Magistrada–Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
Exp. Nº 1139
El abogado CARLOS LUIS CASAS BAUDER, actuando en su
carácter de Presidente de la SOCIEDAD DE CORRETAJE DE SEGUROS CASBU, C.A.,
asistido por el abogado Marcos de Armas Arqueta, inscrito en el Inpreabogado
bajo el No.32.930, ejerció recurso de apelación contra la sentencia dictada por
la CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, de fecha 27 de julio
de 2000, mediante la cual se declaró improcedente la medida cautelar solicitada
en el recurso de nulidad intentado contra la Resolución Nº 99-2-2-2924 de fecha
23 de diciembre de 1999, contentiva de las “Normas por las que se regirán
las Sociedades de Corretaje de Seguros y los Corredores de Seguros para ajustar
el monto de la garantía a la Nación”, emanada de la Superintendencia de
Seguros.
Mediante Oficio Nº 00/2696 de fecha 2 de noviembre
de 2000, la referida Corte remitió a esta Sala copia certificada de las
actuaciones relacionadas con el expediente.
El día 9 de noviembre de 2000, se dio cuenta en Sala
y en esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé,
fijándose el décimo (10º) día de despacho para comenzar la relación, auto éste
revocado posteriormente, en fecha 28 de noviembre de 2000.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel
Mostafá Paolini y Yolanda Jaimes Guerrero, y la ratificación del Magistrado
Levis Ignacio Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de
diciembre de 2000, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.105 del día 22 del mismo
mes y año, se reconstituyó la Sala Político Administrativa el 27 de diciembre
de dicho año, y se reasignó la ponencia a la Magistrada YOLANDA JAIMES GUERRERO, quien con tal carácter suscribe la
presente decisión.
I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA MEDIDA
CAUTELAR SOLICITADA
El recurrente
ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución Nº
99-2-2-2924 de fecha 23 de diciembre de 1999, emanada
de la Superintendencia de Seguros, contentiva de las “Normas
por las que se regirán las Sociedades de Corretaje de Seguros y los Corredores
de Seguros para ajustar el monto de la garantía a la Nación”, que establece en su artículo 1º para las sociedades de corretaje de
Seguros y Reaseguros, la obligación de ajustar el monto de la garantía a favor
de la “Nación” en la cantidad mayor entre el cinco por ciento (5%) de las
comisiones netas percibidas en el año inmediatamente anterior y mil (1.000)
unidades tributarias. Fundamentó su recurso, en base a los siguientes
argumentos:
1.- Que la Resolución recurrida viola el principio
de proporcionalidad, los artículos 58, parágrafo 4º de la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros, el artículo 19, numerales 1 y 3 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos y los artículos 2,3, 112 y 299 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Igualmente alega que el
acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto de derecho, siendo nulo de
nulidad absoluta, por ser de ilegal ejecución y contrario a la Ley y a la
Constitución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, numerales 1 y
3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
2.- En relación a la violación al principio de
proporcionalidad, indica el recurrente que la Resolución impugnada no podía
fijar de manera absoluta, el monto de la garantía de una forma desproporcionada
obviando la capacidad económica de cada sociedad de corretaje, sino que debía
ajustarse a la letra del artículo 58, parágrafo cuarto de la Ley de Empresas de
Seguros y Reaseguros que predetermina los limites de la garantía en términos
porcentuales y por tanto proporcional a las comisiones netas percibidas por las
sociedades de corretaje de seguros, al señalar que el monto de la garantía no
será inferior del cinco por ciento (5%) del total percibido por el mismo concepto
y ejercicio para las sociedades de corretaje de seguros y reaseguros.
3.- En este sentido, indica que en el caso de una
sociedad de corretaje pequeña como la recurrente, puede percibir al año unos
treinta (30) millones de Bolívares, por concepto de comisiones, siendo que el
5% de ese monto es un millón quinientos mil Bolívares; en cambio 1000 unidades
tributarias en la actualidad son once millones seiscientos mil Bolívares, monto
éste que por ser la cantidad mayor, según la resolución recurrida, debe
constituir la cantidad de la garantía. Todo ello, crea a juicio del recurrente,
una desigualdad con respecto de las sociedades de corretaje que perciben al año
hasta doscientos treinta millones de Bolívares, que tendrían que constituir la
garantía, con base a la resolución recurrida, por la misma cantidad que la
sociedad que percibe veinte o treinta millones de Bolívares, es decir, el
equivalente a las mil (1.000) unidades tributarias, que continua siendo la
cantidad mayor, para todas aquellas sociedades de corretaje cuyas comisiones
netas al año no superen la cantidad de 232.000.000 Bs, (cuyo 5% equivale a
1.000 unidades).
4.- Que resulta evidente la violación del artículo 58, parágrafo cuarto
de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, el cual no establece las
unidades tributarias que contempla la resolución recurrida, sino valores
porcentuales que hacen que la garantía sea proporcional con la obligación.
5.-
Que el acto impugnado viola los artículos 2,3, 112 y 299 de la Constitución,
por cuanto no contribuye a la justicia social, sino que al contrario, está
conduciendo a la quiebra de una gran cantidad de sociedades de corretaje que no
podrán cumplir con tal exigencia, y viola el derecho de la recurrente de
dedicarse a la actividad económica de su preferencia.
Solicita se decrete medida cautelar
innominada, en el sentido de que se suspenda la obligación de las sociedades de
corretaje de seguros de constituir una garantía con base en la cantidad mayor
entre el cinco por ciento (5%) y mil unidades tributarias de las comisiones
percibidas en un año, lo cual, resulta constituir una fianza por un monto de
once millones seiscientos mil bolívares
que corresponde a 1000 unidades tributarias.
En relación al periculum in
mora, señala que en el presente caso, el fallo que se dicte puede quedar
ilusorio, por el retardo natural del proceso, y por cuanto, la obligación de
constituir una fianza de once millones seiscientos mil Bolívares, resulta
sumamente onerosa para las pequeñas sociedades de corretaje, como la que
recurre, situación esta que puede conducir a la quiebra de la sociedad, no
siendo reparable tal circunstancia por la sentencia favorable.
En relación al fumus bonis
iuris, señala que las denuncias formuladas demuestran que la
Superintendencia de Seguros no puede obligar a constituir una garantía, en su
caso, por once millones seiscientos mil Bolívares, sino que el monto debe ser
proporcional, en términos porcentuales como lo dispone el artículo 58 parágrafo
cuarto, de la Ley de Seguros y Reaseguros.
Solicita,
que en caso de negarse la medida cautelar innominada, se acuerde tutela
constitucional anticipativa para evitar el daño irreparable que pueda causar la
constitución de la garantía por la suma equivalente a mil (1000) unidades
tributarias.
II
DEL FALLO APELADO
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
declaró improcedente la medida cautelar solicitada, con base a los siguientes
fundamentos:
1.- Que suspender los efectos del acto
impugnado tanto por vía de medida
cautelar innominada como a través de la tutela constitucional preventiva y
anticipativa, “podría afectar los intereses del resto de los sujetos
indeterminados a los cuales se les aplica dicho acto, o que eventualmente se
les pudiera aplicar, dado el carácter general que reviste, existiendo, en
consecuencia la posibilidad de que tales sujetos actuaran como opositores al
recurso interpuesto con la finalidad de hacer valer también sus intereses”.
2.- Que no se podría suspender los efectos del acto
recurrido, por cuanto “ello sería concederle un privilegio del cual ésta no
goza frente al resto de los destinatarios del acto, ya que tal privilegio no lo
acuerda expresamente una ley, y con ello se rompería el principio de
generalidad de los actos administrativos de efectos generales o como expresa
partes de la doctrina se produciría “una discriminación inversa”, a decir de la
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América, respecto a las
demás sociedades de corretaje, las cuales se deberían constituir la garantía en
los términos establecidos en la resolución que se impugna, es decir que por
proteger a un justiciable se estarían discriminando los demás.”
3.- Que por las razones antes expuestas, es
improcedente la medida cautelar innominada y la tutela constitucional anticipativa
y preventiva, “toda vez que el orden público debe ser salvaguardado en este
caso, ya que se estarían lesionando los derechos de las demás sociedades de
corretaje que deberían constituir la garantía a favor de la Nación...”
III
ANÁLISIS DE LA SITUACION
Pasa esta Sala a pronunciarse en relación a
la apelación ejercida contra la sentencia de fecha 27 de julio de 2000, emanada
de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se declaró improcedente la medida
cautelar innominada solicitada, al
considerar que la suspensión del acto recurrido por la vía de la medida
cautelar, constituiría un privilegio para la recurrente frente al resto de las
demás
sociedades de corretaje que
deberían constituir la garantía a favor de la Nación.
En este sentido, señala la mencionada decisión
objeto de la apelación, que: “..ello sería concederle un privilegio del cual
ésta no goza frente al resto de los destinatarios del acto, ya que tal
privilegio no lo acuerda expresamente una ley, y con ello se rompería el
principio de generalidad de los actos administrativos de efectos generales o
como expresa parte de la doctrina se produciría “una discriminación
inversa”, a decir de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de
América, respecto a las demás sociedades de corretaje, las cuales sí deberían
constituir la garantía en los términos establecidos en la resolución que se
impugna, es decir, que por proteger a un justiciable se estarían discriminando
los demás.”
Debe señalarse que uno de los derechos más
importantes y fundamentales en todo Estado de Derecho, es el derecho a la
tutela judicial efectiva, que está conformado por otros derechos, como lo
son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las
acciones y recursos procedentes en vía judicial, el derecho a la tutela
judicial cautelar y el
derecho a la ejecución del fallo.
En efecto, las medidas cautelares son parte esencial
de este derecho y del derecho a la defensa, teniendo su base en la propia
función del Juez de juzgar y ejecutar lo juzgado y pueden ser utilizadas,
siempre que cumplan los dos requisitos esenciales del periculun in mora y
del fumus boni iuris, de la forma más amplia para garantizar la eficacia
de la sentencia que decida sobre el fondo de la controversia.(Sentencia de esta
Sala de fecha 16 de diciembre de 1998, Caso: Carmen Brea).
En efecto, en virtud del derecho a la tutela
judicial efectiva consagrada actualmente en los artículos 26 y 257 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Juez contencioso
administrativo se encuentra habilitado para emitir todo tipo de medida
cautelar que se requiera en cada caso concreto, esto es, puede decretar
todo tipo de mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas
positivas e incluso anticipativas- ante todo tipo de actividad o inactividad
administrativa, incluyendo actos de efectos particulares o generales,
actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones etc. Tal como se señaló
precedentemente. todo Juez, por el hecho de tener la potestad de ejecutar o
hacer ejecutar lo juzgado, ostenta un poder cautelar general que le permite
tomar cualquier medida cautelar que resulte necesaria para la eficaz ejecución
de lo juzgado.
En relación a la procedencia de la suspensión de efectos
de los actos generales en base a las medidas cautelares innominadas del
Código de Procedimiento Civil, ya esta Sala en sentencias de fechas 17-12-1991
(Caso: Mirna Salas); 12-5-1992 (Caso: Jesús Soto); 15-2-93 (Caso: Gastón
Navarro Dona); y 15-11-95 (Caso: Lucía Hernández), entre otras, se ha pronunciado a favor de la admisión de
la protección cautelar por vía de las referidas medidas cautelares innominadas
contra actos de efectos generales.
Así, en sentencia de esta Sala de fecha 13 de marzo de 1997
(Caso: Jhonson & Jhonson) se indicó: “es posible con base al poder
cautelar general que cuentan todos los jueces de la República –incluso, se
insiste, el contencioso administrativo- de acuerdo con el artículo 588 del
Código de Procedimiento Civil, la emisión de medidas cautelares en casos como
el presente cuyo objeto es un acto normativo, aunque, en esos casos, lo
procedente sería dirigir el mandamiento cautelar directamente sobre el
solicitante y no dar el efecto general propio de la decisión final.”
Así las
cosas, no es posible negar una medida cautelar en base a la naturaleza del
acto, tal como lo hizo el a-quo, por cuanto tal como se precisó
anteriormente, el Juez tiene un amplio poder cautelar general, que le permite
tomar cualquier medida cautelar para garantizar el derecho constitucional a la
tutela judicial efectiva y el único criterio que debe ser siempre valorado por
el juez contencioso administrativo para la adopción de una medida cautelar, es
la concurrencia del fumus boni juris y del periculum in mora. En
efecto, son estos los requisitos legitimadores para la adopción de medidas
cautelares, y que constituyen garantía suficiente de que las sentencias de
fondo que se dicten sean plenamente ejecutables, evitándose que los efectos del
proceso, perjudiquen a quienes tienen razón, quedando así, garantizado el
derecho fundamental de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva.
Por otra parte,
tampoco aparece en el presente caso, que la suspensión del acto pueda causar
una grave perturbación al interés público, configurada según la decisión del
a-quo, en la lesión de los derechos de las demás
sociedades de corretaje que deberían constituir la garantía a favor de la
Nación.. En efecto, el hecho de que el acto recurrido contenido
en el artículo 1º de las “Normas por las que
se regirán las Sociedades de Corretaje de Seguros y los Corredores de Seguros
para ajustar el monto de la garantía a la Nación” se suspenda por vía de
una medida cautelar con respecto a la empresa recurrente y no respecto a otras sociedades de
corretaje que no son partes en el presente proceso, no configura una situación
en la cual se genere una grave perturbación al interés general que pueda tener
influencia determinante en materia de protección cautelar.
No obstante lo anterior, esta Sala debe entrar a
analizar, si en el caso de autos, se cumplen los presupuestos exigidos para la
procedencia de la medida cautelar solicitada, y en este sentido se observa:
La emisión de cualquier medida cautelar, tal como lo
disponen los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, está
condicionada al cumplimiento concurrente de dos requisitos: que se presuma la
existencia del buen derecho que se busca proteger con la cautelar, como del
riesgo manifiesto de que pueda quedar o hacerse ilusoria la ejecución del fallo
que en definitiva dicte el Tribunal, estableciendo la norma que el
solicitante de la medida tiene la carga de acreditar ante el juez, haciendo uso
de los medios de pruebas que confiere el ordenamiento, la señalada presunción.
Ahora bien, la Sala observa que en el caso de autos
no aparece prueba alguna de la cual se evidencie la existencia de la presunción
de que el fallo que se dicte pueda quedar ilusorio o sea de muy difícil
reparación. En efecto, el solicitante se limita a señalar que la aplicación de
la disposición contenida en el artículo 1º de la Resolución cuya nulidad se ha
demandado, daría lugar a graves perjuicios de difícil reparación al derecho de
la empresa recurrente, concretamente en lo que respecta a su actividad
económica. Sin embargo, no trae a los autos prueba alguna de la cual se pueda
determinar la capacidad económica de la empresa recurrente, a los fines de
precisar si la ejecución del acto recurrido podría llevar a la quiebra de la
misma.
Es por ello que, siendo que el cumplimiento de los
requisitos exigidos para la procedencia de las medidas cautelares innominadas
es concurrente y visto que en el presente caso, no aparece comprobado el periculum
in mora, resulta inoficioso entrar a analizar el fumus bonis iuris.
Por las consideraciones anteriores, es improcedente
la medida solicitada, por no darse el estricto cumplimiento de los requisitos
previstos en el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil y así se decide.
IV
Decisión
Con fundamento en
lo anteriormente expuesto, esta Sala Político Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el
recurso de apelación ejercido el abogado CARLOS LUIS
CASAS BAUDER, actuando en su carácter de Presidente de la Sociedad de
Corretaje de Seguros CASBU, C.A., asistido por el abogado Marcos de Armas
Arqueta, inscrito en el Inpreabogado bajo el No.32.930, contra la sentencia de fecha 27 de julio de
2000, dictada por la CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, que
declaró improcedente la medida cautelar innominada solicitada en el recurso de
nulidad interpuesto por el prenombrado ciudadano contra la Resolución Nº
99-2-2-2924 de fecha 23 de diciembre de 1999, emanada de la Superintendencia de
Seguro, la cual se CONFIRMA, por la motivación antes expuesta.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase
lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de
Despacho de la sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
en Caracas, a los cinco (05) días del mes de abril del año dos mil uno (2001).
Años 190º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
LEVIS IGNACIO ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Magistrada-Ponente
La Secretaria,
ANAIS MEJIA CALZADILLA
Exp. Nº 1139
YJG/pasb
Sent. Nº 00662
En
diecisiete (17) de abril del año dos mil uno, se publicó y registró la anterior
sentencia bajo el Nº 00662.
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