Magistrada Ponente: BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO

Exp. Nro. 2017-0655

Mediante oficio Nro. CSCA-2017-002056 del 4 de julio de 2017, recibido el 25 de ese mismo mes y año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el expediente contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana VALENTINA MONTIEL KOLISNICHENKO, titular de la cédula de identidad Nro. 6.122.227, asistida por el abogado Carlos Gottberg, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 51.871, contra el acto administrativo contenido en el oficio Nro. RAN/101/2015/008 de fecha 27 de enero de 2015 emanado de la Registradora Aeronáutica Nacional del INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC), a través del cual se participó la cancelación de la matrícula venezolana Nro. YV1493 asignada a la aeronave marca “GRUMAN/TIGER AIRCRAFT”, modelo AA5B, serial AA5B-O367, por el fallecimiento de su propietario el ciudadano Giorgio Guerini Franchina.

La remisión ordenada se realizó a fin de que esta Sala se pronuncie, conforme a lo previsto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acerca de la consulta obligatoria de la sentencia Nro. 2017-00103 del 8 de febrero de 2017 a través de la cual la referida Corte declaró con lugar la demanda de nulidad.

En fecha 8 de agosto de 2017, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO, a los fines de decidir la consulta.

En sesión de Sala Plena del 5 de febrero de 2021, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta; el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Corómoto Guerrero Rivero.

Realizado el estudio del expediente, esta Alzada pasa a decidir, previas las consideraciones indicadas a continuación:

DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

En el oficio identificado con el Nro. RAN/101/2015/008 de fecha 27 de enero de 2015, la Registradora Aeronáutica Nacional del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), comunicó lo siguiente:

“DESTINO: TODOS LOS AEROPUERTOS DEL PAÍS

ORIGEN: SVCCYARA

REGISTRO AERONÁUTICO NACIONAL

PARTICIPOLE (sic) QUE HA SIDO CANCELADA LA MATRÍCULA VENEZOLANA YV1493 ASIGNADA A LA AERONAVE MARCA: GRUMAN/TIGER AIRCRAFT, MODELO: AA5B, SERIAL: AA5B-O067, PROPIEDAD DEL CIUDADANO GIORGIO GUERINI FRANCHINA, R.I.F. V-05968126-1, POR FALLECIMIENTO DEL NOMBRADO CIUDADANO.

27 ENE. 2015

Atentamente.

ABG. MARISELA ESTRADA LA RIVA

REGISTRADORA AERONÁUTICA NACIONAL”.

DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Mediante escrito presentado el 2 de noviembre de 2015, reformado el 23 del mismo mes y año, ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (en funciones de distribución), la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, asistida por el abogado Carlos Gottberg, antes identificada e identificado, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo contenido en el oficio Nro. RAN/101/2015/008 de fecha 27 de enero de 2015 emanado de la Registradora Aeronáutica Nacional del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), descrito en el capítulo anterior, sobre la base de los siguientes alegatos:

Expuso que “(…) se ha mantenido en posesión y ocupación efectiva de la totalidad de los derechos y deberes, sobre la aeronave marca Gruman/Tigre Aircraft, modelo AA5B, serial AA5B-0367, matrícula venezolana YV1493, desde el fallecimiento de su cónyuge, Giorgio Franchina, quien la adquirió para la comunidad conyugal, (…) [por lo que] ha cumplido en todo momento con todos y cada uno de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico aeronáutico (…)”. (Agregado de la Sala).

Indicó que el fallecimiento de su cónyuge acaeció “(…) en abril del año dos mil cinco y para el trece de agosto del año dos mil siete, (…) [solicitó] el cambio de matrícula ante el INAC, el veintisiete de agosto del año dos mil siete le fue otorgada la actual matricula YV1493, reconociéndose de esta manera [su] propiedad sobre la citada aeronave. Sin embargo y sin que haya mediado procedimiento alguno, pues nunca se le notificó de su apertura, el Registro de Aeronáutica Nacional, emite en fecha veintisiete de enero del año dos mil quince un arbitrario oficio (…) en donde se desconoce su propiedad sobre la avioneta citada (…)”. (Añadidos de la Sala).

Precisó que “(…) en fecha dieciocho de mayo del año dos mil quince, mediante una arbitraria Providencia Administrativa Nro. PRE-CJU-GPA-260-15, emitida por la Junta Interventora del Instituto de Aeronáutica Civil, se [le] sanciona con una multa de Mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.), por la presunta comisión de la infracción prevista en el numeral 1.1.3 de la Ley de Aeronáutica Civil, numeral que se refiere a la omisión de suministro de documentos e información requerida por la Autoridad Aeronáutica (…)”. (Agregado de la Sala).

Manifestó que “(…) se ha dirigido al Instituto de Aeronáutica Nacional tanto en la persona de su Presidente así como de la Registradora Aeronáutica Nacional (…) para consignar los documentos demostrativos de la propiedad de la aeronave y los documentos demostrativos de los trámites que se están realizando ante el SENIAT para obtener la Solvencia Sucesoral, pero en esta oficina se han negado a recibírselos. Igualmente ha acudido ante Consultoría Jurídica del INAC para denunciar esta situación a los fines de solventarla, pero no ha recibido respuesta. Hasta ha denunciado los hechos por ante la Defensoría del Pueblo, pero es el caso que las autoridades del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil se niegan a reconocer su derecho de propiedad sobre la citada aeronave y en especial la Registradora Aeronáutica Nacional, (…) tanto es así que le han impuesto una multa por supuestamente no haber comprobado su propiedad sobre la misma y además la avioneta ya citada ha aparecido en una lista de aeronaves declaradas en estado de abandono por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, (…) lo que significa que [se encuentra] el grave riesgo de perder la propiedad sobre el bien de marras (…)”. (Agregado de la Sala).

Afirmó que en el expediente del Instituto demandado “(…) se encuentran consignados tanto el documento de propiedad sobre la aeronave, como su partida de matrimonio con el ciudadano Giorgio Guerini Franchina (propietario de parte de la mencionada aeronave, ya que (…) es un bien conyugal que de pleno derecho le pertenece el 50% de los derechos de propiedad), así como la partida de defunción del (…) cónyuge, por lo cual allí consta que [su] representada es propietaria de la mencionada aeronave y el hecho de haber acudido en multiplicidad de ocasiones a intentar solventar esta situación ante dicho organismo es prueba clara que ejerce la posesión sobre ésta y que la misma no se encuentra en estado de abandono. También (…) la propiedad [de su] representada sobre la aeronave fue reconocida por el Ministerio Público a través de la Fiscalía Sexagésima Séptima a Nivel Nacional con Competencia en Materia Contra la Corrupción, al entregarle la misma, la cual se encontraba a la orden de dicha Fiscalía para una investigación (…)”. (Añadidos de la Sala).

Aseveró que “(…) esta situación le está (…) causando graves daños y perjuicios, pues la avioneta se está deteriorando gravemente por cuanto no dan el correspondiente permiso para volar y se encuentra estacionada sin matrícula por los motivos antes expuestos (…)”.

Denunció que el acto administrativo impugnado “(…) está viciado de nulidad por los siguientes motivos: 1) Ausencia de procedimiento: [toda vez que] para emitir este oficio el Registro Aeronáutico Nacional, no realizó los trámites esenciales, tanto es así que nunca [su] representada tuvo conocimiento, ni fue notificada del comienzo de procedimiento administrativo alguno, para la cancelación de la matrícula YV1493 de la aeronave y nunca fue notificada del acto administrativo que cancela dicha matrícula (…)”. (Agregado de esta Alzada).

Sostuvo que “(…) en el propio expediente administrativo de la avioneta que lleva el Instituto Nacional de Aeronáutica Nacional, consta que en fecha dieciocho de octubre de dos mil siete se le entregó formalmente el certificado de matrícula correspondiente, por lo cual (…) era la persona que debía estar a derecho en el caso de haberse iniciado un procedimiento administrativo. Tal conducta es violatoria de los artículos 48, 51, 53, 59, 60, 61, 61 (sic) y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, subsumiendo dicho acto administrativo dentro de lo establecido en el numeral cuarto del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues (…) fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido (…)”.

Asimismo delató la “(…) Falta de causal legal para la revocatoria de la matrícula: [por cuanto] en el citado oficio se revoca la matrícula YV1493, de la [mencionada] aeronave, ‘por fallecimiento del propietario’, lo cual no es ninguna causal establecida en el artículo 21 de la Ley de Aviación Civil, artículo al que no hace ninguna referencia el citado acto administrativo. Por todo lo cual denunci[ó] la violación del artículo 21 de la Ley de Aviación Civil (…)”. (Añadidos de la Sala y destacado de la cita).

Insistió en que al haberse cancelado la matrícula de la aeronave en cuestión “(…) y desconocer su propiedad sobre la misma, sin mediar proceso alguno, el Registro Aeronáutico Nacional ha violado el derecho a [su] representada al debido proceso, el cual se encuentra establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al impedirle su derecho al uso, goce y disfrute sobre la mencionada avioneta y (…) ha violentado su derecho a la propiedad establecido en el artículo 115 de la Constitución (…)”. (Agregado de la Sala).

Finalmente solicitó la nulidad del oficio Nro. RAN/101/2015/008 de fecha 27 de enero de 2015 emitido por la Registradora Aeronáutico Nacional del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, “así como de todos los actos subsiguientes que hayan provenido del acto anulado”.

III

DEL FALLO OBJETO DE CONSULTA

Mediante sentencia Nro. 2017-00103 de fecha 8 de febrero de 2017, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta, sobre la base de los siguientes argumentos:

“No obstante lo anterior después de verificar las actas que cursan en el presente expediente, esta Corte considera necesario entrar a analizar como punto previo la competencia del Tribunal a quo para conocer y decidir de la demanda de nulidad interpuesto (sic), en virtud que la misma presenta un carácter de estricto orden público. Al respecto, este Órgano Colegiado observa:

De la competencia del Tribunal a quo

El Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la oportunidad procesal correspondiente al pronunciamiento sobre la admisión de la demanda y el amparo cautelar interpuesto, determinó lo siguiente:

(…)

De la anterior transcripción, se deduce que el a quo se atribuyó la competencia para conocer la demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar interpuesto por la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, ut supra identificada, contra el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (I.N.A.C.), conforme a los artículos 9 y 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y una vez revisados los extremos del artículo 33 ejusdem y, en consecuencia, admitió dicho recurso salvo su apreciación en la definitiva y sin perjuicio de nueva revisión de las causales de inadmisibilidad en la sentencia definitiva.

(…)

Ahora bien, esta alzada Contencioso Administrativa considera que el elemento medular que ha de servir para la determinación adecuada de a cuál de los diversos órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa le corresponde la competencia para conocer de la demanda de nulidad interpuesta, es la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (I.N.A.C.).

En esta línea, tenemos que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (I.N.A.C.), según el artículo 1 de la Ley del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.333 de fecha 12 de diciembre de 2005, es creado mediante Decreto N° 1446 con Fuerza de Ley de Aviación Civil, de fecha 18 de septiembre de 2001, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.293 de fecha 28 de septiembre de 2001 y conservará su ‘carácter de ente autónomo de seguridad de Estado, de naturaleza técnica, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Tesoro Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa, adscrito al ministerio cuya competencia le corresponde la regulación, formulación y seguimiento de políticas, planificación y de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia de transporte aéreo’, a lo cual se añade que ‘gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República’.

De lo mencionado se interpreta que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil tiene naturaleza jurídica de ente autónomo adscrito al Ministerio con competencia en materia de regulación, formulación y seguimiento de políticas, planificación y de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia de transporte aéreo y que tiene como notas características el tener personalidad jurídica y patrimonio propio independiente del Tesoro Nacional, amén de su autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa, en consecuencia, tal carácter debió ser el criterio fundamental que ha debido tener en cuenta el a quo para pronunciarse sobre su competencia en el caso que nos ocupa.

(…)

Ahora bien, esta Corte observa que el Oficio N° RAN/101/2015.-/008 de fecha 27 de enero de 2015, emitido por el Registro Aeronáutico Nacional, objeto de la pretensión de nulidad decidida mediante sentencia de fecha 21 de julio de 2016 dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, no fue suscrito ni por el Presidente o Vicepresidente Ejecutivo de la República, los Ministros o las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional, así como tampoco por ninguna autoridad estadal o municipal, ni se refiere a alguna decisión dictada por la Administración del Trabajo en materia de inamovilidad laboral o que su conocimiento esté atribuido a algún otro tribunal por razón de la materia, razón por la cual la competencia para conocer de la demanda de nulidad interpuesta, es ineluctablemente de esta Corte (Vid. Sentencia N° 2017-0079 de fecha 31 de enero de 2017 con ponencia del Juez Víctor Martín Díaz Salas). Así se decide.

Con base en lo expuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en virtud que la sentencia fue dictada por un Tribunal incompetente, y la competencia es un requisito de existencia y validez de la misma, ANULA la sentencia emitida por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 21 de julio de 2016, empero, a fin de garantizar la tutela judicial efectiva sin formalismos o reposiciones inútiles, tal como dispone el artículo 26 de nuestra Norma Fundamental, se declara válido todo lo actuado en la presente causa por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

Consecuencia de lo precedente, visto que dicho Juzgado es manifiestamente incompetente para decidir la causa que nos ocupa, lo cual es cuestión de eminente orden público, y que con la decisión previamente anulada, se violaron los derechos constitucionales al debido proceso, juez natural y tutela judicial efectiva de la parte recurrente, esta Corte REPONE LA CAUSA al estado de emitirse nuevo pronunciamiento en primer grado de jurisdicción con relación al fondo de la demanda de nulidad interpuesta. Así se decide.

Del fondo del asunto debatido

Así las cosas, en referencia al fondo de la demanda de nulidad interpuesta, se aprecia lo siguiente:

(…)

De la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido

(…)

Dicho lo anterior, para decidir esta Corte juzga necesario emprender la revisión exhaustiva de los autos que conforman la causa que nos ocupa, de lo cual se observa que a la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, no se le inició procedimiento administrativo alguno tendente a demostrar que estaba incursa en algún supuesto de hecho que generase como ineludible consecuencia jurídica, la revocatoria de la matrícula YV1493, perteneciente a la aeronave Gruman/Tiger Aircraft, modelo AA5B, serial AA5B-0367 o que implicase la imposición de una multa de mil unidades Tributarias (1.000 U.T.) por la presunta omisión de suministro de documentos e información requerida por la Autoridad Aeronáutica.

Ahora bien, es necesario dejar constancia que tal situación deriva de la imposible valoración del expediente administrativo por su falta de consignación oportuna por parte del Ente Autónomo recurrido, pese a haber sido oportunamente solicitado por el tribunal cuya incompetencia se declaró ut supra, mediante auto de fecha 2 de diciembre de 2015.

Referente a las consecuencias de la falta de consignación oportuna del expediente administrativo, la Sala Político Administrativa en sentencia N° 00101 recaída sobre el expediente N° 2014-0547 en fecha 18 de febrero de 2015, con ponencia del magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, sostuvo que:

(…)

Del criterio citado, se avista que la falta de consignación del expediente administrativo no impide que el tribunal competente dicte la sentencia de fondo que resuelva la controversia, dado que a pesar que este es la prueba natural dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, no es menos cierto que las partes poseen plena libertad para promover todo tipo de medios de prueba para demostrar sus respectivas afirmaciones de hecho y de derecho, por tanto, dicha decisión habrá de basarse en las actas que consten dentro del expediente para la etapa decisoria de la controversia.

En suma, corresponde a la Administración correr con las consecuencias negativas de este hecho al ostentar la carga o imperativo de beneficio propio de allegar a los autos dicho elemento probatorio fundamental que permitiría, sin lugar a dudas, determinar el inicio, sustanciación y decisión de un procedimiento administrativo con las debidas garantías para la hoy recurrente. Así se establece.

En esta línea argumental, los artículos 118 al 121 y numeral 2.2.4 del artículo 130 de la Ley de Aeronáutica Civil, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.140 de fecha 17 de marzo de 2009, establecen lo siguiente:

(…)

De lo anterior, se desprende que si la Autoridad Aeronáutica pretende establecer la responsabilidad administrativa producto de alguna de las infracciones de la Ley e imponer las sanciones respectivas, deberá en cualquier caso iniciar, sustanciar y resolver un procedimiento administrativo conforme a sus disposiciones y supletoriamente de acuerdo con la Ley que regule los procedimientos administrativos. Por ello, el acto de imposición de la sanción deberá contener la citación del presunto infractor para presentar sus descargos en forma oral o escrita o admitir la infracción imputada, pero en caso que la impugnase, se abrirá un lapso probatorio de cinco días hábiles, concluidos los cuales confirmará, modificará o revocará la misma.

Para más abundamiento, los artículos 20 in fine, 21, 28 y 29 de la Ley de Aeronáutica Civil, determinan respecto a las condiciones y requisitos que se constituyen como supuestos de hecho para la cancelación de matrícula de las aeronaves civiles, lo que a continuación se especifica:

(…)

De los artículos anteriores, se colige que las condiciones y requisitos para el otorgamiento, transferencia, calificación y cancelación de marcas de nacionalidad y matrícula de las aeronaves civiles, se establecerán en la reglamentación correspondiente, sin embargo, atendidos los mismos, uno de los supuestos de hecho para que opere la referida cancelación es la declaración de abandono o pérdida de la aeronave civil por parte de la Autoridad Aeronáutica correspondiente, desde que tal declaratoria se ajuste a las previsiones legales respecto a las condiciones de procedencia y el procedimiento legalmente establecido, todo sin menoscabo de la validez de los actos jurídicos cumplidos antes de la referida actuación administrativa.

En breve, si la Administración Aeronáutica consideraba que la entonces accionante, incurrió en alguna causal de cancelación de la matrícula YV1493, perteneciente a la aeronave Gruman/Tiger Aircraft, modelo AA5B, serial AA5B-0367, por fallecimiento de su propietario y su posterior declaración en estado de abandono, amén de haber omitido la remisión dentro del lapso establecido de los documentos requeridos por el Registrador Aeronáutico Nacional, lo que supuso la imposición de una multa de mil unidades tributarias (1.000 U.T.), estaba en la obligación de iniciar, sustanciar y decidir un procedimiento administrativo en resguardo de sus derechos fundamentales, particularmente su derecho a la defensa.

Adicionalmente, es ineludible aclarar que si bien es cierto que el acto administrativo impugnado deriva del Proceso de Recertificación de Matrículas de Aeronaves, iniciado a propósito de la Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PRE-CJU-GDA-481-14 de fecha 1 de diciembre de 2014, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.558 de fecha 9 de diciembre de 2014 y la Regulación Aeronáutica Venezolana N° 47, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.487 de fecha 13 de agosto de 2010, no es menos cierto que su aplicación implicaba el inicio, sustanciación y decisión de un procedimiento administrativo con las debidas garantías para el administrado.

En efecto, el artículo 8 de la Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PRE-CJU-GDA-481-14 de fecha 1 de diciembre de 2014, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.558 de fecha 9 de diciembre de 2014, delinea lo siguiente:

(…)

Del artículo precisado, se extrae que si los propietarios o tenedores legítimos de aeronaves incumplen con la oportuna y debida presentación de las documentales y datos necesarios para emprender el proceso de revisión, verificación y posterior inserción en los archivos del Registro Aeronáutico Nacional de las matrículas de las aeronaves integrantes del Parque Aéreo Nacional dentro del lapso previsto, se exponen a la apertura del correspondiente procedimiento administrativo y a la aplicación de las medidas de aseguramiento y cautelares que la Autoridad Aeronáutica Nacional juzgue convenientes.

Para más abundamiento, en el marco del mencionado procedimiento administrativo, se ha debido acreditar, a manera de razonamiento encadenado, en primer lugar, que la cancelación de la referida matrícula se basa en el abandono de la aeronave, puesto que al constituirse pura y simplemente en una ablación al derecho de propiedad aeronáutica, los supuestos de hecho que generan tal cancelación han de interpretarse de modo taxativo, cuestión que entraña la inadmisibilidad de la integración analógica y la interpretación extensiva, a lo que se añade, en segundo lugar, que el abandono de la aeronave se corresponda con la materialización efectiva de uno de sus supuestos taxativos de procedencia.

Ahora bien, una ineludible consecuencia de lo apuntado, se encuentra en que la subversión por parte de la Administración Aeronáutica de la argumentación implicada en el aludido encadenamiento de supuestos de hecho y consecuencias jurídicas, se erige como una desviación de poder en evidente detrimento a los derechos fundamentales de la entonces accionante, con énfasis en su derecho a la defensa, cuestión que sustantivamente se expresa o desdobla en la enervación de su derecho a la propiedad aeronáutica, todo lo cual deriva en el desconocimiento de la Cláusula del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia como sistema jurídico-político transversalizante de nuestra Constitución.

Así las cosas, visto que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (I.N.A.C.) incumplió la carga atinente a la oportuna consignación del expediente administrativo, a fin de verificar el inicio, sustanciación y decisión del procedimiento administrativo mencionado, esta Corte al no poder constatar tales extremos, debe considerar verificada la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente debido, pues es el organismo recurrido quien ha de correr con las consecuencias negativas de su grave omisión, habida cuenta que por el principio de cercanía de la prueba, le correspondía allegar a los autos elementos que constaban únicamente en sus archivos. Así se decide.

Dada la disertación anterior, resulta forzoso para esta Corte declarar procedente el vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, toda vez que la Administración Aeronáutica revocó la matrícula YV1493 de la citada aeronave e impuso una multa de mil unidades tributarias (1.000 U.T.) a la hoy recurrente, sin seguir el procedimiento administrativo legalmente establecido a fin de comprobar que se encontraba incursa en los supuestos de hecho que implicaran tales consecuencias jurídicas. Así se decide.

En atención a la procedencia de dicho vicio de orden constitucional por violatorio del debido proceso, esta Corte considera inoficioso pronunciarse sobre los demás vicios delatados. Así se decide.

Por todos los pronunciamientos de hecho y de derecho anteriormente expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declara CON LUGAR la Demanda de Nulidad interpuesta por la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, ut supra identificada contra el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (I.N.A.C.). Así se decide.

Finalmente, esta Corte declara la NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo identificado como Oficio N° RAN/101/2015.-/008 de fecha 27 de enero de 2015, emitido por el Registro Aeronáutico Nacional. Así se declara”. (Sic). (Destacado de la sentencia).

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala Político-Administrativa, en atención a la prerrogativa prevista a favor de la República en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.210 en fecha 30 de diciembre de 2015, que establece que “(…) Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente (…)”, pronunciarse sobre la consulta obligatoria de la sentencia Nro. 2017-00103 dictada el 8 de febrero de 2017, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, asistida por el abogado Carlos Gottberg, antes identificada e identificado, contra el acto administrativo contenido en el oficio Nro. RAN/101/2015/008 de fecha 27 de enero de 2015 emanado de la Registradora Aeronáutica Nacional del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), mediante el cual se participó la cancelación de la matrícula venezolana Nro. YV1493 asignada a la aeronave marca “GRUMAN/TIGER AIRCRAFT”, modelo AA5B, serial AA5B-O367, por el fallecimiento de su propietario el ciudadano Giorgio Guerini Franchina.

En tal sentido interesa destacar, que esta Sala actuando como alzada natural y máxima instancia de la jurisdicción contencioso administrativa, estableció que en el ordenamiento jurídico venezolano la institución de la consulta ha sido estatuida como un mecanismo de control judicial en materias cuya vinculación con el orden público, constitucional y el interés general ameritan un doble grado de cognición. De esta forma, constituye un medio de revisión judicial o de examen de la adecuación al derecho, más no un supuesto de impugnación o ataque de las decisiones judiciales.

Asimismo, ha puntualizado que la consulta obligatoria de un fallo judicial, cuando es concebida como prerrogativa procesal a favor del Estado, presupone una flexibilización al principio de igualdad entre las partes en litigio, sin embargo, su principal finalidad no es reportar al beneficiario ventajas excesivas frente a su oponente, sino lograr el ejercicio de un control por parte de la alzada sobre aspectos del fallo que por su entidad inciden negativamente en principios que interesan al orden público, constitucional y legal, así como al interés general. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 00294 del 6 de abril de 2017).

Por esta razón, el examen de juridicidad previsto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no puede generar una revisión en segunda instancia más extensa que la producida por el ejercicio de los medios de impugnación previstos en las leyes aplicables y que, por causas inherentes a los titulares de esta prerrogativa, no han sido interpuestos en las oportunidades procesales correspondientes.

Así, tal instituto jurídico, se insiste, es un mecanismo que busca preservar la juridicidad efectiva del fallo, en supuestos estrictamente vinculados a los altos intereses del Estado, vale decir, aquellos relacionados con el orden público, constitucional y el interés general: 1) desaplicación de normas constitucionales; 2) violaciones de criterios e interpretaciones vinculantes emanadas de la Sala Constitucional de este Alto Tribunal; 3) resguardo de la propia jurisdicción; 4) quebrantamientos de formas esenciales en el proceso, y 5) prerrogativas y privilegios procesales conferidos a favor de la República (véase decisiones Nros. 1107 y 2157 de fechas 8 de junio y 16 de noviembre de 2007 dictadas por la Sala Constitucional; y sentencia de esta Sala Nro. 01590 del 24 de noviembre de 2011).

En ese sentido, a fin de someter a consulta la decisión judicial bajo examen, debe antes verificarse el cumplimiento en el caso concreto de las exigencias plasmadas en las sentencias Nros. 00566, 00812, 00911 y 00766 dictadas por esta Alzada en fechas 2 de marzo de 2006, 9 de julio, y 6 de agosto de 2008 y 15 de junio de 2017, respectivamente; así como en el fallo Nro. 2.157 del 16 de noviembre de 2007, proferido por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, con exclusión de la valoración sobre la cuantía de la causa, según el criterio de esta Máxima Instancia contenido en la sentencia Nro. 1658 del 10 de diciembre de 2014, ratificado en el fallo Nro. 00114 del 19 de febrero de 2015, por lo que en el caso bajo estudio los requisitos a considerar para la procedencia de la consulta son los siguientes:

1.- Que se trate de sentencias definitivas o interlocutorias que causen gravamen irreparable, es decir, revisables por la vía ordinaria del recurso de apelación.

2.- Que las señaladas decisiones judiciales resulten contrarias a las pretensiones de la República.

En ese contexto, se aprecia que en el fallo objeto de examen, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró “CON LUGAR la Demanda de Nulidad”; así como “la NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo identificado como Oficio N° RAN/101/2015.-/008”, fallo que resulta contrario a la pretensión de la República. De igual modo, se observa que el acto administrativo impugnado fue emitido por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), ente descentralizado adscrito al Ministerio del poder Popular para el Transporte, por tanto, resulta procedente la consulta del referido fallo a tenor de lo dispuesto en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se establece.

Ahora bien, aprecia la Sala que en el caso bajo estudio la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, antes identificada, interpuso demanda de nulidad contra el acto administrativo contenido en el oficio Nro. RAN/101/2015/008 del 27 de enero de 2015, emanado de la Registradora Aeronáutica Nacional del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), mediante el cual se participó la cancelación de la matrícula venezolana Nro. YV1493 asignada a la aeronave marca “GRUMAN/TIGER AIRCRAFT”, modelo AA5B, serial AA5B-O367, por el fallecimiento de su propietario el ciudadano Giorgio Guerini Franchina.

Al respecto, la parte actora denunció, entre otros aspectos, que la Administración Aeronáutica Civil incurrió en el vicio de ausencia de procedimiento toda vez que emitió el acto administrativo impugnado sin realizar “(…) los trámites esenciales, tanto es así que nunca (…) tuvo conocimiento, ni fue notificada del comienzo de procedimiento administrativo alguno, para la cancelación de la matrícula YV1493 de la aeronave (…)”.

Por su parte, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, luego de analizar los argumentos expuestos, constató que la Administración Aeronáutica al considerar que la demandante incurrió en una causal que ameritaba la cancelación de la matrícula, estaba en la obligación de iniciar, sustanciar y decidir un procedimiento administrativo en resguardo de sus derechos fundamentales, más aún cuando el acto impugnado “(…) deriva del Proceso de Recertificación de Matrículas de Aeronaves, iniciado a propósito de la Providencia Administrativa signada con el alfanumérico PRE-CJU-GDA-481-14 de fecha 1 de diciembre de 2014 (…)”, por lo que ante la ausencia de consignación oportuna del expediente administrativo, “(…) es el organismo recurrido quien ha de correr las consecuencias negativas de su grave omisión (…)”, razón por la cual anuló dicho acto.

Delimitado lo anterior, debe esta Sala realizar algunas consideraciones respecto a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, el cual “(…) conforme al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o de varios de ellos. El vicio denunciado sólo se justifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado (…)”. (Vid., Sentencia de esta Sala Nro. 00252 del 18 de marzo de 2015).

En relación con la denuncia formulada por la actora según la cual la Administración Aeronáutica canceló la matrícula venezolana de la aeronave YV1493 con falta absoluta del procedimiento administrativo, se observa del acto impugnado que el mismo obedeció al fallecimiento de su propietario el ciudadano Giorgio Guerini Franchina, quien en vida fue el cónyuge de la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, según lo afirmado por ella en su escrito libelar y que se desprende de la copia certificada del Acta de Matrimonio que corre inserto al folio 11 del expediente judicial.

Ahora bien, la Ley de Aeronáutica Civil, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.140 del 17 de marzo de 2009, establece en su artículo 21 los casos en los que procede la cancelación de la matrícula, el cual es del siguiente tenor:

“Artículo 21: Cancelación de la Matrícula

La matrícula venezolana quedará cancelada en los siguientes casos:

1. Cuando la aeronave civil fuere inscrita en otro Estado o sea expedida la matrícula sin el cumplimiento de los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico.

2. Cuando su propietario dejare de reunir los requisitos que el ordenamiento jurídico venezolano establezca.

3. Cuando la aeronave civil sea declarada abandonada o perdida por la Autoridad Aeronáutica.

4. En caso de decisión judicial.

La cancelación se producirá sin perjuicio de la validez de los actos jurídicos cumplidos con anterioridad a ella”.

Del citado artículo, se desprenden los supuestos en los cuales la Administración Aeronáutica Civil en ejercicio de su potestad fiscalizadora puede cancelar la matricula venezolana que le hubiere sido otorgada a una aeronave.

Sin embargo, resulta pertinente destacar que la representación judicial del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), en su escrito de contestación de la demanda -ver folios 137 al 147- argumentó que el acto administrativo que canceló la matrícula de la aeronave YV1493 “(…) se realizó completamente apegado al procedimiento (…) en uso de sus facultades legalmente establecidas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 09 de diciembre de2014, en concordancia con lo previsto en el numeral 2° del artículo 21 de la vigente Ley de Aeronáutica Civil (…)”.

Ello así, esta Sala evidencia que la parte demandada hace alusión a la Providencia Administrativa Nro. PRE-CJU-GDA-481-14 de fecha 1° de diciembre de 2014, emanada del Presidente de la Junta Interventora del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 40.558 del 9 del mismo mes y año, a través de la cual se inició el proceso de revisión, verificación, validación y posterior inserción en los archivos del Registro Aeronáutico Nacional, de los documentos y datos que reposan en los mismos sobre las aeronaves pertenecientes al Parque Aéreo Nacional y presentes en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que los propietarios o tenedores legítimos de aeronaves debían presentar ante el referido Registro los requisitos señalados en la “(…) Regulación Aeronáutica Venezolana 47 (RAV 47), titulada ‘Registro Aeronáutico Nacional’, en su Capítulo ‘B’, titulado: ‘Matriculación de Aeronaves, Cancelación de Matrículas, Inscripción de Documentos y Asignación de Dirección de Aeronave’, Sección 47.12, titulada ‘Reserva de Matrícula (…)’”, dentro del lapso establecido, esto es, desde la publicación en Gaceta Oficial (9 de diciembre de 2014) hasta el 31 de marzo de 2015. (Ver artículos 1, 2 y 3). (Destacados de la cita).

Asimismo, en aquellos casos en que transcurrido el plazo establecido sin que las personas naturales o jurídicas, propietarios o tenedores legítimos de aeronaves hubiesen realizados los trámites exigidos, se le otorgó a la Autoridad Aeronáutica Nacional potestad sancionatoria en los siguientes términos:

“POTESTAD SANCIONATORIA

Artículo 5. En caso que se cumpla el plazo establecido para la revisión, verificación, validación y posterior inserción en los archivos del Registro Aeronáutico Nacional de las matrículas de las aeronaves, sin que el propietario o legítimo detentador de la misma hubiere realizado los trámites correspondientes para la consecución de los fines previstos en los artículos precedentes, la Autoridad Aeronáutica Nacional tendrá la potestad de proceder tanto a la suspensión de las operaciones de la aeronave propiedad o tenencia del administrado incurso en el incumplimiento de las disposiciones aquí establecidas, hasta un máximo de treinta (30) días calendario; así como la cancelación de la matrícula, sin menoscabo de la apertura de los correspondientes procedimientos administrativos establecidos en la Ley de Aeronáutica Civil”. (Subrayado de la Sala).

La norma antes transcrita establece un régimen sancionatorio en el que la Administración Aeronáutica Nacional en caso de verificar el incumplimiento, puede proceder a la suspensión de las operaciones de la aeronave hasta un máximo de treinta (30) días calendario; así como la cancelación de la matrícula, sin menoscabo de la apertura de los correspondientes procedimientos administrativos establecidos en la Ley de Aeronáutica Civil.

De lo anterior entiende esta Sala, que efectivamente la Administración Aeronáutica tenía atribuida la potestad de cancelar la matrícula propiedad del ciudadano Giorgio Guerini Franchina, ante su incumplimiento en el proceso de revisión, verificación y validación iniciado de oficio por el Instituto en cuestión, sin embargo se estableció expresamente que tal actuación no podía llevarse a cabo sin previamente iniciar el procedimiento administrativo previsto en la precitada Ley, es decir el señalado en los artículos 118 al 121, que establecen:

“Artículo 118: La Autoridad Aeronáutica, establecerá la responsabilidad administrativa originada por las infracciones previstas en esta Ley, incluso cuando se causen daños a personas y bienes, a la República, a los Estados o a los Municipios. El inicio, la sustanciación y resolución de las actuaciones administrativas a que diese lugar la aplicación de esta Ley, se ajustarán a las disposiciones en ella establecidas y supletoriamente en la Ley que regule los Procedimientos Administrativos.

Cuando se incurra en falta que produzca daños materiales, la Autoridad Aeronáutica, debe:

1. Verificar si las aeronaves reúnen las condiciones de seguridad exigidas por ella.

2. Levantar el croquis del accidente, hacer una relación de los daños sufridos por las aeronaves o por cualquiera otra propiedad, y formar el expediente administrativo del caso.

3. Ordenar el avalúo de los daños causados, que se hará por un solo perito o un experto designado por la autoridad aeronáutica.

Artículo 119: El acto de imposición de la sanción deberá contener la citación del presunto infractor para que comparezca al tercer día hábil siguiente ante la Autoridad Aeronáutica que la practicó. Si la citación personal no fuere posible, será suficiente que la boleta sea entregada en la dirección que consta en el Registro Aeronáutico Nacional, lo cual se comprobará con el recibo firmado por quien la haya recibido o en su defecto mediante acta levantada por el funcionario que practique la notificación. En este caso, el lapso para la comparecencia comenzará a correr una vez que consten en el expediente respectivo las diligencias practicadas. A la hora y fecha fijada en la boleta de citación, el presunto infractor deberá comparecer a los efectos de presentar su descargo en forma oral o escrita, o admitir la infracción imputada. Cuando en el acto de comparecencia el presunto infractor compruebe el pago de la multa, se dará por concluido el procedimiento administrativo.

Artículo 120: Si en el acto de comparecencia el presunto infractor impugna la sanción impuesta, se abrirá un lapso probatorio de cinco días hábiles para la promoción y evacuación de pruebas.

Artículo 121: Vencido el lapso de pruebas, dentro de los cinco días hábiles siguientes, la Autoridad Aeronáutica dictará su decisión confirmando, modificando o revocando la sanción impuesta”.

En este orden de consideraciones y a los efectos de verificar si tal como lo sostuvo la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la Administración no siguió el procedimiento administrativo correspondiente para cancelar la matrícula de la aeronave en el presente caso, se aprecia lo siguiente:

Mediante diligencia de fecha 14 de marzo de 2016, el abogado José Ignacio Llovera Larez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 108.349, actuando en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), consignó “copia certificada de los antecedentes administrativos (…) constantes de TRES folios (3)”, los cuales están comprendidos del acto administrativo impugnado; de un acta denominada “Inserción de Documentos” suscrita por la Registradora Aeronáutica Nacional que dejó constancia de haberse agregado al expediente YV1493 dos (2) folios y, un acta de certificación con relación a que las referidas copias fotostáticas son traslado fiel y exacto del expediente administrativo “YV1493” llevado por el Registro Aeronáutico Nacional (ver folios del 115 al 118).

De las actuaciones anteriormente indicadas y del resto de las actas que conforman el presente expediente, se evidencia que la Administración Aeronáutica procedió a imponer la referida sanción sin dar cumplimiento al procedimiento administrativo establecido en los mencionados artículos 118 y siguientes de la Ley de Aeronáutica Civil.

De esta forma, aprecia la Sala que la Administración Aeronáutica incurrió en el vicio de ausencia de procedimiento, tal y como lo estableció la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual, esta Máxima Instancia considera ajustada a derecho la decisión consultada, en consecuencia, se confirma la sentencia Nro. 2017-00103 dictada el 8 de febrero de 2017, por la precitada Corte, que declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana Valentina Montiel Kolisnichenko, contra el acto administrativo contenido en el oficio Nro. RAN/101/2015/008 de fecha 27 de enero de 2015 emanado de la Registradora Aeronáutica Nacional del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC). Así se declara.

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Que PROCEDE LA CONSULTA de la sentencia Nro. 2017-00103 de fecha 8 de febrero de 2017, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana VALENTINA MONTIEL KOLISNICHENKO, asistida por el abogado Carlos Gottberg, identificada e identificado anteriormente, contra el acto administrativo contenido en el oficio Nro. RAN/101/2015/008 de fecha 27 de enero de 2015 emanado de la Registradora Aeronáutica Nacional del INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC).

2.- Se CONFIRMA la referida decisión objeto de consulta.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintiocho (28) días del mes de abril del año dos mil veintiuno (2021). Años 211º de la Independencia y 162º de la Federación.

La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		La Vicepresidenta-Ponente, BARBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
El Magistrado, INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA
		El Magistrado, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA En fecha veintinueve (29) de abril del año dos mil veintiuno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00079
	La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA