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Magistrada Ponente: BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
Exp. Nro. 2017-0736
Mediante escrito presentado ante esta Sala el 11 de octubre de 2017, la abogada Marianella Villegas Salazar, los abogados Rafael Chavero Gazdik y Bernardo Pulido Márquez, inscrita e inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 70.884, 58.652 y 155.193, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana GLORIA DAMARIS FLORES DE GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad Nro. 13.058.063, interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, a través de la cual resolvió imponer a la accionante, en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de la responsabilidad administrativa que le fuera declarada mediante auto decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016, emitido por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República (actuando por delegación del Contralor General de la República), con motivo de las irregularidades administrativas verificadas durante el ejercicio fiscal del año 2009.
Por auto del 24 de octubre de 2017, se dio cuenta en Sala y en esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO, a los fines de decidir sobre la admisibilidad de la demanda y la acción de amparo cautelar.
Mediante decisión Nro. 01394 del 12 de diciembre de 2017, esta Sala determinó su competencia para conocer la presente demanda de nulidad, la admitió de forma provisional y declaró improcedente el amparo cautelar solicitado, asimismo, ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación.
Por auto del 4 de junio de 2019, el Juzgado de Sustanciación acordó notificar a la recurrente y a la Procuraduría General de la República, esta última con arreglo a lo dispuesto en el artículo 98 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En fechas 28 de febrero y 4 de abril de 2018, el Alguacil del aludido órgano sustanciador consignó a los autos del expediente el acuse de recibo de las notificaciones antes mencionadas.
Por decisión Nro. 377 del 10 de mayo de 2018, el Juzgado de Sustanciación estimó necesario otorgar a la actora un lapso de tres (3) días de despacho para que consignase a los autos original o copia del oficio por el cual se le notificó acerca del acto impugnado, en el cual constasen los datos relativos a su recepción, ello a los fines de examinar la caducidad de la acción.
En fecha 22 de mayo de 2017, la parte actora cumplió con el requerimiento antes mencionado.
A través del fallo Nro. 395 del 29 de mayo de 2018, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad incoada y acordó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República y Contralor General de la República, así como también de la Procuraduría General de la República.
El 28 de noviembre de 2019 se emitieron los Oficios Nros. 000518, 000519 y 000520, dirigidos a las autoridades antes referidas.
En fechas 26 de junio, 19 de julio y 2 de agosto de 2018, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación, dejó constancia de haber practicado las notificaciones ordenadas en la decisión Nro. 395 del 29 de mayo de ese mismo año.
El 27 de septiembre de 2018 se remitieron las actuaciones a esta Sala.
Por auto del 2 de octubre de 2018 se fijó el día 25 del mismo mes y año, a las once de la mañana (11:00 a.m.) como oportunidad para la celebración de la Audiencia de Juicio.
Por diligencia del 11 de octubre de 2018, la abogada Chary Melisa Parada Muñoz, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 145.920, consignó copia simple del documento que la acredita como representante judicial de la Contraloría General de la República.
En fecha 24 de octubre de 2018 la abogada Marianella Villegas Salazar, ya identificada, actuando en su carácter de apoderada judicial de la demandante, sustituyó en el abogado Leonardo Verónico Osorio, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 272.222, el mandato que le fuera conferido.
Por diligencia del 24 de octubre de 2018 la abogada Inés María Cartagena León, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 59.709, actuando en su carácter de apoderada judicial del órgano accionado, solicitó la suspensión de la Audiencia de Juicio “(…) en virtud del cambio de autoridad de [su] representada (…)”. (Agregado de la Sala).
A través de auto de igual fecha (24 de octubre de 2018), se difirió la celebración del referido acto para el día 22 de noviembre de 2018 a las once de la mañana (11:00 a.m.).
Mediante auto del 22 de noviembre de 2018, siendo la oportunidad fijada para la celebración de la Audiencia de Juicio, se dejó constancia de la comparecencia de las partes a dicho acto, así como también que la representación judicial de la Contraloría General de la República consignó escrito de conclusiones.
El 5 de diciembre de 2018 la parte demandante y el órgano accionado consignaron sus informes.
En fecha 6 de diciembre de 2018, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la presente causa entró en estado de sentencia.
En sesión de Sala Plena del 5 de febrero de 2021, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta; el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
Realizado el estudio de las actas del expediente, se pasa a decidir previas las consideraciones siguientes:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
La demanda de nulidad de autos se interpuso contra la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual resolvió lo siguiente:
“(…) CONSIDERANDO
Que mediante decisión de fecha 01 de agosto de 2016, el Director de Determinación de Responsabilidades de este Máximo Órgano de Control Fiscal, actuando por delegación del ciudadano Contralor General de la República (…), declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana GLORIA DAMARIS FLORES DE GONZÁLEZ (…) por presuntas irregularidades administrativas ocurridas durante el ejercicio fiscal 2009, en el ejercicio de sus funciones como Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, por cuanto omitió el procedimiento de selección de contratistas que debía aplicar, toda vez que celebró el contrato de servicio: ‘Prestación de Servicio de Cesta Ticket para los Trabajadores dependientes de la Gobernación del Estado Amazonas, mediante adjudicación directa, no obstante, que por la naturaleza del contrato correspondía aplicar el procedimiento de concurso cerrado, establecido en el numeral 1 del artículo 61 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos.
Conducta que se configura en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, descrita con detalle en la decisión que declaró la responsabilidad administrativa, con la consecuente imposición de multa por seiscientas sesenta y dos con cincuenta (662,50 U.T.) Unidades Tributarias, equivalentes a treinta y seis mil cuatrocientos treinta y siete bolívares con cincuenta céntimos (Bs. 36.437,50), la cual quedó firme en vía administrativa, mediante auto de fecha 19 de septiembre de 2016, por cuanto no fue interpuesto el Recurso de Reconsideración dentro del lapso legalmente previsto para ello.
CONSIDERANDO
Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece que: (…)’.
CONSIDERANDO
Que de conformidad con el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el Contralor General de la República para acordar sanciones de suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo o la destitución del cargo, e imponer la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas derivadas de la declaratoria de responsabilidad administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 105 de la mencionada Ley, tomará en consideración la gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a dicha declaratoria y para la graduación de la sanción, valorará los supuestos allí previstos.
RESUELVE
PRIMERO: Imponer a la ciudadana GLORIA DAMARIS FLORES DE GONZÁLEZ (…), de conformidad con los establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la sanción de Inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de DIEZ (10) AÑOS, contado a partir de la fecha de ejecución de la presente Resolución.
Segundo: Notificar la presente decisión a la ciudadana GLORIA DAMARIS FLORES DE GONZÁLEZ, antes identificada y adviértasele que la sanción de inhabilitación impuesta supone la ruptura o disolución de todo vínculo laboral que pueda existir con órganos o entes de la Administración Pública, así como la imposibilidad de ejercer funciones públicas, cualquiera sea su naturaleza por el lapso que dure la misma, sin perjuicio de la responsabilidad de las máximas autoridades del órgano o ente donde se encontrare desempeñando funciones, quienes son los encargados de velar por la ejecución de la sanción (…)”. (Destacados del original).
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON AMPARO
El 11 de octubre de 2017, la abogada Marianella Villegas Salazar, y los abogados Rafael Chavero Gazdik y Bernardo Pulido Márquez, antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Gloria Damaris Flores de González, interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual resolvió imponer a la accionante, en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, alegando al respecto lo siguiente:
A modo de antecedentes, señalaron que a través de “(…) Auto de Inicio de fecha 11 de febrero de 2016, la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República dio apertura al Procedimiento Administrativo de Determinación de Responsabilidades a la ciudadana Gloria Damaris Flores de González en el cual se estableció una presunta responsabilidad (…) por acciones llevadas a cabo en ejercicio de sus funciones como Tesorera de la Gobernación del estado Amazonas, así como Miembro de la Comisión de Contrataciones del referido ente estadal, referida a la supuesta omisión del procedimiento de selección de contratista en la celebración del contrato ‘prestación de servicio de Cestaticket’, para los trabajadores dependientes de la [referida entidad] el cual fue realizado mediante adjudicación directa y no por un procedimiento de concurso cerrado (…)”. (Agregado de la Sala).
Sostuvieron que en fecha 1° de agosto de 2016 fue dictado el Auto Decisorio identificado con el alfanumérico 08-01-PADR-005-2016 por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República “(…) en el cual se consideró sin pruebas y fundamentos sólidos, que [su representada] es responsable administrativamente por la comisión de los hechos irregulares (…) durante el ejercicio fiscal 2009 en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, al haber incurrido en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, imponiéndole una multa por la cantidad de seiscientas sesenta y dos con Cincuenta Unidades Tributarias (662,50 U.T.), equivalentes a la cantidad de treinta y seis mil cuatrocientos treinta y siete bolívares con cincuenta céntimos (Bs. 37.437,50) (…)”. (Agregado de la Sala).
Indicaron que en fecha 3 de marzo de 2017, el Contralor General de la República dictó la Resolución Nro. 01-00-000165, por medio de la cual decidió imponer a la demandante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal “(…) advirtiéndole además que dicha sanción supone la ruptura o disolución de todo vínculo laboral que pueda existir con órganos o entes de la Administración Pública, así como la imposibilidad de ejercer funciones públicas, cualquiera sea su naturaleza, por el lapso que dure la sanción de inhabilitación (…)”.
Respecto al acto impugnado, denunciaron que el mismo adolece de los vicios siguientes:
i) Violación del debido proceso por ausencia absoluta de procedimiento.
Destacaron la supuesta inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal toda vez que “(…) [suprime] un procedimiento previo a la emisión del acto administrativo [con lo cual] no se le permite a los afectados en forma alguna discutir, controlar o en fin defenderse de las apreciaciones que haga el Contralor [General de la República] acerca de la entidad del ilícito cometido o de la gravedad de la irregularidad cometida (…) o para, en el caso de la suspensión del cargo o de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, decidir el tiempo de duración de las sanciones (…)”. (Agregados de la Sala).
En ese mismo orden de ideas, indicaron que “(…) la sanción de multa derivada de la determinación de responsabilidad administrativa y (…) la sanción de inhabilitación son completamente independientes una de la otra, pues afectan esferas de derecho distintas del administrado y debe este, por tanto, tener la oportunidad de defenderse respecto de la imposición de una sanción de inhabilitación política y pronunciarse sobre la proporcionalidad de la misma tomando en consideración cuál fue la supuesta infracción cometida para que se le encontrare responsable administrativamente (…)”.
Asimismo, destacaron que “(…) sin la debida constatación, sujeta al control y contradicción de quien pueda ser sancionado, de esas situaciones de hecho, y una adecuada motivación por parte del Contralor General de la República, no habría lugar a la imposición ni de la suspensión, ni de la destitución ni de la inhabilitación política, ya que estas no derivan de la pura discrecionalidad del referido funcionario público, sino de la evaluación que este ha de hacer previo trámite administrativo (…)”.
Aseveraron que “(…) la defensa ejercida por [su] representada en el marco del procedimiento de determinación de responsabilidad (…) es totalmente independiente de la que pudo y debió haber ejercido en referencia a la imposición posterior de una sanción de inhabilitación política, toda vez que le correspondía al menos pronunciarse sobre la proporcionalidad de la misma en atención a los hechos que motivaron la determinación de responsabilidad (…)”. (Negrillas del original y agregado de la Sala).
Denunciaron que “(…) nunca pudo [su] representada argumentar sobre la debida proporcionalidad de cualquier sanción accesoria, así como tampoco pudo referirse a la supuesta gravedad de las infracciones [presuntamente] cometidas. Toda su [defensa] estuvo dirigida a demostrar la ausencia de falta, pero no frente a la grave sanción ‘accesoria’ que se cuestiona en el presente recurso”. (Añadidos de este fallo).
Plantearon que “(…) se configura el vicio de inconstitucionalidad por la ausencia de procedimiento previo a la imposición de la sanción de inhabilitación, relacionado intrínsecamente con la propia inconstitucionalidad del artículo 105 de la LOCGR por impedir la sustanciación de un procedimiento administrativo antes de proceder a imponer verdaderas sanciones autónomas y violar, por tanto, el artículo 49.1 de la Constitución [de la República Bolivariana de Venezuela] (…)”. (Agregado de la Sala).
ii) Vulneración del derecho a la defensa en el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa.
Sostuvieron que el Auto Decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República en fecha 1° de agosto de 2016 “(…) cercenó el derecho a la defensa de [su] representada, al obviar documentos fundamentales que permitían desvirtuar la relación de causalidad entre los hechos que le fueron imputados y la conducta desempeñada por [su mandante] (…), y al basarse en documentos y pruebas que no se correspondía con el ejercicio fiscal auditado (…)”. (Agregados de este fallo).
Señalaron que el Órgano Contralor “(…) inició un procedimiento de investigación y determinación de responsabilidades [a su mandante y a] otros funcionarios de la Gobernación del estado Amazonas, sobre los ejercicios fiscales 2007 y 2009. Específicamente, el procedimiento de investigación fue iniciado, entre otro, respecto a la ‘Evaluación de la Ejecución Presupuestaria y Financiera correspondiente a la legalidad y sinceridad del pago del Bono de Alimentación (Cesta Ticket) durante el ejercicio fiscal 2009’; no obstante, al determinarse unos supuestos hallazgos de irregularidades respecto del bono de alimentación, el órgano contralor se fundamentó en hechos desarrollados durante los años 2010 y 2011, que no se correspondían con el alcance de la auditoría realizada sobre el año 2009, que dio origen al procedimiento de determinación de responsabilidades y la multa impuesta, [y] desembocó en la sanción de inhabilitación”. (Agregados de la Sala).
Afirmaron que en razón de lo anterior, la Contraloría General de la República violentó el derecho a la defensa de su mandante en el marco del procedimiento administrativo toda vez que “(…) dictó un auto con fuerza definitiva sobre la base de pruebas manifiestamente impertinentes e inconducentes para la demostración de los hechos, a la vez que obvió pruebas fundamentales que demostraban que o había relación de causalidad alguna entre los hechos imputados y la actuación desarrollada por [su] representada (…)”. (Añadido de este fallo)
iii) Inmotivación del acto impugnado.
Alegaron que en el presente caso, el acto cuya nulidad demandan no permite conocer cuál fue el criterio del organismo contralor para imponer la sanción de inhabilitación por diez (10) años “(…) y no basta con hacer referencia a la decisión de responsabilidad administrativa para imponer automáticamente dicha sanción, ya que el propio artículo 105 de la Ley [especial] y el artículo 112 del Reglamento de dicha Ley, establecen como obligación para [esa] Contraloría analizar los criterios de valoración expuestos en dichas normas para determinar cuál es la sanción accesoria que puede ser aplicada y en qué proporción (…)”. (Agregados de la Sala).
Arguyeron que en el acto recurrido “(…) no existe mención alguna a las razones que fundamentaron la imposición de la sanción de inhabilitación por un período de diez (10) años ya que en el mismo sólo señalaron los fundamentos que determinaron la responsabilidad administrativa (…) conforme al Auto Decisorio, sin otra consideración adicional tendiente a evaluar y determinar el grado o magnitud de la sanción de inhabilitación (…)”.
Destacaron que “(…) al no disponer el acto recurrido de las razones por la que se eligió esa sanción tan excesiva en perjuicio de [su] representada, se violó la obligación de motivar el acto administrativo y, por ende, se incurrió en el vicio de inmotivación, impidiendo el ejercicio de una efectiva defensa (…)”. (Agregado de la Sala).
iv) Violación al principio nullum crimen nulla poena sine lege.
Señalaron los apoderados judiciales de la actora que en el presente caso “(…) el Contralor General de la República dirige Oficio N° 01-00-000598 de fecha 27 de marzo de 2017 a la Presidenta del Consejo Nacional Electoral (…) informándole que le impuso a [su representada], sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, a efectos de cualquier postulación como candidata para el ejercicio de cargos públicos de naturaleza electoral (…)”, menoscabando con ello el mencionado principio toda vez que la referida Autoridad no tiene “(…) competencia alguna para inhabilitar a una persona para un cargo de elección popular, conforme lo establece el artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Agregado de la Sala).
Afirmaron que tal “(…) restricción al derecho a ser elegido para el ejercicio de funciones públicas por elección popular, sólo puede ser decretada por los tribunales competentes de la jurisdicción penal en un proceso penal, con las garantías del debido proceso, ya que constituye una restricción de un derecho esencial a la democracia, como lo es el derecho al sufragio pasivo, no teniendo el Contralor General de la República competencia alguna para inhabilitar a una persona en su derecho a postularse para un cargo de elección popular (…)”. (Sic).
Consideraron que el acto recurrido “(…) viola el principio de nullum crimen nulla poena sine lege (…) lesionando a su vez el principio democrático representativo, el cual determina que las inhabilitaciones al derecho a ser elegido no pueden ser impuestas por autoridades administrativas (…)”.
v) Desproporcionalidad e irracionalidad del acto impugnado.
Denunciaron que la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017 dictada por el Contralor General de la República “(…) no [otorgó] un tratamiento racional y equitativo a los hechos que fundamentan la potestad sancionatoria del Contralor, lo que hace incurrir en abuso o exceso del poder conferido legalmente. (…) no hay una relación explicita entre la gravedad de la infracción y la sanción impuesta, sujeta a un juicio de proporcionalidad y racionalidad en la medida adoptada (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Alegaron que “(…) el Contralor General de la República se limitó a imponer la sanción de inhabilitación sin motivar por qué era procedente en un período de diez (10) años y no un (1) mes (…). Aún más la desproporcionalidad de una inhabilitación por diez (10) años salta a la vista cuando se contrasta con la imposición de una multa equivalentes a seiscientas sesenta y dos con Cincuenta Unidades Tributarias (662,50 U.T.), como sanción principal (…) resulta un contrasentido que una sanción prevista en su estructura normativa como ‘accesoria’, sea notablemente más gravosa que la sanción ‘principal’ (…)”. (Sic)
vi) Desproporcionalidad del acto recurrido por desviación de poder
Al respecto adujeron que “(…) la sanción de inhabilitación (…) ha sido dictada como consecuencia de una evidente desviación de poder, ya que el Contralor General de la República [actuó] arbitraria y desproporcionadamente, falseando la verdad y abusando del poder que le otorga (…)” la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal. (Sic). (Agregado de este fallo).
Aseveraron que la finalidad de la inhabilitación impuesta a su mandante “(…) no es la lucha contra la corrupción ni alguna otra razón legítima, ya que se trata de una decisión arbitraria, donde no se fundamentan los hechos y motivos en que se basó el Contralor [General de la República] para escoger una medida tan severa [todo lo cual] refleja sin duda una grave desviación de poder (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
vii) Violación al principio del non bis in ídem.
Sobre el particular, consideraron que la sanción de inhabilitación “(…) viola flagrantemente el principio del non bis in ídem, al condenársele dos veces por el mismo hecho, ya que la sanción pecuniaria y la inhabilitación son especies de sanciones administrativas (…)”.
Finalmente, solicitaron que la demanda de nulidad sea declarada con lugar en la sentencia definitiva y que se acuerde una medida cautelar de amparo que suspenda los efectos de la Resolución impugnada.
III
DE LOS ALEGATOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito presentado el 11 de noviembre de 2018, las abogadas Inés María Cartagena León, Chary Melisa Parada Muñoz y Maribel Yesayl Acosta González, las dos primeras ya previamente identificadas y la última inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 71.921, actuando en su carácter de representantes judiciales de la Contraloría General de la República, consignaron las conclusiones del aludido órgano respecto al caso de autos, en el cual plantearon los argumentos siguientes:
En primer lugar destacaron “(…) que los apoderados judiciales de la [actora] exponen alegatos dirigidos a rebatir la legalidad del Auto Decisorio N° 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016, mediante el cual la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, declaró su responsabilidad administrativa y civil, imponiéndole sanción de multa por la cantidad de seiscientos sesenta y dos con cincuenta Unidades Tributarias (662,50 UT) (…); y no contra el acto administrativo objeto de la presente demanda (…)”. (Agregado de la Sala).
En tal sentido reiteraron “(…) la diferencia existente entre los actos administrativos contentivos por una parte de la declaratoria de responsabilidad administrativa y por la otra, de la imposición de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas (…)”, toda vez que la primera “(…) es una sanción que busca garantizar la administración eficaz y transparencia del patrimonio público y de los bienes públicos del Estado venezolano, [ya que] coerce a todo funcionario público o persona natural que de alguna forma maneje o haya manejado fondos públicos, cuando de sus acciones se demuestren irregularidades en el cumplimiento de las formalidades normativas o la causación de un daño al (…) patrimonio público (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Señalaron que en el caso concreto “(…) tomando en consideración que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas es una consecuencia de haber sido declarada la responsabilidad administrativa [insisten] (…) que los argumentos dirigidos a atacar el acto mediante el cual se estableció la responsabilidad administrativa de la [actora] no deben ser valorados por [esta] Sala, dado que no es el objeto del presente recurso administrativo (…)”. (Sic). (Agregados de este fallo).
En otro sentido y en cuanto al vicio de inmotivación denunciado por la parte demandante, aseveraron que de acuerdo a nuestra jurisprudencia “(…) no se precisa que los actos administrativos deban exponer de manera pormenorizada los fundamentos que sirven de base para emitirlos, sino que, si del acto se deduce la fundamentación jurídica en que se basó la Administración y los hechos irregulares que constituyeron el procedimiento sancionatorio, aunque de forma sucinta, se considera que el acto administrativo está motivado (…)”.
Destacaron que “(…) el acto [impugnado], expresa de manera clara y suficiente los fundamentos de derecho (…), y los hechos que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa, los cuales fueron considerados a los fines de establecer la entidad del ilícito cometido (…); razón por la cual se debe colegir que (…) no se incurrió en el vicio de inmotivación denunciado (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Sobre la alegada desproporcionalidad de la sanción impuesta, señalaron que la Resolución cuya nulidad se demanda fue dictada “(…) con sujeción a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es decir, atendiendo a la gravedad de las irregularidades que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa (…). Asimismo, se apreciaron las circunstancias tanto de hecho como de derecho previstas en el artículo 112 del Reglamento de la [norma antes mencionada], a los fines de graduar la sanción (…)”. (Agregado de la Sala).
Explicaron que en el presente caso, el Contralor General de la República encontró oportuno atender a los numerales 2, 3, 5 y 8 a que alude el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con base a los hechos irregulares descritos en su declaratoria de responsabilidad administrativa, toda vez que la accionante celebró “(…) el contrato de seguro de servicio denominado ‘Prestación de servicio de Cesta Tickets para los trabajadores de la Gobernación del estado Amazonas’ mediante adjudicación directa, omitiendo la aplicación del procedimiento de contratación correspondiente según la naturaleza del contrato (…)”. (Sic).
Con motivo de la conducta antes descrita, la Máxima Autoridad contralora estimó que la actora “(…) [ocasionó] un detrimento social y económico para el Estado (…) máxime si el objeto que se persigue con el establecimiento de procedimientos para dichas contrataciones, es regular la actividad de la República en la adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras, a los fines de preservar el patrimonio público, fortalecer la soberanía, desarrollar la capacidad productiva y asegurar la transparencia de las actuaciones de los contratantes (…)”. (Sic). (Corchetes de este fallo).
De igual modo, señalaron que la actuación de la demandante “(…) [afectó] gravemente la legalidad del estado Amazonas, y por ende la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas (…)”, por lo tanto, la Autoridad Contralora “(…) luego de valorar y ponderar los elementos antes señalados (…), consideró que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de diez (10) años de los quince (15) máximos contemplados en el artículo 105 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], resultó la más ajustada a la magnitud de las irregularidades que dieron origen a la declaratoria de responsabilidad administrativa (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
En virtud de lo anterior adujeron que el acto administrativo impugnado no vulneró el principio de proporcionalidad como lo denuncia la parte actora.
Respecto a la infracción del derecho a la defensa, al debido proceso y al principio non bis in idem delatada por la representación judicial de la accionante, indicaron que la inhabilitación “(…) es un acto administrativo distinto a aquel en el cual se establece la declaratoria de responsabilidad administrativa, dado que la sanción interdictiva es un acto consecuencia de dicha declaratoria [y] no requiere de otro procedimiento, cuya procedencia se encuentra establecida en el artículo 111 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; el cual dispone los requisitos para que [el Contralor General de la República] de manera exclusiva y excluyente, proceda a su imposición (…)”. (Corchetes de esta decisión).
Señalaron que el artículo antes mencionado prevé el deber de los titulares o delegatarios de los órganos pertenecientes al Sistema Nacional de Control Fiscal que emitan decisión donde se declare la responsabilidad administrativa, de remitir a la Máxima Autoridad Contralora copia certificada de dicha decisión así como del proveimiento sobre la firmeza de la misma o del acto donde se resuelva el recurso de reconsideración, por tanto “(…) para que el Contralor General de la República pueda imponer las sanciones (…) establecidas en el mencionado artículo 105, solamente necesita la firmeza del acto contentivo de la declaratoria de responsabilidad (…) en sede administrativa (…)”. (Sic).
Adicionalmente destacaron que de las actuaciones contenidas en el expediente administrativo “(…) se puede apreciar que en todo momento fueron respetados los (…) derechos constitucionales [cuya infracción denuncia la demandante, por cuanto] tuvo pleno acceso al (…) expediente [administrativo], asimismo, fue notificada de la Resolución [recurrida] (…) a través de Oficio N° 08-01-606 del 29 de marzo de 2017 (…) donde se le anunciaron los recursos y defensas que le asistían y constaba ejemplar del acto [impugnado], no obstante, tal como lo señala el auto de fecha 31 de mayo de 2017, el Director de Determinación de Responsabilidades (…) de la Contraloría General de la República declaró firme en vía administrativa el referido acto (…), luego que transcurriera íntegramente el lapso del que disponía la hoy recurrente para el ejercicio del recurso de reconsideración correspondiente, sin que se verificara su efectiva interposición (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Advirtieron, respecto a la alegada infracción del principio non bis in idem, que “(…) no constituye una doble sanción el resolver imponer a la [actora] la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, toda vez que la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, declaró su responsabilidad administrativa como sanción principal, conjuntamente con una multa de seiscientos sesenta y dos con cincuenta unidades tributarias (662,50 UT) pues (…), la multiplicidad de las sanciones accesorias responden al poder disuasivo que se desea en la [legislación] en aras de preservar los valores de la ética pública, la moral, la probidad administrativa y la correcta y buena gestión del patrimonio público (…)”. (Sic). (Interpolado de esta decisión).
Afirmaron que las sanciones antes descritas tienen el carácter de acumulativas y fueron impuestas a la actora por un mismo hecho, erigiéndose una como principal y la otra como accesoria, de allí que solicitaron que el argumento sea desechado.
En otro sentido, respecto a la alegada desproporcionalidad del acto con motivo de una desviación de poder, enfatizaron el ilícito cometido por la accionante y que por ello “(…) actuó en franca vulneración de los principios constitucionales que rigen la función pública (…) [de allí que encuentran] absurdo admitir que la Resolución [recurrida] (…) fue dictada con desproporción o sin adecuación entre los hechos irregulares delatados, generadores de responsabilidad administrativa y los motivos establecidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Señalaron que igualmente “(…) tampoco se evidenció una actuación arbitraria por parte del Contralor General de la República al imponer la sanción de inhabilitación (…) [por] el contrario al evidenciarse en la declaratoria de responsabilidad administrativa de la [demandante], en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, la ocurrencia de irregularidades (…), es innegable que la sanción de inhabilitación (…), buscaba impedir el ejercicio del servicio público con menoscabo de la ética y la moral administrativa (…)”, por tanto estiman que no se incurrió en la infracción denunciada. (Sic). (Corchetes de este fallo).
En cuanto al argumento referido a que la sanción de inhabilitación violenta el principio nullum crimen nullum poena sine lege (sic), dado que no puede abarcar el ejercicio de cargos de elección popular, expusieron que “(…) la naturaleza de la referida inhabilitación es administrativa, y es impuesta por el Contralor General de la República, en uso de la facultad que le confiere el artículo 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual desarrolla en el artículo 105 de la [Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], no tratándose en ningún caso de la inhabilitación política a que alude el artículo 65 del Texto Fundamental, pues éste suspende los derechos políticos de los ciudadanos (…), dada la decisión de un Juez con competencia en materia penal, por haber incurrido el funcionario o la persona en delitos previstos en el Código Penal o en leyes especiales (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Sostuvieron que “(…) se trata de dos tipos de inhabilitaciones diferentes que dimanan de preceptos constitucionales, por lo cual es evidente que al proceder el Contralor General de la República a imponer a la recurrente la sanción de inhabilitación (…) actuó conforme a las competencias constitucional y legalmente establecidas (…). De [allí] que, el ejercicio de cualquier función pública, indistintamente de cuál sea su origen (…), se encuentra sujeta a las sanciones accesorias establecidas en el artículo 105 [del mencionado cuerpo normativo], como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa (…)”, por tales razones afirmaron que el acto recurrido no viola el principio mencionado. (Agregados de la Sala).
Finalmente, solicitaron que la presente demanda de nulidad sea declarada sin lugar.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala decidir acerca de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar, por la representación judicial de la ciudadana Gloria Damaris Flores de González, antes identificada, contra la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República, a través de la cual resolvió imponer a la accionante, en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en virtud de la responsabilidad administrativa que le fuera declarada mediante auto decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016, emitido por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República (actuando por delegación del Contralor General de la República), con motivo de las irregularidades administrativas verificadas durante el ejercicio fiscal del año 2009.
En ese sentido, de la revisión del escrito libelar puede colegirse que la parte demandante planteó las siguientes denuncias: i) Violación del debido proceso por ausencia absoluta de procedimiento, ii) Vulneración del derecho a la defensa en el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa, iii) Inmotivación del acto impugnado, iv) Violación al principio nullum crimen nulla poena sine lege, v) Desproporcionalidad e irracionalidad del acto impugnado, vi) Desproporcionalidad del acto recurrido por desviación de poder, y vii) Violación al principio del non bis in ídem.
Dichos alegatos serán examinados de la manera siguiente:
i) Alega la representación judicial de la ciudadana Gloria Damaris Flores de González que el acto cuya nulidad demanda violenta la garantía del debido proceso habida cuenta de la supuesta inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que “(…) [suprime] un procedimiento previo a la emisión del acto administrativo [con lo cual] no se le permite a los afectados en forma alguna discutir, controlar o en fin defenderse de las apreciaciones que haga el Contralor [General de la República] acerca de la entidad del ilícito cometido o de la gravedad de la irregularidad cometida (…) o para, en el caso de la suspensión del cargo o de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, decidir el tiempo de duración de las sanciones (…)”. (Agregados de la Sala).
Aseveraron que “(…) la defensa ejercida por [su] representada en el marco del procedimiento de determinación de responsabilidad (…) es totalmente independiente de la que pudo y debió haber ejercido en referencia a la imposición posterior de una sanción de inhabilitación política, toda vez que le correspondía al menos pronunciarse sobre la proporcionalidad de la misma en atención a los hechos que motivaron la determinación de responsabilidad (…)”. (Negrillas del original y agregado de la Sala).
Denunciaron que “(…) nunca pudo [su] representada argumentar sobre la debida proporcionalidad de cualquier sanción accesoria, así como tampoco pudo referirse a la supuesta gravedad de las infracciones [presuntamente] cometidas. Toda su [defensa] estuvo dirigida a demostrar la ausencia de falta, pero no frente a la grave sanción ‘accesoria’ que se cuestiona en el presente recurso”. (Añadidos de este fallo).
Plantearon que “(…) se configura el vicio de inconstitucionalidad por la ausencia de procedimiento previo a la imposición de la sanción de inhabilitación, relacionado intrínsecamente con la propia inconstitucionalidad del artículo 105 de la LOCGR por impedir la sustanciación de un procedimiento administrativo antes de proceder a imponer verdaderas sanciones autónomas y violar, por tanto, el artículo 49.1 de la Constitución [de la República Bolivariana de Venezuela] (…)”. (Agregado de la Sala).
Por su parte la representación judicial del órgano accionado indicó que la inhabilitación “(…) es un acto administrativo distinto a aquel en el cual se establece la declaratoria de responsabilidad administrativa, dado que la sanción interdictiva es un acto consecuencia de dicha declaratoria [y] no requiere de otro procedimiento, cuya procedencia se encuentra establecida en el artículo 111 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; el cual dispone los requisitos para que [el Contralor General de la República] de manera exclusiva y excluyente, proceda a su imposición (…)”. (Corchetes de esta decisión).
Visto lo antes señalado, considera la Sala necesario atender a lo previsto en el artículo 49 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante la violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la Ley (…)”.
De la norma citada puede colegirse que el derecho constitucional al debido proceso entraña la necesidad de que toda actuación de la Administración esté precedida del procedimiento legal, y que dentro de éste se cumplan diversas exigencias tendientes a mantener al particular en el ejercicio más amplio de los mecanismos y herramientas jurídicas a su alcance, con el fin de defenderse debidamente.
Tales exigencias comportan la necesidad de notificar al interesado del inicio del procedimiento de que se trate, garantizarle el acceso al expediente que debe formarse, permitirle la formulación de alegatos en beneficio de sus intereses así como estar asistido legalmente si así lo estimare necesario; promover, controlar e impugnar elementos probatorios, ser oído (audiencia del interesado), obtener una decisión motivada y ser informado de los recursos pertinentes contra esta última y de ofrecerle la oportunidad de ejercerlos debidamente. (Vid., entre otras, sentencias de esta Sala Nos. 2.785 del 7 de diciembre de 2006, 53 del 18 de enero de 2007, 324 del 21 de abril de 2010 y 00282 del 30 de marzo de 2017).
Asimismo, es necesario destacar que el vicio de nulidad absoluta que contempla el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es el de prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, por lo que la irregularidad in commento no se refiere a la violación de un trámite, requisito o formalidad, o de varios de ellos. Esto es, el vicio denunciado sólo se justifica en los casos en los que no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado.
Por consiguiente, debe entenderse que la ausencia de procedimiento -en principio- comporta la nulidad de los actos que se dicten bajo tales parámetros, toda vez que en ese supuesto el administrado se ve imposibilitado de hacer valer sus derechos e intereses contra el actuar administrativo dado que no cuenta con las herramientas jurídicas señaladas en acápites anteriores.
En ese orden de ideas, esta Máxima Instancia juzga necesario reproducir el contenido del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 105. La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos, del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes (…)”.
La disposición precedentemente transcrita consagra la facultad, exclusiva y excluyente del Contralor General de la República para la aplicación de sanciones accesorias, una vez declarada la responsabilidad administrativa, y “sin que medie ningún otro procedimiento”, acordar la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, de igual modo le otorga la facultad de imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años.
En línea con lo señalado, esta Sala estima ineludible señalar que la Sala Constitucional, en su carácter de Máxima Intérprete del Texto Fundamental, mediante decisión Nro. 1265 de fecha 5 de agosto de 2008, publicada en la misma fecha, declaró sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra la mencionada disposición, fijando de manera categórica su conformidad con la Carta Magna.
En esa oportunidad, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal apreció que: i) el ejercicio de esa potestad sancionatoria debía estar precedido por el procedimiento administrativo previo estatuido en el aludido cuerpo normativo, el cual comprende tres (3) etapas que garantizan el derecho a la defensa y el debido proceso de los imputados administrativamente, guardando total conformidad con la previsión del artículo 49 constitucional.
Declaró, además, que: ii) el artículo 105 eiusdem no comporta una norma en blanco, pues vaticina los supuestos de hecho acreedores de las respectivas sanciones; por lo que, iii) la Contraloría General de la República no está constreñida a instruir un procedimiento administrativo distinto para dictar sanciones accesorias, como lo es la inhabilitación; iv) no viéndose afectado, por otro lado, el principio non bis in idem, en la medida que dicha sanción no se impone como consecuencia de un segundo acto de juzgamiento, sino que constituye una pena accesoria derivada de la comprobación de la responsabilidad administrativa, situación avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico. (Vid., entre otras, sentencias Nros. 1266 y 1270 del 6 y 12 de agosto de 2008 dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia).
Consecuente con el criterio plasmado por la Sala Constitucional, esta Sala Político-Administrativa mediante fallo Nro. 1231 del 2 de diciembre de 2010, precisó que:
“(…) i) La imposición de las sanciones disciplinarias a que se refiere el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, requiere como único presupuesto la declaratoria de responsabilidad administrativa. Es decir, dichas sanciones, aparte de la pecuniaria, son consecuencias jurídicas que, según la Ley, derivan de la declaratoria de responsabilidad administrativa, ‘sin que medie ningún otro procedimiento’, porque se erigen como actos-consecuencias, que resultan de un procedimiento o iter previo, preparatorio y necesario para su aplicación, el de la determinación de la responsabilidad administrativa, que es en el que se comprueba el ilícito administrativo y se determina dicha responsabilidad.
ii) En tal sentido, las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refiere el artículo 105 eiusdem, viene precedida de un procedimiento, por lo que es dable afirmar que la relación entre la decisión de responsabilidad administrativa y las medidas disciplinarias en cuestión es de causa y efecto; de allí que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa es el que motiva las sanciones disciplinarias previstas en la citada norma.
iii) Por virtud de lo anterior, iniciar un nuevo procedimiento administrativo para la imposición de las sanciones establecidas en dicha norma sería un contrasentido, pues además de que se iniciaría con base en los mismos hechos, se desnaturalizaría el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad.
Con fundamento en lo antes señalado, debe la Sala concluir que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal no vulnera en modo alguno los derechos y garantías consagradas en el Texto Fundamental, relativas al debido proceso, el derecho a la defensa, el principio de tipicidad de las sanciones y la prohibición de non bis in idem, tal como lo afirmó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al declarar sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra la referida norma (…)”. (Resaltado de esta Sala).
Con vista en los razonamientos expuestos, los cuales se reiteran en esta oportunidad, esta Máxima Instancia determina que, contrario a lo planteado por la representación judicial de la accionante, el Contralor General de la República, para imponer la sanción accesoria de inhabilitación, no ameritaba tramitar un procedimiento administrativo adicional de aquel seguido por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, el cual culminó con el Auto Decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016, que comprobó la responsabilidad administrativa de la demandante, entre otros, por tanto se declara improcedente el alegato formulado. Así se decide.
ii) Denuncian los apoderados judiciales de la accionante que en el presente caso se verificó la vulneración del derecho a la defensa en el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa.
A tal efecto indicaron que el Auto Decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República en fecha 1° de agosto de 2016 “(…) cercenó el derecho a la defensa de [su] representada, al obviar documentos fundamentales que permitían desvirtuar la relación de causalidad entre los hechos que le fueron imputados y la conducta desempeñada por [su mandante] (…), y al basarse en documentos y pruebas que no se correspondía con el ejercicio fiscal auditado (…)”. (Agregados de la Sala).
Ahora bien, del examen detallado de la denuncia bajo estudio puede esta Máxima Instancia colegir que dicho planteamiento se encuentra dirigido a enervar la legalidad del procedimiento que derivó en la declaratoria de responsabilidad administrativa de la actora en su condición de Tesorera y Miembro de Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, mas no la conformidad en derecho de la Resolución Nro. 01-00-000165 dictada por el Contralor General de la República en fecha del 3 de marzo de 2017, objeto de la presente pretensión de nulidad, razón por la cual debe desecharse el aludido planteamiento. Así se decide.
iii) Alegaron los apoderados judiciales de la ciudadana Gloria Damaris Flores de González que el acto cuya nulidad demandan se encontraba afectado el vicio de inmotivación dado que en su opinión no permite conocer cuál fue el criterio del organismo contralor para imponer la sanción de inhabilitación por diez (10) años “(…) y no basta con hacer referencia a la decisión de responsabilidad administrativa para imponer automáticamente dicha sanción, ya que el propio artículo 105 de la Ley [especial] y el artículo 112 del Reglamento de dicha Ley, establecen como obligación para [esa] Contraloría analizar los criterios de valoración expuestos en dichas normas para determinar cuál es la sanción accesoria que puede ser aplicada y en qué proporción (…)”. (Agregados de la Sala).
Arguyeron que en el acto recurrido “(…) no existe mención alguna a las razones que fundamentaron la imposición de la sanción de inhabilitación por un período de diez (10) años ya que en el mismo sólo señalaron los fundamentos que determinaron la responsabilidad administrativa (…) conforme al Auto Decisorio, sin otra consideración adicional tendiente a evaluar y determinar el grado o magnitud de la sanción de inhabilitación (…)”.
Destacaron que “(…) al no disponer el acto recurrido de las razones por la que se eligió esa sanción tan excesiva en perjuicio de [su] representada, se violó la obligación de motivar el acto administrativo y, por ende, se incurrió en el vicio de inmotivación, impidiendo el ejercicio de una efectiva defensa (…)”. (Agregado de la Sala).
En cuanto a dicho argumento, la representación judicial del órgano accionado destacó que de acuerdo a nuestra jurisprudencia “(…) no se precisa que los actos administrativos deban exponer de manera pormenorizada los fundamentos que sirven de base para emitirlos, sino que, si del acto se deduce la fundamentación jurídica en se basó la Administración y los hechos irregulares que constituyeron el procedimiento sancionatorio, aunque de forma sucinta, se considera que el acto administrativo está motivado (…)”.
Expusieron que “(…) el acto [impugnado], expresa de manera clara y suficiente los fundamentos de derecho (…), y los hechos que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa, los cuales fueron considerados a los fines de establecer la entidad del ilícito cometido (…); razón por la cual se debe colegir que (…) no se incurrió en el vicio de inmotivación denunciado (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Vistos los argumentos expuestos, esta Máxima Instancia estima necesario señalar que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la ausencia absoluta de motivación; pero no es inmotivación la que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado o la interesada el conocimiento de los motivos que sirvieron de fundamento para emitir la decisión. (Vid., entre otras, sentencia de esta Sala Nro. 00273 del 29 de mayo de 2019).
En ese contexto, del examen de la Resolución Nro. 01-00-000165 dictada por el Contralor General de la República en fecha 3 de marzo de 2017 puede apreciarse:
En primer lugar, que el acto se fundamentó en los artículos 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, 112 de su Reglamento, así como 4 y 26 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales se refieren al régimen legal de la aludida potestad sancionatoria, la forma de la valoración de las sanciones accesorias y los principios de legalidad y competencia en la Administración Pública y, además, en el Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019, sancionado por la Asamblea Nacional y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 6.118 Extraordinario del 4 de diciembre de 2013, en procura de “(…) una batalla frontal contra las diversas formas de corrupción (…) así como los mecanismos legales de sanción penal, administrativa, civil y disciplinaria contra las lesiones o el manejo inadecuado de los fondos públicos (…)”.
En segundo lugar, que la aludida Autoridad detalló las razones por las cuales fue impuesta la sanción de inhabilitación, fundamentando su decisión en la declaratoria de responsabilidad administrativa efectuada a la accionante:
“(…) por presuntas irregularidades administrativas ocurridas durante el ejercicio fiscal 2009, en el ejercicio de sus funciones como Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, por cuanto omitió el procedimiento de selección de contratistas que debía aplicar, toda vez que celebró el contrato de servicio: ‘Prestación de Servicio de Cesta Ticket para los Trabajadores dependientes de la Gobernación del Estado Amazonas, mediante adjudicación directa, no obstante, que por la naturaleza del contrato correspondía aplicar el procedimiento de concurso cerrado, establecido en el numeral 1 del artículo 61 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos.
Conducta que se configura en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 1 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, descrita con detalle en la decisión que declaró la responsabilidad administrativa, con la consecuente imposición de multa por seiscientas sesenta y dos con cincuenta (662,50 U.T.) Unidades Tributarias, equivalentes a treinta y seis mil cuatrocientos treinta y siete bolívares con cincuenta céntimos (Bs. 36.437,50), la cual quedó firme en vía administrativa, mediante auto de fecha 19 de septiembre de 2016, por cuanto no fue interpuesto el Recurso de Reconsideración dentro del lapso legalmente previsto para ello (…)”.
De lo antes transcrito se evidencia que, el Contralor General de la República precisó en el acto impugnado las normas que fundamentaron su actuación, justificando la aplicación de la sanción de inhabilitación en la firmeza de la declaratoria de responsabilidad administrativa sobre la base de los hechos irregulares que la generaron; razón por la cual se desestima el vicio de inmotivación denunciado por la accionante. Así se declara.
iv) Señalaron los apoderados judiciales de la actora que en el presente caso “(…) el Contralor General de la República dirige Oficio N° 01-00-000598 de fecha 27 de marzo de 2017 a la Presidenta del Consejo Nacional Electoral (…) informándole que le impuso a [su representada], sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, a efectos de cualquier postulación como candidata para el ejercicio de cargos públicos de naturaleza electoral (…)”, menoscabando con ello el principio nullum crimen nulla poena sine lege, toda vez que la mencionada Autoridad no tiene “(…) competencia alguna para inhabilitar a una persona para un cargo de elección popular, conforme lo establece el artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Agregado de la Sala).
Afirmaron que tal “(…) restricción al derecho a ser elegido para el ejercicio de funciones públicas por elección popular, sólo puede ser decretada por los tribunales competentes de la jurisdicción penal en un proceso penal, con las garantías del debido proceso, ya que constituye una restricción de un derecho esencial a la democracia, como lo es el derecho al sufragio pasivo, no teniendo el Contralor General de la República competencia alguna para inhabilitar a una persona en su derecho a postularse para un cargo de elección popular (…)”. (Sic).
En lo que concierne a la mencionada denuncia, la representación judicial de la Contraloría General de la República señaló que “(…) la naturaleza de la referida inhabilitación es administrativa, y es impuesta por el Contralor General de la República, en uso de la facultad que le confiere el artículo 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual desarrolla en el artículo 105 de la [Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], no tratándose en ningún caso de la inhabilitación política a que alude el artículo 65 del Texto Fundamental, pues éste suspende los derechos políticos de los ciudadanos (…), dada la decisión de un Juez con competencia en materia penal, por haber incurrido el funcionario o la persona en delitos previstos en el Código Penal o en leyes especiales (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Sostuvieron que “(…) se trata de dos tipos de inhabilitaciones diferentes que dimanan de preceptos constitucionales, por lo cual es evidente que al proceder el Contralor General de la República a imponer a la recurrente la sanción de inhabilitación (…) actuó conforme a las competencias constitucional y legamente establecidas (…). De [allí] que, el ejercicio de cualquier función pública, indistintamente de cuál sea su origen (…), se encuentra sujeta a las sanciones accesorias establecidas en el artículo 105 [del mencionado cuerpo normativo], como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa (…)”, por tales razones afirmaron que el acto recurrido no viola el principio mencionado. (Agregado de la Sala).
Ahora bien, a los fines de examinar el referido alegato, resulta necesario aludir a lo previsto en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:
“El debido proceso se aplicará a todas la actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(…)
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
La norma parcialmente citada se encuentra íntimamente ligada al principio de legalidad en materia sancionadora, el cual impide que se pueda atribuir la comisión de una falta que no esté previamente determinada en la ley, así como se prohíbe aplicar una sanción no prevista legalmente, de allí que se requiere del cumplimiento de tres exigencias de carácter esencial en la previsión normativa de la falta y de la sanción a que hubiere lugar, como lo son: i) la existencia de una ley “lex scripta”, ii) que la ley sea anterior al hecho sancionado “lex previa”, y iii) que la ley estipule el supuesto de hecho o conducta transgresora estrictamente determinada “lex certa”, es decir, que resulta necesario la materialización de la predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes.
En esa línea de razonamiento, la parte demandante denuncia que la Resolución impugnada viola la referida garantía constitucional pues la “(…) restricción al derecho a ser elegido para el ejercicio de funciones públicas por elección popular, sólo puede ser decretada por los tribunales competentes de la jurisdicción penal en un proceso penal, con las garantías del debido proceso (…)”, ante lo cual debe atenderse a lo establecido en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prevé lo que a continuación se transcribe:
“Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”.
Ahora bien, observa esta Máxima Instancia tal como fue señalado en la decisión que declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante, que la Sala Constitucional estimó que la limitación contemplada en el artículo 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, perfectamente puede subsistir con otras que mediante ley (en sentido estricto) se establezcan para el ejercicio de cargos públicos, por ejemplo, la inhabilitación decretada por el Contralor General de la República en contra de los funcionarios que hayan sido declarados responsables administrativamente, sin verse menoscabado por este motivo el derecho a postularse para cargos de elección popular, pues tal como lo refirió la mencionada Sala, el fin es proteger el erario o tesoro público de un mal manejo que afecte la calidad de vida de los ciudadanos y que se puede lograr tanto a través de sanciones penales como de sanciones administrativas.
De manera que en el caso de autos, la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un lapso de diez (10) años impuesta a la accionante, no puede ser considerada por sí misma y de forma automática como una vulneración del principio constitucional nullum crimen nulla poena sine lege, ni del derecho a ejercer cargos públicos por cuanto dicha sanción es la consecuencia jurídica establecida en la Ley, la cual debe ser aplicada por el Máximo Órgano Contralor con ocasión de la eventual declaratoria de la responsabilidad administrativa y la gravedad de las irregularidades en las que incurran con su actuación los funcionarios públicos y las funcionarias públicas.
A mayor abundamiento, resulta conveniente señalar que la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, mediante sentencia Nro. 1266 del 6 de agosto de 2008, emitió un pronunciamiento respecto al punto bajo estudio, señalando lo siguiente:
“(…) la potestad sancionatoria del Contralor General de la República está referida al ámbito administrativo; es decir, que no es una sanción política como ocurre en otros ordenamientos constitucionales latinoamericanos, en virtud de que la sanción de inhabilitación se ciñe a la función administrativa vista la naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República y sus funciones constitucionales, que apuntan a la fiscalización, supervisión y control de la gestión pública, funciones que se insertan en el Sistema Nacional de Control Fiscal; ello es la garantía del postulado constitucional establecido en el artículo 141 de la Carta Magna.
En efecto, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cualquier función pública surte efectos para el desempeño de la función administrativa, indistintamente de cuál sea el origen; esto es, por concurso, designación o elección popular. De ese modo, la inhabilitación decretada en uso de la potestad otorgada por el artículo 105 de la Ley de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal limita o inhabilita, durante la vigencia de la sanción, la aptitud para el manejo de la cosa pública por causa de haber incurrido en infracciones administrativas comprobadas mediante el procedimiento de control fiscal. Esta inhabilitación se extiende a toda función administrativa, incluso las que derivan del cargo de elección popular, en virtud de que la función de gobierno supone necesariamente la aptitud para el ejercicio de funciones públicas. El rol de gobernante no puede escindirse de la de funcionario, y sobre ambos recaen exigencias constitucionales en pro de la correcta gestión pública, que es menester armonizar (…)”.
Del criterio precedentemente señalado es posible colegir, que la potestad sancionatoria del Contralor General de la República encuentra fundamento en el numeral 3 del artículo 289 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desarrollada en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual se traduce en una limitación de carácter temporal para el ejercicio de las funciones públicas, susceptible de restringir la aptitud para ser funcionario público. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00298 del 5 de junio de 2019).
Así pues, la misma se distingue abiertamente de la suspensión del ejercicio de los derechos políticos que consagra el artículo 65 de la Carta Magna, derivada de la condena por sentencia penal.
En consecuencia, esta Sala estima conveniente reiterar que la potestad sancionatoria del Contralor General de la República se ajusta al principio de supremacía constitucional y al principio de legalidad, de allí que no exista contradicción alguna entre las disposiciones de la Constitución, ni entre ésta y la vigencia del sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Por tanto, se juzga improcedente la denuncia bajo estudio. Así se decide.
v) Desproporcionalidad e irracionalidad del acto impugnado.
Denunciaron que la Resolución Nro. 01-00-000165 del 3 de marzo de 2017 dictada por el Contralor General de la República “(…) no [otorgó] un tratamiento racional y equitativo a los hechos que fundamentan la potestad sancionatoria del Contralor, lo que hace incurrir en abuso o exceso del poder conferido legalmente. (…) no hay una relación explicita entre la gravedad de la infracción y la sanción impuesta, sujeta a un juicio de proporcionalidad y racionalidad en la medida adoptada (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).
Alegaron que “(…) el Contralor General de la República se limitó a imponer la sanción de inhabilitación sin motivar por qué era procedente en un período de diez (10) años y no un (1) mes (…). Aún más la desproporcionalidad de una inhabilitación por diez (10) años salta a la vista cuando se contrasta con la imposición de una multa equivalentes a seiscientas sesenta y dos con Cincuenta Unidades Tributarias (662,50 U.T.), como sanción principal (…) resulta un contrasentido que una sanción prevista en su estructura normativa como ‘accesoria’, sea notablemente más gravosa que la sanción ‘principal’ (…)”. (Sic)
Por su parte las representantes judiciales de la Contraloría General de la República sostuvieron que la Resolución cuya nulidad se demanda fue dictada “(…) con sujeción a lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, es decir, atendiendo a la gravedad de las irregularidades que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa (…). Asimismo, se apreciaron las circunstancias tanto de hecho como de derecho previstas en el artículo 112 del Reglamento de la [norma antes mencionada], a los fines de graduar la sanción (…)”. (Agregado de la Sala).
Explicaron que en el presente caso, el Contralor General de la República encontró oportuno atender a los numerales 2, 3, 5 y 8 a que alude el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con base a los hechos irregulares descritos en su declaratoria de responsabilidad administrativa, en razón de la accionante “(…) haber celebrado el contrato de seguro de servicio denominado ‘Prestación de servicio de Cesta Tickets para los trabajadores de la Gobernación del estado Amazonas’ mediante adjudicación directa, omitiendo la aplicación del procedimiento de contratación correspondiente según la naturaleza del contrato (…)”. (Sic).
Con motivo de la conducta antes descrita, la Máxima Autoridad contralora estimó que la actora “(…) [ocasionó] un detrimento social y económico para el Estado (…) máxime si el objeto que se persigue con el establecimiento de procedimientos para dichas contrataciones, es regular la actividad de la República en la adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de obras, a los fines de preservar el patrimonio público, fortalecer la soberanía, desarrollar la capacidad productiva y asegurar la transparencia de las actuaciones de los contratantes (…)”. (Sic). (Corchetes de este fallo).
De igual modo, señalaron que la actuación de la demandante “(…) [afectó] gravemente la legalidad del estado Amazonas, y por ende la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas (…)”, por lo tanto, la Autoridad Contralora “(…) luego de valorar y ponderar los elementos antes señalados (…), consideró que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por un período de diez (10) años de los quince (15) máximos contemplados en el artículo 105 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal], resultó la más ajustada a la magnitud de la irregularidades que dieron origen a la declaratoria de responsabilidad administrativa (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Respecto a la denuncia bajo análisis, resulta conveniente atender al contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, debe hacerlo guardando una debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a ser aplicada, cumpliendo con los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia (Vid. Sentencias Nros. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009, y 18 del 18 de enero de 2012, entre otras).
De manera que, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad previsto en la norma mencionada implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable, de manera que: a) exista congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento; b) el poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al o la particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en ella contemplada y la finalidad que la misma persigue; y c) en el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto, todo lo cual cuenta con una especial relevancia habida cuenta de la incidencia de dicho principio en el ejercicio de tal autoridad, siendo que a través de esta es posible gravar patrimonios, condicionar, restringir e incluso, suprimir o extinguir derechos de los particulares.
Ahora bien, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, su poder discrecional -condicionado siempre por el principio de legalidad-, supone que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio, sin embargo, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar, en el supuesto específico, la verificación de dichas circunstancias a efectos de argumentar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 0054 del 22 de enero de 2014).
En lo que concierne a la responsabilidad administrativa, las sanciones que de su declaratoria puedan derivarse -las cuales están contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal- necesariamente deberán imponerse de acuerdo con “la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público”, considerando las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso. (Vid., sentencia de la Sala Constitucional Nro. 1266 del 6 de agosto de 2008).
En ese contexto, resulta conveniente atender a lo previsto en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual dispone lo siguiente:
“Valoración de las sanciones accesorias del artículo 105 de la Ley
Artículo 112. Para acordar la suspensión en el ejercicio del cargo sin goce de sueldo o la destitución del cargo, e imponer la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, como sanciones accesorias a la declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley, el Contralor General de la República tomará en consideración la entidad o gravedad del ilícito o irregularidad administrativa que dio lugar a la declaratoria de dicha responsabilidad.
En todo caso, para la graduación de la sanción tendrá en cuenta las circunstancias siguientes:
1) La magnitud del perjuicio causado al patrimonio público.
2) El número de ilícitos generadores de responsabilidad en que haya incurrido el declarado responsable.
3) La gravedad o trascendencia de las consecuencias económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza derivadas de la conducta infractora.
4) La cuantía del beneficio ilícito obtenido por el declarado responsable, debidamente comprobado.
5) Si el acto, hecho u omisión afectó gravemente la legalidad, la efectividad, la eficiencia y economía de las operaciones administrativas del órgano o entidad donde ocurrieron.
6) Violación de los principios que rigen el Sistema Nacional de Control Fiscal, establecidos en el artículo 25 de la Ley, cuando se trate de actos, hechos u omisiones vinculados al ejercicio de las funciones de los órganos de control fiscal.
7) La reparación total del daño causado.
8) Las demás circunstancias que resultaren aplicables a juicio del Contralor General de la República.
La apreciación de las circunstancias señaladas, determinará la aplicación de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo o la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por debajo de los límites previstos en el artículo 105 de la Ley, de manera que la sanción sea proporcional a la entidad de la irregularidad administrativa cometida”. (Destacado de la Sala).
Dicha disposición de carácter reglamentario, además de reiterar el deber de ponderación que amerita el ejercicio de la estudiada potestad sancionatoria, prevé las reglas de valoración de las sanciones accesorias a las que refiere el artículo 105 de la Ley ya mencionada, las cuales deben ser tomadas en consideración para su imposición.
Ahora bien, con arreglo al examen de la Resolución impugnada esta Sala aprecia que ésta se basó en la responsabilidad administrativa previamente declarada por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, mediante Auto Decisorio Nro. 08-01-PADR-005-2016 del 1° de agosto de 2016 -cuya firmeza en sede administrativa se configuró por la ausencia de impugnación-, donde se determinó que la demandante incurrió en el ilícito generador de responsabilidad administrativa referido a la celebración del “(…) contrato de servicio: ‘Prestación de Servicio de Cesta Ticket para los Trabajadores dependientes de la Gobernación del Estado Amazonas, mediante adjudicación directa, no obstante, que por la naturaleza del contrato correspondía aplicar el procedimiento de concurso cerrado, establecido en el numeral 1 del artículo 61 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas, vigente para el momento de ocurrencia de los hechos (…)”, el cual, lógicamente, derivó en la afectación de la legalidad, efectividad y eficiencia de las operaciones administrativas de la Gobernación del Estado Amazonas.
De tal manera, se juzga que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de las funciones públicas por el período de diez (10) años, si bien se impuso por encima del término medio -de siete años y cinco meses-, encuentra justificación en las reglas de valoración contenidas en el aludido Reglamento, por lo que esta guardó la debida adecuación en relación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, sin llegar a ser establecida por el límite máximo de quince (15) años.
Adicionalmente, cabe destacar lo establecido por la Sala Constitucional en diversas oportunidades respecto al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en el sentido que “ (…) no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación (…) sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que (…) son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad (…)”, de allí que “(…) no existe una relación de dependencia entre los límites cuantitativos entre una sanción y otra, por lo que mal podría determinarse la proporcionalidad de la (…) inhabilitación con fundamento en el análisis estandarizado de una multa de naturaleza económica (…)”. (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional Nros. 1266, 329 y 778 de fechas 6 de agosto de 2008, 19 de marzo de 2012 y 20 de junio de 2013, respectivamente).
En tal virtud, esta Máxima Instancia estima que en el presente caso resulta infundada la alegada transgresión al principio de proporcionalidad. Así se decide.
vi) Denunció la representación judicial de la accionante que la Resolución recurrida resulta desproporcionada como consecuencia de la desviación de poder, toda vez que “(…) la sanción de inhabilitación (…) ha sido dictada como consecuencia de una evidente desviación de poder, ya que el Contralor General de la República [actuó] arbitraria y desproporcionadamente, falseando la verdad y abusando del poder que le otorga (…)” la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal. (Sic). (Agregado de la Sala).
Aseveraron que la finalidad de la inhabilitación impuesta a su mandante “(…) no es la lucha contra la corrupción ni alguna otra razón legítima, ya que se trata de una decisión arbitraria, donde no se fundamentan los hechos y motivos en que se basó el Contralor [General de la República] para escoger una medida tan severa [todo lo cual] refleja sin duda una grave desviación de poder (…)”. (Sic) (Agregados de la Sala).
En lo concerniente a dicho alegato, la representación judicial de la Contraloría General de la República hizo énfasis en el ilícito cometido por la accionante y que por ello “(…) actuó en franca vulneración de los principios constitucionales que rigen la función pública (…) [de allí que encuentran] absurdo admitir que la Resolución [recurrida] (…) fue dictada con desproporción o sin adecuación entre los hechos irregulares delatados, generadores de responsabilidad administrativa y los motivos establecidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…)”. (Sic). (Agregados de la Sala).
Señalaron que igualmente “(…) tampoco se evidenció una actuación arbitraria por parte del Contralor General de la República al imponer la sanción de inhabilitación (…) [por] el contrario al evidenciarse en la declaratoria de responsabilidad administrativa de la [demandante], en su condición de Tesorera y Miembro de la Comisión de Contrataciones de la Gobernación del Estado Amazonas, la ocurrencia de irregularidades (…), es innegable que la sanción de inhabilitación (…), buscaba impedir el ejercicio del servicio público con menoscabo de la ética y la moral administrativa (…)”, por tanto estiman que no se incurrió en la infracción denunciada. (Sic). (Corchetes de este fallo).
Sobre el argumento planteado esta Sala ha establecido de forma reiterada que el vicio de desviación de poder se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia, dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no está conforme con el fin perseguido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, busca una finalidad diferente a la prevista a la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos (2) supuestos concurrentes para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: i) que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y ii) que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador.
Ahora bien, no resulta suficiente con que se alegue el vicio bajo estudio sino que debe probarse su existencia, siendo que tal determinación requerirá de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente. (Vid., entre otras, decisiones Nros. 01722, 00051, 02318 y 00865 de fechas 20 de julio de 2000, 3 de febrero de 2004, 25 de octubre de 2006, 1° de agosto de 2017, y 00298 del 5 de junio de 2019 dictadas por esta Sala).
En el caso que nos ocupa, se constata que la recurrente no probó que el acto administrativo impugnado haya sido dictado con fines distintos a los previstos en la Ley; por el contrario, la Sala observa que el Contralor General de la República, se apegó a la normativa correspondiente al momento de emitir el acto impugnado, pues subsumió los hechos constatados en las disposiciones legales aplicables al asunto tratado, sin que tal facultad sancionatoria haya sido ejercida de forma desproporcional, tal como se estableció en acápites anteriores.
Por tanto, se concluye que la recurrente no cumplió con la carga probatoria a fin de demostrar la desviación de poder denunciada, en razón de lo cual se declara improcedente el alegato. Así se establece.
vii) Considera la representación judicial de la demandante que el acto impugnado viola el principio del non bis in ídem, toda vez que se le condena “(…) dos veces por el mismo hecho, ya que la sanción pecuniaria y la inhabilitación son especies de sanciones administrativas (…)”.
Por su parte, advirtieron las apoderadas del órgano accionado que “(…) no constituye una doble sanción el resolver imponer a la [actora] la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de diez (10) años, toda vez que la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, declaró su responsabilidad administrativa como sanción principal, conjuntamente con una multa de seiscientos sesenta y dos con cincuenta unidades tributarias (662,50 UT) pues (…), la multiplicidad de las sanciones accesorias responden al poder disuasivo que se desea en la [legislación] en aras de preservar los valores de le ética pública, la moral, la probidad administrativa y la correcta y buena gestión del patrimonio público (…)”. (Sic). (Interpolado de esta decisión).
Sobre el punto bajo examen se ha indicado que no puede la Administración ejercer dos o más veces su potestad sancionadora cuando exista identidad de sujetos y de supuesto de hecho en el bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda, de manera que el principio constitucional non bis in idem, dicha garantía implica una prohibición por parte del Constituyente a ser juzgado dos veces por el mismo hecho, lo cual, en el ámbito de las actuaciones administrativas se traduce en no ser investigado -y sancionado- administrativamente en más de una oportunidad por los mismos hechos en virtud de los cuales se juzgó: al mismo sujeto, por los idénticos hechos y con igual fundamento jurídico. (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 911 del 31 de julio de 2013 y 00216 del 15 de mayo de 2019).
No obstante lo anterior y tal y como se señaló en párrafos anteriores, la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal determinó que en el caso de las sanciones impuestas por el Contralor General de la República con arreglo al artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ellas no afectan el principio non bis in idem toda vez que no se imponen como consecuencia de un segundo acto de juzgamiento, sino que constituyen una pena accesoria derivada de la comprobación de la responsabilidad administrativa, situación avalada constitucional y legalmente en nuestro ordenamiento jurídico. (Vid., sentencia Nro. 1.265 del 5 de agosto de 2008).
Por tanto no puede considerarse que la sanción de inhabilitación impuesta a la accionante en el acto recurrido constituya una infracción al aludido principio y por ello se desecha el argumento. Así se decide.
Así las cosas, desestimados como han sido los vicios alegados por la parte actora, debe esta Sala declarar sin lugar la demanda de nulidad ejercida por la representación judicial de la ciudadana Gloria Damaris Flores de González y, en consecuencia, firme la Resolución Nro. 01-00-000165 de fecha 3 de marzo de 2017, dictada por el Contralor General de la República. Así finalmente se establece.
V
DECISIÓN
Sobre la base de los razonamientos anteriores, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con amparo constitucional y subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos, por los apoderados judiciales de la ciudadana GLORIA DAMARIS FLORES DE GONZÁLEZ, contra la Resolución Nro. 01-00-000165 dictada el 3 de marzo de 2017 por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por medio de la cual se impuso a la demandante la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el lapso de diez (10) años. En consecuencia, se declara FIRME el acto impugnado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente judicial. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintiocho (28) días del mes de abril del año dos mil veintiuno (2021). Años 211º de la Independencia y 162º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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La Vicepresidenta-Ponente, BARBARA GABRIELA CÉSAR SIERO |
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El Magistrado, INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA |
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El Magistrado, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA
En fecha veintinueve (29) de abril del año dos mil veintiuno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00080 |
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La Secretaria, CHADIA FERMIN PEÑA |
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