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Magistrado Ponente: HADEL
MOSTAFÁ PAOLINI
Exp. Nº 1996-12894
El 13 de
agosto de 1996, el abogado Vincenzo Battaglia Damiata, inscrito en el
INPREABOGADO bajo el N° 18.760, actuando con el carácter de apoderado judicial
de la sociedad mercantil COSTA DE ORO, C.A., inscrita en el Registro
Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda,
en fecha 3 de octubre de 1973, bajo el N° 4, Tomo 123-A, interpuso recurso
contencioso administrativo de anulación por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad
conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra los actos
administrativos contenidos en los Acuerdos dictados por el Concejo Municipal
del Municipio Colina del Estado Falcón, en fechas 30 de julio de 1980 y 3 de
abril de 1996, mediante los cuales dicho Municipio rescata unos terrenos
identificados como Lote N° 1 y Lote N° 2, que habían sido vendidos por esa
Municipalidad a la empresa Oficina de Promoción y Estudios de la Construcción
Compañía Anónima (O.P.E.C., C.A.), y cuyo Lote N° 2 -según se alega- es
propiedad de la sociedad mercantil recurrente.
El 17 de
septiembre de 1996, se dio cuenta en Sala y se ordenó solicitar los
antecedentes administrativos del caso, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 123 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El 8 de
octubre de 1996, se acordó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
El 22 de
octubre de 1996, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad
interpuesto cuanto ha lugar en derecho, ordenando notificar al Fiscal General
de la República y al Síndico Procurador Municipal del Municipio Colina del
Estado Falcón. Igualmente, ordenó pasar el expediente a la Sala, una vez que
constaran en autos las notificaciones ordenadas, a los fines del
pronunciamiento previo, luego de lo cual se expediría el cartel al que hacía
referencia el artículo 125 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia. Finalmente, se ratificó la solicitud del expediente administrativo.
El 13 de
noviembre de 1996, se ordenó formar pieza separada con el expediente
administrativo remitido por la Alcaldía del Municipio Colina del Estado Falcón.
Efectuadas
las notificaciones pertinentes, el 5 de diciembre de 1996 se acordó pasar el
expediente a la Sala, a los fines del pronunciamiento previo.
El 17 de
febrero de 1998, la abogada Elina Ramírez Reyes, inscrita en el INPREABOGADO
bajo el N° 65.847, actuando con el carácter de apoderada judicial de la
sociedad mercantil Costa de Oro, C.A., desistió de la medida cautelar
solicitada.
El 18 de
junio de 1998, la abogada Ivellie Figueroa Álvarez, inscrita en el INPREABOGADO
bajo el N° 29.242, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio
Colina del Estado Falcón, consignó escrito mediante el cual solicitó se declare
sin lugar el recurso de nulidad interpuesto, principalmente por considerar que
el acto de primer grado impugnado adquirió firmeza y por ende se verificó la
caducidad de la acción.
El 13 de
agosto de 1998, la abogada Elina Ramírez Reyes, actuando con el carácter de
apoderada judicial de la parte recurrente, consignó escrito en el que solicitó
se desestimen los alegatos expuestos por la representación del Municipio Colina
del Estado Falcón.
Mediante
sentencia del 10 de diciembre de 1998, la Sala homologó el desistimiento de la
medida cautelar, formulado por la parte actora.
El 21 de
enero de 1999, se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue publicado y
consignado en autos en la oportunidad correspondiente.
El 9 de
febrero de 1999, la abogada Ivellie Figueroa Álvarez, actuando con el carácter
de apoderada judicial del Municipio Colina del Estado Falcón, ratificó su
intervención en el presente proceso y los alegatos expuestos en el escrito de
fecha 18 de junio de 1998.
En el lapso
de promoción de pruebas, la parte actora y la representación del Municipio
recurrido promovieron las pruebas pertinentes.
El 9 de
marzo de 1999, la representación de la sociedad mercantil recurrente se opuso a
la admisión de las pruebas promovidas por su contraparte.
Por auto
del 7 de abril de 1999, el Juzgado de Sustanciación declaró improcedente la
oposición formulada y admitió las pruebas promovidas por la representación del
Municipio Colina del Estado Falcón. Igualmente, por auto separado de la misma
fecha, admitió las pruebas promovidas por la recurrente.
Concluida
la sustanciación del juicio, el 29 de febrero de 2000, se acordó pasar el
expediente a la Sala.
El 8 de
marzo de 2000, se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado José
Rafael Tinoco y se fijó el quinto día de despacho siguiente para comenzar la
relación.
El 21 de
marzo de 2000, se dejó constancia del inicio de la relación y se fijó la
oportunidad para que tuviera lugar el Acto de Informes.
El 5 de
abril de 2000, se celebró el acto de informes con la comparecencia de la
abogada Elina Ramírez Reyes, actuando con el carácter de apoderada judicial de
la sociedad mercantil Costa de Oro, C.A., quien consignó el escrito respectivo.
El 25 de
abril de 2000, la abogada Ivellie Figueroa Álvarez, actuando con el carácter de
apoderada judicial del Municipio Colina del Estado Falcón, consignó escrito de
consideraciones, en el que solicitó se declare improcedente el recurso de
nulidad interpuesto.
El 11 de
mayo de 2000, la abogada Elina Ramírez Reyes, actuando con el carácter de
apoderada judicial de la sociedad mercantil Costa de Oro, C.A., solicitó se
declaren extemporáneos los alegatos expuestos por la representación del
Municipio recurrido, por haberse consignado luego del acto de informes.
El 24 de mayo
de 2000, ratificó la anterior solicitud.
El 30 de
mayo de 2000, se dijo Vistos.
El 21 de
febrero de 2001, reconstituida la Sala Político-Administrativa, se reasignó la
ponencia al Magistrado Hadel
Mostafá Paolini.
El 20 de febrero de 2001, la apoderada
judicial de la parte recurrente solicitó la expedición de copias certificadas y
además se dejara constancia “sobre el estado actual en que en se encuentra el
presente recurso de nulidad”.
El 29 de marzo de 2001, la abogada
Elina Ramírez Reyes, actuando con el carácter de apoderada judicial de la
sociedad mercantil Costa de Oro, C.A., solicitó se dicte sentencia en la
presente causa.
El 16 de
octubre de 2002, la abogada Ivellie Figueroa Álvarez, actuando con el carácter
de apoderada judicial del Municipio Colina del Estado Falcón, solicitó se
declare la perención “después de vistos” en la presente causa, lo cual ratificó
el 29 del mismo mes y año.
El 10 de
noviembre de 2004, la mencionada abogada ratificó el pedimento anterior, y
solicitó que de ser desestimado se declare improcedente el recurso de nulidad.
En fecha 17
de enero de 2005, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, los Magistrados Emiro García Rosas y Evelyn
Marrero Ortíz, designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004,
quedando integrada esta Sala por cinco Magistrados, conforme a lo dispuesto en
el artículo 2 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber:
Presidente, Magistrado Levis Ignacio Zerpa; Vicepresidente, Magistrado Hadel
Mostafá Paolini; y Magistrados Yolanda Jaimes Guerrero, Evelyn Marrero Ortíz y
Emiro García Rosas.
En fecha 2
de febrero de 2005, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo
de Justicia, quedando conformada la Sala
Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada
Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; y
Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini y Emiro García Rosas.
Asimismo, por auto del 15 de marzo de 2005, se ordenó la continuación de la
presente causa, en el estado en que se encuentra y se ratificó la ponencia al
Magistrado Hadel Mostafá Paolini.
El 9 de
marzo de 2005, la abogada Ivellie Figueroa Álvarez, actuando con el carácter de
apoderada judicial del Municipio Colina del Estado Falcón, expuso una serie de
consideraciones ante esta Sala, solicitando se declare improcedente el recurso.
A los mismos fines, la mencionada abogada compareció el 5 de abril de 2005.
Realizado el estudio de las actas
que conforman el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a dictar
sentencia, con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
En el escrito libelar expuso el apoderado judicial de la
sociedad mercantil COSTA DE ORO, C.A., lo siguiente:
Que su representada es legítima propietaria de un lote
de terreno denominado “lote No. 2”, con los siguientes linderos: Norte:
el Mar Caribe, en una longitud de mil doscientos veinticinco metros (1.225 m.),
separado dicho lindero del Mar Caribe por una extensión de cincuenta metros (50
m.), contados desde dicho lindero hasta la Ola Mayor, denominada Faja de
Terreno inalienable; por el Este: con la quebrada denominada Caruca, que separa
los Ejidos del Municipio La Vela de
Coro, en una longitud de mil quinientos metros (1.500 m.), aproximadamente, de los terrenos propiedad de
la Comunidad Indígena Tara-Tara y el Carrizal; Sur: con Ejidos separados de
estos en una línea imaginaria en una longitud de novecientos metros (900 m.),
señalada con botalones de concreto que forma un ángulo de noventa grados, con
el lindero Oeste; y por el Oeste: en una longitud de mil metros (1.000 m.), con
la línea formada por la propiedad del Cuartel de la Guardia Nacional y
prolongación de esta línea en dirección Sur, donde forma un ángulo de noventa
(90) grados, con el lindero Sur.
Que
dicha propiedad fue adquirida legítimamente conforme a documento debidamente
protocolizado en la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio Colina
del Estado Falcón, registrado el 29 de marzo de 1974, bajo el N° 46, a los
folios 61 vto. Al 63 vto., Protocolo Primero, Primer Trimestre de 1974.
Que el
referido inmueble fue adquirido “a sabiendas de que gran parte del mismo,
estaba ESPECIALMENTE AFECTADO con motivo de la construcción de las obras
complementarias del puerto para ‘ferry boats’ en Muaco y la Carretera de enlace
con la Vela de Coro”, de conformidad con el Decreto Presidencial Número
1.287, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 30.105,
en fecha 18 de mayo de 1973.
Alega que: “Dicho terreno, fue enajenado
por la Municipalidad del Municipio Colina del Estado Falcón, en el año de 1955,
a nuestros causahabientes a título particular, de los cuales deriva en forma
perfecta la tradición del título por el cual ostenta mi representada el
dominio, propiedad y posesión del referido inmueble.”
Sostiene que en fecha 30 de julio de 1980, el Concejo Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón, dictó un Acuerdo mediante el cual declaró resuelto el contrato de compra venta suscrito entre la Municipalidad y la sociedad mercantil Oficina de Promoción y Estudios de la Construcción Compañía Anónima (O.P.E.C., C.A.), todo ello “INAUDITA ALTERAM PARTEM y sin haber nunca probado incumplimiento alguno de (su) representada”.
Que su representada no fue formalmente notificada del referido acto, sin embargo “...por informaciones recabadas de los vecinos del lugar (...) en fecha 21 de Junio de 1995, por ante el Juzgado del Distrito Colina de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, La Vela, pensando estar en presencia de un acto delictivo, cometido por un funcionario público, solicita(ron) una averiguación de NUDO HECHO, contra el actual Alcalde ÁNGEL RAMÓN VILLEGAS RAMOS, y es por fin en fecha 30 de agosto de 1995, que (su) representada se entera del contenido y existencia del Acuerdo de fecha 30 de julio de 1980”.
Que
el 1° de febrero de 1996, su representada ejerció recurso de reconsideración
contra el acto antes descrito, el cual fue declarado sin lugar por el Concejo
Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón, en fecha 3 de abril de 1996, notificado el 16 del mismo mes y
año, agotando de esta manera la vía administrativa.
Aduce
la representación judicial de la parte actora que los actos impugnados se
encuentran viciados de nulidad absoluta por violación de la cosa juzgada
administrativa, del procedimiento legalmente establecido, incurrir en los
vicios de falso supuesto de hecho y de derecho, inmotivación, usurpación de
funciones, violación de los derechos constitucionales a la propiedad, a la
defensa y al debido proceso.
Igualmente
se alegó “la prescripción extintiva de la acción” y la “prescripción
adquisitiva o usucapión”.
Finalmente, se solicita que el recurso de
nulidad interpuesto sea declarado con lugar en la definitiva.
En el presente caso, el Concejo Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón, en fecha 30 de julio de 1980, dictó Acuerdo revocatorio del acto administrativo que resolvió la enajenación de los Lotes conocidos como N° 1 y N° 2 a la Oficina de Promoción y Estudios de la Construcción C.A. (OPEC, C.A.). Dicho Acuerdo se publicó en la Gaceta Oficial del entonces Distrito Colina, N° Extraordinario, el 5 de septiembre de 1980. En el referido acto se señaló lo siguiente:
“El Concejo Municipal del Distrito Colina del
Estado Falcón, en uso de sus atribuciones legales,
Que el artículo 159 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, ordena en forma categórica a los Concejos
Municipales, tomar todas las acciones necesarias para la recuperación de los
terrenos ejidos municipales que hayan sido enajenados en violación a las
disposiciones constitucionales y legales ó que sean detentados o justo título.
Que en fecha 07 de febrero de
1.955, el Concejo Municipal del Distrito Colina del Estado Falcón, dictó una RESOLUCIÓN
mediante la cual autorizó la enajenación de dos lotes de terrenos ejidos,
conocidos como Lote No. 1 y Lote No. 2, de superficie aproximada de DOS
MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL METROS CUADRADOS (2.450.000 m2), a favor de la empresa ‘Oficina de Promoción y
Estudios de la Construcción C.A.’ OPEC, C.A., ubicados en jurisdicción del
Municipio La Vela de este Distrito y cuyos linderos son ...(omissis)...
Que la Ordenanza vigente para la
época sólo contemplaba el ARRENDAMIENTO de terrenos ejidos y en ningún caso la
enajenación de éstos.
...(omissis)...
Que el acto írrito creador de
esa Resolución no cumplió con las formalidades establecidas en el texto legal
citado inmediatamente anterior, por lo cual abiertamente se observa el vicio en
la formación de la voluntad administrativa.
...(omissis)...
Que la Resolución antes
identificada, constituye un acto de efectos particulares viciado, y que además
invade la esfera del procedimiento pautado por el Constituyente para la
enajenación de ejidos, el cual es reservado para las Ordenanzas Municipales,
verdaderos instrumentos para la formación idónea de la voluntad administrativa
en materia de actos de efectos generales, lo cual, como ha quedado
anteriormente demostrado, representa un vicio de inconstitucionalidad, no
convalidable.
Art. 1º.- Revocar en base al principio
de tutela – administrativa el acto emanado de la Cámara Municipal el día 07 de
febrero de 1955, en el cual, mediante Resolución se autorizó la enajenación de
los ejidos ya identificados a la empresa OPEC, C.A.
Art. 2º.- Incorporar con el carácter de
PARTE MOTIVA del presente ACUERDO el Informe de la Sindicatura Municipal.
Art. 3º.- El ciudadano Síndico
Procurador Municipal queda encargado de la ejecución del presente Acuerdo.
...(omissis)...
Dado, firmado, sellado y
refrendado en el Salón de Sesiones del Concejo Municipal, en La Vela de Coro, a
los treinta (30) días del mes de Julio de mil novecientos ochenta (1980) 171° y
122°”.
Posteriormente,
el 1° de febrero de 1996, la representación de la sociedad mercantil Costa de
Oro, C.A., interpuso recurso de reconsideración contra el referido acto, por lo
que el 3 de abril de 1996, el Concejo Municipal del Municipio Municipio
Colina del Estado Falcón, lo declaró sin lugar, bajo el siguiente fundamento:
“REPÚBLICA DE VENEZUELA. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO
COLINA DEL ESTADO FALCÓN. La Vela, 03 de Abril de 1.996. Años: 185° y 137°.
ACUERDO.
El Ayuntamiento del Municipio
Colina del Estado Falcón, en uso de sus atribuciones legales,
Que en fecha 01 de Febrero de
1.996, el Ciudadano SEBASTIÁN BATTAGLIA FARINA, actuando con el carácter de
Presidente de la Empresa Costa de Oro, C.A., interpuso recurso administrativo
contra el acto de efectos particulares (Acuerdo) dictado por el Concejo
Municipal el día 30 de Julio de 1980 ...(omissis)...
Que en fecha 08 de Febrero de
1.996, se dictó auto de proceder, a los fines de revisar el acto impugnado, de
conformidad con lo establecido en el Artículo 83 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, habida cuenta de que fueron invocadas por el
solicitante, razones de nulidad absoluta.
Que cumplidas como fueron las
formalidades y exigencias de la Ley, la Sindicatura Municipal emitió el
dictamen jurídico respectivo, por el cual no sólo quedan planamente
desvirtuados los alegatos hechos por la parte impugnante del acto revisado,
sino que del mismo también se reafirma que el acto revocatorio del 30 de julio
de 1.980, estuvo totalmente ajustado a derecho.
Que independientemente de todo
lo antes expuesto, los dos lotes de ejidos vendidos en la oportunidad señalada
(Lote N° 1 y Lote N° 2), lo fueron para efectuar construcciones dentro de los
términos permitidos por el Artículo 21, Ordinal 3° de la Constitución del año
1.953, habiéndose comprometido los compradores originales a comenzar esos
trabajos de construcción en el término de un año, de acuerdo con la (sic)
exigencias legales de la época.
Que después de 41 años de
‘tradición legal’ (lo cual reconoce en su escrito el mismo impugnante), no
existe ninguna construcción que demuestre el cumplimiento de las obligaciones
adquiridas con la Municipalidad por los compradores originales (OPEC, C.A.), ni
por ninguno de sus causahabientes a título particular (COSTA DE ORO C.A.) salvo
la construcción -en un área irrelevante, dentro de la superficie total de los
terrenos identificados-, de un grupo de galpones industriales, que en un
contexto de VEINTE MIL METROS CUADRADOS (20.000 M2), en el Lote N° 1,
constituyen el tipo de construcción que precisamente aparecía prohibido, según
los términos de la negociación original, por tratarse de construcciones no
aptas para terrenos de vocación turística, como es el caso de los terrenos
rescatados, los cuales se encuentran ubicados, todos ellos, frente a la playa
que integran la capital del Municipio.
Que encontrándose en mora de
dicha obligación los compradores originales, (o sus causahabientes a título
particular), se ha operado de pleno derecho la Resolución contractual.
PRIMERO: Declarar SIN LUGAR, por
improcedente el recurso administrativo interpuesto por el Sr. SEBASTIÁN
BATTAGLIA FARINA, en su condición de Presidente de la firma COSTA DE ORO, C.A.,
el día 01 de febrero de 1996 (...omissis...)
SEGUNDO: Ratificar en todas sus partes
el acto administrativo de efectos particulares dictado por el Concejo Municipal
del Distrito Colina el día 30 de Julio de 1.980, y publicado en Gaceta
Municipal Extraordinaria del 05 de Septiembre del mismo año, mediante el cual
se acordó revocar la venta de terrenos ejidos que la Municipalidad hizo a la
empresa ‘OFICINA DE PROMOCIÓN Y ESTUDIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, COMPAÑÍA ANÓNIMA’
(OPEC, C.A.), consagrada dicha venta por medio de Resolución al efecto dictada
en fecha 07 de Febrero de 1.955.
TERCERO: Subsidiariamente y a todo
evento, declarar recuperados de pleno derecho para el Municipio Colina del
Estado Falcón (antes Distrito Colina), los terrenos identificados en el primer
considerando (Lote N° 1 y Lote N° 2), vendidos por la Municipalidad a la
empresa ‘OFICINA DE PROMOCIÓN Y ESTUDIOS DE LA CONSTRUCCIÓN, COMPAÑÍA ANÓNIMA’
(OPEC, C.A.), mediante Resolución del día 07 de Febrero de 1.955...”.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Vista
la causa con informes de la parte accionante, pasa esta Sala a decidir sobre el
mérito de este recurso de nulidad, previas las siguientes consideraciones:
En
primer término, antes de decidirse el fondo de la presente litis, debe examinarse la competencia de esta Sala para conocer del
asunto, debido a la necesidad de sistematizar y afianzar los criterios
atributivos de competencia que se han establecido conforme a los criterios
jurisprudenciales en materia ejidal, aplicando además el principio de la perpetuatio
fori, que impone analizar el caso conforme a las previsiones de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (específicamente lo dispuesto en el
ordinal 14 del artículo 42 eiusdem), que era la ley vigente para el momento de la
presentación de la demanda, según lo establece el artículo 3 del Código de
Procedimiento Civil.
En
efecto, a partir del fallo del 26 de febrero de 2002 (Nro. 0357), esta
Sala empezó a atribuir el conocimiento de tales causas a los Juzgados Superiores Regionales con
competencia en lo Contencioso Administrativo, donde se estableció que:
“La norma en referencia (ordinal 14º del artículo 42 LOCSJ) atribuye
competencia a la Sala Político-Administrativa ...(omissis)...
La disposición citada se ha interpretado en un sentido estrictamente
literal, entendiéndose que está referida a todo contrato administrativo,
independientemente de la persona político territorial que sea parte de la
relación. ...(omissis)...
Ahora bien, ese criterio en extremo rígido,
centraliza en la Sala Político-Administrativa el conocimiento del contencioso
de todos los contratos administrativos, entre estos, los contratos que versan
sobre terrenos de origen ejidal, apartándose del verdadero sentido del texto
legal en referencia, pues soslaya lo que fueron sus principales fines, en tanto
instrumento
destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción
contencioso-administrativa: acercar la justicia en esta materia a las regiones
y, relevar a la Sala Político-Administrativa del conocimiento de materias que
hasta la promulgación de la Ley concentraba, como único tribunal contencioso
administrativo general de esta jurisdicción.
...(omissis)...
La revisión de los anteriores razonamientos
demuestra que la intención del proyectista de la Ley fue desde un principio,
como regla general, otorgar competencia a los Tribunales
Contencioso-Administrativos regionales para conocer del contencioso de los
contratos administrativos vinculados con entidades estadales o municipales, por
lo que la interpretación que ha debido darse a la norma no era extensiva, sino
limitando el conocimiento de esta Sala en materia de contratos administrativos,
además de aquellos suscritos por la República, sólo a las causas relacionadas
con contratos administrativos de Estados o Municipios que, por su trascendencia
y repercusión en el colectivo, ameriten elevarse al conocimiento del Alto
Tribunal.
Tales consideraciones, relegadas mediante una
interpretación literal de la norma, motivadas en la necesidad de evaluar los
resultados del régimen transitorio de la jurisdicción contencioso
administrativa inaugurado con la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia en el año 1977,
cobran nueva relevancia dada su coincidencia con principios
fundamentales recogidos expresamente en el nuevo texto constitucional: la
descentralización administrativa y jurisdiccional del Poder Judicial, como
manera de acercar la justicia al ciudadano que se sienta afectado por
actuaciones de los órganos públicos (artículo 269) y a la vez, con esta medida,
apuntalar el objetivo de una tutela judicial efectiva (artículo 26),
permitiendo que pueda ser ofrecida oportunamente, ya que un tribunal
congestionado difícilmente puede satisfacer adecuadamente las demandas de la
administración de justicia, en una sociedad cada vez más numerosa y compleja en
sus relaciones jurídicas.
...(omissis)...
...estima la Sala que la cercanía con el
acontecer local y con los justiciables, en cuyas esferas de derechos inciden
directamente tales actos, es una razón adicional que aconseja, como regla
general, que sean los jueces superiores
regionales de lo contencioso-administrativo quienes conozcan en primera
instancia de los problemas suscitados con el cumplimiento, caducidad o nulidad
de los contratos administrativos relacionados con ejidos.
...(omissis)...
Concluye entonces la Sala que una
interpretación coherente del ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia, con los principios contemplados en la nueva
Constitución y el sentido original de ese texto legal como instrumento
destinado a organizar transitoriamente la jurisdicción contencioso
administrativa, conduce a sostener que el conocimiento de causas relacionadas con
la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de
contratos administrativos celebrados por autoridades municipales sobre terrenos
ejidos, corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso
Administrativo regionales. Así se declara.
En este orden de ideas, visto que la
presente causa versa sobre un recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad contra el Acuerdo
dictado por el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui de
fecha 16 de Octubre de 1997, referente al contrato de donación de un terrero
ejido suscrito entre el otrora Distrito Sotillo del Estado Anzoátegui, debe
forzosamente esta Sala declarar su incompetencia para conocer y decidir el caso
de autos, y en consecuencia, declinar su conocimiento en el Juzgado Superior en
lo Civil y Contencioso Administrativo que resulte competente. Así también se
declara.”.
Este
criterio ha sido reiterado en diversos fallos, entre otros el de fecha 5 de marzo de 2002 (Nro. 392, Caso: “Otilia Josefina Gallardo Vs. Cámara Municipal
del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico”).
No
obstante lo anterior, el mencionado criterio ha sido objeto
de mitigación en
casos excepcionales, donde
la Sala ha
optado por asumir la competencia
por la verificación de situaciones especiales, tanto las originadas por
particularidades procesales (como es el dilatado transcurso del tiempo desde la
interposición de la demanda hasta la sentencia definitiva, entre otras, véase
sentencia del 1° de julio de 2003 -infra-)
o por la importancia y relevancia del terreno ejidal. (Vid. Sentencia del 20 de febrero de 2003, Caso: “CONARE Vs.
Alcalde del Municipio Nirgua del Estado Yaracuy y fallo del 25 de junio de
2002, Nro. 0880”).
En
efecto, mediante decisión de fecha 1° de
julio de 2003 (Nro. 0979, Caso: “Pedro Segundo Ramírez Vs. Cámara Municipal
del Distrito Iribarren del Estado Lara”), se estableció que:
“De la competencia:
Ha sido criterio de esta Sala que en casos como
el presente, donde se solicita la nulidad de un acto como el emanado de
la CÁMARA MUNICIPAL DEL DISTRITO
IRIBARREN DEL ESTADO LARA, en su Sesión Nº 37 de fecha 9 de mayo de
1985, mediante el cual ratificó su dictamen de fecha 28 de
diciembre de 1984, que negó al accionante la solicitud de prórroga del contrato
de arrendamiento con opción a compra que habían suscrito el 28 de diciembre de
1983, aprobado en Sesión Nº 86 de fecha 19 de diciembre de 1983, sobre una
parcela de terreno, de origen ejidal, con una superficie de cuatrocientos quince metros cuadrados con
noventa y seis centímetros cuadrados (415,96 M2), la
competencia para conocer de ellos corresponde a los Juzgados Superiores de lo
Contencioso Administrativo donde se encuentre ubicado dicho terreno.
Sin
embargo en el presente caso y en virtud del largo tiempo transcurrido desde que se interpuso el recurso en fecha 6
de agosto de 1985 ante el Juzgado Superior Civil, Mercantil y Contencioso
Administrativo de la Región Centro-Occidental, el cual fue declarado sin lugar el 9 de mayo de 1986, y apelado dicho
fallo ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, órgano que en
fecha 4 de agosto de 1998 se declaró incompetente para conocer de dicho asunto,
remitiendo el mismo a esta Sala, la cual en fecha 13 de junio de 2000, aceptó
la declinatoria de competencia, aunado a las diversas solicitudes formuladas
por el Ministerio Público, para que se dictara sentencia y atendiendo a los principios constitucionales referidos a la tutela
judicial efectiva y la celeridad procesal, es por lo que resulta cónsono que por vía excepcional esta Sala
considere pertinente entrar a conocer de la presente causa, lo cual hace en
los términos siguientes...”.
Criterio
este último que se ratifica para este caso, toda vez que se constató el
transcurso de más de ocho (8) años desde su inicio, habiéndose sustanciado en
su totalidad por esta Sala, cuya declinatoria en el estado en que se encuentra
comportaría una dilación perjudicial, afectando los derechos constitucionales
de una administración de justicia en forma expedita y sin dilaciones indebidas.
Adicionalmente
a lo expuesto, es de destacar que el caso de autos se refiere a un recurso de
nulidad interpuesto contra los actos administrativos contenidos en los Acuerdos
dictados por el Concejo Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón, en
fechas 30 de julio de 1980 y 3 de abril de 1996, mediante los cuales dicho
Municipio rescata unos terrenos identificados como Lote N° 1 y Lote N° 2, que
habían sido vendidos por esa Municipalidad a la empresa Oficina de Promoción y
Estudios de la Construcción Compañía Anónima (O.P.E.C., C.A.), y cuyo Lote N° 2
-según se alega- es propiedad de la sociedad mercantil Costa de Oro, C.A., los
cuales se adquirieron para la construcción de una urbanización de tipo
residencial, (tal y como se desprende del documento originario de venta que
cursa a los folios 23 al 26 de la primera pieza del expediente), lo que
evidencia una finalidad pública y lleva, por tanto, a la convicción de que el
asunto planteado trasciende el interés individual afectando el colectivo.
Siendo ello así, y sobre la base del criterio antes expuesto, esta Sala
ratifica su competencia para conocer de la presente causa. Así se declara.
Seguidamente, pasa la Sala a pronunciarse sobre el mérito de
la controversia y al respecto observa:
El
acto administrativo de rescate del terreno de origen ejidal, presuntamente
propiedad de la empresa recurrente, fue dictado por el Concejo Municipal del
Municipio Colina del Estado Falcón el 30 de julio de 1980, y el recurso
administrativo de reconsideración de esa medida fue intentado por la sociedad
mercantil accionante el 1° de febrero de 1996, es decir, casi dieciséis (16)
años después, circunstancia que necesariamente amerita un análisis de los
hechos ocurridos y de los argumentos esgrimidos por el Municipio recurrido
atinentes a la firmeza del acto recurrido en sede administrativa, y en tal
sentido se observa:
Alegan
los apoderados judiciales de la parte actora que el Concejo Municipal nunca la
notificó del acto de rescate del terreno de su propiedad, sino que muchos años
después, “...por informaciones recabadas de los vecinos del lugar
(...) en fecha 21 de Junio de 1995, por ante el Juzgado del Distrito Colina de
la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, La Vela, pensando estar en presencia
de un acto delictivo, cometido por un funcionario público, solicita(ron) una
averiguación de NUDO HECHO, contra el actual Alcalde ÁNGEL RAMÓN VILLEGAS
RAMOS, y es por fin en fecha 30 de agosto de 1995, que (su) representada se
entera del contenido y existencia del Acuerdo de fecha 30 de julio de 1980”, motivo por el cual dicha
empresa el 1° de febrero de 1996, interpuso el recurso de reconsideración
correspondiente contra el referido Acuerdo del 30 de julio de 1980.
En
este orden de ideas, debe señalarse que la jurisprudencia de esta Sala ha
establecido de manera reiterada, que la notificación de un acto administrativo
de efectos particulares constituye una condición suspensiva de su eficacia, de
tal manera que, no comenzará a surtir sus efectos, y por ende los lapsos para
su impugnación no correrán, hasta tanto no se ponga en conocimiento a los
particulares afectados por el mismo, es decir, que aun cuando el acto
sea perfectamente válido no resulta susceptible de ejecución o de cumplimiento
material mientras no ha sido puesto en conocimiento del interesado con las
formalidades legales correspondientes. (Vide. sentencia N° 249 del 23 de marzo de 2004).
El
anterior razonamiento, encuentra su asidero principal en la garantía del
derecho a la defensa, que se estaba prevista en el artículo 68 de la
Constitución de 1961 y actualmente en el artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, cuyo desarrollo legal en materia de
procedimientos administrativos se verifica, entre otras normas, en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículos 73 y 74).
Sin
embargo, advierte la Sala, que el acto administrativo impugnado fue dictado por
el Concejo Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón el 30 de julio de
1980, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, lo cual, aunque no implica un desconocimiento
de esa obligación por parte de la Administración autora de un acto
administrativo particular que afecte derechos subjetivos, personales y
directos, sí amerita el estudio de los mecanismos de notificación vigentes
entonces, y más concretamente, debe analizarse, cuáles eran los criterios
aplicados en materia de notificación de los actos administrativos para la
fecha, y en tal sentido se observa, que en decisión de la Corte Federal de
fecha 5 de agosto de 1958, se señaló:
“En el juicio ordinario, cuando llega la
oportunidad de sentencia, las partes están a derecho y si por cualquier
circunstancia extraordinaria no ocurriere así, deberán ser citadas previamente
al acto de la decisión, con indicación del día y hora en que ella habrá de
pronunciarse. Es lógico, pues que el lapso de apelación comience a correr desde
la audiencia siguiente, ya que los interesados están en cuenta, o deben
estarlo, de la automática apertura de ese lapso. En la tramitación
administrativa, no ocurre igual cosa. Como sucede en el caso de autos, y en
muchos otros, las actuaciones de los funcionarios no están sometidas a plazos
previamente determinados; esas actuaciones, por lo general no son públicas, en
el sentido de que el interesado no tiene acceso fácil al expediente y por lo
tanto, el procedimiento se desarrolla prácticamente a sus espaldas. Por ello,
en el orden administrativo es unánimemente aceptada la práctica, sancionada hoy
por todas las leyes sobre esta materia, que la notificación de las resoluciones
se haga, de ordinario, por su publicación en el órgano oficial, cuando el
acto es general. Pero si el acto es individual, es preciso su notificación
especial al interesado por medio de oficio, dejándose constancia, también
escrita, del día y la hora en que se entrega al propio interesado. Si no se
logra localizar a éste, las leyes, la jurisprudencia y la doctrina extranjera,
así como también un elemental principio de justicia, requieren que el
interesado sea notificado por cartel, que se publicará en el órgano oficial
destinado a este efecto, con fijación de un plazo prudencial, vencido el cual,
sin que se presente el interesado a notificarse, se considera iniciado el lapso
para la apelación. Esta solución, a mas de estar enmarcada dentro de claros
principios de procedimiento, es justa”. (Resaltado de la Sala).
El
criterio expuesto supra, fue ratificado por esta Sala en un caso análogo
al de autos (sociedad mercantil Playa Dorada Vs. Concejo Municipal del
Municipio Colina del Estado Falcón, decidido mediante sentencia N° 1.265 del 21 de octubre de 1999). Así
conforme a la referida jurisprudencia, cuando la Administración dictaba actos
administrativos de efectos particulares se requería la notificación personal
del interesado, y ante la imposibilidad de efectuarse la misma, en ausencia de
normativa expresa sobre este particular, se aceptaba como suficiente la
notificación por carteles, publicados en el órgano oficial destinado a tal fin.
En
el presente caso, del expediente administrativo se constata (folio 98) que en
fecha 15 de mayo de 1980, la Sindicatura Municipal del entonces Distrito Colina
del Estado Falcón resolvió “tomar las medidas pertinentes y realizar lo que
sea necesario para hacer efectivo el reconocimiento y posesión, según sea el
caso, del Municipio sobre estos terrenos, así como la recuperación de los
mismos.”. Así pues, el 26 de mayo de 1980 (folio 100), se ordenó notificar
a las sociedades mercantiles afectadas sobre la apertura del expediente
administrativo destinado a concretar la recuperación de los terrenos conocidos
como Lote N° 1 y Lote N° 2, por cuanto “...ninguna de las mencionadas
personas jurídicas (refiérase a la recurrente entre otras) tienen
acreditado domicilio ni residencia alguna en el Estado Falcón lo cual se
confirma del hecho o circunstancia de no haber hecho ninguna comunicación al
respecto a Municipalidad o Prefectura alguna, ni ser usuarios de servicios
básicos como el de electricidad, agua, aseo urbano y teléfono.”.
Posteriormente,
el 2 de junio de 1980, se libraron los carteles de notificación respectivos,
específicamente a la empresa recurrente según se evidencia al folio 104 del
expediente administrativo. Dejándose constancia el 9 de junio de 1980 por la
Secretaria del Concejo Municipal del entonces Distrito Colina del Estado Falcón
(folio 107), que dichos carteles “fueron colocados en esta misma fecha en
los sitios que a continuación se especifican: a) Mercado Municipal, frente a la
Plaza Bolívar; Cartelera del Concejo Municipal; c) Galpones edificados en la
carretera Coro-La Vela, Sector ‘El Piripicho’, Sabana Larga.”.
Finalmente,
se observa que el órgano edilicio al momento de dictar el acto administrativo
definitivo ordenó su publicación en la Gaceta Oficial del Municipio, con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal vigente para ese momento (G.O. N° 2.297 extraordinario, del 18 de
agosto de 1978), que establecía como único requisito de divulgación de los
actos administrativos particulares dictados por los Concejos Municipales
(llamados Acuerdos), su publicación en la Gaceta Municipal, en los siguientes
términos:
“Artículo 44.‑ Los actos que dicte el
Concejo sobre el régimen interno del cuerpo o sobre asuntos de efectos
particulares, se denominarán Acuerdos. Estos actos recibirán una sola discusión
y serán publicados en la Gaceta Municipal o Metropolitana”.
De
todo lo anterior, puede concluir la Sala que además de haberse colocado los
carteles de emplazamiento en la edificaciones construidas en los terrenos
supuestamente propiedad de la sociedad mercantil recurrente -lo que no fue
negado expresamente por la actora‑, la venta de dichos terrenos la había
efectuado el Municipio con el compromiso formal de que se realizaría la
construcción de una urbanización de tipo residencial en un lapso no mayor de un
(1) año (así aparece del documento de compra‑venta suscrito por el
Municipio y la primera empresa a quien le fueron enajenados los terrenos
ejidos), por lo que, resulta incierto en el marco como se desarrollaron los
hechos en el presente caso, que los propietarios no se hayan enterado, por lo
menos, de la existencia de un procedimiento de rescate en su contra, siendo en
consecuencia, insostenible el alegato de la parte recurrente, según el cual, en
un lapso de dieciséis (16) años, nunca tuvo oportunidad de conocer que la
Administración Municipal había rescatado los terrenos. En efecto, el compromiso
adquirido con la enajenación de los terrenos, necesariamente implicaba toda una
serie de trámites ante las autoridades municipales que ineludiblemente
conllevarían, a hacer de su conocimiento el rescate de los terrenos en
cuestión.
Conforme
a lo expuesto, considera la Sala que el Municipio llenó a cabalidad los
requisitos legales exigidos para la época, con el fin de que el acto
administrativo dictado por ella, adquiriera plena validez y eficacia.
Efectivamente, la orden de librar carteles y la publicación del acto final de
rescate en la Gaceta Municipal, resultan suficientes, en criterio de este Alto
Tribunal, para considerar que se cumplió
con el objetivo final de la notificación de los actos administrativos, cual es,
agotar los medios legales para otorgar al administrado afectado por la
actuación administrativa, la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa.
Así se declara.
De
todo lo dicho anteriormente, se concluye, que el acto administrativo de rescate
dictado por el Concejo Municipal el 30 de julio de 1980, estaba firme, y por lo
tanto, contra él no procedía el recurso de reconsideración y así debió
establecerlo el Municipio, en su oportunidad. Así se declara.
Por
otra parte, observa la Sala que, a pesar de lo expuesto, podría razonarse,
eventualmente, que la Administración Municipal revisó en el año 1996, su
actuación del año 1980, haciendo uso de su facultad revocatoria de oficio o de
autotutela administrativa. Al respecto, debe señalarse que, en efecto, la
Administración tiene la facultad de revocar sus propios actos por razones de
ilegalidad o conveniencia, mas sin embargo, esta facultad no es ilimitada, por
lo que, tanto la doctrina como la jurisprudencia han ido delineando esta
figura, recogida en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
estableciendo ciertos límites; en este sentido, se ha pronunciado la Sala en
reiteradas oportunidades, a saber:
“Así,
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 83 erige como
principio general la potestad de la Administración para reconocer la nulidad
absoluta de los actos dictados por ella en cualquier momento, de oficio o a
solicitud de parte, y a su vez, el artículo 82 eiusdem admite la revocatoria en
cualquier momento, en todo o en parte, de actos administrativos por la misma
autoridad que los dictó o por el respectivo superior jerárquico, siempre que no
hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos. (En este sentido véase sentencia N° 2.156 del 10 de octubre de 2001, exp. N° 0517).
De tal
manera que la consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto
administrativo por parte de la Administración en ejercicio de la potestad de
autotutela, sólo puede verificarse por causas de nulidad absoluta,
entendiéndose entonces que el acto nunca adquirió eficacia jurídica, pues si se
trata de un acto anulable, sería irrevocable ex officio si crea o declara
derechos a favor de los particulares.” (Sentencia
N° 1929 del 27 de octubre de 2004, caso Estación Marina Güiria, C.A. y Lubricantes Güiria, S.R.L.)
Así,
es de advertir que la facultad que posee la Administración de revisar y anular
sus propios actos en cualquier momento, tiene como límite, el que el acto
revisado no haya creado derechos subjetivos a terceros.
En
el presente caso, ha señalado la recurrente, que el Concejo Municipal, en
virtud del acto de rescate impugnado; procedió a parcelar parte del mismo y a
enajenarlo a terceros, lo cual evidentemente, crea en cabeza de esos terceros
derechos subjetivos legítimos, que no pueden ser desconocidos ni por la
Administración Municipal, ni menos aún por esta Sala, cuando no existe
evidencia en el expediente administrativo, que dichas personas hayan
participado de alguna forma en el curso del procedimiento administrativo
reabierto.
En
conclusión, al estar en presencia de un acto administrativo firme creador de
derechos subjetivos a particulares, el mismo, no era susceptible de ser
impugnado en vía administrativa, ni de ser revisado de oficio por el Concejo
Municipal autor del acto, salvo que estuviese inficionado de nulidad absoluta.
Así se decide.
Finalmente,
esta Sala vista la declaratoria de firmeza del acto dictado el 30 de julio de
1980, por el Concejo Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón, debe
desechar igualmente los alegatos expuestos en el libelo de la demanda respecto
a “la prescripción extintiva de la acción” y la “prescripción
adquisitiva o usucapión”, en tanto que dichas defensas constituían el
sustento de un recurso de nulidad ejercido contra un acto irrecurrible y por
ende manifiestamente improcedente.
Conforme
a todas las consideraciones expuestas, esta Sala debe declarar improcedente el
recurso de nulidad de autos y así finalmente se declara.
IV
DECISIÓN
Atendiendo
a los razonamientos antes expuestos, esta Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE el recurso de nulidad
interpuesto por el abogado Vincenzo Battaglia Damiata, actuando con el carácter
de apoderado judicial de la sociedad mercantil COSTA DE ORO, C.A.,
contra los actos administrativos contenidos en los Acuerdos dictados por el
Concejo Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón, en fechas 30 de
julio de 1980 y 3 de abril de 1996, mediante los cuales dicho Municipio rescata
unos terrenos identificados como Lote N° 1 y Lote N° 2, que habían sido
vendidos por esa Municipalidad a la empresa Oficina de Promoción y Estudios de
la Construcción Compañía Anónima (O.P.E.C., C.A.), y cuyo Lote N° 2 -según se
alega- es propiedad de la sociedad mercantil recurrente.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el
expediente.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del
mes de abril del año dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º
de la Federación.
La Presidenta,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
EMIRO GARCÍA ROSAS
Ponente
La
Secretaria (E),
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veintiuno (21) de abril del año
dos mil cinco, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02141.
La
Secretaria (E),
SOFÍA YAMILE
GUZMÁN