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En fecha 17 de septiembre de 2008, se recibió en esta Sala el Oficio Nº 1.279 del 30 de julio de 2008, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripció n Judicial de la Región Central, adjunto al cual se remitió el expediente contentivo del recurso de nulidad incoado por la ciudadana LUCINA COROMOTO ARMAS BOLÍVAR contra el acto administrativo sin número de fecha 6 de agosto de 2007, dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación del Contralor General de la República, por medio del cual se declaró su responsabilidad administrativa y se le impuso sanción de multa por la cantidad de un millón doscientos cuarenta y tres mil doscientos bolívares (Bs. 1.243.200,00), actualmente mil doscientos cuarenta y tres bolívares con veinte céntimos (Bs.1.243,20).
Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 18 de septiembre de 2008, fecha en la cual se ordenó la remisión del expediente administrativo correspondiente.
El 04 de noviembre de 2008, la abogada Pierina Silva Padrón, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 66.550, actuando en su carácter de representante judicial de la recurrente presentó escrito de reforma, mediante el cual interpuso “acción de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada de suspensión de efectos” en forma conjunta a la solicitud de nulidad ya ejercida el 08 de julio de 2008.
Por diligencia de fecha 11 de noviembre de 2008, la representante judicial de la ciudadana Lucina Coromoto Armas Bolívar consignó copia certificada del expediente administrativo “constitutivo del acto recurrido y recurso de reconsideración que lo dejó firme, así como copia de la hoja N° 014 de la Distribución Institucional de Ingresos y Egresos Públicos del Estado Aragua”.
En la misma fecha el Juzgado de Sustanciación ordenó formar pieza separada con el expediente administrativo consignado.
El 12 de noviembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación indicó que aun cuando la accionante expresaba en su libelo que la acción de nulidad se ejercía contra el acto “administrativo sin número de fecha seis de agosto de 2007 dictado por el (…) Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría”, lo que pretendía era “la nulidad de la Decisión de fecha 5 de diciembre de 2007, dictada por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, que cursa a los folios doscientos cincuenta (250) al doscientos cincuenta siete (257) del expediente administrativo signado con el Nº 2008-0746, notificada el 10 de enero de 2008 (folio 260 del expediente administrativo Nº 2008-0746), mediante la cual declaró ‘INADMISIBLE por EXTEMPORÁNEO el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana LUCINA COROMOTO ARMAS BOLÍVAR, (…) y por consiguiente, firme la decisión de fecha 6 de agosto de 2007, mediante la cual se declaró su responsabilidad administrativa, en el carácter de Secretaria de Estado Directora de Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Aragua”.
En el mismo auto, vista la medida cautelar de amparo ejercida, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir el expediente a esta Sala a los fines de la decisión correspondiente.
El 20 de noviembre de 2008, los abogados Richard José Magallanes Soto y Angélica Rocío Ramírez Sánchez, inscritas en el INPREABOGADO bajo los Nros. 65.609 y 62.956, respectivamente, actuando en representación de la Contraloría General de la República, presentaron oposición a la solicitud de amparo cautelar.
El 09 de diciembre de 2008 se dio cuenta en Sala, y por auto de la misma fecha, se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa a fin de decidir la acción de amparo solicitada en el escrito de reforma.
Mediante sentencia Nº 249 del 26 de febrero de 2009, la Sala declaró su competencia para conocer del recurso interpuesto, improcedente la acción de amparo cautelar y admitió el recurso, sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la caducidad de la acción.
Por diligencia presentada el 4 de marzo de 2009, la representante de la recurrente solicitó aclaratoria de la sentencia antes mencionada.
Mediante decisión Nº 718 del 27 de mayo de 2009, la Sala en atención a la anterior solicitud, ratificó su competencia para conocer del presente asunto.
En fecha 25 de junio de 2009, el Juzgado de Sustanciación una vez revisado lo relativo a la caducidad de la acción ordenó la notificación de la Fiscal General de la República, de la Procuradora General de la República y del Contralor General de la República, librar el cartel de emplazamiento a los interesados, solicitar a la Contraloría General de la República el expediente administrativo y abrir cuaderno separado para la tramitación de la solicitud de suspensión de efectos.
El 12 de agosto de 2009, mediante la sentencia Nº 1.221 la Sala declaró improcedente la solicitud de suspensión de efectos formulada por la recurrente.
Realizadas las notificaciones ordenadas, el 8 de octubre de 2009 se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado el 20 de ese mismo mes y año y consignada su publicación el 5 de noviembre de 2009.
El 9 de marzo de 2010, concluida la sustanciación de la causa se pasó a la Sala el expediente.
En fecha 23 de marzo de 2010 se dio cuenta en la Sala y se designó ponente al Magistrado Levis Ignacio Zerpa.
El 6 de abril de 2010 se dejó constancia del inicio de la relación de la causa y se fijó la oportunidad para el acto de informes.
En fecha 28 de abril de 2010, se difirió el acto de informes para el día 18 de noviembre de 2010.
El 20 de julio de 2010, de conformidad con la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se fijó un lapso de treinta (30) días de despacho para que las partes presentaran sus informes por escrito.
Los días 26 y 28 de octubre de 2010, los representantes de la recurrente y de la Contraloría General de la República consignaron sus respectivos escritos de informes.
El 3 de noviembre de 2010, se dijo “Vistos”.
En fecha 9 de noviembre de 2010, la abogada Miriam Omaira Pineda de Fariñas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 13.962, presentó la opinión del Ministerio Público.
Por auto de fecha 10 de marzo de 2010, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la Magistrada Trina Omaira Zurita, designada por la Asamblea Nacional el 7 de diciembre de 2010, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal en fecha 09 de diciembre del mismo año, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa y Emiro García Rosas y Magistrada Trina Omaira Zurita.
I
DEL ACTO RECURRIDO
El Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República dictó acto administrativo s/n, de fecha 06 de agosto de 2007, actuando por delegación del Contralor General de la República, mediante el cual declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente en su condición de Secretaria de Estado Directora de Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Aragua, y le impuso multa por la cantidad de un millón doscientos cuarenta y tres mil doscientos bolívares con 00/100 (Bs. 1.243.200,00), ahora expresados en la cantidad de mil doscientos cuarenta y tres bolívares con 20/100 (Bs. 1.243,20), ello en los términos siguientes:
“(…)La presente acción fiscal se fundamentó en la existencia de presuntas irregularidades ocurridas en la Gobernación del Estado Aragua durante el año 1999, con ocasión de la cancelación de compromisos de publicidad y propaganda de mensajes vinculados con actividades de distintos partidos políticos y obituarios, sin estar creada la partida en el Plan Único de Cuentas, vigente para el momento de ocurrencia de los presuntos hechos irregulares; así como la certificación presuntamente indebida de órdenes de servicios y de pago, vinculados a los referidos compromisos. (…)
En atención al principio de especificidad cualitativa, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, a través de las autorizaciones contenidas en las diferentes partidas, determina el empleo que debe dársele a los créditos por ella especificados, por lo que el funcionario que se aparte de lo establecido en dicha normativa presupuestaria, incurriría en violación del citado principio, cuyo cumplimiento se verifica en la práctica con la correcta utilización del “Plan Único de Cuentas”, instrumento de uso obligatorio por parte de los entes sujetos a la citada Ley, cuyos códigos describen los conceptos comprendidos en cada una de las partidas presupuestarias con sus respectivas divisiones. (…)
Es de advertir que en caso de autos se cuestiona, que la Orden de Pago N° 99001063 de fecha 12 de febrero de 1999 por un monto de TRES MILLONES VEINTITRÉS MIL DOSCIENTOS DOCE BOLÍVARES CON VEINTIOCHO CÉNTIMOS (Bs. 3.023.212,28), y la Solicitud de Pago N° 000071 de fecha 8 de febrero de 1999, las cuales cursan en los folios 24 y 26 respectivamente, se cancelaron avisos de prensa por concepto de salutación por aniversarios de partidos políticos y constituyente, imputándose dicho gasto a la partida presupuestaria 4.03.05.01.00 destinada a “Publicidad y Propaganda”, la cual al momento de contraer el referido compromiso no existía en el Plan Único de Cuentas del año 1999, la descripción de los conceptos antes señalados, lo que conlleva a presumir que se utilizaron recursos de una partida que no los incluía. (…)
Del análisis realizado al concepto de la partida antes referida, se evidencia de manera clara e inequívoca que el gasto correspondiente al pago de obituario no se encuentra vinculado con el adecuado funcionamiento del organismo, entre los cuales cabe mencionar: avisos para solicitud de personal, llamado a licitaciones y otorgamiento de buena pro, entre otros, en consecuencia al no estar el concepto de obituarios en consonancia con las actividades propias del organismo, lo procedente y ajustado a derecho es desestimar el argumento esgrimido por las indiciadas. Así se decide. (…)
(…) las indiciadas en las condiciones arriba mencionadas, actuaron al margen de los instrumentos normativos citados supra, al suscribir la orden de pago N° 990010063 de fecha 12 de febrero de 1999 a favor de la empresa Locreativo Comunicación C.A., por un monto de tres millones veintitrés mil doscientos doce bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 3.023.212,28), en virtud de que las mismas tenían la facultad de aprobar los trámites administrativos que generan la ordenación de un pago, de manera individual y por ende son responsables por sus actos contrarios a la ley.
Es así como tenemos que la Orden de Pago en comento, la cual cursa en el folio 24 de este expediente, contiene efectivamente, los sellos húmedos y firmas de todos los responsables de las dependencias involucradas en su proceso, entre otras, la de la Contraloría General del Estado Aragua, no obstante conviene destacar que no se está objetando el procedimiento administrativo que se llevó a cabo para generar la orden de pago cuestionada, sino el haber imputado el pago de la misma a una partida inexistente en el Plan Único de Cuentas del año 1999, que rige a toda la administración pública, incluyendo los Estados, como es el caso que nos ocupa, en razón de lo expuesto queda desvirtuado el alegato planteado. Así se decide.
Como tercer argumento refirieron que no se configuró la malversación de fondos como supuesto generador de responsabilidad administrativa haciendo alusión al contenido de la sentencia N° 1.121 de fecha 8 de agosto de 2000. (…)
Con respecto a este alegato, quien suscribe, debe manifestar que la malversación de fondos se configura cuando un funcionario público le da un destino diferente a los fondos, o una aplicación arbitraria a los mismos, y en este caso se evidenció que la indiciadas no desvirtúan el hecho irregular, toda vez que la sentencia a la cual hacen alusión como fundamento de defensa se corresponde con el concepto de malversación manejado por este Organismo Contralor, hechos por los cuales le fueron formulados cargos en fechas 10 de abril de 2006. Así se decide.
Como cuarto argumento esgrimido por la indiciadas referente a que el servicio prestado por la empresa Locreativo Comunicación C.A., constituyó la contraprestación por servicios de publicación por la emisión de salutación del Gobierno de Aragua en medios impresos y un llamado para la organización del proceso constituyente, hechos concretos que se ajustan a la descripción de la partida presupuestaria 403.05.01.00 “Publicidad y Propaganda”, contenida en el Plan Único de Cuentas, quien decide, ratifica lo expresado con anterioridad, es decir, que no se puede imputar a una partida un gasto que no se ajuste al concepto que trae consigo la misma, en el caso concreto, de la descripción de la salutación a diferente partidos políticos por parte del ejecutivo regional, no se encuentra contemplada en la partida en comento de manera taxativa. (…)
Es de destacar que la ciudadana LUCINA ARMAS BOLÍVAR, adicionalmente alegó lo siguiente:
‘…no he incurrido en el supuesto formulado como `Cargo Único`por haber certificado indebidamente, por cuanto para que se configure la conducta antijurídica en ese ilícito, es indispensable que la acción de esta representación administrativa hubiese dados esos fondos o rentas, una aplicación distinta a la presupuestada o destinada o sea una desviación de recursos dinerarios presupuestados para ese ejercicio fiscal, cuando nunca fue así, no configurándose en consecuencia una conducta infractora de mi parte(…).` (Sic)
Luego de haber realizado la anterior descripción se debe precisar que la presente acción fiscal se fundamentó en la existencia de presuntas irregularidades ocurridas en la Gobernación del Estado Aragua en el año 1999, con ocasión de la cancelación de la Orden de Pago Nro.99001063 de fecha 12 de febrero de 1999, no obstante el concepto por el cual se canceló (avisos de salutación de diferentes partidos políticos), en la referida órden no existía en el Plan Único de Cuentas, vigente para ese momento. (Sic)
Cabe destacar que en la emisión de los documentos correspondiente al seguimiento de la cancelación de unos avisos de prensa, los funcionarios o particulares involucrados en dicha actividad, deben suscribir órdenes de servicios y solicitudes de pago para la cancelación de las mismas, previa revisión antes de asumir el compromiso como al pago, ya que se ordena que antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios, ó a la elaboración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, los responsables deben asegurarse del cumplimiento de los requisitos siguientes de conformidad con el artículo 25 de la Ley Orgánica de la Contraloría del Estado Aragua, el cual disponía:
(…)
1º Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto o a créditos adicionales legalmente acordados;
(…)
Asimismo, dicha norma se mantenía en la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General dela República en el artículo 21, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Extraordinaria Nº 5.017 de fecha 13 de diciembre de 1995, la cual era del tenor siguiente:
(…)
1. Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto o a créditos adicionales legalmente acordados;
(…)
De las normas precedentemente expuestas, se señalaba que entre las funciones del órgano de control fiscal estaban:
a. Verificar la legalidad, exactitud, veracidad y correcta utilización de los fondos públicos correspondiente a la Gobernación del Estado Aragua, en particular la sujeción de la actividad relativa al manejo de ingresos, gastos y bienes.
b. Ejercer el control previo de los contratos de los cuales puedan derivarse compromisos financieros a ser adquiridos por el ente, mediante la verificación del cumplimiento de los requisitos enumerados en el artículo 21 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y la certificación del cumplimiento de tales requisitos o de su denegación motivada, según los resultados de las verificaciones efectuadas, dicha disposición se encuentra en consonancia con el artículo 25 de la Ley de Contraloría del Estado Aragua, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Aragua Extraordinaria Nº 332 de fecha 20 de diciembre de 1995, vigentes para el momento de la ocurrencia de los hechos presuntamente irregulares, entre otros.
Igualmente, cabe acotar en el caso que nos ocupa, que la indiciada dejó constancia con su rúbrica la cantidad a canelar en la Orden de Pago Nº Nro. 99001063 de fecha 12 de febrero de 1999, por el servicio prestado por la empresa Locreativo Comunicación C.A. , al certificar la referida Orden el compromiso que había asumido el ente, tal y como se evidencia en el folio 24 que cursa en el expediente, encontrándose el sello húmedo de la dependencia a cargo de la referida indiciada, de allí que certificó con su firma la referida örden de Pago (…), imputada incorrectamente a la partida presupuestaria 4.03.05.01.00 destinada a `Publicidad y Propaganda`, ya señalada en contravención al Plan Único de Cuenta del año 1999, dicha certificación la impartió como funcionaria con competencia en materia de control fiscal.
En esta misma línea argumentativa es importante destacar, que ambas normativas (nacional y estadal) vigentes para el momento de la ocurrencia de los presuntos hechos irregulares señalaban que se requería antes de la certificación de cualquier compromiso verificar los siguientes extremos: correcta imputación del gasto, disponibilidad presupuestaria, justedad y razonabilidad de los precios, presencia de garantías necesarias y suficientes y en tal sentido, al existir una incorrecta certificación porque el pago estaba mal imputado, se subsume dicha conducta en el numeral 9 del artículo 113 de la Ley de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos. (…)
Sobre la base de las consideraciones del contexto precedentemente expuesto, quien suscribe, (…) RATIFICAN a los ciudadanos NURIS MARGARITA PEÑALVER FAJARDO, LILIBETH ESPINOZA DÍAZ, LUCINA COROMOTO ARMAS BOLÍVAR y ÁNGEL RAMÓN MEDINA URDANETA, en sus condiciones de Secretaria Sectorial de hacienda, Administración y Finanzas; Jefe de Ordenación de Pagos de la Secretaria de Hacienda, Administración y Finanzas (…) el contenido de las Actas de Formulación de Cargos. (…)” (Sic)
La actora se dio por notificada de la anterior decisión en fecha 18 de octubre de 2007, ejerciendo el pertinente recurso de reconsideración el 12 de noviembre del mismo año, el cual fue declarado inadmisible por extemporáneo en fecha 05 de diciembre de 2007, ello en los términos siguientes:
“(…) Ahora bien, tal como se indicó precedentemente, el recurso que nos atañe fue recibido en este Organismo Contralor, el 12 de noviembre de 2007; lo que obliga a quien suscribe, a computar el lapso transcurrido desde la notificación, a saber: el 18 de octubre de 2007, hasta la fecha de recepción del citado recurso, a los fines de determinar si fue interpuesto dentro del lapso legal correspondiente.
A tal efecto, se observa que desde el día siguiente al 18 de octubre de 2007, han transcurrido los días 19 y 20 de octubre correspondientes a los dos (2) días continuos concedidos como término de la distancia, más los días 22, 23, 24, 25, 26, 29, 30, 31 del mes de octubre y 1, 2, 5, 6, 7, 8 y 9 del mes de noviembre que corresponden a los quince (15) días hábiles previstos en el citado artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, para ejercer el recurso de reconsideración. En consecuencia el tiempo útil del cual disponía la impugnante para ejercer el recurso de reconsideración contra el acto que declaró su responsabilidad transcurrió, pacíficamente y por ende el acto administrativo impugnado adquirió firmeza.
Por lo tanto, el lapso para interponer el escrito recursivo, feneció en fecha 9 de noviembre de 2007; razón por la cual, al haberlo interpuesto la recurrente, el día 12 de noviembre de 2007, es evidente que el mismo resulta extemporáneo, y en consecuencia, quien suscribe debe declarar su caducidad. (…)”
II
DEL RECURSO INTERPUESTO
En la reforma del escrito libelar la representación judicial de la ciudadana Lucina Coromoto Armas Bolívar expuso, entre otros aspectos, los siguientes:
Refirió los antecedentes del acto que impugna, indicando que en fecha 19 de diciembre de 2000, la Dirección General de Control de Estados y Municipios de la Contraloría General de la República emitió un informe preliminar de la actuación fiscal practicada a la Gobernación del Estado Aragua, correspondiente al ejercicio fiscal 1999, en el cual se concluyó que “Se adquirieron compromisos presupuestarios por Bs. 5.289.844,28 en finalidades distintas a las previstas”.
Que en fecha 21 de diciembre de 2001, la extinta Dirección de Averiguaciones Administrativas, hoy Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, inició contra la actora una averiguación administrativa, por la supuesta “Cancelación de compromisos durante el año 1999, en finalidades distintas a las que estaban previstas por la cantidad de Bs. 3.203.212,28, por concepto de publicidad y propaganda en mensajes vinculados con actividades de distintos partidos políticos y obituarios. Situación que de ser verificada pudiera constituir el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 12 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.
Que en fecha 10 de abril de 2006, ese despacho formuló un cargo único a la actora como fue la certificación indebida de la orden de pago N° 99001063 del 12 de febrero de 1999, por un monto de tres millones veintitrés mil doscientos doce bolívares con veintiocho céntimos (Bs. 3.023.212, 28).
Que en el estado de sustanciación el expediente se paralizó por tres años, siete meses y catorce días y que en este lapso cambió el Director de Determinación de Responsabilidad Administrativa, sin que exista ningún acto señalando desde qué fecha comenzó a conocer del expediente y si tenía facultad para hacerlo.
Denunció que el acto recurrido adolece de los siguientes vicios:
1. Violación del derecho a la defensa y al debido proceso, por irregularidades en el procedimiento constitutivo y por no estar claros los hechos sobre los cuales fue imputada y sancionada la actora.
En este sentido indicó que se violentó el orden, secuencia y unidad del expediente.
Que se violó el principio de unidad del expediente por cuanto en el mismo no constan documentos atinentes al procedimiento.
Que el acto de apertura del procedimiento dirigido a determinar la responsabilidad administrativa de la actora, a) no delimitó los sujetos investigados; b) no señaló con precisión los hechos indicados y c) no anexó durante la sustanciación del expediente la Inspección Fiscal practicada durante el año 1999, siendo esta prueba fundamental para determinar la ocurrencia de los presuntos hechos irregulares.
Que la Contraloría no fundamentó debidamente los cargos que se imputaron a su representada en el auto de apertura del procedimiento, lo que constituye una violación de su derecho a la defensa.
Que no existe norma en el ordenamiento jurídico que habilitara al órgano contralor a realizar una investigación por un tiempo tan prolongado (más de cinco años), sin causa que lo justificara.
Que se violó el principio de presunción de inocencia, ya que la investigación fue orientada a determinar la responsabilidad de la actora y de las otras tres personas de manera directa, sin que en el acto de apertura se señalaran como indiciados y se precisaran de manera clara los hechos.
Que existe indefensión sobre el carácter del informe que da lugar a la apertura del procedimiento, disparidad de montos en las actas y que su representada nunca tuvo conocimiento de los hechos que debía explicar o por los cuales se le investigaba.
Que no están claros los hechos por los que fue imputada su representada, en este sentido indica que “si bien desde el punto de vista formal pareciera que le fueron reconocidos sus derechos, desde el punto de vista material no fue así, pues existe en primer lugar como ya he mencionado una indefensión sobre el carácter del informe que da lugar a la apertura del procedimiento, luego existe disparidad de montos en las actas ya indicadas y mi representada nunca supo exactamente que hechos debía de explicar o por cuales se investigaba”.
2. Falso supuesto de hecho.
Alegó que el funcionario instructor da como un hecho cierto, que la responsabilidad administrativa de la accionante se encuentra probada en el expediente con la simple afirmación de que “al momento de contraer el referido compromiso no existía en el Plan Único de Cuentas del año 1999, la descripción de los conceptos antes señalados, lo que conlleva a presumir que se utilizaron recursos de una partida que no los incluía”. En consecuencia señaló, que no se puede declarar responsabilidad administrativa, con base a una presunción, el funcionario debió probar que el gasto por su naturaleza no podía ser imputable a la partida utilizada por su representada.
Que el acto está viciado de falso supuesto de hecho, pues se equivocó la Administración al afirmar que los avisos estaban vinculados con actividades de distintos partidos políticos.
3. Falso supuesto de derecho.
Indicó textualmente “Debido a que el funcionario señaló que no se puede imputar a una partida un gasto que no se ajusta al concepto que trae consigo la misma, en el caso concreto, la descripción de salutación a diferentes partidos políticos por parte del ejecutivo regional, no se encuentra contemplada en la partida en comento de manera taxativa, razón por la cual no se desvirtúa el alegato (…) a todas luces se evidencia que confundió el alcance de la aplicación que debe darse al Plan Único de Cuenta, al señalar que la especificación debe estar establecida de manera taxativa, el mismo es de carácter referencial tomando en cuenta los conceptos, los cuales tienen un alcance amplio, contrario al valor taxativo que pretende darle el funcionario instructor”.
4. Incompetencia del funcionario.
Que el artículo 53 del Reglamento de la Contraloría General de la República, delimita el tiempo de sustanciación del procedimiento de averiguaciones administrativa, siendo éste de seis (6) meses contados desde el auto de apertura, prorrogable por un período máximo de seis (6) meses, siempre que existan causas graves que ameriten la prórroga y sobre las cuales el sustanciador dejará constancia. Adujo por tanto que si transcurrían los seis (6) meses sin haberse formulado cargos, se produciría el decaimiento del procedimiento y el funcionario perdería su competencia para continuar la tramitación, a cuyo efecto solicitó la declaratoria de “incompetencia de conformidad con el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Que a su parecer la investigación a lo sumo ha debido durar nueve (9) meses, en el peor de los casos dieciocho (18) meses, entre la sustanciación y la decisión, y no cinco (5) años, siete (7) meses y catorce (14) días, como ocurrió en su caso; lo que origina que el acto esté viciado de nulidad absoluta, ya que “para el momento en el cual se produjo, había cesado la competencia temporal asignada al órgano contralor para instruir, conocer y decidir el asunto en cuestión.”
Que “el funcionario señala que actúa `en atención a la atribución prevista en el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, para dictar las decisiones a que se refiere el artículo 103 de la misma Ley y conforme a lo establecido en el artículo 117 eiusdem`, y pasa a emitir los siguientes pronunciamiento”(Sic).
Agrega a lo anterior que “el artículo 117, establece que los procedimientos en curso, en el momento de entrada en vigencia de la de esa Ley, se seguirán tramitando conforme a los establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de Venezuela, pero el mismo no atribuye competencia para que el funcionario decida esas averiguaciones de conformidad con las atribuciones consagradas en la nueva Ley que entraba en vigente, la competencia tiene que ser expresa. Tomando en cuenta la base legal señalada por el funcionario en la Resolución, se concluye que era manifiestamente incompetente para decidir”. (Sic)
III
DE LOS ALEGATOS DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Los abogados Inés del Valle Marcano Velásquez y Paulo Enrique Zárraga Flores, inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 24.744 y 49.685, actuando en representación de la Contraloría General de la República, presentaron escrito de informes en el cual expusieron los siguientes alegatos:
En primer lugar precisan que el acto impugnado en el presente caso lo constituye la decisión de fecha 5 de diciembre de 2007, dictada por el Director de Responsabilidades Administrativas de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, notificado el 10 de enero de 2008 que declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana Lucina Coromoto Armas Bolívar, contra la decisión de fecha 6 de agosto de 2007 que estableció su responsabilidad administrativa.
Continúan indicando que los alegatos de la recurrente no se dirigen a cuestionar la procedencia de la declaratoria de inadmisibilidad del recurso de reconsideración interpuesto sino que intentan desvirtuar la declaratoria de responsabilidad administrativa.
En este sentido, alegan que de la documentación que cursa en autos se observa que en fecha 6 de agosto de 2007, fue declarada la responsabilidad administrativa de la recurrente, mediante un acto que le fue notificado el 18 de octubre de 2007, a través del Oficio Nº 08-01-1413 del 04 de octubre del referido año, en el cual se le indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, podía interponer contra dicha decisión, recurso de reconsideración dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su notificación más dos (2) días adicionales como término de la distancia, y que de conformidad con el artículo 108 eiusdem, disponía de un lapso de seis (6) meses para ejercer el recurso de nulidad ante el Tribunal Supremo de Justicia.
En concatenación con lo anterior, alegan que el lapso de caducidad para la interposición de los recursos de reconsideración y nulidad, es un lapso que no admite interrupción ni suspensión, sino que transcurre fatalmente, cuya finalidad es la materialización de la seguridad jurídica.
Que de las actas que conforman el expediente administrativo, se puede apreciar que el recurso de reconsideración fue ejercido el 12 de noviembre de 2007 y que al respecto se precisó en la resolución recurrida que:
“…que desde el día siguiente al 18 de octubre de 2007, han transcurrido los días 19 y 20 de octubre correspondientes a los dos (2) días continuos concedidos como términos de la distancia, más los días 22, 23, 24, 25, 26, 29, 30, 31 del mes de octubre y 1,2,5,6,7,8 y 9, del mes de noviembre que corresponden a los quince (15) días hábiles previstos en el citado artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, para ejercer el recurso de reconsideración”.
“…el lapso para interponer el escrito recursivo, feneció en fecha 9 de noviembre de 2007, razón por la cual al haberlo interpuesto la recurrente, el día 12 de noviembre de 2007, es evidente que el mismo resulta extemporáneo”.
Con base en lo anterior, solicitan se confirme la resolución impugnada que declaró la extemporaneidad del recurso de reconsideración interpuesto por la accionante.
IV
DE LA OPINION DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Miriam Omaira Pineda de Fariñas, actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral, presentó la opinión del Ministerio Público, indicando luego de citar el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, lo siguiente:
“Ahora bien, con base en lo establecido en la norma anteriormente transcrita, se observa que la recurrente interpuso el recurso de reconsideración ante el Órgano contralor el día doce (12) de noviembre de 2007, lo que conllevó a la Administración a realizar el cómputo del lapso cumplido desde la notificación de la recurrente (18 de octubre de 2007), hasta la fecha efectiva de recepción del escrito recursivo (12 de noviembre de 2007, resultando extemporáneo dicho recurso, visto que el lapso para interponer el recurso venció el día 9 de noviembre de 2007 y por tanto, declarándose la caducidad y por ende la firmeza del acto administrativo de declaratoria de responsabilidad administrativa e imposición de multa.
En lo que respecta a este punto de la caducidad, aclara esta representación fiscal, que al declararse la caducidad del recurso de reconsideración por extemporáneo, la administración no puede entrar a conocer y decidir sobre el fondo del recurso. Ciertamente la obligación establecida en el artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referidas a que `el órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados`, sólo se aplica en el caso en que el recurso de reconsideración sea interpuesto en tiempo hábil.
(…)
En consecuencia visto lo anteriormente expuesto solicita la representación del Ministerio Público la declaratoria sin lugar del recurso de nulidad interpuesto, y así respetuosamente espera sea declarado por ese Tribunal”.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
1.- En primer lugar, observa la Sala que en el escrito de reforma del libelo la parte actora solicitó la nulidad de la Resolución s/n de fecha 05 de diciembre de 2007, mediante la cual se inadmitió el recurso de reconsideración interpuesto por extemporáneo, y por ende se confirmó el acto que declaró la responsabilidad administrativa de la actora.
Corresponde así revisar si en efecto el recurso de reconsideración interpuesto resultaba admisible, basándose en los elementos cursantes en autos, en tal sentido se observa:
a.- Cursa a los folios 185 y 186 del expediente administrativo Oficio N° 08-01-1413 de fecha 04 de octubre de 2007, mediante el cual la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República notificó a la ciudadana Lucina Coromoto Armas Bolívar la decisión de fecha 06 de agosto de 2007, por la cual declaró su responsabilidad administrativa y le impuso multa. En el referido acto se informó que “de conformidad con el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, podrá interponer contra dicha decisión el correspondiente Recurso de Reconsideración ante quien suscribe, en un lapso de quince (15) días hábiles más dos (02) días continuos que se le conceden por el término de distancia, contados a partir de la fecha de su notificación”.
El referido acto aparece firmado como recibido por la actora en fecha 18 de octubre de 2007.
b.- Cursa al folio 219 del expediente administrativo, escrito por el que la actora interpuso recurso de reconsideración contra el acto de fecha 06 de agosto de 2007.
El referido escrito, según se evidencia del sello húmedo del órgano contralor fue consignado ante la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República el 12 de noviembre de 2007.
c.- Cursa del folio 250 al folio 257, acto de fecha 05 de diciembre de 2007, dictado por la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, mediante el cual inadmitió el recurso de reconsideración antes señalado, por considerarlo extemporáneo.
Ahora bien, en el Oficio N° 08-01-1413 de fecha 04 de octubre de 2007 mediante el cual se notificó a la accionante se indicó: “de conformidad con el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, podrá interponer contra dicha decisión el correspondiente Recurso de Reconsideración ante quien suscribe, en un lapso de quince (15) días hábiles más dos (02) días continuos que se le conceden por el término de distancia, contados a partir de la fecha de su notificación.”
De otra parte, en el acto de fecha 05 de diciembre de 2007 la Administración computó el lapso para ejercer el correspondiente recurso de reconsideración de la siguiente manera: “desde el día siguiente al 18 de octubre de 2007, han transcurrido los días 19 y 20 de octubre correspondientes a los dos (2) días continuos concedidos como término de la distancia, más los días 22, 23, 24, 25, 26, 29, 30, 31 del mes de octubre y 1, 2, 5, 6, 7, 8 y 9 del mes de noviembre que corresponden a los quince (15) días hábiles previstos en el citado artículo 107 de la ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.
De conformidad con en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “El recurso de reconsideración procederá contra todo acto administrativo de carácter particular y deberá ser interpuesto dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del acto que se impugna, por ante el funcionario que lo dictó. (…)”.
El artículo 42 eiusdem a su vez, dispone que: “Los términos o plazos se contarán siempre a partir del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación. En los términos o plazos que vengan establecidos por días, se computarán exclusivamente los días hábiles, salvo disposición en contrario. Se entenderá por días hábiles, a los efectos de esta Ley, los días laborables de acuerdo con el calendario de la Administración Pública.”
La Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en sentencia N° 2.228 del 20 de septiembre de 2002, citada por esta Sala en decisiones Nos. 1.246 y 90, publicadas el 15 de octubre de 2008 y el 22 de enero de 2009, respectivamente, dispuso:
“En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece los lapsos para la interposición y decisión y condiciones de los recursos administrativos en general, cuales son, exceptuando el recurso de revisión y queja: i) el recurso de reconsideración, que aparece en el artículo 94, el cual debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración (ex artículo 42) ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo cuya revisión se pretende y que debe ser decidido en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a su recibo y; ii) el recurso jerárquico que aparece en el artículo 95, que debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a la notificación de la decisión del recurso de reconsideración o, una vez producido el silencio rechazo, ante el superior jerárquico, el cual dispone de noventa (90) días hábiles de la Administración para decidir (ex artículo 91) (…)”. (Resaltado de este fallo).
Se colige de la normativa y criterio citados, que el lapso de quince (15) días que prevé la ley para ejercer un recurso de reconsideración debe computarse por días hábiles de la Administración, tal como fue indicado en el oficio de notificación supra referido.
Del mismo modo, debe advertirse que es criterio de esta Sala, y así lo estableció la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia mediante acuerdo de fecha 17 de marzo de 1987, que en virtud de la finalidad por la cual han sido consagrados en nuestro sistema procesal los términos de distancia, “deberán ser fijados en días calendarios consecutivos y no en días de despacho”, debiendo comprenderse en estos los días hábiles. (Resaltado del fallo citado). (Vid. sentencia Nº 82 del 19 de enero de 2006, ratificada el 27 de septiembre de 2007 mediante decisión Nº 1.609, ambas de esta Sala Político Administrativa).
Se aprecia de lo expuesto, que el término de la distancia concedido por la Administración recurrida también fue computado debidamente, esto es, por días consecutivos, contados antes del lapso de quince (15) días hábiles, puesto que dicho lapso se otorga a los fines de que el administrado se traslade al sitio donde debe realizar su actuación.
Señalado lo anterior, es de observar que realizado el cómputo de los mencionados lapsos a partir del día siguiente al jueves 18 de octubre de 2007 (fecha en que se verificó la notificación del acto de fecha 06 de agosto de 2007), comprendían los siguientes: viernes 19 y sábado 20 (correspondientes a los dos (02) días continuos del término de la distancia) y lunes 22, martes 23, miércoles 24, jueves 25, viernes 26, lunes 29, martes 30, miércoles 31 de octubre y jueves 01, viernes 02, lunes 05 de octubre, martes 06, miércoles 07, jueves 08 y viernes 09 de noviembre (correspondientes a los quince (15) días hábiles).
En consecuencia, realizándose el cómputo de esa manera podría concluirse que resulta ajustado a derecho el acto por medio del cual la Administración declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración intentado el 12 de noviembre de 2007.
Sin embargo, advierte la Sala tal como ya lo decidió en dos casos análogos al de autos (Ver sentencias 00013 y 182 de fechas 12 de enero y 10 de febrero de 2011), que de computarse los dos (02) días continuos de término de la distancia al final del último día del lapso que nos ocupa, la situación sería distinta, esto es, realizado el cómputo de los mencionados lapsos comenzando por los quince (15) días hábiles: a partir del día siguiente al jueves 18 de octubre de 2007 (fecha en que se verificó la notificación del acto de fecha 06 de agosto de 2007), comprendían los siguientes: viernes 19, lunes 22, martes 23, miércoles 24, jueves 25, viernes 26, lunes 29, martes 30, miércoles 31 de octubre y jueves 01, viernes 02, lunes 05 de octubre, martes 06, miércoles 07, jueves 08, más dos (02) días continuos de término de la distancia correspondientes al viernes 09 y sábado 10. En vista de que el lapso vencería en un día no laborable, se entiende que el recurso podría presentarse en el día hábil siguiente, esto es, el lunes 12 de noviembre de 2007.
Expuesto lo anterior, visto que el cómputo del lapso para incoar el recurso de reconsideración en el presente caso varía de acuerdo a si se computan los días otorgados como término de la distancia al principio o a final del lapso, considera la Sala acertado en resguardo del derecho a la defensa de la parte actora, realizar el cómputo de la manera que más favorezca a la administrada, ello en virtud de que ha podido incurrir en error debido a que en el oficio de notificación se indicó que contaba con “un lapso de quince (15) días hábiles más dos (02) días continuos que se le conceden por el término de distancia”.
Con base en lo expuesto, establece la Sala que al haber incoado la ciudadana Lucina Coromoto Armas Bolívar el recurso de reconsideración el 12 de noviembre de 2007, el mismo resulta tempestivo. Así se decide.
En consecuencia, se anula el acto de fecha 05 de diciembre de 2007, por el cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, declaró extemporáneo el recurso de reconsideración ejercido. Así se decide.
2.- Correspondería remitir la presente causa a los fines de que la Administración se pronunciara acerca del recurso de reconsideración incoado, sin embargo, en resguardo de los principios consagrados en nuestro Texto Fundamental, a los fines de garantizar una justicia sin formalismos o reposiciones inútiles y expedita, visto que la Sala cuenta con los elementos suficientes para resolver la controversia, pasa a analizar los alegatos formulados por la parte accionante dirigidos a impugnar el acto mediante el cual se declaró su responsabilidad administrativa y se le impuso multa.
Así, se observa:
2.1.- Alegó la parte accionante que el artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República delimita el tiempo de sustanciación del procedimiento de averiguaciones administrativas, acotando que en el caso de su representada se paralizó el expediente por tres (3) años siete (7) meses y catorce (14) días. Concluyó además que al haber sobrepasado la investigación el tiempo fijado en dicha norma, el funcionario que dictó el acto ya no tenía potestad para hacerlo.
Ello así, denunció esa representación judicial que a su representada le fue vulnerado su derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud de que se “violentó” el orden, secuencia y unidad del expediente administrativo, destacando que la sustanciación del mismo duro más de cinco (5) años, sin que se hubiese dictado un acto que justificase tal dilación. Agregó que se vulneró también el principio de inocencia de su mandante, pues en el acto de apertura de la investigación no fue tratada como indiciada, y no se le indicaron de manera clara los hechos imputados.
En primer lugar, advierte la Sala que la norma a la cual se refiere la actora es la contenida en el Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela No. 5.128 Extraordinario del 30 de diciembre de 1996.
El referido artículo 53 establece lo siguiente:
“Artículo 53. La sustanciación de las averiguaciones administrativas tendrá una duración de seis (6) meses, contados a partir de la fecha del respectivo auto de apertura, este término será prorrogable por un período máximo de seis (6) meses, siempre que exista causa grave, sobre la cual el funcionario competente hará declaración expresa en el auto de prórroga.”
Observa la Sala que en el caso de autos, efectivamente, el procedimiento administrativo se desarrolló en un lapso superior al previsto en la norma transcrita, pues se inició en fecha 21 de diciembre de 2001 y culminó el 06 de agosto de 2007, con el acto dictado por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente en su condición de Secretaria de Estado Directora de Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Aragua, y se le impuso multa por la cantidad de un millón doscientos cuarenta y tres mil doscientos bolívares sin céntimos (Bs. 1.243.200,00), ahora expresados en la cantidad de un mil doscientos cuarenta y tres bolívares con veinte céntimos (Bs. 1.243,20).
Sin embargo, la inobservancia por la Administración de los lapsos para decidir los asuntos sometidos a su consideración, no está prevista en nuestro ordenamiento jurídico como una causal autónoma de nulidad de los actos administrativos. Ello así, es necesario a tal fin que concurran otras circunstancias de las que pueda inferirse una grave afectación al derecho a la defensa de las partes.
En este sentido, en decisión No. 01808 publicada el 8 de noviembre de 2007, esta Sala estableció:
“…la no sujeción estricta de la Administración a los plazos que conforme a la ley tiene para realizar determinada actuación, no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no genera su nulidad, a no ser que se esté, verbigracia, ante un supuesto de prescripción.
El retardo de la Administración en producir decisiones lo que puede acarrear es la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues en ese caso ciertamente se vulnera el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuya virtud las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración.
Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem (Vid. Sentencia Nro. 63 de esta Sala, dictada el 6 de febrero de 2001, caso Aserca Airlines, C.A. contra Ministro de Infraestructura)”.
De esta manera, aun cuando en el caso bajo estudio el órgano de control fiscal sustanció y decidió el procedimiento administrativo en un lapso mayor al establecido en el artículo 53 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, de autos no se desprenden elementos que demuestren el menoscabo del derecho constitucional a la defensa de la parte recurrente. (Ver sentencia de esta Sala N° 954 de fecha 25 de junio de 2009)
Efectivamente, del expediente administrativo se aprecia:
a- El 22 de marzo de 2006 la actora fue citada para comparecer ante la Contraloría General de la República a objeto de rendir declaración en relación a presuntas irregularidades ocurridas en la Gobernación del Estado Aragua, durante el ejercicio fiscal 1999 (folio 88 del expediente administrativo).
b- En fecha 30 de marzo de 2006, la actora rindió declaración sin juramento, dejándose constancia en el acta de que se le había informado del asunto investigado. (Folios 101 al 103 del expediente administrativo)
c- En fecha 10 de abril de 2006, compareció nuevamente la actora con el objeto que se le comunicara la valoración de su declaración y en dicha oportunidad se le informó que de las averiguaciones llevadas a cabo surgieron presuntos indicios que pudieran comprometer su responsabilidad administrativa, formulándole el siguiente cargo: “por haber certificado indebidamente la Orden de Pago N° 99001063 de fecha 12 de febrero de 1999 por un monto de TRES MILLONES VEINTRITRÉS MIL DOSCIENTOS DOCE BOLÍVARES CON VEINTIOCHO CÉNTIMOS (Bs. 3.023.212,28), a favor de la empresa Locreativo Comunicación por concepto de publicación de avisos de prensa de partidos políticos denominados; “Activo de Venezuela” en el diario “El Aragueño”, “Activo de Venezuela” en el diario “El Clarín”, Constituyente en el diario “El Periodiquito”, Constituyente en el diario “El Clarín”, Constituyente en el diario “El Aragueño”, Constituyente en el diario “El Siglo”, Obituario en el diario “El Siglo” en fecha 9 de septiembre de 1999. La referida Orden de Pago fue imputada a la sub-partida presupuestaria 4.03.05.01.00 destinada a Publicidad y Propaganda perteneciente a la partida genérica 4.03.05.00.00 destinada a Servicios de Información, Impresión, y Relaciones Públicas, siendo que de conformidad con el Plan Único de Cuentas de 1999, vigente para el momento de la ocurrencia del hecho presuntamente irregular la cancelación de los avisos señalados, no se encuentra contemplados en la citada partida, conducta esta presuntamente generadora de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo establecido en el numeral 9 del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 1995, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos”. (Folios 109 y 110 del expediente administrativo).
d- En fecha 10 de abril de 2006, la accionante solicitó copia del acta antes descrita. (Folio 106 del expediente administrativo)
e- En la fecha anterior la actora suscribió un recibo dejando constancia de la recepción de las copias solicitadas. (Folio 108 del expediente administrativo)
f- En fecha 25 de mayo de 2006, la accionante consignó escrito de descargo. (Folios 134 al 138 del expediente administrativo)
g- En fecha 18 de octubre de 2007, la accionante dejó constancia de la recepción del oficio N° 08-01-1413 mediante el cual el órgano contralor le notificó que a través de acto de fecha 06 de agosto de 2007 se declaró su responsabilidad administrativa y se le impuso una sanción de multa. En el referido oficio se le informó “que de conformidad con el artículo 107 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, podrá interponer contra dicha decisión el correspondiente Recurso de Reconsideración ante quien suscribe, en un lapso de quince (15) días hábiles más dos (02) días continuos que se le conceden por el término de distancia, contados a partir de la fecha de su notificación. Del mismo modo, se le informó “de acuerdo con lo previsto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, podrá interponer Recurso de Nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir de su notificación”. (Folios 185 y 186 del expediente administrativo)
h- En fecha 12 de noviembre de 2007, la accionante ejerció recurso de reconsideración. (Folios 219 al 221 del expediente administrativo).
i- En fecha 05 de diciembre de 2007, el órgano contralor dio respuesta al recurso de reconsideración ejercido declarándolo extemporáneo. (Folios 250 al 257 del expediente administrativo)
Expuesto lo anterior, concluye la Sala que el derecho a la defensa y al debido proceso de la accionante no fueron vulnerados puesto que se le notificaron los distintos actos del proceso, estuvo en conocimiento de los hechos investigados (por haber certificado la Orden de Pago N° 99001063 de fecha 12 de febrero de 1999 por un monto de TRES MILLONES VEINTRITRÉS MIL DOSCIENTOS DOCE BOLÍVARES CON VEINTIOCHO CÉNTIMOS (Bs. 3.023.212,28), a favor de la empresa Locreativo Comunicación por concepto de publicación de avisos de prensa de partidos políticos denominados:“Activo de Venezuela” en el diario “El Aragueño”, “Activo de Venezuela” en el diario “El Clarín”, Constituyente en el diario “El Periodiquito”, Constituyente en el diario “El Clarín”, Constituyente en el diario “El Aragueño”, Constituyente en el diario “El Siglo”, obituario en el diario “El Siglo” en fecha 9 de septiembre de 1999. La referida Orden de Pago fue imputada a la sub-partida presupuestaria 4.03.05.01.00 destinada a Publicidad y Propaganda perteneciente a la partida genérica 4.03.05.00.00 destinada a Servicios de Información, Impresión, y Relaciones Públicas; siendo que de conformidad con el Plan Único de Cuentas de 1999, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, ninguno de los avisos señalados podría ser subsumido en la citada partida, conducta esta presuntamente generadora de responsabilidad administrativa); igualmente, fue oída, pudo presentar los alegatos en su defensa, tuvo acceso al expediente, obtuvo copias de las actas, se le informaron los recursos y medios de defensa que podía utilizar. Así se decide.
Del mismo modo debe resaltarse que no se observa vulneración al principio de presunción de inocencia respecto a la actora, pues en efecto en el acto de fecha 10 de abril de 2006 se le informó que de las averiguaciones llevadas a cabo surgieron presuntos indicios que podían comprometer su responsabilidad administrativa, formulándole el cargo correspondiente. Así se decide.
A su vez debe advertirse que si bien no se siguió un procedimiento formalista, como por ejemplo: no se dejó constancia de la designación del funcionario instructor de la investigación, no existe constancia del nombramiento de un nuevo Director de Determinación de Responsabilidades Administrativas en el expediente, ello no comprometió o perjudicó el derecho a la defensa de la parte recurrente, quien en todo momento, como se concluyó supra, pudo ejercer su defensa. Así se decide.
2.2.- Alegó la parte recurrente que “efectivamente el artículo 117, establece que los procedimientos en curso, en el momento de entrada en vigencia de la de esa Ley, se seguirán tramitando conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de Venezuela, pero el mismo no atribuye competencia para que el funcionario decida esas averiguaciones de conformidad con las atribuciones consagradas en la nueva Ley que entraba en vigente, la competencia tiene que ser expresa. Tomando en cuenta la base legal señalada por el funcionario en la Resolución, se concluye que era manifiestamente incompetente para decidir” (Sic).
Al respecto, observa la Sala que en el acto de fecha 06 de agosto de 2007, por el cual se declaró la responsabilidad administrativa de la actora y se le impuso multa, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, quien actuó por delegación del Contralor General de la República, refirió proceder conforme a la atribución prevista en el artículo 106 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001) para dictar las decisiones a que se refiere el artículo 103 de la misma ley, y conforme a lo establecido en el artículo 117 eiusdem.
Cabe destacar que las normas indicadas anteriormente son del tenor siguiente:
“Artículo 103. La autoridad competente decidirá el mismo día, o a más tardar
el día siguiente, en forma oral y pública, si formula el reparo, declara la
responsabilidad administrativa, impone la multa, absuelve de dichas
responsabilidades, o pronuncia el sobreseimiento, según corresponda. Si se ha
dictado auto para mejor proveer, la decisión se pronunciará en la misma forma
indicada en este artículo, al día siguiente de cumplido dicho auto o su término.
Las decisiones a que se refiere el presente artículo se harán constar por escrito en el respectivo expediente, en el término de cinco (5) días hábiles después de pronunciadas, y tendrán efectos de inmediato.
En la aplicación de las sanciones se tomarán en cuenta la gravedad de la falta, y de los perjuicios causados, así como las circunstancias atenuantes y agravantes que se establezcan en el Reglamento de esta Ley”.
“Artículo 106. Las decisiones a que se refiere el artículo 103 competen a los titulares de los órganos de control fiscal o a sus delegatarios y agotan la vía administrativa”.
“Artículo 117. Los procedimientos administrativos para la determinación de la responsabilidad administrativa, la imposición de multas o la formulación de reparos, que se encuentren en curso para el momento de entrada en vigencia de esta Ley, se seguirán tramitando conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.017 Extraordinario del trece (13) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)”.
Conforme a las normas transcritas, advierte la Sala que el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales, quien actuó por delegación del Contralor General de la República, era competente para declarar la responsabilidad administrativa de la actora; igualmente debe destacarse que a la accionante se le impuso la sanción de multa de acuerdo a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos. Así se decide.
2.3.- Alegó además la parte recurrente que el acto está viciado de falso supuesto de hecho, pues se equivocó la Administración al afirmar que los avisos estaban vinculados con actividades de distintos partidos políticos.
Denunció a su vez que incurrió la Administración en el vicio de falso supuesto de derecho, al confundir el alcance de “la aplicación que debe darse al Plan Único de Cuenta”.
Al respecto, observa la Sala que el falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho, lo cual acarrearía la anulabilidad del acto.
Expuesto lo anterior, a los fines de determinar si la decisión impugnada se basó en un falso supuesto, se observa que en el acto que declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente se indicó expresamente lo siguiente:
“Igualmente, cabe acotar en el caso que nos ocupa, que la indiciada dejó constancia con su rubrica la cantidad a cancelar en la Orden de Pago Nº 99001063 de fecha 12 de febrero de 1999, por el servicio prestado por la empresa Locreativo Comunicación C.A., al certificar la referida Orden el compromiso que había asumido el ente, tal y como se evidencia en el folio 24 que cursa en el expediente, encontrándose el sello húmedo de la dependencia a cargo de la referida indiciada, de allí que certificó con su firma la referida Orden de Pago por un monto de TRES MILLONES VEINTITRES MIL DOSCIENTOS DOCE BOLÍVARES CON VEINTIOCHO CÉNTIMOS (Bs.3.023.212,28), imputada incorrectamente a la partida presupuestaria 4.03.05.01.00 destinada a `Publicidad y Propaganda`, ya señalada en contravención al Plan Único de Cuenta del año 1999, dicha certificación la impartió como funcionaria con competencia en materia de control fiscal.
En esta misma línea argumentativa es importante destacar, que ambas normativas (nacional y estadal) vigentes para el momento de la ocurrencia de los presuntos hechos irregulares señalaban que se requería antes de la certificación de cualquier compromiso verificar los siguientes extremos: correcta imputación del gasto, disponibilidad presupuestaria, justedad y razonabilidad de los precios, presencia de garantías necesarias y suficientes y en tal sentido, al existir una incorrecta certificación porque el pago estaba mal imputado, se subsume dicha conducta en el numeral 9 del artículo 113 de la Ley de la Contraloría General de la República, vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, en virtud de ello, quien suscribe, estima que los argumentos esgrimidos por la indiciada, no logran desvirtuar el hallazgo de auditoría que conllevo a la formulación del cargo. Así se decide”. (Sic)
Es decir, que habiendo demostrado el órgano contralor que se realizó un pago por conceptos que no podían incluirse en el Plan Único de Cuenta de 1999, consideró que la actora había incurrido en la conducta prevista en el numeral 9 del artículo 113 de la Ley de la Contraloría General de la República de 1995, al haber certificado la realización de dicho pago.
Ahora bien, la parte accionante se limitó a denunciar que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, pues se equivocó al afirmar que los avisos estaban vinculados con actividades de distintos partidos políticos y que no podía darse una interpretación taxativa a los conceptos contemplados en el Plan Único de Cuenta; no obstante, la administrada no desvirtuó en el curso del presente proceso, así como tampoco en sede administrativa, que el pago efectuado sí podía imputarse a las partidas contempladas en el Plan Único de Cuentas del año 1999, por lo que, no pudiendo la Sala suplir dicha deficiencia, debe desechar el alegato bajo análisis y confirmar el criterio expuesto en el acto recurrido antes señalado. Así se decide.
Por último, en cuanto a la denuncia referida a que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, advierte la Sala que la parte accionante se limitó a indicar que existía un falso supuesto de derecho: “Debido a que el funcionario señaló que no se puede imputar a una partida un gasto que no se ajusta al concepto que trae consigo la misma, en el caso concreto, la descripción de salutación a diferentes partidos políticos por parte del ejecutivo regional, no se encuentra contemplada en la partida en comento de manera taxativa, razón por la cual no se desvirtúa el alegato (…) a todas luces se evidencia que confundió el alcance de la aplicación que debe darse al Plan Único de Cuenta, al señalar que la especificación debe estar establecida de manera taxativa, el mismo es de carácter referencial tomando en cuenta los conceptos, los cuales tienen un alcance amplio, contrario al valor taxativo que pretende darle el funcionario instructor”.
De lo expuesto se evidencia que la actora únicamente reiteró el argumento en el que había sustentado la denuncia de falso supuesto de hecho, relativo a la interpretación extensiva que en su criterio debió darse a los conceptos incluidos en el Plan Único de Cuenta, mas no señaló, la parte recurrente, cuál fue la norma errónea o inexistente en que se fundamentó la decisión del órgano contralor, no pudiendo una vez más esta instancia suplir esa deficiencia, debiendo por tanto desestimar la presente denuncia. Así se decide.
Desvirtuados los vicios denunciados por la parte actora, la Sala debe declarar sin lugar el presente recurso.
VI
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto contra el acto de fecha 5 de diciembre de 2007, por el cual el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA declaró extemporáneo el recurso de reconsideración ejercido contra el acto administrativo s/n, de fecha 06 de agosto de 2007, dictado por el mismo, mediante el cual declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente en su condición de Secretaria de Estado Directora de Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Aragua, y se le impuso multa por la cantidad de un millón doscientos cuarenta y tres mil doscientos bolívares con 00/100 (Bs. 1.243.200,00) ahora mil doscientos cuarenta y tres bolívares con veinte céntimos (1.243,20); y SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto contra el acto de fecha 6 de agosto de 2007, antes identificado.
En consecuencia, queda firme el acto administrativo s/n, de fecha 06 de agosto de 2007, que declaró la responsabilidad administrativa de LUCINA COROMOTO ARMAS BOLÍVAR en su condición de Secretaria de Estado Directora de Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Aragua, y le impuso multa por la cantidad de un millón doscientos cuarenta y tres mil doscientos bolívares con 00/100 (Bs. 1.243.200,00) ahora mil doscientos cuarenta y tres bolívares con veinte céntimos (1.243,20).
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) días del mes de abril del año dos mil once (2011). Años 200º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
EMIRO GARCÍA ROSAS
TRINA OMAIRA ZURITA
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En seis (06) de abril del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00419.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN