Magistrado Ponente: INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA

EXP. Nº 2013-1125

En fecha 11 de julio de 2013 los abogados Manuel Rodríguez Costa y Oscar Armando Quilarque, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 65.822 y 135.850, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS CARACAS DE LIBERTY MUTUAL, C.A., cuya última reforma fue inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda el 2 de junio de 2010, bajo el Nro. 49, Tomo 137-A-Sgdo., interpusieron ante esta Sala Político-Administrativa el recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, hoy MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA INDUSTRIAS Y COMERCIO, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa recurrente el 16 de enero de 2013 contra la Providencia Administrativa Nro. 115-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012,   emitida por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), que aplicó a la referida sociedad mercantil una sanción de multa por Tres Mil Unidades Tributarias (3.000 U.T.) -vigente para el año 2010- equivalente a la cantidad de Ciento Noventa y Cinco Mil Bolívares (Bs. 195.000,00), y le ordenó pagar “al ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina, titular de la cédula de identidad utilizar Nro. 11.898.083, el monto de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares (Bs. 182.000,00)”, conforme a lo previsto en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 4.685 del 8 de marzo de 2010 -aplicable en razón del tiempo-.

El 16 de julio de 2013, se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha se designó ponente a la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella, a los fines de decidir la solicitud de amparo cautelar.

Mediante sentencia Nro. 01153 de fecha 16 de octubre de 2013, la Sala declaró su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo admitió provisionalmente y declaró improcedente el amparo cautelar requerido. Asimismo, ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines consiguientes.

El 5 de noviembre de 2013, el referido Juzgado admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad, ordenó practicar las notificaciones de la Fiscal y la Procuradora General de la República, del Ministro del Poder Popular para el Comercio, así como a la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., y al ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina (tercero). Igualmente, acordó solicitar al referido Ministerio el expediente administrativo relacionado con la presente causa y abrir cuaderno separado para tramitar la medida cautelar de suspensión de efectos peticionada.

            En fecha 13 de marzo de 2014, vista de la entrada en vigencia del Decreto Nro. 600 dictado por el Ejecutivo Nacional el 21 de noviembre de 2013, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 30.340 del 23 de enero de 2014, se ordenó notificar a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), de la existencia del presente juicio.

            Posteriormente el 25 de junio de 2014, se ordenó requerir a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) la remisión del expediente administrativo.

            En fecha 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año. Igualmente, se reasignó la ponencia al Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta.

El 20 de enero de 2015, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., presentó diligencia mediante la cual pide a la Sala se proceda a practicar la notificación mediante carteles del ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina, antes identificado. Tal solicitud fue acordada el 21 de enero de 2015.

En fecha 12 de febrero de 2015, la Secretaría de la Sala dejó constancia de la publicación del cartel de notificación en la página web y de su fijación en la cartelera de este Alto Tribunal.

Posteriormente mediante auto de fecha 17 de marzo de 2015 y en acatamiento al Decreto Nro. 1.467 con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, se ordenó librar oficio de notificación a la Vicepresidencia de la República.

Cumplidas las notificaciones ordenadas el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el expediente a la Sala, a objeto de fijar la fecha para la celebración de la Audiencia de Juicio.

El 25 de junio de 2015, se dio cuenta en Sala y, en la misma oportunidad, el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta fue designado Ponente. Asimismo, se fijó la fecha para la celebración de la Audiencia de Juicio, de acuerdo a lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 23 de julio del mencionado año fue celebrada la Audiencia de Juicio, dejándose constancia de la comparecencia de la representación judicial de la sociedad de comercio recurrente, así como de la representación de la Procuraduría General de la República y del Ministerio Público, quienes expusieron sus argumentos y presentaron pruebas. En esa misma oportunidad, se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Mediante auto del 11 de agosto de 2015, el aludido Juzgado admitió las pruebas promovidas por las partes y cumplido el lapso de evacuación, se ordenó remitir el expediente a la Sala.

En fecha 29 de octubre de 2015, se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para que las partes presentasen sus informes escritos, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Posteriormente, en fecha 5 noviembre de 2015 la representante judicial de la Procuraduría General de la República, consignó el escrito de informes.

La causa entró en estado de sentencia el 12 de noviembre de 2015, según lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 17 de noviembre de 2015, el abogado Manuel Rodríguez Costa, ya identificado, en su condición de apoderado judicial de la empresa recurrente, presentó escrito de alegatos.

El 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. La Sala quedó constituida conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada, Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados, Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y Marco Antonio Medina Salas.

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, esta Sala pasa a pronunciarse respecto al recurso de nulidad interpuesto, con fundamento en las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

El acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nro. 115-2012 de fecha 11 de diciembre de 2011, emitida por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), estableció lo siguiente:

“La aseguradora no puede pretender eximirse de responsabilidad al argumentar que el monto a indemnizar es el correspondiente al cuadro-recibo para el momento del siniestro, cuando a los dos (2) meses siguientes de su ocurrencia, emiten otro recibo por una cobertura superior y aproximadamente ocho (8) meses después del siniestro es declarado pérdida total, considerando este Despacho que habiéndose perfeccionado el contrato en el día 15-03-2010 mediante la emisión de este recibo y el correspondiente pago por el denunciante quedo perfeccionado (sic) la voluntad de las partes que la cobertura era de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 182.000,00).

(…Omissis…)

De las actuaciones que reposan en el expediente N° ARA-DEN-000323-2011, que nos ocupa, se aprecia que la parte denunciada no informó adecuadamente ni oportunamente a la parte denunciante sobre la respuesta de pérdida total del bien, así como tampoco se consideró (sic) justificable las razones de hecho y de derecho de la decisión de la aseguradora de proceder a indemnizar en base a la cantidad de Ciento Cuarenta Mil Bolívares con Cero Céntimos.

(…Omissis…)

Una vez evaluadas las actuaciones que conforman el expediente, se evidenció que la empresa denunciada incumplió con las disposiciones establecidas en el artículo 8 numerales 3, 4 y 17, así como los artículos 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, la Presidencia de este Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en uso de sus atribuciones legales ORDENA a la infractora Sociedad Mercantil SEGUROS CARACAS DE LIBERTY MUTUAL, C.A., R.I.F. J-00038923-3, proceda de inmediato a pagar al ciudadano JUAN CARLOS CHIRINOS MOLINA, titular de la cédula de identidad N° V-11.898.083, el monto de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 182.000,00) correspondiente a la cobertura del cuadro recibo N° N-2507630, por concepto de indemnización del siniestro por pérdida total del vehículo.

Igualmente, este Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de conformidad con lo establecido en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios; DECIDE sancionar la empresa SEGUROS CARACAS DE LIBERTY MUTUAL, C.A., (…) con multa de Tres Mil (3000) Unidades Tributarias, equivalente a la cantidad de Ciento Noventa y Cinco Mil Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 195.000,00), calculada al valor de la Unidad Tributaria (…), vigente para el momento de ocurrir el incumplimiento por parte del infractor.

Notifíquese lo conducente al infractor mediante oficio, anexándose a la misma copia de la presente decisión y su correspondiente Planilla de Liquidación de Multa. (…)”. (Resaltado del original).

 

II

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito consignado en fecha 11 de julio de 2013 ante este Máximo Tribunal, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., antes identificada, expusieron lo siguiente:

 

De los hechos.

1. Señalan que su representada contrató con el ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina (denunciante en sede administrativa), una “Póliza de Casco de Vehículo Terrestre” con vigencia desde el 30 de diciembre de 2009 al 30 de diciembre de 2010 la cual tendría una cobertura total de Ciento Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 140.000,00), en caso de ocurrir una pérdida total sobre el bien asegurado (robo, hurto o daños cuyo valor sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) de la suma asegurada).

2. Afirman que, el 14 de enero de 2010 el referido ciudadano notificó a la empresa de seguros respecto al siniestro del cual había sido objeto -robo de vehículo- en la Urbanización Prados en la Encrucijada, Sector Tulipán, Casa Nro. 16, Cagua, Estado Aragua.

3. Manifiestan que con ocasión a ese hecho, su representada le solicitó al asegurado, una serie de recaudos a los fines de proceder al análisis del siniestro antes señalado.

4. Esgrimen que su representada fue notificada de la recuperación del vehículo propiedad del ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina, antes identificado, razón por la cual “(…) procedió a efectuar las gestiones necesarias para la liberación y entrega del mismo por parte de las autoridades públicas competentes (…)”.

5. Precisaron que, una vez cumplidas las gestiones de rigor y ubicado el vehículo, se procedió “(…) al análisis del siniestro, a los fines de establecer si aún configuraba una pérdida total, según la definición contenida en la cláusula 1 de las condiciones particulares de la póliza contratada (…) por lo cual en aplicación de la cláusula 3 literal a) de las mismas condiciones particulares de la póliza, la obligación de [su] representada se circunscribía a indemnizar en dinero la suma asegurada contratada para la fecha de ocurrencia del siniestro (…)”. (Corchetes de la Sala).

6. Apuntan que aún en espera de los recaudos necesarios para el cumplimiento del contrato de seguros, pero en la certeza de que los recibirían en un tiempo prudencial, su representada emitió en fecha 24 de septiembre de 2010 “(…) [a favor del ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina] cheque número 22239625 de Banesco Banco Universal, por la cantidad de CIENTO VEINTICINCO MIL SETECIENTOS SETENTA Y DOS BOLÍVARES CON UN CÉNTIMO (Bs. 125.772,01), monto que incluye la indemnización de la cobertura amplia antes mencionada, más la cobertura diaria por pérdida total de TRES MIL BOLÍVARES (Bs. 3.000,00), menos la suma pagada a GMAC DE VENEZUELA, C.A., por concepto de saldo deudor por la venta del vehículo asegurado al DENUNCIANTE (…)”. (Corchetes de la Sala).

7. Manifiestan que “(…) EL DENUNCIANTE (…) se negó a recibir el cheque de la indemnización y a firmar el documento de finiquito y subrogación de derechos, manifestando no estar conforme con el monto de la indemnización por considerar que para el momento de determinar la pérdida total se debía considerar la suma asegurada indicada en el cuadro recibo número 2507630 emitido el 15 de marzo de 2010, cuya suma asegurada era la cantidad de CIENTO OCHENTA Y DOS MIL BOLÍVARES (Bs.182.000,00) (…)”.

8. Señalan los apoderados judiciales de la empresa aseguradora que el alegado cuadro de póliza número 2507630 emitido el 15 de marzo de 2010, no resulta válido, pues fue emitido con posterioridad a la recuperación del vehículo asegurado, y antes de la declaratoria de pérdida total del vehículo.

9. Denuncian que su representada procedió a la anulación del referido incremento de suma asegurada en fecha 5 de octubre de 2010, razón por la cual procedió a reintegrar “la prima adicional que le fue pagada por EL DENUNCIANTE, HECHO ESE QUE NO FUE CONTROVERTIDO (…) durante la pendencia del procedimiento administrativo”.

10. Señalan que en fecha 11 de diciembre de 2012, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), emitió  la Providencia Administrativa Nro. 115-2012  de fecha 27 de diciembre de 2012, a través de la cual aplicó a la referida sociedad mercantil una sanción de multa por Tres Mil Unidades Tributarias (3.000 U.T.) -vigente para el año 2010- equivalente a la cantidad de Ciento Noventa y Cinco Mil Bolívares (Bs. 195.000,00), y le ordenó pagar “al ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina, titular de la cédula de identidad utilizar Nro. 11.898.083, el monto de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares (Bs. 182.000,00)”.

Del derecho.

1.      De la incompetencia y la usurpación de funciones del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).

1.1. Los representantes judiciales de la empresa de seguros recurrente alegan que “(…) durante la pendencia del procedimiento administrativo instruido por el INDEPABIS (sic), ya se encontraba en vigencia la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.481 del 5 de agosto de 2010, normativa que a [su] entender derogó las competencias del INDEPABIS (sic), en los temas relacionados a la protección y defensa de los derechos de las personas en el acceso de los bienes y servicios prestados por el sector asegurador, otorgándola de forma expresa a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora” (sic). (Corchetes de la Sala).

1.2. Exponen que a la luz de la derogada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros del año 1994, el esquema de supervisión de la actividad aseguradora se encontraba establecido con base a dos pilares fundamentales: “i) la protección de los usuarios y ii) la estabilidad del sistema asegurador”; sin embargo, dicho esquema fue modificado sustancialmente con la entrada en vigencia de la Ley de la Actividad Aseguradora, en cuyo texto se hace “énfasis en la defensa de los derechos de los asegurados, con lo cual la Superintendencia de la Actividad Aseguradora pasa a ser un organismo técnico de control financiero del sector a un órgano especializado de protección de los usuarios (…)” (sic).

1.3. Advierten, que “(…) pensar que con la entrada en vigencia de la Ley de la Actividad Aseguradora el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), no pierde sus competencias relacionadas con el sector asegurador, equivaldría a afirmar que el Estado Venezolano tiene dos (2) estructuras administrativas encargadas de cumplir exactamente las mismas funciones, con el agravante de la posibilidad de decisiones contradictorias y la eventual violación del principio constitucional non bis in idem, así como la violación de los principios de eficacia y eficiencia que rigen constitucionalmente a la función administrativa”.

1.4. Destacan que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), violenta los principios que rigen la actividad administrativa, cuando no toma en cuenta que la Ley de la Actividad Aseguradora “(…) atribuyó expresamente a la referida Superintendencia las competencias en el ámbito de la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios del sector asegurador”.

            1.5. Denuncian, que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS) ordenó a su representada indemnizar el siniestro sobre la base de una suma asegurada no vigente, siendo que dicho ente “(…) carece de competencia para analizar el incumplimiento de los contratos de seguros y ordenar el cumplimiento forzoso de los mismos (…)”.

2.      De la violación al debido proceso y el derecho a la defensa.

2.1. Arguyen los representantes judiciales de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., que la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, le impone al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la responsabilidad de impulsar el procedimiento administrativo en todos sus trámites, siendo el garante de que el procedimiento de sanción se desarrolle cumpliendo todos y cada uno de los extremos legales establecidos en garantía del particular, entre ellos, el cumplimiento de los lapsos y términos, denunciando que se produjo la “caducidad” por cuanto el acto definitivo fue dictado fuera del lapso legal previsto para ello, incumpliendo así el lapso de decisión y notificación por parte de la Administración.

            2.2. Denuncian que “(…) el acto definitivo fue dictado el 11 de diciembre de 2012 y notificado el 27 de diciembre de 2012, esto es, con más de un año de retardo a la fecha legal prevista para la decisión (…)”.

2.3. Esgrimen que “(…) con la actuación tardía del INDEPABIS en la decisión y la notificación del acto administrativo objeto de nulidad, se ha producido lo que [a su decir] la jurisprudencia española ha denominado ‘caducidad del procedimiento’” (sic) (Corchetes de la Sala).

3.      De la violación al derecho a ser informado.

3.1. Afirman que la Providencia Administrativa impugnada se encuentra viciada de nulidad, toda vez que le fue vulnerado su derecho a la información pues “(…) en el acto de inicio del procedimiento se imputa la violación de los artículos 8.6, 8.9, 8.13, 8.17, 16.4, 16.6, 18, 25, 63.1, 74.1 y 74.3 de la LEDEPABIS, sin embargo el acto definitivo se utilizan los artículos 8.3, 8.4, 8.17, 19 y 78 de la misma Ley” (Corchetes de la Sala).

3.2. Manifiestan que “(…) de las actuaciones que reposan en el expediente no se evidencia que la Administración Pública haya establecido con claridad los supuestos hechos ilícitos que se le imputaban a [su] representada, ni se señalaron las posibles sanciones (…)”. (Corchetes de la Sala).

3.3. Denuncian que “el derecho a ser informado de la acusación se erige en un derecho subjetivo, público fundamental, instrumental del derecho a la defensa, del que son titulares los sujetos pasivos del procedimiento administrativo sancionador y que confiere a los mismos el derecho a conocer, con carácter previo a las fases de alegación y pruebas, el contenido de la imputación dirigida frente a ellos, vinculando a dicho contenido la actividad de la autoridad decisora, la cual habrá de fundamentar la resolución definitiva del procedimiento (…)”.

4.      De la denuncia del vicio de falso supuesto.

4.1. Indicaron que la Providencia Administrativa impugnada se encuentra inmersa en el vicio de falso supuesto tanto en los hechos como en el derecho, toda vez que “existe un error en el monto de la indemnización a pagar, ya que del expediente administrativo se evidencia claramente que para el momento en que ocurrió el siniestro, es decir, para el 13 de enero de 2010, la suma asegurada era la que se contiene en el recibo Nro. 2497055 con vigencia desde el 30 de diciembre de 2009 hasta el 30 de diciembre del 2010; no aquella que fue ampliada equivocadamente”.

              4.2. De manera que “(…) al ocurrir el siniestro el 13 de enero de 2010, el valor pactado por el bien asegurado era el contenido en el recibo número 2497055, con vigencia desde el 30 de diciembre de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2010, por un monto de CIENTO CUARENTA MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs.140.000,00), monto en base al cual se efectuó el pago a GMAC DE VENEZUELA, C.A., y se tramitó el pago por El DENUNCIANTE”.(Sic).

4.3. Que el Instituto para la Defensa de las Personas para el Acceso a Bienes y Servicios (INDEABIS) “(…) incurre en un vicio de falso supuesto al considerar que la suma asegurada era la establecida en el recibo posterior a la ocurrencia del siniestro, por una suma asegurada de CIENTO OCHENTA Y DOS MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (182.000,00)”.

              4.4. Denuncian que, el falso supuesto se configura cuando se declara la infracción de los numerales 3, 4, 17 del artículo 8 y del artículo 19 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, sin que se observe de los autos prueba alguna que demuestre tales vulneraciones.

              4.5. Sostienen que la Administración incurre en error cuando desvirtúa la naturaleza jurídica del contrato de seguros y el principio indemnizatorio previsto en el artículo 58 del Decreto Ley del Contrato de Seguros, ya que el ofrecimiento de pago realizado “(…) no puede ser entendido como una prestación deficiente del servicio asegurador, ya que simplemente se trata de un caso en el cual una de las partes está dando cumplimiento a las disposiciones del contrato, que conforme al artículo 1159 del Código Civil Venezolano (CCV) es Ley entre las partes”.

5.      De la inexistencia del elemento culpabilidad en lo que respecta a la aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios.

            5.1. Expusieron que su representado actuó conforme a derecho y en atención al siniestro sufrido por el denunciante, razón por la cual “(…) resulta evidente la ilegalidad del acto objeto de la presente acción de nulidad al pretender la aplicación del artículo 78 de la LEDEPABIS (sic)”.

          6. De la presunta violación del principio “non bis in idem”.

          6.1. El apoderado judicial de la empresa recurrente denunció la violación de la garantía del non bis in idem, por cuanto el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios inició un procedimiento y sancionó a su representada, cuando previamente la Superintendencia de la Actividad Aseguradora en fecha 2 de mayo de 2013 dictó la Providencia Administrativa Nro. 115-2012, en la que declaró que su representada no había incurrido en ninguna conducta contraria a los derechos del asegurado.

7.      De la inmotivación de la Resolución Impugnada y la violación al principio de proporcionalidad de la sanción.

7.1. Manifestaron que la Administración “(…) no señaló expresamente (…) ni se desprenden del expediente administrativo, los elementos de juicio utilizados para fijar el monto de la multa en tres mil unidades tributarias (3.000 UT), lo cual [a su decir] resulta desproporcional conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (…)”. (Corchetes de la Sala).

Finalmente, la representante judicial de la recurrente solicita que el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para Industrias y Comercio sea declarado con lugar.

III

ALEGATOS Y DEFENSAS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En fecha 23 de julio de 2015 el abogado Jesús Roberto Villegas Montero, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 148.442, actuando con el carácter de representante judicial de la Procuraduría General de la República, solicitó la declaratoria sin lugar del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto (folios 416 al 451 del expediente judicial), con base en lo siguiente:

Con relación a la incompetencia del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS), la representación de la República señaló que el referido instituto “(…) tiene amplias potestades para materializar los mecanismos necesarios con la finalidad de proteger los derechos consagrados en la Carta Magna, en el ámbito económico y, en concreto, lo relacionado con el derecho del ciudadano de disponer de bienes y servicios de calidad, teniendo competencia para poder sancionar a la empresa aseguradora por considerar que le lesionó los derechos a la denunciante como efectivamente lo analizó en el acto administrativo objeto de impugnación”.

Agregó, que las transgresiones que declara el acto recurrido atienden al incumplimiento del “artículo 8 numerales 3, 4 y 17, y de los artículos 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), siendo el Instituto en comento (…) el órgano llamado a conocer, tramitar, sustanciar y sancionar las transgresiones a dicha ley relativas a la defensa de los asegurados que utilicen los servicios prestados en forma continua, regular y eficiente (…)”.

En lo atinente a la violación del debido proceso, derecho a la defensa por el retardo generado en el procedimiento administrativo, señaló que “(…) solo cuando el retardo constituya un menoscabo a los derechos o intereses del particular, es que puede prosperar una denuncia de este tipo porque de lo contrario, el retardo de la Administración en producir decisiones, acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión. En definitiva, esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola en principio un vicio que afecte directamente, la validez del acto recurrido”.

            Manifiestó respecto a la violación al derecho a ser informado que “(…)  la calificación jurídica realizada ab initio por el órgano administrativo que ordenó la iniciación del procedimiento puede resultar diferente a la planteada en la decisión, es decir, puede ocurrir que con vista a los hechos comprobados en el curso del procedimiento, el órgano decisor cambie su calificación y lo subsuma en normas diferentes a las que el acto de apertura consideró, razón por la cual esa calificación previa puede estar desvinculada de la calificación que el órgano decisor realiza con vista a los hechos que aparezcan comprobados en el procedimiento, y cuya ocurrencia o veracidad deberá ser corroborada (…)”.

            Alegó respecto al vicio de falso supuesto denunciado que para el momento en que se determinó la pérdida total del vehículo recuperado, es decir, para el mes de noviembre de 2010, ya había entrado en vigencia la nueva cobertura contratada, de ahí que “(…) la aseguradora no puede pretender eximirse de la responsabilidad al argumentar que el monto a indemnizar es el correspondiente al cuadro recibo para el momento del siniestro, cuando a los dos meses de su ocurrencia, emiten otro recibo por una cobertura superior (…) por lo que habiéndose perfeccionado el contrato el día 15 de marzo de 2010 mediante la emisión de dicho recibo y el correspondiente pago por el denunciante quedó perfeccionada la voluntad de las partes en que la cobertura era por la cantidad de ciento ochenta y dos mil Bolívares (182.000 Bs)”.

Esgrimió el representante judicial de la República que la empresa recurrente “(…) pretende eximirse de responsabilidad y reconocer solo el monto de Ciento Cuarenta Mil Bolívares (140.000 Bs.) y no como reconoce el contrato perfeccionado por las partes de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares (182.000 Bs.), con lo cual se evidencia la culpabilidad y responsabilidad del proveedor de servicios (…)” (sic).

            Sobre la usurpación de funciones, señaló que el artículo 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, establece en el numeral 6° “son derechos de las personas en relación a los bienes y servicios declarados o no de primera necesidad, la reposición del bien o el resarcimiento del daño sufrido en los términos establecidos en su texto, por lo que (…) por vía de consecuencia la Administración tiene claras potestades en ese sentido, cuando en casos como el de marras ordena el resarcimiento del daño ocasionado”.

            Indicó que respecto a la denunciada violación del principio “non bis in idem”, que el proveimiento administrativo recurrido en este caso es adoptado en el marco de un procedimiento administrativo distinto al seguido por ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (SUDEASEG), pues “(…) ambos órganos (…) regulan y protegen deberes y derechos distintos entre sí, siendo la Superintendencia de Seguros la encargada de regular, supervisar e inspeccionar el ámbito de actividades que desplieguen las empresas de seguro, mientras que el Instituto para la defesa de las personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), es el ente con atribuciones de proteger y salvaguardar los intereses del consumidor y del usuario”.

            Agregó que “(…) la sola resolución emanada de la citada Superintendencia que avale o justifique el rechazo del siniestro reportado por el denunciante, no se traduce necesariamente, en la imposibilidad del órgano recurrido de determinar la existencia de una infracción a la normativa cuya vigilancia y aplicación le incumbe, y en consecuencia, dictar el acto impugnado (…)”.

            Estimó que la inmotivación alegada por la empresa aseguradora resulta inexistente pues “(…) la Providencia destaca de manera expresa los fundamentos que tuvo en consideración a los fines de dictaminar el referido proveimiento administrativo, señalando en concreto el incumplimiento de las disposiciones establecidas en el artículo 8 numerales 3, 4 y 17 así como los artículos 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios”.

            Igualmente alegó que la multa impuesta por la Administración, se aplicó conforme a lo previsto en los artículos 126, 128 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios “(…) una graduación de las multas a aplicar entre cien (100) a cinco mil (5.000) Unidades Tributarias, siendo el caso que se aplicó la sanción en su término medio resultando a todas luces proporcional la multa con el hecho generador (…)”.

Finalmente, pidió a esta Sala declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad de comercio Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A.

IV

DEL ESCRITO DE OPINIÓN FISCAL

En fecha 30 de julio de 2015 la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, antes identificada, actuando con el carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público designada para actuar ante esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, consignó el escrito con la opinión del órgano que representa (folios 525 al 538 del expediente judicial), en el que expresa lo siguiente:

Advierte que la Ley de la Actividad Aseguradora, no estableció disposición derogatoria alguna con respecto a la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, así como tampoco se advierte en su texto la existencia de una derogatoria tácita, pues por el contrario afirma “(…) la Ley de la Actividad Aseguradora constituye un complemento de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, específicamente en lo que atañe a la materia de seguros”.

Enfatiza la representación fiscal que, las competencias de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (SUDEASEG), no son excluyentes y exclusivas de ese órgano administrativo, en virtud del principio de corresponsabilidad constitucionalmente reconocido y del principio de participación protagónica del pueblo venezolano. Agregó que “(…) El artículo 13 de la Ley de la Actividad Aseguradora, establece el principio de competencias concurrentes al consagrar que los reclamos ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora y ante las organizaciones de participación popular: ‘se realizarán sin menoscabo del derecho que tienen los tomadores, contratantes, asegurados o beneficiarios de formularios, de forma individual o colectiva, ante los órganos o entes de la Administración Pública’” (sic).

Manifiesta, por otra parte, que “(…) no existe disposición constitucional o legal alguna que establezca que el transcurso del lapso para decidir un determinado procedimiento administrativo sin que se produzca tal decisión, traiga como consecuencia para la administración, la pérdida de la facultad para decidirlo”.

Señala la representación fiscal la inexistente violación del derecho a la información alegado pues “(…) no se observa, ni se prueba en el caso de autos un menoscabo al ejercicio del derecho a la defensa de la recurrente, producto del desconocimiento de los hechos que motivaron la aplicación de la sanción; muy por el contrario, la defensa desplegada por la contribuyente y la propiedad que demuestra en el conocimiento de los hechos revelan un ejercicio pleno y cabal del derecho al debido proceso” (sic).

Expone que la Providencia Administrativa fue dictada conforme a derecho pues utilizó como fundamento el numeral 3 del artículo 8, 17 y 19 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Aduce que “(…) no tiene sentido someter al administrado a un procedimiento para al final no lograr su real deseo el cual es la indemnización más en un estado como el actual que propugna en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ser de derecho y de justicia (…)” (sic).

Finalmente, solicita a la Sala que el recurso contencioso administrativo de nulidad sea declarado sin lugar.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la representación judicial de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., antes identificada, contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Comercio, hoy Ministro del Poder Popular para Industrias y Comercio, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa recurrente el 16 de enero de 2013 contra la Providencia Administrativa Nro. 115-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012,   emitida por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), que aplicó a la referida sociedad mercantil una sanción de multa por la cantidad de Ciento Noventa y Cinco Mil Bolívares (Bs. 195.000,00), y le ordenó pagar al denunciante en sede administrativa “el monto de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares (Bs. 182.000,00)”.

A tal fin, pasa este Máximo Tribunal a resolver los argumentos expuestos por los apoderados judiciales de la compañía recurrente y, a tal efecto, observa lo siguiente:

1.       De la incompetencia y la usurpación de funciones del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).

Los representantes judiciales de la empresa de seguros recurrente alegan que “(…) durante la pendencia del procedimiento administrativo instruido por el INDEPABIS (sic), ya se encontraba en vigencia la Ley de la Actividad Aseguradora, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.481 del 5 de agosto de 2010, normativa que a [su] entender derogó las competencias del INDEPABIS (sic), en los temas relacionados a la protección y defensa de los derechos de las personas en el acceso de los bienes y servicios prestados por el sector asegurador, otorgándola de forma expresa a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora” (sic). (Corchetes de la Sala).

Respecto al vicio de incompetencia, ha precisado la Sala que se configura cuando la autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia de este Máximo Tribunal, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber: la usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes, según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias; y se establece, por otra parte, que sólo la Ley define las atribuciones del Poder Público, y a estas normas debe sujetarse su ejercicio. Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa. (Vid; sentencia Nro. 00982 del 1° de julio de 2009, caso: Delia Raquel Pérez Martín de Anzola Vs. la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia).

Así, observa la Sala que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) sancionó a la actora, por la transgresión de los artículos 8 (numerales 3, 4 y 17), 19 y 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, aplicable en razón del tiempo [referidos a los derechos y defensa de las personas frente a la prestación de servicios de las aseguradoras y su responsabilidad como proveedora o proveedor] con ocasión de la denuncia realizada por el ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina, en fecha 19 de octubre de 2010.

En este orden de ideas, esta Sala estima conveniente traer a colación los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, que regía su funcionamiento, y establecía el objeto, ámbito de aplicación y sujetos sometidos a dicho cuerpo normativo en los términos siguientes:

“Artículo 1: La presente Ley tiene por objeto la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses individuales y colectivos en el acceso de las personas a los bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades, estableciendo los ilícitos administrativos, sus procedimientos y sanciones; los delitos y su penalización, el resarcimiento de los daños sufridos, así como regular su aplicación por parte del Poder Público con la participación activa y protagónica de las comunidades, en resguardo de la paz social, la justicia, el derecho a la vida y la salud del pueblo.”

“Artículo 2: Las disposiciones de la presente Ley son de orden público e irrenunciable por las partes. Las operaciones económicas entre los sujetos definidos en la Presente Ley, que sean de su interés particular y en las que no se afecte el interés colectivo, podrán ser objeto de conciliaciones o arreglos amistosos”.

“Artículo 3. Quedan sujetos a las disposiciones de la presente Ley, todos los actos jurídicos celebrados entre proveedoras o proveedores de bienes y servicios, y las personas organizadas o no, así como entre éstas, relativos a la adquisición o arrendamiento de bienes, a la contratación de servicios prestados por entes públicos o privados, y cualquier otro negocio jurídico de interés económico, así como, los actos o conductas de acaparamiento, especulación, boicot y cualquier otra que afecte el acceso a los alimentos o bienes declarados o no de primera necesidad, por parte de cualquiera de los sujetos económicos de la cadena de distribución, producción y consumo de bienes y servicios, desde la importadora o el importador, la almacenadora o el almacenador, el transportista, la productora o el productor, fabricante, la distribuidora o el distribuidor y la comercializadora o el comercializador, mayorista y detallista”. (Destacado de la Sala).

“Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se considerará:

Personas: Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, organizada o no, que adquiera, utilice o disfrute bienes y servicios de cualquier naturaleza como destinatario final.

Proveedora o Proveedor: Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, que desarrolle actividades en la cadena de distribución, producción y consumo, sean estos importadora o importador, productoras o productores, fabricantes, distribuidoras o distribuidores, comercializadoras o comercializadores, mayoristas o detallistas de bienes o prestadora o prestador de servicios”.

 

Como ha puesto de manifiesto esta Sala Político-Administrativa anteriormente (ver sentencia Nro. 153 del 1° de marzo de 2012, caso: Grupo Amazonia, C.A.), las normas supra transcritas aplicable al caso ratione temporis, otorgaban amplias potestades al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), con el objeto de materializar los mecanismos necesarios para la protección de los derechos consagrados en la Carta Magna, en el ámbito económico y, en concreto, los relacionados con el derecho de los ciudadanos a disponer de bienes y servicios de calidad [artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela], garantías estas que ahora se refuerzan con la aplicación de los mecanismos y disposiciones previstas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos.

De ahí que se prevea en el Texto Constitucional y se desarrolle en los mencionados textos legislativos aquellos procedimientos dirigidos a la defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la vulneración de estos derechos, siendo importante acotar que estas atribuciones deben ser ejercidas en consonancia con los objetivos y principios consagrados en el ordenamiento jurídico, ello a fin de evitar medidas arbitrarias.

A mayor abundamiento los artículos 19 y 102 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, vigente para la fecha en que se dictó la Providencia Administrativa impugnada, los cuales señalan lo siguiente:

“Artículo 19. El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios conocerá, tramitará, sustanciará y sancionará las trasgresiones a la presente Ley, relativas a la defensa de los ahorristas, asegurados o aseguradas y en general de las personas, usuarios o usuarias que utilicen los servicios prestados por los bancos, aseguradoras, las entidades de ahorro y préstamo, las operadoras de tarjetas de crédito y otros entes financieros y demás servicios, quienes están obligados a prestarlos en forma continua, regular y eficiente.

 

Artículo 102. Son competencias del Instituto para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios:

 (…Omissis…)

3. Sustanciar, tramitar y decidir los procedimientos iniciados de oficio, por denuncia o por solicitud de parte, de conformidad con su competencia para determinar la comisión de hechos violatorios de la presente Ley o de las disposiciones dictadas en su ejecución y aplicar las sanciones administrativas que correspondan, así como las medidas correctivas y preventivas.

4. Coordinar con la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras o la Superintendencia de Seguros, según sea el caso, las acciones tendentes a hacer efectiva la defensa de los ahorristas, asegurados y usuarios de servicios prestados por la banca, las entidades de ahorro y préstamo, las empresas operadoras de tarjetas de crédito, los fondos de activos líquidos y otros entes financieros”. (Resaltado de la Sala).

 

De las normas citadas se observa que le correspondía al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) conocer, tramitar, sustanciar y sancionar las transgresiones a dicha Ley por parte de las empresas aseguradoras, las cuales se encuentran obligadas a prestar el servicio en forma eficiente y responsable.

Conforme a lo antes expuesto, se desprende que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), tenía atribuidas competencias atinentes al resguardo de los derechos e intereses de las personas relacionados a los servicios que les son prestados, entre ellos, los ofrecidos por las empresas aseguradoras, siempre y cuando no se discutan interpretaciones relativas a las cláusulas del Contrato de Póliza. En consecuencia, la Sala, desestima el alegato de incompetencia alegado por la parte recurrente. Así se decide.

2.      De la violación al debido proceso y el derecho a la defensa.

Arguyen los representantes judiciales de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., que la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, le impone al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la responsabilidad de impulsar el procedimiento administrativo en todos sus trámites, siendo el garante de que el procedimiento de sanción se desarrolle cumpliendo todos y cada uno de los extremos legales establecidos en garantía del particular, entre ellos, el cumplimiento de los lapsos y términos, denunciando que se produjo la “caducidad” por cuanto el acto definitivo fue dictado fuera del lapso legal previsto para ello, incumpliendo así el lapso de decisión y notificación por parte de la Administración.

Respecto a la señalada denuncia, debe advertirse que esta Sala ha establecido de manera reiterada, que los derechos a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, implican el derecho a ser oído; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los fines de que el imputado pueda presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el derecho a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa; y, finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Vid. entre otras, Sentencias Nro. 69, del 30 de enero de 2013, caso: Ferreglobal, C.A. Vs. Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones).

Para resolver el argumento esgrimido por la representación judicial de la aseguradora es oportuno traer a colación el contenido de los artículos 60 y 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales son del tenor siguiente:

“Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.

La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses”.

“Artículo 61. El término indicado en el artículo anterior correrá a partir del día siguiente del recibo de la solicitud o instancia del interesado o a la notificación a éste, cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio”.

De las normas transcritas se deriva que por regla general los procedimientos administrativos no podrán exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien circunstancias excepcionales, es decir, a menos que el asunto concreto amerite un tiempo mayor, caso en el cual, la Administración mediante auto motivado, otorgará prórrogas que no podrán exceder de dos (2) meses.

No obstante lo anterior, esta Sala Político-Administrativa se ha pronunciado en relación al cumplimiento de los lapsos en el procedimiento administrativo a través de las sentencias Nos. 01505 y 000054 de fecha 18 de julio 2001 y ratificada el 21 de enero de 2009, caso: Depositaria Judicial Monay, C.A., Vs. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, en la cual se expresó lo siguiente:

 “(…) esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo.

El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.

Una denuncia como la que aquí se examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular, cuestión que no ha sido esgrimida en el caso de autos, resultando por tanto infundado el presente alegato. Así se declara. (…)”. (Destacado del original).

 

Atendiendo a lo anterior, considera este Alto Tribunal que en el presente caso, el retardo en decidir el procedimiento administrativo no implica la prescindencia total y absoluta del procedimiento, aunado al hecho de que tal retraso no vulneró el derecho a la defensa de la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., cuya representación judicial, fue debidamente notificada de la Providencia Administrativa, dándosele la oportunidad de ejercer los recursos administrativos y judiciales correspondientes, razón por la cual debe desestimarse la denuncia formulada en ese sentido. Así se declara. (Ver folios 88 al 90 del expediente administrativo).

3.      De la violación al derecho a ser informado.

Afirman que la Providencia Administrativa impugnada se encuentra viciada de nulidad, toda vez que -a su decir- le fue vulnerado su derecho a la información pues “(…) en el acto de inicio del procedimiento se imputa la violación de los artículos 8.6, 8.9, 8.13, 8.17, 16.4, 16.6, 18, 25, 63.1, 74.1 y 74.3 de la LEDEPABIS (sic), sin embargo el acto definitivo se utilizan los artículos 8.3, 8.4, 8.17, 19 y 78 de la misma Ley” (Corchetes de la Sala).

Igualmente manifiestan que “(…) de las actuaciones que reposan en el expediente no se evidencia que la Administración Pública haya establecido con claridad los supuestos hechos ilícitos que se le imputaban a [su] representada, ni se señalaron las posibles sanciones (…)”. (Corchetes de la Sala).

Para resolver el argumento planteado por los apoderados judiciales de la empresa aseguradora, esta Sala debe traer a colación el contenido del “Acta de Inicio” del procedimiento administrativo, en la cual señala lo siguiente:

“Por cuanto de la misma se desprenden las presuntas irregularidades de: INCUMPLIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS, INCUMPLIMIENTO DE CONDICIONES DE PRESTACIÓN DE SERVICIO, INCUMPLIMIENTO DE LA PROTECCIÓN DE INTERESES ECONOMICOS Y SOCIALES, RESPONSABILIDAD CIVIL Y ADMINISTRATIVA, en contravención de lo establecido en los artículos 8 (numerales 6, 9, 13 y 17) 16 (numerales 4 y 6) 18, 25 y 63 (numeral 1) y 74 (numeral 1 y 3); de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. (…) Ordena lo siguiente: abrase la correspondiente averiguación administrativa (…)” (folio 39 del expediente administrativo) (Destacado de la Sala).

 

Del acta transcrita se observa que la Administración luego de analizados preliminarmente los hechos, detectó “presuntas irregularidades”, razón por la cual hizo referencia a una serie de normas que abarcan el incumplimiento por parte de la sociedad mercantil recurrente de “los derechos de las personas, de las condiciones de prestación de servicios y de la protección de intereses económicos y sociales, responsabilidad civil y administrativa”.

Sin embargo, esta Sala debe advertir que la calificación jurídica realizada ab initio por la Jefa de la Sala de Sustanciación del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) que ordenó la iniciación del procedimiento debe ser entendida como una calificación preliminar de los hechos imputados y su correspondencia con los ilícitos establecidos en la ley, la cual puede resultar diferente a la planteada en la decisión definitiva, sin que ello necesariamente se traduzca en una vulneración del derecho a la defensa del investigado.

Así las cosas, considera este Máximo Tribunal, que la representación judicial de la empresa aseguradora debía dirigir su defensa a convencer al órgano sancionador del correcto cumplimiento de las normas que regulan y proteger los derechos a las personas en el acceso a los bienes y servicios. De modo que establecer una posible responsabilidad basada en una norma u otra de las previstas en la ley [dentro del mismo espectro jurídico], no modifica los hechos que originaron la apertura del procedimiento y la posterior sanción, toda vez que, en el caso concreto, la empresa recurrente tuvo conocimiento de los hechos que se le imputaron y la oportunidad de presentar las defensas que estimó convenientes, razón por la cual resulta intrascendente la denuncia relativa a la violación del derecho a la información alegada. Así se decide. (Corchetes de la Sala).

4.      De la denuncia de vicio de falso supuesto.

Indicaron que la Providencia Administrativa impugnada se encuentra inmersa en el vicio de falso supuesto tanto en los hechos como en el derecho, toda vez que “existe un error en el monto de la indemnización a pagar, ya que del expediente administrativo se evidencia claramente que para el momento en que ocurrió el siniestro, es decir, para el 13 de enero de 2010, la suma asegurada era la que se contiene en el recibo Nro. 2497055 con vigencia desde el 30 de diciembre de 2009 hasta el 30 de diciembre del 2010; no aquella que fue ampliada equivocadamente”.

              Denuncian que, el falso supuesto se configura cuando se declara la infracción de los numerales 3, 4, 17 del artículo 8 y del artículo 19 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, sin que se observe de los autos prueba alguna que demuestre tales vulneraciones.

Respecto al mencionado vicio es conveniente reiterar que el falso supuesto se configura cuando la Administración al dictar un determinado acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, verificándose de esta forma el denominado falso supuesto de hecho; igualmente, cuando los hechos que sirven de fundamento a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al emitir su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el derecho positivo, se materializa el falso supuesto de derecho. Por tal virtud, dicho vicio -en sus dos (2) manifestaciones- afecta la causa de la decisión administrativa, acarrea en consecuencia su nulidad [Vid. sentencias de esta Sala Político-Administrativa Nros. 230 y 154 del 18 de febrero de 2009 y 11 de febrero de 2010, casos: Empresa Cirmar, C.A. Vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) e Inspectoría General de Tribunales Vs. Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, respectivamente].

Con respecto al falso supuesto de hecho alegado por los apoderados judiciales de la empresa aseguradora recurrente, esta Sala considera oportuno señalar lo siguiente:

·         El 30 de diciembre de 2009 el ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina (denunciante en sede administrativa), contrató con Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., una “Póliza de Casco de Vehículo Terrestre” con vigencia desde el 30 de diciembre de 2009 al 30 de diciembre de 2010, la cual tendría una cobertura total de Ciento Cuarenta Mil Bolívares (Bs. 140.000,00), en caso de ocurrir una pérdida total sobre el bien asegurado (robo, hurto o daños cuyo valor sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) de la suma asegurada) (folio 487 del expediente judicial).

·         El 14 de enero de 2010 el referido ciudadano notificó a la empresa de seguros respecto al siniestro del cual había sido objeto -robo de vehículo- en la Urbanización Prados en la Encrucijada, Sector Tulipán, Casa Nro. 16, Cagua, Estado Aragua (folio 2 del expediente administrativo).

·      Consta al folio 34 del expediente administrativo “Planilla de Declaración del Siniestro” presentada por el beneficiario de la póliza el día 14 de enero de 2010.

·      El 19 de febrero de 2010 el vehículo asegurado fue recuperado por los cuerpos de seguridad del Estado, según consta de comunicación Nro. 05F22-385-2010 emitida por el Ministerio Público (folio 68 del expediente administrativo).

·      Con posterioridad a la ocurrencia del siniestro, y antes de emitirse el avalúo de los daños sufridos por parte de la empresa aseguradora, en fecha 15 de marzo de 2010, fue suscrita y pagada una ampliación de la cobertura por la cantidad de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares (Bs.182.000,00) cuya vigencia se extendía desde el referido 15 de marzo hasta el día 30 de diciembre del mismo año (folio 5 del expediente administrativo).

·      El 6 de julio de 2011 fue realizado por la empresa aseguradora un Informe de Avalúo sobre los daños sufridos por el aludido bien (folio 67 del expediente administrativo).

·      En fecha 28 de septiembre de 2010, fue entregada a la empresa aseguradora Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., la liberación de la reserva de dominio del vehículo asegurado (folios 170 al 175 del expediente judicial).

·      El día 29 de septiembre de 2010, fue librado cheque Nro. 22239625, por la cantidad de Ciento Veinticinco Mil Setecientos Setenta y Dos Bolívares con Un Céntimos (Bs.125.772,01), que representa el monto inicialmente asegurado según recibo de cobertura Nro. N-2507630, menos el saldo deudor que existía con ocasión al préstamo otorgado para la adquisición del vehículo, a favor de la empresa G.M.A.C de Venezuela, C.A., (folio 12 del expediente administrativo).

De lo antes expuesto, aprecia la Sala que la empresa de seguros recurrente no informó adecuadamente ni de modo oportuno al denunciante sobre la respuesta atinente a la declaratoria de pérdida total del bien, así como tampoco consideró y tomó en cuenta que con posterioridad a la ocurrencia del siniestro, y antes de emitirse el avalúo de los daños sufridos por parte de la empresa aseguradora, fue suscrita, pagada y aceptada una ampliación de la cobertura por la cantidad de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares (Bs.182.000, 00), cuya vigencia era válida desde el 15 de marzo de 2010 hasta el 30 de diciembre del mismo año, la cual obligaba a la aseguradora a pagar el referido monto.

Con base a lo anterior, el Instituto recurrido conforme a lo previsto en los artículos 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 41 de la Ley de Contrato de Seguro; y los numerales 3, 4 y 17 del artículo 8 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de 2010, concluyó que la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., incumplió con las condiciones y garantías que como prestador del servicio debía cumplir, pues al aceptar en fecha 15 de marzo de 2010 el pago realizado por el ciudadano Juan Carlos Chirinos Molina, por concepto de ampliación de la póliza de seguros, la aseguradora quedó obligada a continuar prestándole el servicio al denunciante y a garantizarle cualquier indemnización por la suma asegurada, la cual -se insiste- fue tácitamente reconocida por la empresa de seguros al emitir el correspondiente recibo de pago, situación que generó una expectativa en el usuario consistente en que la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A., pagaría el monto de Ciento Ochenta y Dos Mil Bolívares (Bs. 182.000,00).

En virtud de lo antes expuesto, esta Sala desestima el argumento relativo al falso supuesto de hecho y derecho alegado por la representación judicial de la empresa aseguradora recurrente. Así se decide.

5.      De la inexistencia del elemento de culpabilidad en lo que respecta a la aplicación del artículo 78 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios.

            Expusieron que su representado actuó conforme a derecho, en atención al siniestro sufrido por el denunciante, razón por la cual “(…) resulta evidente la ilegalidad del acto objeto de la presente acción de nulidad al pretender la aplicación del artículo 78 de la LEDEPABIS (sic)”.

          Para resolver el argumento se observa, tal y como se señaló en la Providencia Administrativa impugnada que, la empresa recurrente es sujeto de derecho y que en su actividad como proveedora de servicios, se encuentra regulada en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, evidenciándose de ello, una relación proveedor usuario [que encuadra en el ámbito de aplicación de la mencionada ley] entre la sociedad mercantil Seguros Caracas de Liberty Mutual, C.A y el ciudadano Juan Carlos Chirinos (denunciante en sede administrativa).

          Ello así, se tiene que la administración consideró infringido el artículo 78 de la referida ley, el cual establece la responsabilidad del proveedor de un servicio, -en este caso- en materia de seguros, por el hecho de haber incumplido con las condiciones que como prestador de servicio había garantizado al usuario, quedando en evidencia la presencia del elemento culpabilidad en el caso concreto, razón por la cual se desecha la denuncia esgrimida por los apoderados judiciales de la recurrente. Así se establece.

6.      De la presunta violación del principio “non bis in idem”.

          El apoderado judicial de la empresa recurrente denunció la violación de la garantía del non bis in idem, por cuanto el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), inició un procedimiento y sancionó a su representada, cuando previamente la Superintendencia de la Actividad Aseguradora en fecha 2 de mayo de 2013 dictó la Providencia Administrativa Nro. 115-2012, en la que declaró que su representada no había incurrido en ninguna conducta contraria a los derechos del asegurado por elusión de sus obligaciones y que, por el contrario, “existía causa justificada para rechazar el siniestro”.

Ahora bien, respecto a la mencionada garantía, consagrada en el numeral 7 del artículo 49 del Texto Fundamental, según el cual “ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”, se ha señalado que su violación se produce cuando una persona es sometida dos veces a juicio, existiendo identidad en el supuesto de hecho y en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda.

Igualmente, se ha señalado que no puede la Administración ejercer dos veces su potestad sancionadora cuando exista identidad de sujetos y de supuesto de hecho en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda. De manera que el principio del non bis in idem, consagrado en nuestra Carta Magna, implica una prohibición por parte del Constituyente a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, que en el ámbito de las actuaciones administrativas se traduce en no ser investigado –y sancionado- administrativamente en más de una oportunidad por los mismos hechos en virtud de los cuales se juzgó: al mismo sujeto, por los idénticos hechos y con igual fundamento jurídico. (Vid. Sentencia Nro. 911, del 31 de julio de 2013, caso: Asociación Cooperativas de Servicios Multiples de Parceleros del Junko Country Club (COOPEJUNKO) contra el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios).

En el caso bajo análisis se observa que la Providencia Nro. FSAA-2-3-001271 dictada el 2 de mayo de 2013 por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, en la que dicho Organismo señaló lo siguiente: “(…) vista las razones de hecho y derecho indicadas se ordena: PRIMERO: Declarar que no existen indicios para la apertura de un procedimiento administrativo contra la empresa Seguros Caracas de Liberty Mutual (…)”. (Destacado del original).

No obstante lo anterior, debe señalarse que la sola existencia de una resolución emanada de la referida Superintendencia que avale, justifique o niegue la pretensión del denunciante, no se traduce necesariamente, en la imposibilidad del órgano recurrido de determinar la existencia de una infracción a una normativa diferente, cuya vigilancia y aplicación le incumbe y, con base en ella, imponer la sanción de multa impugnada. (Vid. entre otras, Sentencia Nro. 1.153 del 16 de octubre de 2013). Así se decide.

Con base a lo antes expuesto, esta Sala desestima el argumento relativo a la violación del principio “non bis in idem”.

7.      De la inmotivación de la Resolución Impugnada y la violación al principio de proporcionalidad de la sanción.

Manifestaron que la Administración “(…) no señaló expresamente (…) ni se desprenden del expediente administrativo, los elementos de juicio utilizados para fijar el monto de la multa en tres mil unidades tributarias (3.000 UT), lo cual [a su decir] resulta desproporcional conforme a lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (…)”. (Corchetes de la Sala).

En lo atinente al principio de proporcionalidad, debe precisarse que el mismo, comporta éste uno de los límites a la potestad sancionadora previsto en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en virtud del cual la actividad de la Administración debe desarrollarse con base en un conjunto de reglas o principios, como la proporcionalidad, la objetividad y la transparencia.

Al respecto la Sala ha expresado en distintas ocasiones que “cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada”. (Vid. Sentencia Nro. 1.666 del 29 de octubre de 2003, reiterada sucesivamente, y más recientemente mediante Sentencia Nro. 00607 del 26 de mayo de 2015, caso: Alimentos Heinz, C.A.).

Por ello, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: i) partir siempre del término medio de la pena, ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes y, iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 54 del 22 de enero de 2014, caso: Rafael Enrique González Larreal Vs. la Contraloría General de la República).

Destacado lo anterior, observa esta Sala que el acto impugnado establece una multa equivalente a Tres Mil Unidades Tributarias (3.000 UT), calculada al valor vigente (Bs. 65,00) al momento en que se cometió la infracción (año 2010) un monto de Ciento Noventa y Cinco Mil Bolívares (Bs. 195.000,00), que abarcaría las sanciones aplicadas, contenidas en los artículos 125, 126 y 135 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios 2010, que expresan:

“De la aplicación

Artículo 125. Para la aplicación de las sanciones previstas en la presente Ley, El Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, tomará en consideración la gravedad de la infracción, pudiendo imponer según el caso, las siguientes sanciones:

(…Omissis…)

1.      Imposición de multa. (…)”

 

“Sanciones por incumplimiento a los derechos de las personas

Artículo 126. Quien viole o menoscabe los derechos establecidos en el artículo 7, de la presente Ley, será sancionado con multa de cien Unidades Tributarias (100UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5000 UT) y clausura temporal hasta por noventa días.”

“Sanciones por incumplimiento a las responsabilidades del proveedor

Artículo 135. Quien esté incurso en los supuestos previstos en el Título II, Capítulo X en sus artículos 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86 y 87 serán sancionados con multa de cien Unidades Tributarias (100 UT) a cinco mil Unidades Tributarias (5.000 UT), o clausura temporal hasta por noventa días”.

Como se observa luego de verificada la revisión de los términos en que fue aplicada la aludida sanción, debe concluirse que Administración al establecer la multa lo hizo en un monto inferior al que hubiese resultado de aplicar a las transgresiones declaradas el término medio a que hace referencia la doctrina en materia de derecho administrativo sancionador, lo que evidencia el uso de las potestades discrecionales de las que es titular y con ello el resguardo de la debida razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.

Ello así, se observa que la sanción fue impuesta dentro de los límites legales, muy por debajo del límite superior establecido en la norma para cada infracción y, es claro que se aplicaron criterios de razonabilidad sobre los hechos que configuraron la aplicación de la sanción administrativa, lo que excluye la existencia de medidas excesivas y descarta la violación al principio de proporcionalidad de la sanción denunciado. Así se declara.

Sobre la base de las consideraciones antes señaladas, esta Sala declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. En consecuencia, queda firme la Providencia Administrativa Nro. 115-2012 de fecha 11 de diciembre de 2012, emitida por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE). Así se decide.

VI

DECISIÓN 

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara: 

1.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil  SEGUROS CARACAS DE LIBERTY MUTUAL, C.A., contra el acto denegatorio tácito derivado del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO, hoy Ministro del Poder Popular para Industrias y Comercio, por no haber dado respuesta al recurso jerárquico incoado por la empresa recurrente el 16 de enero de 2013 contra la Providencia Administrativa Nro. 115-2012 de fecha 27 de diciembre de 2012,   emitida por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE).

2.- En consecuencia, queda FIRME la Providencia Administrativa impugnada.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado. 

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) día del mes de abril del año dos mil dieciséis (2016). Años 205º de la Independencia y 157º de la Federación.

 

La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		La Vicepresidenta EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA Ponente
El Magistrado MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
	En cinco (05) de abril del año dos mil dieciséis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00348.
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO