Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

Exp. Nro. 2017-0929

En fecha 28 de noviembre de 2017, las abogadas Carolina Hernández y Beatriz Rodríguez (INPREABOGADO Nros. 78.846 y 61.725, respectivamente), actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil PETRÓLEOS DE VENEZUELA, S.A. (PDVSA), creada mediante Decreto Nro. 1.123 del 30 de agosto de 1975, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nro. 1.170 Extraordinario de esa misma fecha e inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda el 15 de septiembre de 1975, bajo el Nro. 23, Tomo 99-A, interpusieron ante esta Sala demanda de contenido patrimonial “(...) de conformidad con el artículo 640 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, con medidas cautelares de prohibición de enajenar y gravar y embargo preventivo, contra el ciudadano FRANCISCO JOSÉ NÚÑEZ BRAVO (cédula de identidad Nro. 3.337.705), a fin de lograr “(...) el pago del reparo civil en virtud de la Responsabilidad Administrativa y Civil impuesta por el Acto Administrativo emanado de la Dirección de Auditoría Fiscal de Petróleos de Venezuela, S.A. y sus filiales de fecha 10 de junio de 2013, expediente signado como DR-002-2008, denominado ‘Crisis Interna de Petróleos de Venezuela, S.A. y sus filiales Diciembre de 2002-Marzo de 2003’ (...)”.

El 7 de diciembre de 2017 se dio cuenta en la Sala y se remitieron las actuaciones al Juzgado de Sustanciación a los fines de pronunciarse acerca de la admisión de la demanda, y de acuerdo a las resultas, se proveería sobre las medidas cautelares requeridas.

Por auto del 17 de enero de 2018, el Juzgado de Sustanciación solicitó a la parte demandante, en atención a lo previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que: i) consignara original o copia del oficio de notificación del auto decisorio del 10 de junio de 2013 contentivo de la declaratoria de responsabilidad civil y del reparo impuesto al demandado; ii) presentara original o copia de la actuación administrativa que declarara firme el mencionado auto decisorio; y iii) indicara si se ejercieron acciones judiciales contra dicho acto administrativo y, de ser el caso, acreditara tal circunstancia.

Mediante diligencia del 21 de enero de 2018, la abogada Irma Bravo (INPREABOGADO Nro. 51.122), actuando con el carácter de apoderada judicial de la empresa actora, consignó y dio respuesta al despacho saneador emitido por el órgano sustanciador.

En fecha 31 de enero de 2018, el Juzgado de Sustanciación luego de recibir y analizar la información que fue requerida mediante auto del 17 de ese mes y año, realizó consideraciones en torno al procedimiento por intimación o monitorio al cual aluden los artículos 640 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, normas invocadas por la parte actora en su escrito. Seguidamente concluyó que “(...) surgen dudas acerca de la atribución de es[e] órgano sustanciador para dictar un decreto de intimación que eventualmente -y en caso de no mediar oposición- adquiere la condición de una sentencia definitiva de condena con fuerza juzgada, cuyo conocimiento está atribuido exclusivamente al Juez de mérito, constituido en el presente caso por el pleno de los magistrados que integran la Sala Político Administrativa. En razón de lo expuesto es[e] Juzgado estima pertinente remitir a la Sala las presentes actuaciones, a los fines de que provea lo conducente”. (Agregados de esta Máxima Instancia).

El día 8 de febrero de 2018, se recibió el expediente en Sala y, en esa misma fecha se dio cuenta y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, con el propósito de dictar la decisión correspondiente.

Realizado el estudio de las actas se pasa a dictar sentencia con base en los siguientes razonamientos:

DE LA DEMANDA

A través del escrito presentado el 28 de noviembre de 2017, las apoderadas judiciales de la empresa PETRÓLEOS DE VENEZUELA, S.A. (PDVSA), expusieron los argumentos que a continuación se narran:

Que mediante auto decisorio del 10 de junio de 2013 contenido “(...) en el expediente signado con las siglas DR-002-2008, denominado ‘Crisis Interna de Petróleos de Venezuela, S.A.’ y sus filiales Diciembre de 2002-marzo 2003’, [su representada] declaró la responsabilidad civil al (sic) ciudadano FRANCISCO JOSÉ NÚÑEZ BRAVO (...) quien interpuso recurso de reconsideración en tiempo hábil el cual fue declarado Sin Lugar en fecha 20 de agosto de 2013 (...) y notificado en fecha 16 de diciembre de 2013”. (Corchete de la Sala).

Indicaron que en fecha 15 de enero de 2014, la Dirección Ejecutiva de Auditoría Fiscal de la citada empresa estatal declaró la firmeza del acto administrativo en cuestión.

Explicaron que el referido auto decisorio “(...) impuso sanción de Reparo Civil al ciudadano FRANCISCO JOSÉ NÚÑEZ BRAVO (...) por el daño causado al patrimonio público de [su] representada, mediante el cual se condenó al pago de CIENTO CATORCE MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y NUEVE BOLÍVARES CON CUARENTA Y SEIS CÉNTIMOS (Bs. 114.680.839,46) (...) de conformidad con los artículos 85 y 90 de la Ley Orgánica de Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Es importante señalar que el daño total causado al patrimonio público de [su] representada durante el hecho público y notorio conocido como el sabotaje petrolero (...) asciende a la cantidad total de DIECINUEVE MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y TRES MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA MIL BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 19.463.950.000,00)”. (Agregados de la Sala).

Afirmaron que la deuda por la cual se interpone la presente demanda es líquida y exigible “(...) a partir de la notificación del mencionado AUTO DECISORIO del 10 de junio de 2013, que constituye un título ejecutivo y ejecutoriable (...)”.

Invocaron como fundamento jurídico los artículos 110 y 111 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, los artículos 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 640 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como los artículos 7 y 33 eiusdem.

Estimaron la demanda en la cantidad de ciento catorce millones seiscientos ochenta mil ochocientos treinta y nueve bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 114.680.839,46) “(...) que expresado en unidades tributaria son la cantidad de (U.T. 382.269,46)”.

Solicitaron el decreto de las medidas cautelares de prohibición de enajenar y gravar así como de embargo preventivo sobre bienes muebles del demandado, de conformidad con lo previsto en los artículos 4, 69 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Para ello, arguyeron la presencia del fumus boni iuris el cual se deriva del auto decisorio de fecha 10 de junio de 2013, emanado de la Dirección de Auditoría Fiscal de Petróleos de Venezuela, S.A. “(...) ya que no existe ninguna decisión judicial que suspenda los efectos del mismo (...)”.

Agregaron que su representada al ser una empresa del Estado goza de los privilegios propios de la República establecidos en el artículo 104 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y, por tal motivo precisaron que no es necesaria la acreditación del periculum in mora.

Señalaron como bienes del deudor los siguientes: i) un inmueble “(...) ubicado en el Conjunto Residencial Altos de San Gabriel (...) Municipio Baruta (...)”; ii) un vehículo “(...) marca Hyundai, modelo Accent familiar (...)”; iii) un vehículo “(...) marca Volkswagen, modelo Bora Comfortln (...)”; iv) un vehículo “(...) marca Jeep, modelo Cherokee Limite (...)”.

Finalmente solicitaron que el demandado convenga o sea condenado a pagar: i) la suma de ciento catorce millones seiscientos ochenta mil ochocientos treinta y nueve bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 114.680.839,46), por concepto de reparo civil por los daños causados; ii) los intereses generados desde la fecha del auto decisorio dictado el 10 de junio de 2013 hasta “(...) la total y definitiva cancelación de las obligaciones” cuya determinación requirieron sea realizada a través de experticia complementaria; iii) la indexación de las cantidades adeudadas calculadas a partir del día de la interposición de la demanda; y iv) las costas procesales.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento en la presente causa remitida por el Juzgado de Sustanciación con ocasión al auto de fecha 31 de enero de 2018 y, al respecto se observa lo siguiente:

La demanda ejercida por la representación judicial de la sociedad mercantil Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), contra el ciudadano Francisco José Núñez Bravo, ya identificado, tiene por objeto lograr el pago de ciento catorce millones seiscientos ochenta mil ochocientos treinta y nueve bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 114.680.839,46), con motivo del auto decisorio dictado por la Dirección Ejecutiva de Auditoría Fiscal de la mencionada empresa estatal el 10 de junio de 2013, a través del cual declaró su responsabilidad administrativa y civil en atención a lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Cabe destacar que dicha decisión se emitió en el marco del correspondiente procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades previsto en los artículos 95 y siguientes de la citada Ley, en virtud de los hallazgos detectados y vinculados con los sucesos ocurridos entre el mes de diciembre de 2002 y el 31 de marzo de 2003 denominados “Paro Petrolero”. Así, vale destacar que en el referido auto decisorio se estableció -respecto al punto que interesa en este fallo- lo siguiente:

“(...) De conformidad con los Artículos 85 y 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como el Artículo 1.185 del Código Civil, se declara la Responsabilidad Civil por el daño causado al patrimonio de Petróleos de Venezuela, S.A., por la cantidad total de Diecinueve Mil Cuatrocientos Sesenta y Tres Millones Novecientos Cincuenta Mil Bolívares actuales, sin céntimos (Bs. 19.463.950.000,00), siendo el monto individual a reparar correspondiente al ciudadano Francisco José Núñez Bravo, ya identificado la cantidad de ciento catorce millones seiscientos ochenta mil ochocientos treinta y nueve bolívares actuales con cuarenta y seis céntimos (Bs. 114.680.839,46), por todos los daños causados a la Industria Petrolera Nacional, por ende al Patrimonio Público, durante las actividades realizadas en el llamado Paro Petrolero diciembre 2002-marzo 2003”.

Ahora bien, la parte actora solicitó a través de la vía de la demanda por intimación prevista en los artículos 640 y siguientes del Código de Procedimiento Civil se condene al pago del monto antes señalado, esto es, ciento catorce millones seiscientos ochenta mil ochocientos treinta y nueve bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 114.680.839,46), sustentando su pretensión con el alegato relativo a que se trata de una “deuda líquida y exigible”, siendo que además la referida decisión “constituye un título ejecutivo y ejecutoriable”.

Visto lo anterior, esta Sala a fin de analizar la viabilidad de la acción intentada considera necesario aludir a las normas procesales contenidas en los artículos 640, 644, 646 y 647 del Código de Procedimiento Civil que regulan el citado procedimiento por intimación, a saber:

“Artículo 640.- Cuando la pretensión del demandante persiga el pago de una suma líquida y exigible de dinero o la entrega de cantidad cierta de cosas fungibles o de una cosa mueble determinada, el Juez, a solicitud del demandante, decretará la intimación del deudor, para que pague o entregue la cosa dentro de diez días apercibiéndole de ejecución. El demandante podrá optar entre el procedimiento ordinario y el presente procedimiento, pero éste no será aplicable cuando el deudor no esté presente en la República y no haya dejado apoderado a quien pueda intimarse, o si el apoderado que hubiere dejado se negare a representarlo.

(...)

Artículo 644.- Son pruebas escritas suficientes a los fines indicados en el artículo anterior: los instrumentos públicos, los instrumentos privados, las cartas, misivas, admisibles según el Código Civil, las facturas aceptadas, las letras de cambio, pagarés, cheques y cualesquiera otros documentos negociables.

(...)

Artículo 646.- Si la demanda estuviere fundada en instrumento público, instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, facturas aceptadas o en letras de cambio, pagarés, cheques, y en cualesquiera otros documentos negociables, el Juez a solicitud del demandante, decretará embargo provisional de bienes muebles, prohibición de enajenar y gravar inmuebles o secuestro de bienes determinados. En los demás casos podrá exigir que el demandante afiance o compruebe solvencia suficiente para responder de las resultas de la medida. La ejecución de las medidas decretadas será urgente. Quedan a salvo los derechos de terceros sobre los bienes objeto de las medidas.

Artículo 647.- El decreto de intimación será motivado y expresará: El Tribunal que lo dicta, el nombre, apellido y domicilio del demandante y del demandado, el monto de la deuda, con los intereses reclamados, la cosa o cantidad de cosas que deben ser entregadas, la suma que a falta de prestación en especie debe pagar el intimado conforme a lo dispuesto en el artículo 645 y las costas que debe pagar; el apercibimiento de que dentro del plazo de diez días, a contar de su intimación, debe pagar o formular su oposición y que no habiendo oposición, se procederá a la ejecución forzosa”.

Como puede apreciarse de las disposiciones antes transcritas, el procedimiento por intimación o también conocido como monitorio, “(...) está diseñado para el cobro o satisfacción de una obligación de hacer, a través de modalidades taxativas contempladas en el artículo 640 del Código de Procedimiento Civil, a saber: a) El pago de una suma líquida y exigible de dinero, b) La entrega de cantidad cierta de cosas fungibles; y c) La entrega de una cosa mueble determinada”. (Vid., sentencia Nro. RC-0338 dictada por la Sala de Casación Civil de este Alto Tribunal en fecha 2 de noviembre de 2001). (Resaltado de esta Sala).

Así, en atención a la redacción del artículo 640 del Código adjetivo, es claro que el legislador venezolano limitó el uso de la referida vía judicial (demanda por intimación) a tres supuestos, siendo que cada uno de éstos debe cumplir con ciertas condiciones para su procedencia. Ejemplo de esto último se deriva del primer caso vinculado a una pretensión netamente dineraria, en el cual se requiere que la deuda cuyo cobro se procura intimar sea líquida y exigible. Vale recordar que una deuda es líquida “(...) cuando su cuantía esté fijada numéricamente antes de su cumplimiento, se refiere al quantum de la deuda”; mientras que la exigibilidad “(...) viene dada porque el pago no esté diferido por un término, ni suspendido por condiciones o sujeto a cualesquiera otras limitaciones”. (Al efecto, véase la sentencia Nro. RC-0368 dictada por la Sala de Casación Civil el 7 de junio de 2005).

Este juicio además está enmarcado en el referido instrumento jurídico dentro de los procedimientos especiales contenciosos, en particular, los juicios ejecutivos, por lo que su naturaleza precisamente es ejecutiva ya que el acreedor funda su pretensión en un título (título ejecutivo) que constituye una presunción del legítimo derecho del actor pero con tal fuerza que se entiende está suficientemente probado, de allí que el Juez ordene su ejecución mediante un proceso expedito.

Cabe destacar que la doctrina refiere que el título ejecutivo es un instrumento integral y suficiente que demuestra precisamente la pretensión del actor, es decir, que prueba la exigibilidad del derecho subjetivo que ya fue previamente discutido. Asimismo, se ha afirmado que este documento debe contener algunos elementos necesarios para la interposición de esta acción, los cuales se resumen así: i) indicación expresa de los sujetos activos y pasivos de la obligación; ii) el señalamiento de la cantidad líquida de dinero y; iii) la inmediata exigibilidad de la obligación, esto es, no estar sometida a un plazo, término o condición.

De manera que, lo importante a resaltar es que el documento que se haga valer en esta vía ejecutiva deberá contener claramente la obligación demandada, toda vez que no se trata de una acción declarativa o constitutiva, sino más bien de condena.

Ahora, en el derecho venezolano, el título ejecutivo para este tipo de acciones está regulado en el artículo 644 del Código de Procedimiento Civil-antes transcrito- el cual prevé que son “pruebas escritas suficientes” los instrumentos públicos, los instrumentos privados, las cartas, misivas-admisibles según el Código Civil-, las facturas aceptadas, las letras de cambio, pagarés, cheques y cualesquiera otros documentos negociables.

En este punto recordemos que los instrumentos públicos o auténticos a la luz del artículo 1.357 del Código Civil son aquellos que han sido autorizados con las solemnidades legales por un Registrador, por un Juez u otro funcionario o empleado público que tenga la facultad para darle fe pública, en el lugar donde el instrumento se haya autorizado. Por su parte, los instrumentos privados son aquellos que han sido reconocidos por el deudor en la forma prevista en la ley o bien los que han sido reconocidos ante un Juez o Notario Público.

Vista las principales características que revisten esta especial acción, corresponde a la Sala analizar la pretensión de autos bajo los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico. En ese sentido, se observa que lo requerido por la parte actora -se repite- es el pago de una deuda que en su criterio es líquida y exigible, la cual se sustenta en un supuesto “´título ejecutivo” representado -según afirma- por el auto decisorio dictado el 10 de junio de 2013.

En este sentido, esta Sala en atención a las circunstancias antes descritas considera necesario advertir que si bien en principio podría afirmarse que la escogencia de esta vía judicial (demanda por intimación) pudiera satisfacer las pretensiones de la parte accionante, lo cierto es que hay circunstancias particulares que lo hacen nugatorio, pues en el presente caso no solo se exige el pago de la cantidad a reparar, esto es, ciento catorce millones seiscientos ochenta mil ochocientos treinta y nueve bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 114.680.839,46), sino que se adiciona el reclamo de los intereses moratorios, “de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con los artículos 1.277 y 1.746 del Código Civil, calculados desde que le fue notificado el contenido del Auto, hasta la fecha en la que se pague la totalidad de la cantidad adeudada”. Esta petición de la actora, en los términos como fue requerida, no constituye en modo alguno una cantidad líquida, por lo que se desnaturaliza la finalidad de la acción ejecutiva.

Pero es que además, el título ejecutivo en el cual sustenta la demanda no se trata de un simple “instrumento público”, entendido éste en los términos antes explicados (artículo 1.357 del Código Civil), sino que es una actuación sustentada en normas que regulan la materia de control fiscal en Venezuela, que tiene una regulación que le es propia vinculada netamente con el Derecho Público. Esto lógicamente impone a esta Máxima Instancia analizar cuál es la vía idónea para tramitar pretensiones como la de autos.

Así, como se señaló en líneas precedentes, el auto decisorio fue emitido por el Director Ejecutivo de Auditoría Fiscal de Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) en el marco del procedimiento de determinación de responsabilidades establecido en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Pues bien, lo interesante a destacar en este punto es que la mencionada actuación fue proferida por una empresa del Estado, la cual si bien fue constituida bajo las formas del Derecho privado lo cierto es que también está regida por el Derecho Público, que -entre otros elementos- al estar adscrita al Ministerio del Poder Popular de Petróleo se configura como un ente de la Administración Pública Nacional Descentralizada.

En efecto, “(…) aunque Petróleos de Venezuela S.A. es una compañía constituida y organizada en forma de sociedad anónima, está fuera de dudas, y así lo reafirma la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que la misma se encuentra enmarcada en la estructura general de la Administración Pública Nacional, no sólo por el principio inquebrantable de que el Estado venezolano se reserva la exclusividad de la actividad petrolera, sino porque en razón de la soberanía económica, política y estratégica nacional, el Estado venezolano conservará la totalidad de sus acciones (vid. artículos 302 y 303 de la Constitución)”. (Sentencia Nro. 464 dictada por la Sala Constitucional el 18 de marzo de 2002). (Resaltado de esta Sala Político-Administrativa).

Una de las características más resaltantes atribuidas a este tipo de órganos de auditoría fiscal es que están dotados de ciertas potestades, entre las cuales se destaca el dictar actos administrativos, siendo ésta una de las principales formas de actuación de la Administración Pública. Esta especial particularidad nos remite obligatoriamente a la normativa general que regula la materia que, en el caso venezolano, es la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En este contexto, se observa que en el Capítulo II del aludido instrumento jurídico intitulado “De los Actos Administrativos”, el legislador los define como toda actuación de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la administración pública (artículo 7). Aquí recordemos -por tratarse de nociones generales de Derecho Público- que todo acto administrativo debe cumplir con determinados requisitos para su formación, los cuales en nuestro caso están ampliamente descritos en el artículo 18 de la citada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Vinculado con lo anterior, también se encuentra el hecho de que la Administración Pública no solo está habilitada para emitir sus actos, sino que además tiene la autoridad para ejecutarlos en los términos que fueron dictados y ello se debe a que en nuestra legislación impera el sistema de ejecución administrativa, sin mediar, en principio, la intervención del Juez. Tal aserto obedece a que el artículo 79 de la referida Ley Orgánica, prevé justamente dicho postulado en los términos siguientes:

“Artículo 79.- La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial”.

De esta norma se destaca como premisa principal que los actos administrativos son ejecutados por la Administración Pública, lo cual puede hacer incluso de manera forzosa, ello en virtud de las características esenciales de ejecutividad y ejecutoriedad que aquellos poseen, y que están recogidos implícitamente en el artículo 8 eiusdem. De allí que esta Sala afirme de manera reiterada que: “Por aplicación de los citados principios y en ejercicio de la potestad de autotutela, la Administración puede por sí sola realizar todas las actuaciones materiales tendentes a obligar o constreñir a los particulares a cumplir con sus actos o providencias, a cuyo fin cuenta con mecanismos expresamente previstos en la ley para ejecutar forzosamente sus decisiones”. (Véase, sentencia de esta Sala Político-Administrativa Nro. 990 de fecha 14 de agosto de 2013).

La ejecutividad, por tanto, está referida a que los actos administrativos -por presumirse su legalidad- producen todos sus efectos y tienen la posibilidad de ser ejecutados sin la intervención de otro órgano estatal; mientras, que la ejecutoriedad evoca a su ejecución forzosa, efectuada por la propia Administración Pública.

Así, en principio, los actos administrativos tienen que ser cumplidos voluntariamente por los particulares, pero en caso que no ocurra de esta manera la Administración puede acudir a la utilización de medios coactivos para lograr la ejecución, particularmente en aquellos casos que se traten de actos constitutivos en una orden de hacer o dar, o mejor dicho, que impongan obligaciones o deberes.

Por lo tanto, se insiste, la ejecutividad supone que las decisiones proferidas por la Administración Pública deben cumplirse. Mientras que la ejecutoriedad -como manifestación del principio de legitimidad de los actos- implica la potestad de hacerlo incluso de manera coercitiva y sin intervención de un órgano jurisdiccional.

Igualmente, con relación a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, esta Sala se ha pronunciado de la siguiente manera:

“(...) Así debe concluirse que la ejecutividad es una prerrogativa propia de todo acto administrativo, en el sentido de que éste no requiere la homologación de un ente distinto a la administración para que produzca sus efectos, mientras que la ejecutoriedad alude a la facultad que tiene la administración de ejecutar por sí sola los actos que dicta, aún contra la voluntad de los administrados.

En conexión con lo anterior, el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reconoce la posibilidad de la Administración de materializar de manera inmediata sus actuaciones, al establecer expresamente lo siguiente: ‘Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la Administración en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente’.

Cabe destacar, que tal posibilidad se fundamenta principalmente, en la presunción iuris tantum de legalidad que tienen los actos administrativos y en la necesidad de que se cumplan los intereses públicos que orientan la actividad administrativa.

En este orden de ideas, se observa que la ejecutoriedad sólo procede cuando existe un acto administrativo formal. Al efecto, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala: ‘Ningún órgano de la Administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos’. Esta condición se complementa con la necesidad de la efectiva notificación del acto.

Ahora bien, la facultad reconocida a la Administración de ejecutar por sí sola, materialmente, los derechos que de tales actos deriven, aún en contra de los obligados, puede lograrse sin que sea necesario acudir a los tribunales, tal como expresamente lo establece el artículo 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al señalar que: ‘La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la propia Administración, salvo que por expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad judicial.’.

En sintonía con lo expuesto, cabe resaltar que en principio todos los actos administrativos son ejecutables, es decir, gozan de las prerrogativas de ejecutividad y ejecutoriedad una vez dictados y debidamente notificados, a menos que la Administración o un Tribunal acuerde la suspensión de los efectos del acto recurrido a través de una medida cautelar, único mecanismo que dicho sea de paso, puede detener la ejecución de un acto administrativo definitivo, toda vez que la suspensión de efectos del acto de que se trate, es una excepción al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos”. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00765 de fecha 28 de junio de 2012).

Asimismo, en virtud que la presunción de legalidad de los actos administrativos puede ser desvirtuada, la ejecutividad y ejecutoriedad de los mismos mantiene su vigencia mientras no se demuestre su contrariedad a la Ley o que hayan sido suspendidos sus efectos por la propia Administración o por los órganos jurisdiccionales (Vid. sentencias de esta Sala Nos. 01117 y 00874 de fechas 4 de mayo de 2006 y 17 de junio de 2009, respectivamente).

Ahora bien, partiendo de la premisa de que el particular debe dar cumplimiento voluntario a los actos administrativos dado su carácter ejecutorio, el tema álgido realmente se presenta con el momento en que aquél asuma una conducta contumaz frente a la decisión de la Administración y no acate, por tanto, las órdenes contenidas en estos (actos administrativos).

Tal complejidad se deriva por el hecho de no existir una regulación expresa por el legislador que le otorgue a la Administración otros mecanismos distintos a los establecidos en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para lograr ejecutar de manera coercitiva sus actos. Para mayor claridad del asunto, veamos entonces el contenido de la citada disposición:

“Artículo 80.- La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:

1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien por la administración o por la persona que esta designe, a costa del obligado.

2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares (Bs. 10.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se aplicará ésta”.

El artículo bajo análisis contempla dos formas de constreñir al particular a dar cumplimiento al acto administrativo que se trate, la primera -llamada por la doctrina como ejecución indirecta- a través de la cual se hace posible su cumplimiento de manera subsidiara, soportando la ejecución ya sea la propia Administración o un tercero, a costa del obligado; mientras que la segunda está referida a la ejecución personal -el propio destinatario- que al resistirse a cumplir, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía.

En principio, la Administración cuenta con estos mecanismos para obligar al particular al cumplimiento de sus decisiones, sin embargo, en la práctica tales soluciones pueden resultar ineficaces en aquellos casos en los que se pretende -por ejemplo- la ejecución de multas -de carácter no tributario-, dado que las mismas parecieran que no fueron perfiladas para los supuestos de cobros de este tipo de sanciones.

En efecto, a diferencia de lo establecido en el artículo 170 del Código Orgánico Tributario vigente que facultó a la Administración Tributaria a ejercer “acciones de cobro ejecutivo” en el supuesto que el contribuyente o responsable no pague la cantidad exigida, la Ley general que regula los actos administrativos y su ejecución o cualquier otra de carácter especial, no atribuyó potestades a la Administración Pública para precisamente ordenar el decreto de las medidas típicas de carácter ejecutivo (vgr. el embargo de bienes muebles, el secuestro de bienes inmuebles o la prohibición de enajenar y gravar), por lo que es en este momento en que se impone al órgano administrativo a acudir a la vía judicial para lograr su cometido, esto es, el cobro de la sanción pecuniaria.

Se plantea entonces la posibilidad de que la Administración ante el intento frustrado en ejecutar sus propias decisiones deba requerir a los órganos jurisdiccionales la protección necesaria para lograr el cumplimiento de su acto, que no es más que el pago de una multa o reparo de carácter dinerario revestida de la presunción de legalidad, ergo, de ejecutividad y ejecutoriedad.

Para ello existe en nuestro ordenamiento jurídico un procedimiento especial cuya finalidad es el cobro de créditos fiscales (no tributarios) establecido en los artículos 653 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, el cual es perfectamente aplicable por la jurisdicción contencioso administrativa en atención a lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica que la regula. Más concretamente, el citado Código adjetivo civil prevé en los artículos 653, 654, 655, 656, 657 y 659, lo siguiente:

“Artículo 653.- Salvo lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario, la ejecución de créditos fiscales se solicitará ante los Tribunales civiles competentes según la cuantía de conformidad con las disposiciones del presente Capítulo.

Artículo 654.- Con la demanda se presentará la liquidación del crédito o el instrumento que lo justifique; y si dicha liquidación o instrumento tuvieren fuerza ejecutiva, se acordará en el mismo día la intimación del deudor para que pague dentro de tres días apercibido de ejecución.

A los fines de acordar la intimación del demandado, el Juez comprobará cuidadosamente los siguientes extremos:

1º Si la planilla de liquidación del crédito fiscal demandado o el instrumento que lo justifique cumple los requisitos legales correspondientes.

2º Si el crédito fiscal demandado es líquido y de plazo vencido.

Artículo 655.- Si dentro del cuarto día no acreditare el demandado haber cumplido con aquella orden, se procederá como en el caso de ejecución de sentencia.

Artículo 656.- Dentro de los ocho días siguientes a aquél en que se lleve a efecto la intimación, más el término de la distancia que corresponda, el demandado podrá hacer oposición al pago que se le haya intimado, sólo por los motivos siguientes:

1º El pago del crédito fiscal que se le haya intimado, a cuyo efecto consignará con su escrito de oposición el documento que lo compruebe.

2º La pendencia de un recurso administrativo o contencioso administrativo en el cual se haya decretado la suspensión previa de los efectos del acto recurrido cuando aquél se relacione con la procedencia o monto del crédito fiscal cuya ejecución se solicita.

3º La prescripción del crédito fiscal demandado.

Artículo 657.- Hecha la oposición, se abrirá la causa a pruebas y se seguirá en lo adelante por los trámites del procedimiento ordinario. La oposición formulada de conformidad con el artículo 656, suspenderá la ejecución, si el demandado constituye caución o garantía de las previstas en el artículo 590 para responder de las resultas del juicio, por la cantidad que fije el Tribunal.

(...)

Artículo 659.- Si la oposición resultare procedente por el motivo previsto en el ordinal 2º del artículo 656, se paralizará el juicio hasta que se dicte la sentencia en el Recurso Contencioso Administrativo en el cual se han suspendido los efectos del acto recurrido.

En los demás casos en que la oposición resultare procedente, se dará por terminado el procedimiento de ejecución y se levantará la caución o garantía que se hubiere constituido de conformidad con el artículo 657 y el Tribunal impondrá las costas del procedimiento, conjunta y solidariamente, a la entidad demandante y a los funcionarios fiscales que hubieren ordenado la ejecución del crédito desestimado en la sentencia. Las costas por concepto de honorarios profesionales no excederán en ningún caso del diez por ciento del monto de la demanda”. (Resaltado de la Sala).

Del anterior procedimiento se destaca su naturaleza ejecutiva, por lo que se descarta que pueda tramitarse, en principio, el procedimiento de demandas de contenido patrimonial establecido en los artículos 57 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Además, a través de otras vías judiciales no puede siquiera ventilarse situaciones atinentes a la legalidad o no del acto administrativo que contiene la sanción o multa cuya ejecución se pretende, lo cual en el trámite de la ejecución de créditos fiscales al menos puede el particular oponer como excepción al pago “La pendencia de un recurso administrativo o contencioso administrativo en el cual se haya decretado la suspensión previa de los efectos del acto recurrido cuando aquél se relacione con la procedencia o monto del crédito fiscal cuya ejecución se solicita” (artículo 656, ordinal 2° del Código de Procedimiento Civil).

Por otra parte, se resalta el hecho que existe una variación del citado iter procesal al aplicarlo al contencioso administrativo y es con relación a la competencia del tribunal, pues como es bien sabido, al estar involucrada la Administración Pública los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de las acciones judiciales son precisamente los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, cuya competencia, en estos casos, se determina en razón de la cuantía.

Asimismo, conforme se deriva de la lectura de los artículos antes transcritos para que esta acción prospere es necesario la presentación del título ejecutivo que, en el caso de las multas o sanciones pecuniarias, se traduce en la correspondiente planilla de liquidación acompañado lógicamente del acto administrativo, la cual se supone fue expedida por el órgano competente en sede administrativa a fin de ejecutar el acto, es decir, el cobro de la deuda. Además, es vital que ésta cumpla con los elementos de liquidez y exigibilidad explicados en líneas precedentes.

En caso de que la Administración haya liquidado intereses por la mora en el pago, los mismos podrán calcularse y exigirse en la correspondiente planilla y podrá hacerla valer igualmente en la demanda.

De manera pues, que este procedimiento de ejecución de créditos fiscales -de naturaleza no tributaria- funge como una vía expedita para lograr la ejecución judicial de las multas o sanciones impuestas por la Administración frente al intento de ésta en hacer cumplir su propio acto y vista la contumacia del particular en pagar.

Solución que además garantiza el derecho a la defensa del destinatario del acto, ya que puede oponerse al pago siempre que éste invoque alguno de los tres (3) supuestos de hecho establecidos en el citado artículo 656 del Código de Procedimiento Civil y, en caso de que esto último ocurra (oposición) el artículo 657 eiusdem prevé claramente que “se seguirá en lo adelante por los trámites del procedimiento ordinario”, que en el caso de la jurisdicción contencioso administrativa, será el procedimiento de las demandas de contenido patrimonial contemplado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por tanto, esta Sala conforme a lo expuesto hasta este momento reitera que:

i) La Administración está dotada de la potestad o autoridad suficiente para lograr la ejecución de sus actos por la vía administrativa y, en el caso que deba hacerlo de manera coercitiva, debe aplicar los mecanismos que proporciona el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

ii) Cuando lo pretendido por la Administración sea la ejecución de un acto que contenga una sanción o multa pecuniaria -de naturaleza no tributaria-, deberá igualmente ejecutarlo en vía administrativa, para lo cual el órgano competente tendrá que emitir la planilla de liquidación correspondiente que será notificada a su destinatario.

En caso de no lograr que el particular cumpla de manera voluntaria con el pago al cual está obligado, entonces la Administración Pública quedará habilitada para acudir a la vía judicial a través del ejercicio del procedimiento de ejecución de créditos fiscales establecido en los artículos 653 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, en la cual podrá exigir no solo que se salde la misma sino también los intereses moratorios surgidos por el retraso en el pago, para lo cual el órgano u ente que se trate deberá previamente realizar el cómputo sobre este concepto, ello por la necesidad que la deuda sea líquida y exigible.

iii) En el supuesto que la parte deudora se oponga por cualquiera de los tres (3) motivos a los que alude el artículo 656 del Código de Procedimiento Civil, se continuará el trámite del juicio bajo el procedimiento de las demandas de contenido patrimonial contemplado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Debe puntualizarse que la posibilidad de solicitar ante los órganos jurisdiccionales la ejecución de los actos “(...) debe ser entendida como supletoria a la obligación consagrada en los artículos 8 y 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, habida cuenta que el ejercicio de la potestad sancionatoria comporta la materialización de los proveimientos administrativos dictados con fundamento en dicha potestad”. (Sentencia Nro. 0765 de esta Sala dictada el 28 de junio de 2012).

En efecto, en la referida decisión dictada por esta Máxima Instancia en la cual se analizó un caso similar al de autos, se destacó que la Administración antes de acudir a la vía judicial debe, previamente, ejecutar su propio acto en vía administrativa, lo cual se traducía en la emisión de la planilla de liquidación correspondiente, la notificación de ésta y la actitud omisiva del particular en pagar la multa; elementos éstos que fueron constatados en su totalidad, de allí que procedía la vía jurisdiccional. Más concretamente, en el citado fallo se señaló lo siguiente:

“(...) De acuerdo a la norma transcrita la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), puede acudir a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa a los fines de solicitar la ejecución de los actos dictados por el Directorio de Responsabilidad Social, en caso de incumplimiento por parte del destinatario de la sanción pecuniaria, lo cual a juicio de este Alto Tribunal no es óbice para que la mencionada Comisión, antes de acudir a la vía judicial, haga cumplir ella misma los actos dictados por el referido Directorio, con fundamento en los principios de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, más aun ante la ausencia de medida cautelar alguna que hubiese suspendido los efectos de sus actos.

Así pues, la facultad para solicitar ante los órganos jurisdiccionales la ejecución de los actos dictados por el Directorio de Responsabilidad Social, establecida en el artículo 35 de la Ley de Responsabilidad Social en Radio, Televisión y Medios Electrónicos, debe ser entendida como supletoria a la obligación consagrada en los artículos 8 y 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, habida cuenta que el ejercicio de la potestad sancionatoria comporta la materialización de los proveimientos administrativos dictados con fundamento en dicha potestad.

En razón de lo expuesto, debe concluirse que si bien el aludido artículo 35 de la Ley Responsabilidad Social en Radio, Televisión y Medios Electrónicos posibilita la intimación judicial del administrado, resulta evidente para la Sala que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) debió agotar las modalidades de ejecución previstas en el artículo 80 de la mencionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos con el objeto de hacer cumplir el pago de la multa impuesta por el Directorio de Responsabilidad Social a la empresa Corpomedios G.V. Inversiones, C.A., y en caso de no lograr dicho pago, procedería la intervención de los órganos jurisdiccionales a tales fines”.

Resulta claro pues, que la legislación venezolana prevé mecanismos para que la Administración Pública ejecute sus propios actos, y solo en el supuesto que las actuaciones realizadas para lograr dicho cometido no prosperen, es que está habilitada para acudir a los órganos jurisdiccionales.

Así las cosas, esta Sala en atención a lo expuesto considera como premisa general, que en el ordenamiento jurídico venezolano existe una vía judicial de naturaleza ejecutiva idónea para lograr el pago de multas y sanciones de carácter pecuarias emitidas por la Administración Pública, la cual es la demanda de créditos fiscales no tributarios establecida en el Código de Procedimiento Civil (y no la propuesta inicialmente por la parte actora que es la demanda por intimación), siempre que se cumpla con los presupuestos procesales descritos a lo largo de este fallo. Así se decide.

Pues bien, partiendo entonces de los razonamientos antes esbozados, esto es, la facultad de la Administración en ejecutar sus propias decisiones, la Sala observa que en el caso de autos se pretende el cobro del reparo impuesto por el órgano de control interno de la empresa Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), sin embargo, más allá de calificar dicha sanción de contenido civil como una deuda líquida o exigible, pues ciertamente está representada en un monto exacto en bolívares, lo cierto que resulta indiscutible que se trata de la ejecución de un acto administrativo.

Así, como se señaló en líneas precedentes, el órgano de control fiscal de la empresa del Estado antes mencionada dictó el acto administrativo contenido en el llamado auto decisorio de fecha 10 de junio de 2013, el cual fue proferido en el marco del procedimiento administrativo de determinación de responsabilidades previsto en los artículos 95 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En dicha decisión, se declaró responsable civilmente al ciudadano Francisco José Núñez Bravo y se impuso reparo por la suma de ciento catorce millones seiscientos ochenta mil ochocientos treinta y nueve bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 114.680.839,46), posteriormente confirmada a través del acto emitido el 20 de agosto de 2013 por el Director Ejecutivo de Auditoría Fiscal de la citada empresa.

Esta deuda si bien es líquida y exigible, en tanto que está expresada numéricamente y además debe ser pagada por cuanto -según indicó la parte actora- el auto decisorio se encuentra firme, lo cierto es que constituye un acto administrativo que, se presume, fue formado en atención a los requisitos exigidos en la materia, concretamente en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por lo tanto, resulta incuestionable para esta Máxima Instancia que estamos en presencia de la ejecución de un acto administrativo. Esta apreciación conlleva entonces a afirmar que la parte actora está facultada y tiene la autoridad suficiente para ejecutar su propia decisión sin requerir –en principio- la mediación de un tribunal.

En este contexto, la Sala observa de las actas que conforman el expediente que no cursa alguna documentación que demuestre precisamente que la sociedad mercantil Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), haya intentado ejecutar su propia decisión (auto decisorio) la cual -recordemos- se basó en la imposición de un reparo de naturaleza civil; ello a pesar que el artículo 110 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal prevé la forma cómo deben liquidarse las sanciones pecuniarias, a saber:

“Artículo 110.- La liquidación de las sanciones pecuniarias impuestas por los órganos de control fiscal estará a cargo de la Hacienda Pública respectiva. El órgano de control fiscal competente le solicitará la expedición de la planilla de liquidación y ésta deberá ejercer de forma inmediata las acciones de cobro correspondientes”. (Resaltado de la Sala).

Pues bien, es evidente que la propia normativa por la cual se sustentó la responsabilidad civil declarada por la empresa actora impone la expedición de la correspondiente planilla de liquidación tanto de la deuda como de los intereses, de ser el caso, lo cual se insiste, es el paso previo que la Administración Pública debe realizar para lograr la ejecución de su propio acto.

De manera que, esta situación nos lleva a concluir indefectiblemente en que al ser el objeto de la presente acción la ejecución de un acto administrativo que aún no ha sido ejecutado por la parte actora en vía administrativa, es por lo que esta Sala considera que en esta etapa del proceso el Poder Judicial no tiene jurisdicción para conocer el asunto, correspondiéndole a la propia Administración Pública lograr dicho cometido dado que se trata de una decisión administrativa revestida de ejecutividad y ejecutoriedad. Así se decide.

Finalmente, esta Sala advierte que a través de la presente decisión no se niega la posibilidad a la hoy actora de lograr el pago de la sanción pecuniaria acordada, sino que, por el contrario, lo que se pretende es que ésta haga uso previamente de la potestad de la cual legalmente está revestida y, en el supuesto que el particular no dé cumplimiento voluntario, es que podría acudir a la ejecución por la vía judicial siguiendo para ello las parámetros establecidos en la presente decisión, esto es, la interposición de una demanda de ejecución de créditos fiscales regulado en los artículos 653 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Así se establece.

III

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que en esta etapa del proceso, el PODER JUDICIAL NO TIENE JURISDICCIÓN para conocer la demanda de contenido patrimonial interpuesta “(...) de conformidad con el artículo 640 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” con medidas cautelares de prohibición de enajenar y gravar y embargo preventivo, por las abogadas Carolina Hernández y Beatriz Rodríguez, antes identificadas, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil PETRÓLEOS DE VENEZUELA, S.A. (PDVSA), contra el ciudadano FRANCISCO JOSÉ NÚÑEZ BRAVO, todos previamente identificados.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diez (10) días del mes de abril del año dos mil dieciocho (2018). Años 207º de la Independencia y 159º de la Federación.

La Presidenta - Ponente MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha once (11) de abril del año dos mil dieciocho, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00405.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD