente para el ejercicio de su derecho a la defensa.
En otro orden de ideas, se
refirieron a la falta de valoración del informe contentivo de las pruebas
traídas de Italia, que para la fecha en que los documentos recogidos por la Comisión, fueron
incorporados al expediente administrativo, ya había finalizado la fase de
sustanciación y el procedimiento se encontraba en etapa de decisión, motivo por
el cual, advierten, fue desestimada la referida documentación, en pro del
derecho a la defensa de los investigados, al evitar la fundamentación del acto
sancionatorio en nuevos documentos, que además, no habían sido considerados
hasta el momento. Indican que la Contraloría General de la República no
privó a la recurrente del conocimiento de algún elemento esencial que incidiese
en el contenido de la resolución impugnada. En tal sentido, invocaron el fallo
de esta Sala de fecha 22 de enero de 2002, recaído en el caso de Ramón Guillén.
5.- Asimismo, rebaten
el argumento de violación del derecho a la igualdad, afirmando que las
situaciones planteadas no tienen la similitud requerida para infringir el
derecho constitucional sostenido e informan que en la oportunidad en que se
valoró la conducta del entonces Ministro de Hacienda, la Contraloría General
de la República
determinó con base en las Normas para la Administración
y Obtención de Divisas, que el Ministro de Hacienda debía autorizar la compra
de divisas para la cancelación de deuda pública externa, sin que ello implicara
un examen que fuera más allá de la simple constatación de la
existencia de la deuda pública y la naturaleza externa de ella, quedando a
cargo de la
Dirección General Sectorial de Finanzas Públicas y la Dirección de
Crédito Público, la emisión de la orden de pago respectiva.
En el presente caso, destacan las
apoderadas judiciales del órgano contralor que en la oportunidad de examinar la
situación de la ciudadana JUDITH MALDONADO DE DE LA HOZ, ésta se desempeñaba,
para el momento en que ocurrieron los hechos, como Directora de Crédito Público
del extinto Ministerio de Hacienda, y por disposiciones del contrato CGN-CNALO
31-87 de fecha 16 de mayo de 1988, así como de la comunicación Nro. HDGSFP-043
de fecha 10 de febrero de 1989, se derivaban responsabilidades directas a cargo
de la referida Dirección de Crédito Público. De allí que se atribuyó la
responsabilidad administrativa de la recurrente, toda vez que no verificó la
información relativa al vencimiento y exigibilidad del pago de los pagarés
emitidos con ocasión al referido contrato.
En ese sentido, considera que el
supuesto de responsabilidad de la prenombrada ciudadana no presenta semejanza
alguna con la hipótesis planteada para el caso del entonces Ministro de
Hacienda, por lo cual se debe desestimar el argumento de violación del derecho
a la igualdad.
6.- Finalmente, señalan que el órgano contralor no incurrió
en exceso al imponer la multa en su límite máximo, toda vez que tomó en cuenta
la condición de funcionaria de la recurrente, la gravedad de la infracción, los
daños ocasionados a la
República, así como la naturaleza de las actividades que
correspondía realizar al órgano que prestaba sus servicios, por lo que la
decisión recurrida se ajusta a lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley Orgánica
de Salvaguarda del Patrimonio Público.
Con base en los argumentos expresados, las representantes de la Contraloría General
de la República
solicitan la declaratoria sin lugar del recurso contencioso-administrativo
incoado.
IV
MOTIVACIÓN
Efectuada
la lectura del expediente y examinados los alegatos formulados por la parte
recurrente así como por el órgano emisor del acto, pasa esta Sala a decidir el
recurso contencioso-administrativo de anulación ejercido contra el acto
administrativo, en virtud del cual se resolvió declarar la responsabilidad
administrativa de la ciudadana Judith Maldonado de De La Hoz. A tal fin se observa:
1.- Los apoderados judiciales de la recurrente alegan la existencia de
vicios en el procedimiento, consistentes en la aparente sustanciación del
procedimiento administrativo sin la formal apertura de la averiguación
administrativa, tal como lo prevé el artículo 115 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República
aplicable al caso; aduciendo también, la existencia de una serie de diligencias
efectuadas con la investigación seguida a la sociedad mercantil SAMANA INT.,
practicadas por un delegado especial en Nueva York con fecha anterior a la que
marcó el inicio de la sustanciación del caso, es decir, nueve meses antes de la
fecha en la cual se dictó el correspondiente auto de averiguación
administrativa.
Además, destacan que habiendo sido dictado el auto de apertura en fecha
15 de julio de 1997, mal puede correr inserto en el expediente administrativo
del caso, un Memorándum de fecha posterior a la señalada y por el cual se le
envió a la Dirección
de Averiguaciones Administrativas un proyecto de apertura con relación al
asunto discutido. Con base en lo señalado, manifiestan que se alteró el orden
cronológico de las actuaciones emanadas de la Contraloría General
de la República.
Ahora
bien, de los elementos cursantes en el expediente administrativo, se desprenden
las siguientes consideraciones:
Corre inserto a los folios
uno al cuatro del expediente administrativo, el acto por el cual la Directora de Control del
Sector Económico y Financiero acordó en fecha 15 de julio de 1997, abrir la
correspondiente averiguación administrativa por presuntas irregularidades que
comprometían a los funcionarios adscritos a la Dirección General
Sectorial de Finanzas Públicas y a la Dirección de Crédito Público del extinto
Ministerio de Hacienda.
Asimismo,
constan dos documentos identificados con los números 05-00-03-2112 de fecha 21
de mayo de 1997 y 05-00-03-4084 del 06 de junio de 1997, emanados de la Directora de Control del
Sector Económico y Financiero, por los cuales se designó, en el primer caso, a
la abogada tutora de la investigación adelantada con relación a las empresas
SAMANA INT. y OTO MELARA SPA, y en el segundo caso se le participó al Director
de Administración de la
Deuda Pública del citado Ministerio, acerca de la indicada
designación.
De
igual modo cursa al folio siete del expediente administrativo, el Memorándum Nº
05-00-03-2903 de fecha 16 de julio de1997, por el cual la Directora de Control del
Sector Económico y Financiero, remitió a la Directora de
Averiguaciones Administrativas un proyecto de auto de apertura relacionado con
el caso, a los fines de su aprobación y asignación del respectivo número de expediente.
Consta seguidamente el Memorándum Nº 05-00-01-3146 de fecha 04 de agosto de
1997, en virtud del cual la
Directora de Averiguaciones Administrativas le comunicaba el
número de asignación del expediente respectivo a la Directora de Control del
Sector Económico y Financiero, ello en respuesta al oficio enviado por ésta el
día 16 de julio de 1997.
Ahora bien, estos documentos
se originaron cuando la Contraloría General de la República ordenó
la práctica de una serie de investigaciones previas a los fines de verificar si
existían suficientes indicios de irregularidades administrativas que
justificaran el inicio de la averiguación administrativa. Tales actuaciones, al
momento de ser practicadas no podrían lesionar el derecho a la defensa de la
recurrente, por cuanto para ese momento no existían imputados y no era la
oportunidad establecida para defenderse. Posteriormente, una vez iniciado el
procedimiento, el cual se fundamentó en los indicios que dieran lugar a la
apertura de la averiguación, se procedió a la formulación de los cargos a la
recurrente, otorgándosele el plazo legalmente previsto para ejercer su derecho
a la defensa. Por tanto, no podría señalarse que se configura algún vicio que
hubiese afectado el procedimiento seguido con ocasión de la averiguación
administrativa.
Asimismo, en un caso similar
al presente, concretamente en relación a una denuncia formulada en los mismos
términos a la analizada en esta oportunidad, esta Sala en sentencia Nº 00030
del 22 de enero de 2002, (caso: Ramón Guillén vs. Contraloría General de la República),
señaló lo siguiente:
“Señalado lo anterior y constatada en autos
la existencia de los documentos antes indicados, es pertinente señalar que aun
cuando éstos se encuentran incorporados al expediente administrativo, pues
naturalmente forman parte del asunto en examen; su razón de ser se origina en
las investigaciones preliminares a que estaba obligado el órgano contralor
antes de concluir en la necesidad de dictar el correspondiente auto de
averiguación administrativa, de suerte tal que la decisión de apertura, en este
caso de naturaleza sancionatoria, se fundamentase en indicios suficientes que
indujeran a presumir una conducta susceptible de generar responsabilidad
administrativa.
En ese sentido, se aprecia que los citados
documentos obedecen al examen previo y necesario que corresponde hacer a la Administración,
a fin de decidir con elementos suficientes el inicio del procedimiento
administrativo, fundamentalmente cuando se trata de la materia sancionatoria,
en la cual la decisión de apertura le corresponde exclusivamente al órgano
administrativo, sin depender de la petición de parte, como ocurre en
procedimientos de índole autorizatorio, donde el interesado en obtenerla debe
impulsar, desde el inicio y ante el órgano competente, la solicitud respectiva.
De manera pues que expuesto el análisis
anterior, mal puede asumirse que por el hecho de haberse efectuado
investigaciones con fecha anterior al inicio del procedimiento administrativo,
o que éstas no hayan sido incorporadas íntegramente al expediente
administrativo, tales actuaciones formen parte de una sustanciación realizada
sin cumplir previamente con la formal apertura de la averiguación
administrativa.
Contrario a lo señalado, se observa que
independientemente de la documentación referida, la apertura del procedimiento
administrativo tuvo lugar el 15 de julio de 1997, siendo a partir de esta fecha
cuando comienza a producirse la sucesión de actos que vienen a configurar la
verdadera fase de sustanciación, tal como lo dispone el artículo 115 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República;
destacando, además, el hecho de que la referida norma le otorga al órgano
contralor la discreción de incorporar al expediente, los documentos y demás
elementos de juicio que estime necesarios para esclarecer la verdad de los
hechos investigados”.
Asimismo, la Sala en el fallo citado,
indicó que tampoco se verificaba la violación del principio administrativo que
exige la unidad del expediente, porque si bien este principio, consagrado en al
artículo 31 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, impone que de
cada asunto se forme expediente, incluso en aquellos casos en los cuales
intervengan oficinas de distintos Ministerios o Institutos Autónomos; igualmente
el artículo 51 eiusdem, establece que
una vez iniciado el procedimiento, es cuando se procederá a abrir expediente en
el cual se recogerá toda la tramitación a que dé lugar el asunto.
De lo expuesto, se observa
que la formación del expediente y por ende su unidad, se verá consumada a
partir del momento en que tenga lugar el inicio del procedimiento
administrativo y no antes; por lo cual, en criterio de esta Sala, todas
aquellas actuaciones realizadas en los términos apuntados forman parte
integrante de la investigación previa a la apertura del procedimiento
administrativo.
Igualmente, con relación al
proyecto de apertura enviado por la Directora de Control del Sector Económico y
Financiero a la Directora
de Averiguaciones Administrativas, el cual, como bien puede apreciarse del
Memorándum que cursa al folio siete del expediente administrativo, que
efectivamente sí fue enviado por la funcionaria remitente a los fines de su
aprobación un día después de dictado el correspondiente auto de apertura, esta
Sala observa que tal circunstancia no implica una violación del principio de
unidad del expediente, así como tampoco invalida el procedimiento
administrativo. Por tanto, deben desestimarse los argumentos de la parte
recurrente, referidos a la existencia de vicios de procedimiento. Así se
decide.
Con relación a los
documentos incorporados al expediente por funcionarios que se trasladaron a
Italia, los cuales, según dice la parte recurrente, fueron omitidos y
desvirtúan su responsabilidad, la
Sala observa que a los
folios 534 y siguientes, consta un Informe contenido en el Oficio Nº
04-00-00-03 del 27-01-98, suscrito por el entonces Director General de los
Servicios Jurídicos y el Director de Control de Responsabilidad de Funcionarios
y Empleados de la
Contraloría General de la República, donde
se deja constancia que:
“2.2.3. En relación al pago realizado a
Samana por el Ministerio de Hacienda. De la documentación que cursa en los
referidos expedientes, así como de la entrevista sostenida con los directivos
de Oto Melara (Otobreda), se desprende que se trata de un pago absolutamente
irregular, en virtud de que esa empresa nunca comisionó a Samana para que
realizara el cobro de los dieciocho pagarès, y además porque los “fax” que
sirvieron de base al Ministerio de Hacienda para pagar, según criterio de esa
empresa, expresado en el juicio de La
Spezia, revelan un burdo fotomontaje, y una actuación
insólita de los funcionarios que ordenaron el pago, porque la más elemental
noción de prudencia aconsejaba exigir LOS PAGARÉS.
Por tanto, resulta concluyente que el
Ministerio de Hacienda pagó “mal” los DIEZ PAGARÉS en poder del Banco
Fiduciario, no sólo porque no los requirió, sino porque canceló UN TRABAJO NO
REALIZADO, como lo reconoció en el juicio La Spezia, la propia empresa contratista. O sea, que
aun cuando le sean devueltos los pagarés, como ciertamente ocurrirá en el
momento en que el Ministerio de Hacienda lo exija, de todas maneras Venezuela
habrá PAGADO UN TRABAJO NO REALIZADO. Y si dicho pago se analiza en el contexto
de las circunstancias en que ocurrió (mediante fax, sin requerimiento de los
pagarés, sin requerimiento de las facturas de la contratista, sin el control
perceptivo del Ministerio de la
Defensa y sin el visto bueno del Ministerio de Hacienda), también
debe concluirse que se configuran fundados indicios de responsabilidad
administrativa y hasta penal contra los funcionarios públicos que participaron
en dicha operación”. (Negrillas de esta Sala).
De lo antes expuesto, se
pueden inferir elementos que comprometen la responsabilidad administrativa de
la recurrente, al ordenar el pago, ya que lo cuestionado, es haber omitido los
controles a que estaba obligada en su condición de Directora de Crédito
Público, independientemente de la circunstancia de que, -según dice la parte
recurrente-, los pagarés estaban vencidos, y que se trataba de un “normal
proceso de pago de deuda pendiente”. Por tanto, el contenido de dicho
Informe de la Comisión
de la
Contraloría General de la República que se
trasladó a Italia, refuerza la responsabilidad de la recurrente en los hechos
que se le imputaron. Así se decide.
2.- Respecto a las argumentaciones de fondo, plantean los
apoderados judiciales de la accionante el vicio de falso supuesto, ya que en la
conducta de la recurrente no hubo ningún incumplimiento de deberes generadores
de responsabilidad administrativa. En efecto, sostienen que no se señalaron
normas legales, reglamentarias o de orden interno que supuestamente obligarían
a la recurrente a realizar las conductas a que se refieren los cargos
imputados.
En este sentido, debe indicar la Sala, que tal como lo señala
el acto recurrido emanado de la Contraloría General de la República, era
competencia de la
Dirección General Sectorial de Finanzas Públicas del entonces
Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección de Crédito Público, lo relativo a la
coordinación y control de actuaciones financieras vinculadas a las operaciones
de crédito público, entre otras atribuciones. En efecto, tal como se desprende
del acto recurrido:
“... los numerales 1 y 2 del artículo
11 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Hacienda, vigente para la fecha en
que ocurrieron los hechos (Gaceta Oficial Nº 35.558 del 30 de septiembre de
1994), disponen que corresponde a la Dirección General
Sectorial de Finanzas Públicas de dicho Ministerio, lo relativo al crédito
público y a los servicios de emisión, conversión, amortización e intereses de
la deuda pública; así como la coordinación y control de las actuaciones
financieras vinculadas a las operaciones de crédito público. Atribuciones que
la referida Dirección cumple a través de la Dirección de
Crédito Público.
El citado esquema normativo permite
concluir que la competencia en materia de deuda pública, incluyendo lógicamente
la concerniente a su pago, corresponde en el Ministerio de Hacienda a la Dirección General
Sectorial de Finanzas Públicas y a la Dirección de Crédito Público. Al efecto se
aprecia que la expresión mas concreta de esa atribución se encuentra en
precisas disposiciones del Contrato Nº CGN-CNALO 31-87, de fecha 16 de mayo de
1988, antes identificado, del cual, contrariamente a lo sostenido por los
apoderados de la impugnante, sí pueden derivarse válidamente obligaciones a
cargo de la referida Dirección de conformidad con la interpretación concordada
de los artículos 1, 4 y 6 de la Ley Orgánica de Crédito Público.
De modo, (sic) pues que conforme a la
citada disposición era de obligatorio cumplimiento para la impugnante el
contenido del parágrafo sexto del literal a) de la Claúsula segunda
del citado contrato, en el cual se estipuló que la Dirección de
Crédito Público, antes de proceder al pago, debía tener constancia del
resultado exitoso de las inspecciones sobre la entrega del material o servicio
y la constancia de haberse practicado el control perceptivo por la Contraloría General
de las Fuerzas Armadas Nacionales, a los fines de que el Banco Fideicomisario
pudiera entregar los pagarés a la contratista.
Cabe precisar además, que en atención a
lo previsto en la citada cláusula, la Dirección General
Sectorial de Finanzas Públicas del Ministerio de Hacienda, dictó comunicación
Nº HDGSFP-043 de fecha 10 de febrero de 1989, con el propósito de remitirle al
Banco de Crédito Italiano treinta y seis pagarés relacionados con el contrato
celebrado por la
República de Venezuela con la sociedad mercantil Oto Melara
SpA., especificándose que serían entregados a la empresa siempre que ésta
presentase, entre otros recaudos, copia del pronunciamiento conforme del
control perceptivo.
Igualmente, en la citada comunicación
dispuso las instrucciones que debían seguirse para la liberación de los
pagarés, precisando que después de entregados por el banco a la contratista, la Dirección de
Crédito Público debía tener información del referido Banco acerca del número,
monto, fecha de entrega, fecha de vencimiento y saldo no cubierto. ...”.
De lo antes transcrito, la Sala aprecia que las obligaciones para la Directora de Crédito
Público, en materia de emisión de las órdenes de pago para la cancelación de los
aludidos pagarés militares, derivadas del correspondiente contrato y del
Instructivo dictado por la Dirección General Sectorial de Finanzas Públicas
del Ministerio de Hacienda, encuadran en las competencias atribuidas a la
citada Dirección de Finanzas y de Crédito Público.
En consecuencia, para la emisión de dicha orden de pago, se
exigía que la
Dirección de Crédito Público tuviera, previamente, evidencia
documental de que la Contraloría General de las Fuerzas Armadas, había
realizado el control perceptivo de los bienes y servicios objeto del contrato;
que se hubiesen emitido las correspondientes actas de recepción final y que así
mismo, se hubiese verificado la legitimidad de la beneficiaria del crédito
incorporado a los pagarés.
Por lo tanto, la
Sala observa que tal como se evidencia del expediente
administrativo, la conducta asumida por la recurrente, demuestra que ésta
incumplió obligaciones propias de su cargo, como máxima autoridad de la Dirección de
Crédito Público, ya que el ejercicio de sus funciones, implicaba la
verificación del cumplimiento de los controles establecidos para la emisión de
la orden de pago, en procura de evitar perjuicios o daños a la República. En
consecuencia, esta Sala desestima el alegato formulado al efecto, y así se decide.
- Igualmente, los apoderados judiciales de la recurrente
denuncian la violación del derecho a la defensa de su representada, dado que no
fueron señaladas las normas legales, reglamentarias o de orden interno que
supuestamente obligarían a la recurrente a realizar la conducta a que se
refiere la citada imputación. Agregan, que en el acto recurrido se incurrió en
una motivación sobrevenida al indicar, tardíamente, una normativa para apoyar
las imputaciones hechas a la impugnante, lo cual se tradujo en una violación al
referido derecho constitucional.
Respecto a la
transgresión del derecho a la defensa se observa que de las actas puede
inferirse que la recurrente tuvo permanente acceso y conocimiento del
procedimiento administrativo incoado, desde el mismo momento en que se le diera
inicio. Así se aprecia que, posterior al auto de apertura de averiguación
administrativa, con fecha 15 de julio de 1997, el órgano contralor le solicitó
su comparecencia a fin de declarar sobre el asunto investigado, observándose
además su actuación constante en el expediente administrativo del caso.
Por otra parte, se señala en el acto impugnado las normas que
el ente contralor estimó infringidas por la conducta de la funcionaria, así
como también resulta claro de la lectura del auto de apertura, las razones que
motivaron la averiguación que posteriormente concluyó con una decisión de
responsabilidad administrativa. Sobre la base de los argumentos señalados, esta
Sala desestima la alegada violación del derecho constitucional a la defensa
antes indicada. Así se decide.
- Los apoderados judiciales de la
recurrente aducen que en el presente caso no se está en una situación en la que
se pueda invocar el supuesto de responsabilidad administrativa a que se refiere
el numeral 8 del artículo 41 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio
Público, pues, a su juicio, no se está en una situación en la que se pueda
decir, que, efectiva y comprobadamente, se haya permitido desmejorar derechos
de algún ente público. Además, señalan que no existe en las actas del
expediente administrativo ningún elemento de juicio del cual se pueda derivar
que alguna acción o derecho del Estado haya quedado desmejorado.
Ahora bien, en el acto administrativo
emanado de la
Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Dirección General
de Control de la Administración Central y Descentralizada,
confirmado luego por la Contraloría General de la República en
fecha 20 de julio de 1999, se declara responsable en lo administrativo a la
ciudadana Judith Maldonado de De La Hoz, en su condición de
Directora de Crédito Público del entonces Ministerio de Hacienda, durante el
lapso comprendido entre el 1º de marzo de 1993 y el 31 de enero de 1995.
La declaratoria de responsabilidad
dictada encuentra fundamento en el numeral 8 del artículo 41 de la Ley Orgánica
de Salvaguarda del Patrimonio Público, el cual se expresa en los términos
siguientes:
“Serán sancionados con multa de diez mil a quinientos
mil bolívares los funcionarios públicos que:
8.- Dejen prescribir o permitan que desmejoren
acciones o derechos de los organismos públicos, por no hacerlos valer
oportunamente o hacerlo negligentemente... (omissis)”.
En el presente caso, se le imputó a
la recurrente el no haber verificado el contenido de la información relativa al
vencimiento y exigibilidad del pago de los pagarés Nros. 31 al 48 emitidos con
ocasión al contrato suscrito en fecha 16 de mayo de 1988, entre la República de
Venezuela, a través del Ministerio de la Defensa y la empresa OTO MELARA SPA; haber aprobado
la orden de pago Nº 27.354, sin que se realizara el procedimiento establecido
en el instructivo contenido en la Comunicación Nº HDGSFP-043 de fecha 10 de febrero
de 1989, emanada de la Dirección General Sectorial de Finanzas, y sin
que se hubiese recibido la totalidad de las actas de control perceptivo
correspondiente a dicho pago. Por lo antes expuesto, en criterio del órgano
contralor, se desmejoraron derechos del Estado venezolano inherentes a la
señalada contratación.
En efecto, del expediente administrativo
se deduce que por virtud del contrato suscrito entre la República de
Venezuela y la sociedad mercantil OTO MELARA SPA, aquella se encontraba
obligada a la cancelación de un grupo de pagarés que debían ser liberados una
vez se constatara el cumplimiento de las obligaciones por parte de la empresa
italiana con el Estado venezolano.
La irregularidad se detecta cuando la
sociedad mercantil ARMAMENTI e AEROSPAZIO, al embargar a la empresa OTO MELARA
SPA en un juicio ventilado ante los tribunales italianos, solicitó a la República de
Venezuela la cancelación de dieciocho pagarés pendientes de pago a la última de
las compañías señaladas. En esa oportunidad, el entonces Ministerio de Hacienda
informó a la empresa solicitante que el pago de esa deuda ya había sido
efectuado a nombre de la sociedad mercantil SAMANA INT., por instrucciones
recibidas anteriormente, vía fax, de parte de OTO MELARA SPA.
Ante tal circunstancia, los
representantes de esta última informaron que la comunicación referida era completamente
falsa y que en modo alguno, podía haber emanado de esa empresa. Al advertirse
la irregularidad presentada, se dio inicio a la correspondiente averiguación,
de donde resultaron expuestas las diferentes responsabilidades administrativas
del caso.
Planteados así los hechos, es
necesario precisar la responsabilidad de la recurrente en su carácter de
Directora de Crédito Público del entonces Ministerio de Hacienda. A tal fin, se
aprecia que el artículo 12 del Reglamento Orgánico del entonces Ministerio de
Hacienda establecía las atribuciones de la Dirección General
Sectorial de Finanzas Públicas, señalando entre otras, todo lo relativo al
crédito público y a los servicios de emisión, conversión, amortización e
intereses de la deuda pública, así como la coordinación y control de las
actividades financieras vinculadas a las operaciones de crédito público.
Por su parte, el artículo 1º de la Ley Orgánica
de Crédito Público, vigente para la fecha, establecía que el crédito público se
rige por las disposiciones de esa Ley Orgánica y su Reglamento, y por las leyes
especiales, decretos, resoluciones y convenios relativos a cada operación.
Sobre esa base, resulta de gran
importancia la comunicación identificada con las letras HDGSFP-043 de fecha 10
de febrero de 1989, la cual cursa al folio 299 del expediente administrativo,
en virtud de la cual la Dirección General Sectorial de Finanzas Públicas
estableció, de conformidad con los términos planteados en el contrato suscrito
el 16 de mayo de 1988, una serie de condiciones a ser cumplidas por el Banco
Fideicomisario para la liberación de los respectivos pagarés a la empresa OTO
MELARA SPA. Entre otras condiciones, destaca el necesario pronunciamiento de
conformidad, emitido por la Contraloría General de las Fuerzas Armadas del
control perceptivo que debía practicarse a los bienes y servicios objeto del
contrato, a fin de determinar el cumplimiento efectivo de las obligaciones
previstas a cargo de la compañía extranjera.
Tales condiciones, naturalmente
debían ser del conocimiento de la Dirección de Crédito Público, por ser ésta la
encargada de las operaciones relativas a la materia, y además por establecerse
en la propia comunicación que aquellos pagarés que no fueran liberados conforme
a las instrucciones impartidas debían ser anulados y devueltos a esa Dirección.
De allí que resulte manifiesta la trascendente participación de la referida
dependencia, adscrita al entonces Ministerio de Hacienda.
Ahora bien, la participación de la
recurrente se establece fundamentalmente, por haber suscrito la orden de pago
Nº 27.354 de fecha 21 de diciembre de 1994, mediante la cual se ordenó
depositar en la cuenta Nº 2201-01-00-026 “Ministerio de Hacienda, Fondo de Pago
de Obligaciones derivadas de Contratos de Gestión Ordinaria del Ejecutivo
Nacional”, la cantidad de un mil seiscientos once millones quinientos setenta y
nueve mil seiscientos bolívares (Bs. 1.611.579.600), para que con cargo a la
misma se cancelara la suma de nueve millones cuatrocientos setenta y nueve mil
ochocientos ochenta dólares ($ 9.479.880), por concepto de pago de capital de
los referidos pagarés. Dicha orden se emitió sin existir constancia del control
perceptivo de la
Contraloría General de las Fuerzas Armadas. Adicionalmente,
en lo que respeta al poseedor legítimo de los pagarés, no consta que se hubiere
notificado previamente a la
Dirección de Crédito Público, acerca de la existencia de un
nuevo poseedor de los pagarés; no obstante, el pago se hizo a favor de la
empresa SAMANA INT; sin verificarse la información que la acreditara como
tenedor legítimo de los mismos y sin exigirle la presentación de los señalados
títulos.
A juicio de esta Sala, claramente se
observa que la emisión de dichas órdenes de pago, supone un deber de diligencia
cónsono con las responsabilidades que implica ser uno de los funcionarios que
con su rúbrica autoriza la realización de un trámite, el cual puede afectar de
manera importante intereses patrimoniales de la República.
Así, su desempeño como Directora de
Crédito Público del entonces Ministerio de Hacienda, exige el cumplimiento de
una serie de atribuciones relacionadas con la verificación de la adecuación del
pago sometido a examen, entre éstas, evidentemente constatar la legitimidad de
la beneficiaria del crédito incorporado a los pagarés y para el supuesto de que
se tratase de un beneficiario distinto a la contratista, como sucedió en el
presente caso, ha debido verificarse la notificación por parte del tenedor de
los pagarés y exigirse la presentación de los títulos que la acreditaban como
acreedora del pago. Asimismo, no se exigió el control perceptivo de los bienes
y servicios del contrato, todo lo cual evidencia omisiones en el cumplimiento
de los controles de obligatoria observancia asignados a su cargo. De manera que la accionante al ostentar el
cargo de Directora de la dependencia señalada, debía tener una actuación
diligente en el desempeño de sus funciones, sobre todo si se considera la
importancia de la actividad de crédito público desplegada por la Dirección a la
cual pertenecía en ese entonces.
De ese modo, no puede justificarse
que con base en una comunicación enviada vía fax y sin contar con los elementos
exigidos para proceder al pago de una deuda de esa naturaleza, y además, sin
constancia del cumplimiento de la totalidad de las obligaciones contraídas por
parte de la empresa OTO MELARA SPA, se procediera a su cancelación. En
consecuencia, la Sala
considera que los hechos irregulares demostrados en el expediente
administrativo, evidencian una conducta inexcusable y negligente en el manejo
de fondos públicos, lo que ocasionó una desmejora en las acciones y derechos de
la República,
ya que ésta pagó servicios y suministros de los cuales no existe constancia de
que fueron totalmente recibidos a una empresa que no demostró ser tenedora de
los pagarés. Ello acarreó responsabilidad a la funcionaria que ocupaba el cargo
de Directora de Crédito Público, en el ejercicio de las funciones que le habían
sido asignadas, y dio lugar a la aplicación de la sanción prevista en el
artículo 41, numeral 8 de la entonces Ley Orgánica de Salvaguarda del
Patrimonio Público.
Por tal virtud, considera esta Sala
ajustado a derecho el acto emanado de la Contraloría General
de la República,
por el cual se declara la responsabilidad administrativa de la ciudadana Judith
Maldonado de De la
Hoz. Así se decide.
La parte recurrente denuncia que la multa impuesta a la recurrente con
fundamento en el numeral 8 del artículo 41 de la Ley Orgánica
de Salvaguarda, es desproporcionada, por cuándo fue impuesta en su límite
máximo sin aducir circunstancia agravante alguna.
Respecto a ello, la Sala considera acorde con las
circunstancias planteadas, la imposición de la multa en su límite máximo tal
como lo prevé la mencionada norma y de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 67 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
ya que sí existen circunstancias agravantes a los fines de la imposición de la
multa, tal es la condición de funcionario público prevista en el literal b de la
indicada norma, así como la gravedad de la infracción y del perjuicio
patrimonial ocasionado a la República.
- Finalmente con relación a la denuncia de violación del
derecho a la igualdad, es pertinente precisar, que la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela consagra la igualdad de todas las personas ante la Ley, por lo cual a diferencia
de lo que ocurría con la
Constitución de 1961, que aludía expresamente a la
discriminación fundada en la raza, el sexo, el credo o la condición social, en
este nuevo texto constitucional se extiende el concepto de discriminación a
todas aquellas situaciones que tengan por objeto o por resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de
los derechos y libertades de toda persona.
Es así como
esta norma constitucional ha venido a consagrar principios que la
jurisprudencia ha ido delineando, al señalar que la discriminación existe
también cuando situaciones análogas o semejantes se deciden, sin aparente
justificación, de manera distinta o contraria; así como que las actuaciones
previas de la
Administración utilizadas como punto de comparación para
demostrar la discriminación, no deben ser nunca contrarias a la ley, antes bien
deben guardar la debida concordancia con ésta.
Expuesto lo anterior, puede
advertirse que se alegó la violación del derecho constitucional a la igualdad,
y se apoyó la transgresión de este derecho sobre la base del supuesto trato
desigual dispensado por la Contraloría General de la República respecto
de otras personas que se encontraban en igual condición, concretamente con
relación al entonces Ministro de Hacienda.
En
conexión con lo anterior, y luego de un examen de las actas que conforman el
expediente administrativo, se pudo apreciar que el entonces Contralor General
de la República,
ciudadano Eduardo Roche Lander, eximió de responsabilidad administrativa al
entonces Ministro de Hacienda, de los hechos planteados en el expediente
administrativo del caso, lo cual resulta cuestionable dada la naturaleza de la
materia involucrada. En tal sentido, resulta impropio fundamentar la
transgresión del derecho a la igualdad sobre la base de unos hechos que como
punto de comparación, resultan de dudosa legalidad. Siendo ello así, esta Sala
encuentra infundado el planteamiento de violación del derecho constitucional de
igualdad. Así se decide.
En ese sentido y atendiendo a las
circunstancias manifestadas en relación al presente caso, esta Sala declara sin
lugar el presente recurso contencioso-administrativo de nulidad. Así se decide.
V
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos
precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley declara SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo
de anulación ejercido por la ciudadana JUDITH
MALDONADO de DE LA HOZ, contra el
acto administrativo contenido en la Resolución s/n
de fecha 20 de julio de 1998, dictado por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en
virtud de la cual se confirmó el auto de responsabilidad administrativa dictada
en fecha 3 de marzo de 1998, por la Dirección General
de Control de la Administración Central y Descentralizada del
aludido organismo contralor, mediante la cual se declaró la responsabilidad
administrativa de su representada.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente y devuélvase el expediente administrativo.
Dada, firmada y sellada en el Salón
de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de octubre del año dos
mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta – Ponente,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
La
Secretaria (E),
SOFÍA
YAMILE GUZMÁN
En cinco (05) de octubre del año dos mil
cinco, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 05798, la cual no
está firmado por el Magistrado Emiro García Rosas, por no estar presente en la Sesión por motivos
justificados.
La
Secretaria (E),
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
