Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

Exp. Nro. 2020-0066

 

Mediante escrito consignado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 3 de noviembre de 2020, el abogado Abelardo De Jesús Vahlis (INPREABOGADO Nro. 109.974), actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil C.N.O., S.A. (anteriormente denominada Construtora Norberto Odebrecht, S.A.), establecida en Rua Lemos Monteiro, Nro. 120, 7° andar, ciudad de Sao Paulo, Estado de Sao Paulo, Brasil, e inscrita en el CNPJ/ME bajo el Nro. 15.102.288/0001-82, interpuso ante esta Sala demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, en virtud del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRANSPORTE, al no decidir el recurso de reconsideración ejercido el 9 de diciembre de 2019, contra la Resolución Nro. 041 del 11 de noviembre del mismo año, que rescindió el contrato del 2 de octubre de 2008, cuyo objeto era “la Construcción del Segundo Cruce sobre el Lago de Maracaibo (PUENTE NIGALE)”, celebrado entre la referida empresa y ese Ministerio.

Por auto del 17 de noviembre de 2020, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel a los fines de decidir sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad y la solicitud de amparo cautelar.

En sesión de Sala Plena del 5 de febrero de 2021, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta; el  Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

Revisadas las actas que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

En fecha 11 de noviembre de 2019 el Ministerio del Poder Popular para el Transporte dictó la Resolución Nro. 041, por medio de la cual resolvió:

“(…) PRIMERO: Rescindir unilateralmente, en todas y cada una de sus partes el Contrato S/N° de fecha 2 de octubre de 2008, correspondiente a la ejecución de la Obra CONSTRUCCIÓN DEL SEGUNDO CRUCE DEL LAGO DE MARACAIBO (PUENTE NIGALE), celebrado entre la empresa sociedad mercantil CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT, C.A. y este Ministerio, por un monto de DOS MILLARDOS TRESCIENTOS SETENTA Y UN MILLONES SESENTA Y SIETE MIL SETECIENTOS ONCE DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA CON DOCE CENTAVOS (US$ 2.371.067.711,12) y con un plazo de ejecución de setenta y dos (72) meses contados a partir de la fecha del Acta de Inicio.

SEGUNDO: Notificar, a través de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para el Transporte, la presente resolución de la empresa CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT, S.A. y a los garantes y cesionarios si los hubiere, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos.

TERCERO: Ordenar a la Dirección de Planificación y Proyectos de este Ministerio se practique el Corte de Cuenta respectivo, el cual debe estar conformado por la Dirección General de Planificación y Presupuesto conjuntamente con la Dirección de Infraestructura, a fin de determinar los saldos correspondientes; una vez elaborado el Corte de Cuenta in comento se procederá a la elaboración de la(s) Planilla(s) de Liquidación según corresponda para el cobro de los saldos a favor de la República Bolivariana de Venezuela por Órgano del Ministerio del Poder Popular para el Transporte.

CUARTO: Por la materia que trata la presente Resolución, procede la aplicación del artículo 168 del Decreto N°1.399, mediante el cual se dicta el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, y las indemnizaciones a favor de la República (…) contempladas en el artículo 194 del Decreto N° 6.708 mediante el cual se dictó el Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas.

QUINTO: Remitir a la Auditoría Interna de este Ministerio, copia del expediente administrativo de la Obra y del Procedimiento Administrativo, así como de la presente Resolución, a lo fines de las actuaciones administrativas, fiscales u otras que ese órgano considere pertinentes en el uso de sus funciones y en ejercicio de sus potestades legales.

SEXTO: Remitir copia de esta Resolución al Servicio Nacional de Contrataciones para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 168 del Decreto N°1.399 [antes mencionado].

SÉPTIMO: Contra esta Resolución (…) [se] podrá ejercer recurso de reconsideración por ante este Despacho Ministerial, dentro de los quince (15) días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o acudir por ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (…)”. (Agregados de la Sala).

 

II

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR

El abogado Abelardo De Jesús Vahlis, previamente identificado, actuando en su condición de apoderado judicial de la sociedad mercantil C.N.O., S.A., expuso en su escrito libelar los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos:

Señaló que en fecha 2 de octubre de 2008, su poderdante suscribió con el Ministerio del Poder Popular para el Transporte un contrato para la ejecución de la obra denominada “Construcción del Segundo Cruce sobre el Lago de Maracaibo (PUENTE NIGALE)”, cuyo objeto fue modificado en los años posteriores a solicitud del referido organismo, según se evidencia del Punto de Cuenta Nro. VT-076-12 de fecha 6 de agosto de 2012, a través del cual el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela aprobó la construcción de un “Puente Vial Ferroviario (Sistema Combinado)”.

Precisó que para la construcción del dicho proyecto se requirió una inversión de tres billones ciento ochenta y siete millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$ 3.187.000.000,00), quedando supeditada su ejecución al pago total del anticipo, estimado en la cantidad de seiscientos treinta y siete millones cuatrocientos mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 637.400.000,00), según lo pactado en el “Documento Complementario N° 2”; suma que destaca, no ha sido cancelada por el Ministerio en los términos convenidos.

Aunado a lo anterior, precisó que a partir del año 2015 comenzó una progresiva disminución de la asignación de los recursos financieros para la ejecución de los diversos contratos de obras suscritos entre el Estado Venezolano y la sociedad mercantil Construtora Norberto Odebrecht, S.A., ello en el marco de lo previsto en la Ley Especial de Endeudamiento Anual y la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal dictadas en los años 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019.

En ese contexto, indicó que en 2016 se produjo una cesación de los pagos de las valuaciones aprobadas por el Ministerio del Poder Popular para el Transporte, hecho que -a su decir- imposibilitó el inicio de la obra.

Asimismo, manifestó que a pesar de la mora en los pagos la representación judicial de la República decidió instaurar una demanda ante los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo en contra de su poderdante, la cual derivó en la aplicación de una medida cautelar que limitaba severamente su actividad comercial y administrativa, teniendo un impacto lesivo en las obras en curso, así como en las actividades de custodia y mantenimiento de las misma.

Señaló que “(…) obviando toda serie de hechos y circunstancias no imputables a [su] representada, en fecha 11 de enero de 2019, CNO, S.A. fue notificada del inicio de 14 procedimientos administrativos de rescisión (…) iniciados por distintos entes, entre ellos, el Ministerio del Poder Popular para el Transporte, afirmando un supuesto incumplimiento contractual, (…) siendo aplicadas sendas medidas preventivas dictadas supuestamente conforme al artículo 162 de la Ley de Contrataciones Públicas, [impuestas sobre] todos los bienes ubicados en los cincuenta y seis (56) frentes de trabajo, y desalojando a todo el personal, sin que se levantara ningún acta a los fines de dejar constancia sobre los bienes y el estado de los frentes de trabajo, (…) tomando posesión de los bienes y obras a cargo de [su] representada en el territorio nacional (…)”. (Añadidos de la Sala).

De igual modo, afirmó que “(…) por si fuera poco, en fecha 20 de mayo de 2019, [su mandante] fue impuesta del acto administrativo emanado del Ministerio del Poder Popular para el Transporte, de fecha 13 de mayo de 2019, en donde acuerda (…) Adjudicarse para su aseguramiento y aprovechamiento, los bienes materiales, maquinarias y equipos e instalaciones destinadas a las ejecución de las Obras (sic) contratadas (…) con la sociedad mercantil CONSTRUTORA NORBERTO ODEBRECHT, S.A. (…)”. (Agregado de la Sala).

Acotó que el procedimiento en cuestión culminó con la emisión de la Resolución Nro. 041 de fecha 11 de noviembre de 2019, acto administrativo el cual afirma, adolece de los vicios y omisiones de ley que a continuación se exponen:

En primer lugar denunció que la decisión por medio de la cual el Ministerio del Poder Popular para el Transporte confirmó la medida administrativa decretada en fecha 11 de enero de 2019 y, decidió la rescisión del contrato de obra suscrito el día 2 de octubre de 2008 en el marco de “la Construcción del Segundo Cruce sobre el Lago de Maracaibo (PUENTE NIGALE)”, se encuentra incursa en el vicio de “(…) falso supuesto de derecho por falta de aplicación de lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”, siendo que la Administración Pública estableció “(…) erróneamente que la oposición a la referida medida, formulada en fecha 24 de septiembre de 2019, fue ‘extemporánea’ (…)”. (Negrillas de la Sala).

En tal sentido, precisó que el organismo recurrido omitió señalar en el auto de apertura del procedimiento los lapsos de los cuales disponía para hacer oposición a la medida, de allí que la notificación efectuada a la sociedad mercantil Construtora Norberto Odebrecht, S.A., no pueda reputarse como válida.

Siguiendo la misma línea argumentativa expuso “(…) que el acto administrativo impugnado incurre en una errónea aplicación de lo dispuesto en el artículo 161 de la Ley de Contrataciones Públicas, ya que si bien la referida norma establece un plazo para ejercer la oposición a la medida, (…) el acto ahora impugnado aplica una consecuencia jurídica la cual no tiene previsión legal (…)”, esto es, “(…) la imposibilidad de oponerse a la medida (…)” fuera del lapso indicado en la citada norma.

Así las cosas, soslayó que “(…) el acto impugnado no valoró la diferencia entre proceso y procedimiento [así como] el principio de informalidad (…) que determina que mientras la Administración no emitiera pronunciamiento al respecto, el Administrado puede esgrimir argumentos, sin que sea dable sostener la preclusión de lapsos, pues en sede administrativa, los lapsos solo obligan a la Administración, por lo cual [resulta] inconstitucional la declaratoria de la improcedencia de la oposición formulada (…)”. (Agregados de la Sala).

En segundo lugar, la parte accionante denunció que la Resolución Nro. 041 del 11 de noviembre de 2019, conculcó el derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela por las razones que a continuación se exponen:

1)                 Que se mantuvo una restricción severa sobre la actividad probatoria de la sociedad de comercio Construtora Norberto Odebrecht, S.A., pues al encontrarse impedida de acceder a sus archivos y servidores no pudo aportar la documentación y los medios probatorios necesarios para el ejercicio de una defensa adecuada.

2)                 Que la contratista debía defenderse de manera simultánea de catorce (14) procedimientos administrativos notificados en la misma fecha, hecho que fue planteado en el escrito de descargos y oposición sin que hubiera pronunciamiento alguno por parte de la Administración Pública.

3)                 Que el Ministerio del Poder Popular para el Transporte se abstuvo de dar respuesta a la solicitud de tramitación del procedimiento ordinario y continuó con la aplicación del procedimiento sumario, el cual -a su modo de ver- “(…) resultaba insuficiente para los procesos sancionatorios (…)”.

4)                 Que el titular del Ministerio omitió pronunciarse sobre la mayor parte de los argumentos esgrimidos en el escrito de descargos y en el escrito complementario presentado en fecha 24 de octubre de 2019.

5)                 Que la Administración sustenta su decisión en “(…) un pretendido informe que nunca [fue] opuesto a [su] representada, y, por ende, no (…) pudo realizar observaciones, objeciones o sencillamente contra argumentar (…) siendo evidente la VIOLACIÓN AL CONTROL DE LA PRUEBA (…)”. (Añadidos de la Sala).

6)                 Que de la lectura efectuada al acto administrativo impugnado se advierte que “(…) no ha sido el máximo jerarca del Ministerio, quien valoró o resolvió, todos los alegatos de [Construtora Norberto Odebrecht, S.A.] sino que ha sido la consultoría jurídica (…)”, con lo cual se “(…) lesiona el derecho al juez natural y a conocer la identidad de quien juzga, produciéndose además el vicio de incompetencia manifiesta (…)”. (Agregado de la Sala).

7)                 Que lo anterior constituye un “(…)  prejuzgamiento y la desviación del procedimiento (…)  demostrando la existencia de un juicio anticipado, que neutralizaba desde el inicio la valoración de cualquier actividad de defensa de [su] representada (…)”. (Corchetes de la Sala).

8)                 Que el organismo recurrido incurrió en el vicio de silencio de pruebas al declarar la inadmisibilidad de los informes promovidos por su mandante y, al prescindir de la valoración de los medios documentales aportados por la misma durante el desarrollo del procedimiento administrativo.

Con base en lo anterior y atención a las disposiciones contenidas en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solicitó se declare la nulidad de la Resolución impugnada.

En tercer lugar el apoderado judicial de la actora en juicio denunció la violación del principio de presunción de inocencia, dado que acorde a sus dichos el organismo recurrido “(…) incurrió en un error al considerar que el auto de apertura del procedimiento administrativo se encontraba revestido de la presunción de legalidad propia de los actos administrativos, correspondiéndole en consecuencia a [su] representada, desvirtuar todos los hechos alegados, operando al margen de los preceptos constitucionales, una inversión ilegal de la carga de la prueba (…)”. (Añadido de la Sala).

Como cuarto punto la parte actora delató la configuración del vicio de falso supuesto “(…) ya que la Administración emitió una decisión en base a hechos inciertos, no probados durante el procedimiento administrativo, y soportados en pruebas emanadas de la misma Administración en contravención al principio de alteridad (…)”.

En ese contexto, señaló que “(…) el acto administrativo impugnado decide la rescisión del contrato por un supuesto incumplimiento imputable a [su] representada, afirmando una supuesta paralización de las obras y otros incumplimientos cuya existencia no fue demostrada por la Administración en el curso del procedimiento administrativo, y que además fue desvirtuado por los alegatos y pruebas consignadas por [la empresa contratista, los cuales] no fueron valorados (…)”. (Agregados de la Sala).

Así las cosas, aseveró que en el caso de autos existe una condición suspensiva para el inicio del lapso de ejecución contractual, la cual no ha sido cumplida por la República, en consecuencia, es imposible afirmar que el plazo de noventa (90) meses fijado para su realización haya fenecido.

En cuanto a la supuesta disminución del ritmo de trabajo adujo que la Administración no ha logrado demostrar de manera fehaciente en sede administrativa ni en sede judicial, el presunto “abandono de los frentes de trabajo”, máxime, cuando en el presente asunto fueron dictadas una serie de medidas que restringían de manera significativa el ejercicio de sus labores, sin mencionar que el Ministerio del Poder Popular del Transporte no ha dado cumplimiento a sus compromisos financieros.

Finalmente, en lo que respecta al “(…) deterioro de los bienes, materiales, maquinarias, equipos e instalaciones, [sostiene que] se alegó en el recurso de reconsideración que dicho incumplimiento es indeterminado, y además el estado o conservación de dichos bienes, no es una causal de incumplimiento legal o contractualmente prevista, resultando ilegal la imputación que se realiza sobre esta situación; considerando además que los bienes son propiedad de (…)” la sociedad mercantil Construtora Norberto Odebrecht, S.A. (Añadido de la Sala).

Como consecuencia de lo precedentemente expuesto, y con el propósito de evitar una posible lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional, solicitó de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se dicte una medida de amparo cautelar consistente en la suspensión de los efectos de la Resolución Nro. 041 dictada por el Ministro del Poder Popular para el Transporte en fecha 11 de noviembre de 2019, denunciando que los vicios presentes en el acto impugnado constituyen la mejor demostración del derecho que tiende a ser protegido contra las secuelas que se derivan de aquél, dado que el mismo ratifica los efectos de una medida administrativa dictada con prescindencia total y absoluta de los requisitos esenciales previstos en ley, los cuales resultaban necesarios para su otorgamiento.

Asimismo, afirmó que el fumus boni iuris se dilucida, además, de la aplicación de un procedimiento de carácter sumario en un caso sancionatorio, el cual obró en detrimento de su derecho constitucional a la defensa, sin mencionar que el organismo recurrido se abstuvo de realizar una valoración adecuada de los alegatos de defensa y el caudal probatorio incorporado por la contratista durante el desarrollo del procedimiento administrativo; todo ello, aunado al hecho de que el Ministro del Poder Popular para el Transporte Terrestre se limitó a reproducir el análisis efectuado por la Consultoría Jurídica, evitando efectuar su propio pronunciamiento con lo cual se conculcó el principio del juez natural.

Finalmente, denunció que la Administración Pública vulneró su derecho a la propiedad al ordenar la ocupación de bienes que se encontraban en los diferentes campamentos de trabajo a través de una medida írrita y totalmente arbitraria.

En cuanto al periculum in mora, adujeron que el mismo es determinable por la sola verificación del fumus boni iuris, y por “(…) las obvias consecuencias que del insconstitucional acto podrían generarse, toda vez que ordena, se inicien otro tipo de procedimientos sancionatorios (…)”; razón por la cual estima la medida cautelar interpuesta debía ser declarada procedente en esta causa.

Por último, el apoderado judicial de la parte accionante solicitó se admita la demanda, se declare con lugar la nulidad absoluta del acto administrativo dictado por el Ministro del Poder Popular para el Transporte, y se proceda a restituir la situación jurídica infringida.

III

DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE PARA EL TRÁMITE DEL AMPARO CAUTELAR

Como punto previo, se debe reiterar en esta oportunidad algunas consideraciones en torno al procedimiento a seguir en la tramitación de las solicitudes de amparo formuladas conjuntamente con demandas de nulidad, y en tal sentido es importante destacar que mediante sentencias Nros. 1.050 y 1.060 del 3 de agosto de 2011 (ratificadas, entre otras, en Sentencias Nros. 1.454 y 327 de fechas 3 de noviembre de 2011 y 18 de abril de 2012), esta Sala Político-Administrativa estimó que el trámite de las medidas cautelares en los procedimientos de naturaleza contencioso-administrativa (con excepción de aquellas dictadas dentro del procedimiento breve) previsto en los artículos 103 y 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “no resulta el más idóneo para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tomando en consideración las exigencias de brevedad y no formalidad, contempladas en el artículo 27 eiusdem, para el restablecimiento, de forma inmediata, de la situación jurídica infringida”.

De esa forma, se advirtió que al estar vinculado dicho amparo a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, debe examinarse y decidirse de manera expedita (sin dilaciones indebidas) con el objeto de restablecer la situación jurídica que hubiere sido lesionada, conforme al principio de tutela judicial efectiva.

Por tal motivo, la Sala consideró necesario aplicar nuevamente el criterio por ella sostenido en la sentencia Nro. 402 del 20 de marzo de 2001 (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco), esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto al procedimiento que debía seguirse en los casos en que se solicitara un amparo constitucional conjuntamente con la interposición de un recurso contencioso administrativo de nulidad.

Así, los fallos previamente mencionados (Nros. 1.050 y 1.060), ratifican el criterio establecido por la decisión Nro. 402, que: i) cuando se interpusiere una demanda de nulidad conjuntamente con una acción de amparo, este Órgano Jurisdiccional deberá pronunciarse provisionalmente sobre la admisibilidad de la acción principal con prescindencia del análisis de la causal atinente a la caducidad del recurso ejercido, debiendo resolver de forma inmediata la pretensión de amparo cautelar formulada y; ii) en el supuesto de declararse improcedente el amparo cautelar solicitado, se remitirá el expediente al Juzgado de Sustanciación a fin que emita el pronunciamiento correspondiente a la caducidad como causal de inadmisibilidad del recurso principal.

IV

COMPETENCIA DE LA SALA

A fin de pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente asunto, observa la Sala que se ha ejercido una demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por lo que al revestir este último un carácter accesorio respecto de la pretensión de nulidad, la competencia estará determinada por las reglas aplicables a la acción principal.

En este sentido, cabe reiterar que la presente demanda de nulidad con solicitud de amparo cautelar se ejerció en virtud del silencio administrativo del Ministro del Poder Popular para el Transporte, al no decidir el recurso de reconsideración ejercido el 9 de diciembre de 2019, contra la Resolución Nro. 041 del 11 de noviembre del mismo año, por medio de la cual resolvió rescindir el contrato S/N del 2 de octubre de 2008, cuyo objeto era “la Construcción del Segundo Cruce sobre el Lago de Maracaibo (PUENTE NIGALE)”, celebrado entre el referido Ministerio y la empresa Construtora Norberto Odebrecht, S.A.

Siendo ello así, es menester destacar el contenido del artículo 23, numeral 5, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyo texto es el siguiente:

Artículo 23. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer de:

(…Omissis…)

 

5. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos generales o particulares dictados por el Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal” (Negrillas de la Sala).

En el caso bajo examen, el acto impugnado emana del Ministro del Poder Popular para el Transporte, por lo que de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual se reproduce en términos similares en el artículo 26, numeral 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, es necesario concluir, que la competencia para conocer del recurso de nulidad de autos y, en consecuencia, de la solicitud accesoria de amparo cautelar, corresponde a esta Sala Político-Administrativa. Así se declara.

V

ADMISIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Conforme al criterio antes expuesto, corresponde a esta Sala decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los fines de examinar la petición cautelar de amparo. A tal efecto, se deben revisar las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de acuerdo a lo dispuesto en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, aspecto este que será analizado eventualmente al momento de la admisión definitiva que de la demanda realice el Juzgado de Sustanciación.

Hecha la revisión del escrito contentivo de la demanda de nulidad y, en general, de las actas, aprecia la Sala que no se verifican en el presente caso los restantes supuestos de inadmisibilidad (numerales 2, 4, 5, 6 y 7 del citado artículo 35), en razón de que: (i) no se han acumulado acciones excluyentes; (ii) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso principal; (iii) no existen evidencias de que se hubiere decidido un caso idéntico mediante sentencia firme; (iv) no se aprecian en el escrito recursivo conceptos irrespetuosos; (v) la demanda de nulidad no resulta contraria al orden público ni a las buenas costumbres; y (vi) no se advierte alguna prohibición legal de admitir la acción propuesta.

Al no incurrir la solicitud bajo análisis en alguna de las examinadas causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se admite provisionalmente la demanda de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

VI

DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR

Con el objeto de emitir el pronunciamiento correspondiente a la solicitud de amparo cautelar incoada conjuntamente con la demanda de nulidad ejercida por el apoderado judicial de la sociedad mercantil Constructora Norberto Odebrecht, S.A., y a fin de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional de ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido -lo cual podría traducirse en un menoscabo al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva-, debe la Sala revisar los requisitos de procedencia para el otorgamiento de dicha medida cautelar, esto es, la existencia del fumus boni iuris y del periculum in mora.

Con relación al fumus boni iuris, se ha dejado sentado en repetidas oportunidades que su examen exige de la parte recurrente no sólo la formulación de un simple alegato de perjuicio atribuido a los efectos del acto impugnado, sino la argumentación y acreditación de hechos concretos que permitan establecer una presunción grave de violación o amenazas de violación de los derechos constitucionales invocados. (Vid, sentencia de esta Sala Nro. 673 de fecha 10 de junio de 2015).

Respecto al periculum in mora, cabe reiterar que en casos como el de autos, dicho extremo es determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación o amenaza de violación de derechos de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce necesariamente a inferir que por la naturaleza de los intereses debatidos y ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación, debe preservarse -in límine- el ejercicio pleno de aquellos.

En el caso bajo examen, alega la parte actora que la Resolución impugnada vulnera su derecho al debido proceso y a la defensa, porque la mismo ratifica los efectos de una medida administrativa dictada con prescindencia total y absoluta de los requisitos esenciales previstos en ley, los cuales resultaban necesarios para su otorgamiento.

Asimismo, afirmó que el fumus boni iuris se dilucida, además, de la aplicación de un procedimiento de carácter sumario en un caso sancionatorio, el cual obró en detrimento de su derecho constitucional a la defensa, sin mencionar que el organismo recurrido se abstuvo de realizar una valoración adecuada de los alegatos de defensa y el caudal probatorio incorporado por la contratista en sede administrativa; todo ello, aunado al hecho de que el Ministro del Poder Popular para el Transporte se limitó a reproducir el análisis efectuado por la Consultoría Jurídica, evitando efectuar su propio pronunciamiento con lo cual se conculcó el principio del juez natural.

Finalmente, denunció que la Administración Pública vulneró su derecho a la propiedad al ordenar la ocupación de bienes que se encontraban en los diferentes campamentos de trabajo a través de una medida írrita y totalmente arbitraria.

Así las cosas, la Sala considera necesario reiterar lo establecido en ocasiones anteriores respecto al derecho al debido proceso, el cual es un derecho complejo que comprende en sí mismo, además del derecho a la defensa, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el justiciable, aplicables en todas las actuaciones judiciales y administrativas. Entre éstos figuran: el acceso a la justicia; a los recursos legalmente establecidos; a un tribunal competente, independiente e imparcial; a obtener una resolución de fondo jurídicamente fundada; a un proceso sin dilaciones indebidas; a la ejecución de las sentencias; entre otros derechos que se han venido configurando a través de la jurisprudencia y que se desprenden de la interpretación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Vid, sentencias de esta Sala Nros. 1.283 y 1.454, de fechas 23 de octubre de 2008 y 3 de noviembre de 2011, respectivamente).

Ahora bien, de la revisión preliminar de la Resolución Nro. 041 dictada el 11 de noviembre de 2019, consignada junto a libelo de la demanda por la parte recurrente, se advierte que la empresa C.N.O., S.A., fue notificada en fecha 11 de julio de 2019 del inicio del procedimiento administrativo y de la medida cautelar dictada por el Ministerio del Poder Popular para el Transporte Terrestre. Posteriormente, el 24 de septiembre de ese mismo año, sus apoderados formularon ante la Consultoría Jurídica del referido organismo su “OPOSICIÓN A LA MEDIDA PREVENTIVA ADMINISTRATIVA”. Finalmente, consta en el aludido acto administrativo que el día 25 de ese mismo mes y año, la parte actora presentó su escrito de alegatos y descargos.

Lo anterior conlleva a este Máximo Tribunal a considerar que, en principio, sí hubo un procedimiento administrativo en el cual la empresa accionante expuso sus defensas y presentó las pruebas que consideró pertinentes, por lo que sin prejuzgar sobre el fondo del asunto, estima esta Sala que no se evidencia la violación de los derechos al debido proceso y a la defensa. Así se declara.

En cuanto a la denuncia alusiva a que el organismo recurrido se abstuvo de realizar una valoración adecuada del caudal probatorio, se observa que lo alegado por el recurrente corresponde a un vicio de silencio de prueba que, en principio, no puede ser planteado como una conculcación de derechos constitucionales a ser decidida a través de una medida cautelar de amparo constitucional, dado que en este tipo de decisiones no se requiere un análisis detallado y preciso por parte del Juez de amparo de todas y cada una de las pruebas cursantes en el expediente, ni tampoco la valoración precisa y definitiva de ellas. (Vid., entre otras, la sentencia Nro. 00053 del 22 de enero de 2014, dictada por esta Sala Político-Administrativa).

Lo único que le está dado al juzgador en estos casos, es realizar un análisis global de las actas procesales que conforman el respectivo expediente, con el objeto de deducir de ellas si en efecto surgen elementos suficientes que hagan presumir la existencia de una violación directa y flagrante de derechos constitucionales por el acto impugnado, teniendo especial cuidado en no realizar afirmaciones categóricas que puedan considerarse como un adelanto de opinión al fondo de la controversia planteada, hecho que viciaría la sentencia de amparo cautelar. Así se establece.

En lo que concierne a la denuncia de la inviabilidad de aplicar el procedimiento sumario en los casos de corte sancionatorio, la Sala observa que dicha denuncia constituye un alegato de naturaleza legal que corresponderá resolver en la definitiva, no pudiendo este Máximo Tribunal pronunciarse de manera preventiva sobre ello, pues tal declaratoria en esta fase procesal vaciaría de contenido la sentencia definitiva. Así se decide.

Por otra parte, en lo que respecta al derecho a ser juzgado por un juez natural, este Órgano Jurisdiccional observa que la Resolución Nro. 041 de fecha 11 de noviembre de 2011, en efecto fue suscrita por el titular del Ministerio del Poder Popular para el Transporte, por lo que al no existir ningún otro elemento, en autos -en esta etapa procesal- capaz de generar en esta Sala el convencimiento de la referida delación, resulta forzoso descartar la denuncia en referencia.

Finalmente, en cuanto a la denuncia alusiva a la violación del derecho a la propiedad devenida de la medida de ocupación dictada por el organismo demandado sobre los bienes de la sociedad de comercio C.N.O., S.A. que se encontraban en los diferentes campamentos de trabajo, este Alto Tribunal advierte que el derecho evocado no reviste un carácter absoluto, siendo que se encuentra sometidos a las contribuciones, obligaciones y restricciones estipuladas por la ley con fines de utilidad pública o interés general, acorde a lo establecido en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:

Artículo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

Así las cosas, la Sala advierte tras de la revisión efectuada a las actas que conforman en el expediente de la causa en esta fase preliminar, que a través de la Resolución Nro. 015 del 11 de julio de 2019, por medio de la cual se autorizó el inicio del procedimiento administrativo para la resolución del contrato S/N para la ejecución de la obra “CONSTRUCCIÓN DEL SEGUNDO CRUCE DEL LAGO DE MARACAIBO (PUENTE NIGALE)”, el Ministro del Poder Popular para el Transporte, acordó entre otras cosas “Ordenar la elaboración de las actas de paralización de las obras respectivas, así como el resguardo y custodia de los bienes, equipos, maquinarias y materiales afectos a la ejecución de las obras objetos del contrato (…) de conformidad con lo establecido en los artículos 157, 158 y 159 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas”.

No obstante de lo anterior, es importante precisar que la petición de amparo cautelar que nos ocupa versa sobre la demanda de nulidad interpuesta con ocasión del silencio administrativo en el que incurrió el Ministro del Poder Popular para el Transporte, al no decidir el recurso de reconsideración ejercido el 9 de diciembre de 2019, contra la Resolución Nro. 041 del 11 de noviembre del mismo año, que rescindió el contrato del 2 de octubre de 2008, cuyo objeto era “la Construcción del Segundo Cruce sobre el Lago de Maracaibo (PUENTE NIGALE)”, celebrado entre la sociedad mercantil C.N.O, S.A. y ese Ministerio.

Ello así, y dado que de la lectura efectuada al acto administrativo en referencia no se logra apreciar en prima facie la conculcación del aludido derecho a la propiedad y, siendo además que los hechos relativos a la forma en la que se realizó su ejecución deben necesariamente estar precedidos por un debate probatorio, la Sala concluye que en esta fase cautelar no median elementos que conlleven a afirmar que con el mencionado acto se haya vulnerado dicho derecho constitucional.

Por lo antes expuesto, considera la Sala que no existe, en esta etapa del procedimiento, presunción grave de violación a los derechos constitucionales invocados por la representación judicial de la empresa recurrente, lo que permite concluir que en el caso bajo análisis no se configura la presunción de buen derecho o fumus boni iuris en favor de la parte actora, así como tampoco el requisito del periculum in mora; determinable por la sola verificación del extremo anterior, conforme a la jurisprudencia pacífica de esta Máxima Instancia; por lo que debe declararse, y sin que ello signifique un prejuzgamiento sobre el fondo del asunto debatido, improcedente la solicitud de amparo cautelar incoada. Así se declara.

VII

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar por abogado Abelardo De Jesús Vahlis, anteriormente identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil C.N.O., S.A., en virtud del silencio administrativo del MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA EL TRANSPORTE, al no decidir el recurso de reconsideración ejercido el 9 de diciembre de 2019, contra la Resolución Nro. 041 del 11 de noviembre del mismo año, que rescindió el contrato del 2 de octubre de 2008, cuyo objeto era “la Construcción del Segundo Cruce sobre el Lago de Maracaibo (PUENTE NIGALE)”, celebrado entre la referida sociedad mercantil y ese Ministerio.

2.- ADMITE provisionalmente la demanda de nulidad ejercida, sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación, de lo atinente a la caducidad de la acción. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso.

3.- IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones correspondientes, a los fines legales consiguientes.  Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de abril del año dos mil veintiuno (2021). Años 210º de la Independencia y 162º de la Federación.

 

La Presidenta –Ponente,

MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

 

 

 

 

 

 

                                    La Vicepresidenta,

BARBARA GABRIELA CÉSAR SIERO 

El Magistrado,

INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA  

 

 

 

 

El Magistrado,

MARCO ANTONIO MEDINA SALAS

La Magistrada,

EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO

 

 

 

 

La Secretaria,

CHADIA FERMIN PEÑA  

 

 

En fecha quince (15) de abril  del año dos mil veintiuno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00059.

 

 

La Secretaria,

CHADIA FERMIN PEÑA