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Magistrado
Ponente HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. No 2001-0270
El Juzgado Superior en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante
oficio Nº 8261-01-4935 de fecha 26 de marzo de 2001, remitió a esta Sala el
expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto por la abogada Carmen
Zobeida Medina, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el número 37.184, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad
mercantil INVERSORA INDOFELI, C.A.,
inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del
Municipio Iribarren del Estado Lara en fecha 25 de marzo de 1998, bajo el Nº
16, Tomo 13-A, contra los actos administrativos emanados del Concejo del
Municipio Iribarren del Estado Lara, contenido en el Acuerdo Nº C.M. 54.99 de
fecha 11 de febrero de 1999 (segunda discusión), contenido en el acta Nº 11;
Acuerdo Nº C.M. 23-98 de fecha 13 de noviembre de 1998 (primera discusión);
Oficio 32 de fecha 5 de marzo de 1997, mediante el cual la Alcaldía del
Municipio Iribarren autorizó la protocolización del título supletorio de fecha
13 de marzo de 1996, decretado por el Juzgado Tercero de Primera Instancia en
lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Lara y,
cualquier otro acto subsiguiente, consecuente o derivado de los anteriores,
remisión efectuada en virtud de que el a quo declinó la competencia para
conocer de la presente causa en esta sala por decisión de fecha 19 de marzo de
2001.
El 27 de abril de 2001 se
dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini a
los fines de decidir la declinatoria de competencia.
I
ANTECEDENTES
Por escrito de fecha 11 de
agosto de 1999, presentado ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso
Administrativo de la Región Centro Occidental, la abogada Carmen Zobeida
Medina, anteriormente identificada, actuando en su carácter de apoderada
judicial de la sociedad mercantil Inversora Indofeli, C.A., intentó recurso de
nulidad contra los actos administrativos emanados del Concejo del Municipio
Iribarren del Estado Lara, contenido en el Acuerdo Nº C.M.54-99 de fecha 11 de febrero de 1999 (segunda
discusión) contenido en el acta Nº 11; Acuerdo Nº C.M. 23-98 de fecha 13 de noviembre
de 1998 (primera discusión); Oficio 32 de fecha 5 de marzo de 1997, mediante el
cual la Alcaldía del Municipio Iribarren, autoriza la protocolización de título
supletorio de fecha 13 de marzo de 1996 decretado por el Juzgado Tercero de
Primera Instancia Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Lara y, cualquier acto subsiguiente, consecuente o derivado de los dos
anteriores.
El a
quo por auto de fecha 20 de septiembre de 1999, admitió el recurso cuanto
ha lugar en derecho y en consecuencia ordenó notificar al Fiscal Duodécimo del
Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Lara y al Síndico
Procurador Municipal de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara,
igualmente ordenó publicar el cartel de emplazamiento respectivo.
El
4 de octubre de 1999 se dejó constancia de haberse librado las boletas de
notificaciones ordenado en el auto antes descrito.
En
fecha 4 de julio de 2000, fue expedido el cartel de emplazamiento respectivo.
Siendo consignada su publicación en fechas 17 y 19 de julio de 2000.
Por
auto de fecha 8 de agosto de 2000 se dejó constancia de que la causa estaba
abierta a pruebas.
Por
escritos de fecha 11 y 14 de agosto de 2000, la apoderada judicial de la parte
recurrente abogada Carmen Zobeida Medina y el ciudadano Cristofero Indomino
Magno quien actúa como Presidente de sociedad mercantil Inversora Indofeli
C.A., parte actora asistido de abogada consignaron escrito de promoción de
pruebas.
Por
auto de fecha 27 de septiembre de 2000, el a quo admitió las pruebas
cuanto ha lugar en derecho y ordenó oficiar a la Alcaldía del Municipio
Iribarren del Estado Lara en la persona del Síndico Procurador Municipal, a los
fines de que consigne y exhiba el expediente administrativo completo, así como
oficiar a la Secretaria de la Cámara Municipal del Municipio Iribarren del
Estado Lara, en la persona del Secretario Municipal a los fines de que
exhibiera y consignare los siguientes documentos: Acuerdo Nº CM 23-98 de fecha
13 de noviembre de 1998 (primera discusión) emanado del Concejo del Municipio
Iribarren del Estado Lara; Resolución del Alcalde número 621-98 de fecha 30 de
agosto de 1998; Oficio 32 de fecha 5 de marzo de 1997, mediante la cual la
Alcaldía del Municipio Iribarren autoriza la Protocolización de Título
Supletorio de fecha 13 de marzo de 1998, decretado por el Juzgado Tercero de
Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Estado Lara.
En fecha 30 de octubre de
2000 el a quo dejó constancia de que vencido como se encuentra el lapso
probatorio, se fija el quinto día de despacho siguiente a la presente fecha
para comenzar la primera etapa de relación.
Por
auto de fecha 21 de noviembre de 2000, el a quo dejó constancia de la
sola comparecencia del apoderado judicial de la parte actora, quien consignó escrito
de informes.
Por
decisión de fecha 19 de marzo de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declinó la
competencia para conocer el caso de autos, en los siguientes términos:
“...observamos que la presente causa tiene como
objeto la nulidad de un Acuerdo de Cámara Municipal Nº 54-99 de fecha
11-2-1999, emanada del Consejo del Municipio Irribaren del Estado Lara, en el
cual el Cuerpo Edilicio después de verificados los diversos expedientes que en
él se mencionan referentes a adjudicaciones de ventas de las parcelas descritas
y todo de conformidad a lo previsto con la Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos de
Propiedad Municipal, acordó la desafectación de los referidos ejidos ‘a los
efectos de su anterior adjudicación en venta, una vez cumplidos los requisitos
y condiciones previstos en la Ordenanza Sobre Ejidos y Terrenos Propiedad
Horizontal, por parte de los referidos solicitantes’. El artículo 2 del Acuerdo
señala que las parcelas respectivas e identificadas pasan a formar parte del
dominio privado municipal ‘a los efectos de la adjudicación en venta según el
procedimiento establecido en la ordenanza Sobre Ejidos y Terrenos y Propiedad
Municipal...’ Anterior a ello hubo un Acuerdo de Cámara Municipal Nº 23-98, de
fecha 13-11-98 (primera discusión) emanada del Consejo del Municipio Irribaren
del Estado Lara, que tiene el mismo tenor de aprobar las ‘solicitudes de
adjudicación en venta formuladas por un grupo de personas’ y finalmente se
solicita la nulidad del oficio Nº 32 de fecha 5-3-97, mediante el cual la
Alcaldía del Municipio Irribaren, autoriza la protocolización de un título
supletorio de fecha 13-3-96 decretado por el Juzgado Tercero de Primera
Instancia en lo Civil, Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Lara. De la lectura del libelo se desprende que según el recurrente el acto es
de ilegal ejecución, por haber desafectado y autorizado la venta de un bien,
que ya no era propiedad municipal y que por el contrario habría dejado de serlo
desde el año 1950, cuando se convirtió en terreno propiedad privada del
causante originario y se (sic) fue vendido para llegar a ser propiedad del
recurrente. De lo narrado por el actor, este juzgador saca en conclusión dos
hechos fundamentales, el primero es que esos actos administrativos que pretende
recurrir en forma acumulada son actos preparatorios del contrato de compra
venta para los beneficiarios de una supuesta concesión de uso. Igualmente está
demostrado o por lo menos está demostrado que los terrenos objeto de los
acuerdos de Cámara fueron adquiridos por los herederos de Jaime Caballe Bou el
10-8-1993 por virtud del deceso de éste quien a su vez lo compró de la firma
mercantil Intuza, mediante documento protocolizado por ante el Registro Subalterno
del primer Circuito de Registro del Distrito Irribaren del Estado Lara, en
fecha 18 de septiembre de 1986, bajo el Nº 34, folio 1 al 2, protocolo primero,
tomo 17 y esta empresa a su vez hubo dicho terreno por documento registrado por
ante la misma Oficina Subalterna el 3 de agosto de 1977, bajo el Nº 18, folios
64 al 70, Protocolo Primero, Tomo Quinto de los libros respectivos. Según narra
el actor hubo una agregación de parcelas dos de las cuales originariamente no
pertenecían al Municipio mientras que una sola de 1834 Metros, la vendió el
Municipio en el año 1950.
Toda esta narrativa nos conduce a concluir que los
actos cuya nulidad se solicita, están íntimamente relacionados con un contrato
de compra venta entre el Municipio y unos particulares y esos actos aún cuando
separables del contrato son preparatorios de éste y como tal la competencia
para conocer de su nulidad debe corresponderle al Tribunal Supremo de Justicia,
en Sala Político Administrativa, dado que los actos preparatorios de un contrato
forman parte del contrato mismo...”
“...este Tribunal considerando que dentro del
Contrato Administrativo debe incluirse los actos separables como el que se
pretende en nulidad en este juicio, acuerda declarar su incompetencia y remitir
el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, a quien de conformidad con el ordinal 14º del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ya que la nulidad de los actos
separables de un contrato administrativo pueden tipificarse como cuestiones de
cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación,
cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos
administrativos, en los cuales sea parte la República, los Estados o las
Municipalidades y así se decide”.
Siendo la oportunidad para pronunciarse sobre la declinatoria de competencia planteada, esta Sala observa:
Visto que la competencia es
un presupuesto del proceso de orden público, revisable de oficio por el Juez en
cualquier grado de la causa, salvo en el caso de las excepciones expresas
establecidas en la legislación, esta Sala Político-Administrativa, actuando
como juez de su propia competencia, debe revisar, a la luz de la entrada en
vigencia del nuevo Texto Fundamental aprobado el 15 de diciembre de 1999, por
referendo, el criterio interpretativo que ha venido manteniendo en sus
decisiones, en relación al ordinal 14 artículo 42 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, en concreto, respecto a su competencia para conocer
de todo asunto relacionado con los contratos administrativos sobre ejidos, por
estimar que su alcance debe adaptarse al nuevo ordenamiento constitucional.
La norma en referencia atribuye competencia a la Sala Político-Administrativa para “ Conocer las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades”.
A tal efecto, esta Sala en casos similares al de autos (ver sentencia Nº. 00434 de fecha 12 de marzo de 2002) ha señalado que, la disposición citada se ha interpretado en un sentido estrictamente literal, entendiéndose que está referida a todo contrato administrativo, independientemente de la persona político territorial que sea parte de la relación. Basta entonces, de acuerdo con el criterio interpretativo adoptado, que se cumplan aquellas condiciones que identifican como contrato administrativo a un determinado acto bilateral en que una de las partes es la República, los Estados o los Municipios, y que verse la acción sobre cuestiones de cualquier naturaleza que se originen con motivo de la interpretación, cumplimiento, nulidad, validez, o resolución del contrato, para que opere el fuero atrayente a esta Sala del caso.
Ahora bien, ese criterio en
extremo rígido, centraliza en la Sala Político-Administrativa el conocimiento
del contencioso de todos los contratos administrativos, entre estos, los
contratos que versan sobre terrenos de origen ejidal, apartándose del verdadero
sentido del texto legal en referencia, pues soslaya lo que fueron sus
principales fines, en tanto instrumento destinado a organizar transitoriamente
la jurisdicción contencioso-administrativa: acercar la justicia en esta materia
a las regiones y, relevar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de
materias que hasta la promulgación de la Ley concentraba, como único tribunal
contencioso administrativo general de esta jurisdicción.
Lo antes afirmado encuentra su más contundente respaldo en la lectura de la Presentación (Exposición de Motivos) del Anteproyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, elaborado por los entonces magistrados integrantes del Alto Tribunal, el cual fue aprobado en su casi totalidad por el Congreso, convirtiéndose en la hoy vigente Ley. En la parte pertinente del mencionado instrumento, se explican los fundamentos para la distribución de competencias adoptada en la jurisdicción contencioso-administrativa, así:
“Por otra
parte, se atribuye competencia en lo contencioso administrativo a las Cortes o
Tribunales Civiles Superiores de cada circunscripción, para el conocimiento de
las acciones o recursos de nulidad, contra los actos administrativos de efectos
generales o particulares, emanados de las autoridades estadales o municipales
de su jurisdicción, cuando sean impugnados por razones de ilegalidad, pues si
se invocan razones de inconstitucionalidad el tribunal deberá declinar su competencia
en la Corte. Estos mismos tribunales
serán también competentes para conocer de los juicios que intenten los
particulares contra la República cuando la cuantía sea inferior a cien mil
bolívares, y del contencioso de los contratos administrativos celebrados por
las entidades estadales o municipales.
Por último, se
ha atribuido facultad a los tribunales que sean competentes de acuerdo con las
previsiones del derecho común o especial, para conocer en primera instancia, en
sus respectivas circunscripciones, de cualquier recurso o acción que se
proponga contra los Estados o Municipios, así como de las acciones de cualquier
naturaleza que intenten la República, los Estados o Municipios, contra los
particulares.
La estructura
descrita persigue una doble finalidad: por una parte, se trata de acercar la
justicia a los administrados, facilitando la acción de los particulares en
determinada clase de cuestiones de orden contencioso, ya que, de acuerdo con
las previsiones consignadas, aquellos pueden ejercer las correspondientes
acciones o recursos en sus respectivas circunscripciones. De otro lado, se
tiende a descargar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de los
juicios contenciosos-administrativos originados por la actividad de la
administración regional o local.
Creemos que la
experiencia que se derive del funcionamiento de tales tribunales, será de
indudable utilidad para la organización definitiva de la jurisdicción
contencioso-administrativa en Venezuela.
Con la
formulación de las observaciones y recomendaciones que hemos incorporado al
texto del proyecto de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia preparado
por la Comisión de Política Interior de la Cámara de Diputados, los Magistrados
que integran el Supremo Tribunal de la República, aspiramos haber
contribuido a la conformación de un
instrumento jurídico orgánico y sistemático, que servirá de útil y eficaz
herramienta en la delicada misión de control de la constitucionalidad y
legalidad de los actos del Poder Público.” (“El Control Jurisdiccional de los
Poderes Públicos en Venezuela” Instituto de Derecho Público, Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas.
1979)
La revisión de los
anteriores razonamientos demuestra que la intención del proyectista de la Ley
fue desde un principio, como regla general, otorgar competencia a los
Tribunales Contencioso-Administrativos regionales para conocer del contencioso
de los contratos administrativos vinculados con entidades estadales o
municipales, por lo que la interpretación que ha debido darse a la norma no era
extensiva, sino limitando el conocimiento de esta Sala en materia de contratos
administrativos, además de aquellos suscritos por la República, sólo a las
causas relacionadas con contratos administrativos de Estados o Municipios que,
por su trascendencia y repercusión en el colectivo, ameriten elevarse al
conocimiento del Alto Tribunal.
Tales consideraciones,
relegadas mediante una interpretación literal de la norma, motivadas en la
necesidad de evaluar los resultados del régimen transitorio de la jurisdicción
contencioso administrativa inaugurado con la vigencia de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia en el año 1977,
cobran nueva relevancia dada su coincidencia con principios
fundamentales recogidos expresamente en el nuevo texto constitucional: la
descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial, como
manera de acercar la justicia al ciudadano que se sienta afectado por
actuaciones de los órganos públicos (artículo 269) y a la vez, con esta medida,
apuntalar el objetivo de una tutela judicial efectiva (artículo 26),
permitiendo que pueda ser ofrecida oportunamente, ya que un tribunal
congestionado difícilmente puede satisfacer adecuadamente las demandas de la
administración de justicia, en una sociedad cada vez más numerosa y compleja en
sus relaciones jurídicas.
A la vez, dado el grado de
desarrollo alcanzado por la jurisdicción contencioso administrativa bajo la
vigencia del instrumento que todavía transitoriamente la gobierna, el criterio
de interpretación literal del ordinal 14 artículo 42 de la Ley Orgánica que
rige las funciones de este Alto Tribunal, ya no es sostenible y, antes bien,
resulta reñido con la racionalidad que debe caracterizar la organización de
toda jurisdicción, pues dada la experiencia ganada con el funcionamiento de los
tribunales contencioso administrativos regionales, lo que ha motivado su
reorganización cada vez más especializada en once circunscripciones judiciales
(Resolución N° 235 del 24 de abril de 1995 del Consejo de la Judicatura);
permite sostener que no existen ya fundamentos válidos para que los jueces
revisores de la legalidad de actos unilaterales emanados de personas político
territoriales distintas de la República, no conozcan también de aquellos actos
de naturaleza bilateral que emanan de esos mismos entes, y que por la
naturaleza de los intereses debatidos, no susceptibles de incidir de manera
grave y directa en la colectividad, no ameriten el examen del más Alto
Tribunal.
Por el contrario, estima la
Sala que la cercanía con el acontecer local y con los justiciables, en cuyas
esferas de derechos inciden directamente tales actos, es una razón adicional
que aconseja, como regla general, que sean los jueces superiores regionales de
lo contencioso-administrativo quienes conozcan en primera instancia de los
problemas suscitados con el cumplimiento, caducidad o nulidad de los contratos
administrativos relacionados con ejidos.
En fin, que la suma de las
consideraciones antes expuestas así como el nuevo ordenamiento constitucional,
entendido de acuerdo al principio de interpretación progresiva de la Ley,
invocado en otras oportunidades por la Sala Político-Administrativa, conforme
al cual debe el órgano jurisdiccional interpretar el sentido y alcance de las
leyes adaptándolas a la sensibilidad, al pensamiento y a las necesidades de los
nuevos tiempos, con el fin de ponerlas a tono con el ordenamiento jurídico
ahora establecido, debiéndose rechazar los criterios anacrónicos que se opongan
o dificulten la efectiva vigencia y fundamento del sistema jurídico; todo lo
cual obliga a adaptar la interpretación de la norma comentada a los principios
recogidos expresamente en el nuevo texto fundamental.
Concluye entonces la Sala
que una interpretación coherente del ordinal 14 del artículo 42 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con los principios contemplados en la
nueva Constitución y el sentido original de ese texto legal como instrumento
destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso
administrativa, conduce a sostener que el conocimiento de causas relacionadas
con la interpretación, cumplimiento,
caducidad, nulidad, validez o resolución de contratos administrativos
celebrados por autoridades municipales sobre terrenos ejidos, corresponde a los
Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativo regionales. Así se
declara.
En este orden de ideas,
visto que la presente causa versa sobre la nulidad de un acto preparatorio
relacionado con la adjudicación en venta sobre unos terrenos de origen ejidal,
debe forzosamente esta Sala declarar su incompetencia para conocer y decidir el
caso de autos, y en consecuencia, declinar su conocimiento en el Juzgado
Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
Así se declara.
Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ACEPTA la competencia que le fuera declinada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por ser dicho Tribunal el competente para conocer y decidir el presente caso. Se ordena remitir inmediatamente la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que sin más dilación dicte sentencia en la presente causa.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de abril del dos mil
dos (2002). Años 191º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
El Vicepresidente-Ponente,
HADEL MOSTAFÁ
PAOLINI
Magistrada,
YOLANDA JAIMES GUERRERO
La Secretaria,
En veintitres (23) de abril del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00634.