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Exp. Nº 11546
Mediante sentencia n° 2673 de 14 de diciembre de 2001, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, declaró procedente el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia n° 2522 de 1º de noviembre de 2001, con fecha de publicación de 6 de noviembre de 2001 de esta Sala Político Administrativa, y en consecuencia anuló dicho fallo por ser contraria a los principios constitucionales y a la doctrina de esa Sala Constitucional, sentada en el fallo n° 956, declarado el 1º de junio de 2001.
En ese sentido la Sala Constitucional ordenó remitir el presente expediente a esta Sala Político Administrativa, a los fines que se decida el recurso contencioso administrativo de anulación, conjuntamente con amparo constitucional, interpuesto por las sociedades mercantiles DHL FLETES AEREOS, C.A, domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 25 de enero de 1980, bajo el n° 5, Tomo 14-A Pro., ZOOM INTERNATIONAL SERVICES, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 1° de julio de 1976, bajo el n° 54, Tomo 72-A Pro., DOCUMENTOS MERCANTILES, S.A. (DOMESA), domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 5 de noviembre de 1975, bajo el n° 2, Tomo 58, JET INTERNATIONAL, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 16 de marzo de 1976, bajo el n° 19, Tomo 43-A, TRANSFERENCIAS Y ENCOMIENDAS ANGULO LOPEZ, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 4 de octubre de 1985, bajo el n° 40, Tomo 6-A Sgdo., REPRESENTACIONES MARCOS GONZALEZ-RMG COURIER SERVICES, S.R.L., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de noviembre de 1984, bajo el n° 52, Tomo 32-A Pro., MARIN, HURTADO Y ASOCIADOS, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 28 de julio de 1992, bajo el n° 16, Tomo 45-A Pro., TRANSPORTE ENCOURIERS´S EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de enero de 1991, bajo el n° 48, Tomo 10-A Sgdo., MENSAJEROS ENCO-RECORDS, S.R.L., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 11 de febrero de 1977, bajo el n° 28, Tomo 29-A Sgdo., y reconstitución de fecha 29 de noviembre de 1993, bajo el n° 7, Tomo 107-A Sgdo., INTERNATIONAL BONDED COURIERS DE VENEZUELA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 3 de mayo de 1984, bajo el n° 54, Tomo 19-A Sgdo., MENSERVICA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de abril de 1970, bajo el n° 28, Tomo 40-A, y L. GRATEROL ORGANIZACIÓN, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de abril de 1993, bajo el n° 76, Tomo 26-A Pro., VH-EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 27 de julio de 1993, bajo el n° 7, Tomo 10-A, TRANSPORTE DE VALORES CARIBE, C.A., (TRANSVALCAR), domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el día 5 de agosto de 1963, bajo el nº 51, Tomo 25-Sgdo, CORPODATA, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 2 de julio de 1973, bajo el n° 78, Tomo 72-A, TRANSVALCAR AIR COURIER, S.A., (antes denominada IML AIR COURIERS DE VENEZUELA), domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito originalmente en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 31 de octubre de 1985, bajo el n° 53, Tomo 25-A Sgdo. y, posteriormente, en Asamblea General Extraordinaria de fecha 18 de julio de 1989, se cambió la denominación quedando inserta en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 26 de julio de 1989, bajo el n° 63, Tomo 29-A Sgdo., MENSAJEROS RADIO WOLDWIDE, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de julio de 1988, bajo el n° 10, Tomo 19-A Sgdo., P.O. BOX AIR INTERNATIONAL, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 2 de septiembre de 1985, bajo el n° 77, Tomo 48-A Sgdo., EXPRESOS T.C., C.A., domiciliada en Valencia y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 7 de marzo de 1979, bajo el n° 81, Tomo 64-B Sgdo., FEDERAL EXPRESS HOLDINGS, S.A., constituida de conformidad con las leyes del Estado de Delaware, Estados Unidos de América y domiciliada en Caracas, Venezuela, según consta de inscripción realizada por ante en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de octubre de 1990, bajo el n° 27, Tomo 33-A Pro., AEROCAMIONES DE VENEZUELA, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 21 de noviembre de 1958, bajo el n° 38, Tomo 33-A, modificados sus Estatutos por asientos sucesivos, siendo la última modificación, en fecha 27 de junio de 1994, anotada bajo el n° 10, Tomo 101-A Pro., ENTREGAS VALEXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 27 de enero de 1994, bajo el n° 29, Tomo 22-A Sgdo., y modificada posteriormente, por ante ese mismo Registro, en fecha 20 de septiembre de 1995, bajo el n° 15, Tomo 409-A Sgdo., CARTEXPRESS, C.A. (CARXPRECA), domiciliada en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 25 de junio de 1992, bajo el n° 46, Tomo 37-A, y COURRIER EXPRESS J.E. 2007, C.A, domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de agosto de 1994, bajo el n° 32, Tomo 66-A-Pro, contra las Resoluciones n° 389 y 390 del 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura).
I
Antecedentes del Caso
Mediante escrito de 15 de marzo de 1995, las sociedades mercantiles DHL FLETES AEREOS, C.A, domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 25 de enero de 1980, bajo el n° 5, Tomo 14-A Pro., ZOOM INTERNATIONAL SERVICES, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 1° de julio de 1976, bajo el n° 54, Tomo 72-A Pro., DOCUMENTOS MERCANTILES, S.A. (DOMESA), domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 5 de noviembre de 1975, bajo el n° 2, Tomo 58, JET INTERNATIONAL, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 16 de marzo de 1976, bajo el n° 19, Tomo 43-A, TRANSFERENCIAS Y ENCOMIENDAS ANGULO LOPEZ, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 4 de octubre de 1985, bajo el n° 40, Tomo 6-A Sgdo., REPRESENTACIONES MARCOS GONZALEZ-RMG COURIER SERVICES, S.R.L., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de noviembre de 1984, bajo el n° 52, Tomo 32-A Pro., MARIN, HURTADO Y ASOCIADOS, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 28 de julio de 1992, bajo el n° 16, Tomo 45-A Pro., TRANSPORTE ENCOURIERS´S EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de enero de 1991, bajo el n° 48, Tomo 10-A Sgdo., MENSAJEROS ENCO-RECORDS, S.R.L., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 11 de febrero de 1977, bajo el n° 28, Tomo 29-A Sgdo., y reconstitución de fecha 29 de noviembre de 1993, bajo el n° 7, Tomo 107-A Sgdo., INTERNATIONAL BONDED COURIERS DE VENEZUELA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 3 de mayo de 1984, bajo el n° 54, Tomo 19-A Sgdo., MENSERVICA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de abril de 1970, bajo el n° 28, Tomo 40-A, y L. GRATEROL ORGANIZACIÓN, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de abril de 1993, bajo el n° 76, Tomo 26-A Pro., (en lo sucesivo las recurrentes) representadas por los abogados Humberto Briceño León y Alejandro Lares Díaz, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los n° 13.946 y 17.680, interpusieron ante la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, “...RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD contra las Resoluciones del Ministerio de Transporte y Comunicaciones números. 389 y 390, ambas de fecha 5 de diciembre de 1994, conjuntamente con AMPARO CONSTITUCIONAL, de conformidad con lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República de Venezuela, en concordancia con los artículos 2, 5 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (Ley de Amparo), por lesionar las mencionadas resoluciones las garantías establecidas en los artículos 224, 223, 68, 60 ord. 2°, 5°, 7° y 46 de la Constitución, relativas al principio de legalidad tributaria, el derecho a la defensa, el principio de la legalidad sancionatoria y la garantía a la libertad económica...” (sic).
En fecha 16 de marzo de
1995, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a
la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó, a los fines de decidir la acción de
amparo. En fecha 14 de junio de 1995, se reasignó la ponencia al magistrado
Alfredo Ducharne Alonzo.
En fecha 3
de agosto de 1995, la Sala declaró con lugar la acción de amparo constitucional
ejercida como medida cautelar en el recurso contencioso administrativo de
anulación interpuesto contra las Resoluciones n° 389 y 390 del 5 de diciembre
de 1994, dictadas por el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones, hoy
Ministro de Infraestructura, con votos salvados de los magistrados Hildegard
Rondón de Sansó y Humberto J. La Roche, y en consecuencia, ordenó suspender
temporalmente las mencionadas Resoluciones, mientras se resuelve el recurso de
anulación conjuntamente interpuesto.
En fecha 9 de agosto de 1995, la Sala
pasó los autos al Juzgado de Sustanciación y en fecha 3 de octubre de 1995
admitió el recurso de nulidad interpuesto ordenando notificar mediante oficio a
los ciudadanos Fiscal y Procurador
General de la República. Asimismo, se ordenó librar el cartel a que hace
referencia el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
y oficiar al entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, solicitándole
la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente juicio.
Mediante
diligencia de fecha 11 de octubre de 1995, la abogada Clementina De Castro
Castañeda, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el número 54.502, actuando en su carácter de apoderada judicial de las empresas
recurrentes, solicitó se notificara al Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela (en lo sucesivo IPOSTEL) de la mencionada sentencia, a los efectos de
su ejecución. Mediante auto de 17 de octubre de 1995, el Juzgado de
Sustanciación acordó oficiar a IPOSTEL.
Mediante escrito de fecha 23 de
enero de 1996, el abogado Humberto Briceño León, antes identificado, actuando
en su carácter de apoderado judicial de las sociedades mercantiles VH-EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del
Estado Carabobo, el 27 de julio de 1993, bajo el n° 7, Tomo 10-A, TRANSPORTE DE VALORES CARIBE, C.A.,
(TRANSVALCAR), domiciliada en Caracas y constituida mediante documento
inscrito por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del
Distrito Federal y Estado Miranda el día 5 de agosto de 1963, bajo el nº 51,
Tomo 25-Sgdo, CORPODATA, C.A., domiciliada en Caracas y constituida
mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 2 de julio de 1973, bajo el
n° 78, Tomo 72-A, TRANSVALCAR AIR
COURIER, S.A., (antes denominada IML AIR COURIERS DE VENEZUELA),
domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito originalmente
en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y
Estado Miranda, el 31 de octubre de 1985, bajo el n° 53, Tomo 25-A Sgdo. y,
posteriormente, en Asamblea General Extraordinaria de fecha 18 de julio de 1989,
se cambió la denominación quedando inserta en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 26 de
julio de 1989, bajo el n° 63, Tomo 29-A
Sgdo., MENSAJEROS RADIO WOLDWIDE,
C.A., domiciliada en Caracas y
constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 13 de julio
de 1988, bajo el n° 10, Tomo 19-A Sgdo., P.O.
BOX AIR INTERNATIONAL, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante
documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción
Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 2 de septiembre de 1985,
bajo el n° 77, Tomo 48-A Sgdo., EXPRESOS
T.C., C.A., domiciliada en Valencia y constituida mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado
Carabobo, el 7 de marzo de 1979, bajo el n° 81, Tomo 64-B Sgdo., FEDERAL EXPRESS HOLDINGS, S.A., constituida de conformidad con las
leyes del Estado de Delaware, Estados Unidos de América y domiciliada en
Caracas, Venezuela, según consta de inscripción realizada por ante en el
Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal
y Estado Miranda, el 24 de octubre de 1990, bajo el n° 27, Tomo 33-A Pro., AEROCAMIONES
DE VENEZUELA, C.A., domiciliada en Caracas y constituida mediante documento
inscrito en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda, el 21 de noviembre de 1958, bajo el n° 38, Tomo 33-A,
modificados sus Estatutos por asientos sucesivos, siendo la última
modificación, en fecha 27 de junio de 1994, anotada bajo el n° 10, Tomo 101-A
Pro., ENTREGAS VALEXPRESS, C.A.,
domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro
Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, el 27 de enero de 1994, bajo el n° 29, Tomo 22-A Sgdo., y modificada
posteriormente, por ante ese mismo Registro, en fecha 20 de septiembre de 1995,
bajo el n° 15, Tomo 409-A Sgdo., y CARTEXPRESS,
C.A. (CARXPRECA), domiciliada en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia y
constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Estado Zulia, el 25 de junio de 1992, bajo el n° 46, Tomo 37-A, (en lo sucesivo
los terceros interesados) solicitó que las empresas antes identificadas, sean
consideradas “... partes interesadas en
el recurso contencioso administrativo de nulidad que cursa ante esta Sala con
el N° 11.546, contra las Resoluciones del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones Nos. 389 y 390 ambas de fecha 5 de diciembre de 1994, publicadas
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.812 Extraordinario de
fecha 12 de diciembre de 1994 (...). Dentro del lapso de ley, y para que en
caso que no se estime el anterior pedimento, acudan (...) a hacerse
coadyuvantes de esta acción...” (sic).
En fecha 23 de enero de 1996, el abogado Humberto Briceño León, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de las empresas antes aludidas, solicitó que se extendiera a sus representadas los efectos de la sentencia de fecha 3 de agosto de 1995 dictada por esta Sala. Asimismo, solicitó de manera subsidiaria, que en caso de no ser extendidos los efectos de la sentencia de amparo cautelar a sus representadas, se suspendiera con respecto a ellas los efectos de las Resoluciones impugnadas.
En fecha 24
de enero de 1996, la apoderada judicial de las empresas recurrentes, abogada
Clementina De Castro Castañeda, mediante escrito solicitó que se pasara a
dictar sentencia definitiva sin las etapas procesales de relación, pruebas e
informes, previa declaratoria de la presente causa como de mero derecho.
Asimismo, solicitó subsidiariamente, se declarara la urgencia del caso, y en
consecuencia, la reducción de los
lapsos procesales en el presente juicio, procediendo a sentenciar sin más
trámites. Y el 25 de enero de 1996, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar
los autos a la Sala, a los fines del pronunciamiento correspondiente, por lo
que el 6 de febrero de 1996, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma
fecha se designó ponente a la magistrada Cecilia Sosa Gómez, a los fines de
decidir la reducción de lapsos.
Mediante
escrito de fecha 22 de febrero de 1996, la ciudadana abogada Luisa Barbella de
Osorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n°
48.312, actuando en su carácter de sustituta del Procurador General de la
República, solicitó se declarara improcedente la petición de la
recurrente de tramitar el presente recurso como de mero derecho en virtud de la
urgencia jurada por las recurrentes, sin la relación de la causa ni informes.
Por auto
del 1° de octubre de 1996, se dejó constancia de la reconstitución de la Sala
Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, ordenándose la
continuación del procedimiento en el estado en que se encontraba.
En decisión
de fecha 1° de octubre de 1996, la Sala declaró como partes en el presente
procedimiento a todas aquellas empresas que concurrieron al llamado del cartel,
improcedente la extensión a las mencionadas empresas de los efectos del amparo
cautelar acordado por esta Sala en fecha 3 de agosto de 1995 a las recurrentes,
con lugar la suspensión de efectos de las Resoluciones impugnadas, improcedente
la solicitud de mero derecho y con
lugar la declaratoria de urgencia y la reducción de los lapsos procesales.
En
fecha 7 de octubre de 1996, la Sala pasó los autos al Juzgado de Sustanciación
y por auto del 10 de octubre de 1996, dicho Juzgado acordó notificar a las
partes la continuación de la causa, de conformidad con lo establecido en el
artículo 233 del Código de Procedimiento Civil.
Mediante
diligencia de fecha 17 de diciembre de 1996, el abogado Alejandro Lares Díaz,
antes identificado, en su carácter de apoderado judicial de las empresas
recurrentes así como de las coadyuvantes, se dio por notificado, a los efectos
de la continuación de la causa.
El 20 de
marzo de 1997, el Juzgado de Sustanciación acordó el pase del expediente a la
Sala, por lo que en fecha 2 de abril de
1997, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a
la magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, fijándose el quinto (5°) día de
despacho para comenzar la relación.
Mediante
escrito de fecha 15 de abril de 1997, las abogadas Josefa Urdaneta de Laouchez
y María Alejandra Vásquez García, inscritas en el Inpreabogado bajo los n°
5.342 y 48.343, respectivamente, actuando en su carácter de sustitutas del
ciudadano Procurador General de la República, solicitaron medida cautelar
innominada.
En fecha 22
de abril de 1997, compareció la abogada María Alejandra Vásquez García, antes
identificada, actuando en su carácter de sustituta del ciudadano Procurador
General de la República, a los fines de consignar la opinión de ese Despacho,
en el sentido, de que fuese declarada sin lugar la acción de nulidad
interpuesta por las empresas recurrentes.
En fecha 23
de abril de 1997, terminó la relación de la presente causa y la Sala dijo
“Vistos”.
En
fecha 13 de mayo de 1997, comparecieron los apoderados judiciales de las
empresas recurrentes, a los fines de consignar escrito contentivo de
observaciones al escrito de informes presentado por la sustituta del ciudadano
Procurador General de la República de fecha 22 de abril de 1997.
En fecha 3
de junio de 1997, compareció el apoderado judicial de las empresas recurrentes,
Humberto Briceño León, a los fines de consignar documentación anexa que
demuestra que sus representadas han venido pagando a IPOSTEL por el derecho de
habilitación la cantidad de seis mil bolívares (Bs. 6.000,00) semestrales, al
inicio de cada semestre conforme a lo dispuesto en la Cláusula Tercera del
Contrato de Habilitación Postal. Igualmente, demuestra que sus representadas
han cumplido cabal y oportunamente con lo dispuesto en el ordinal 4° del Anexo
I del Contrato de Habilitación Postal.
En fecha 23
de octubre de 1997, compareció el ciudadano Iván Darío Badell González,
actuando en su carácter de Fiscal General de la República, a los fines de
consignar la opinión de ese Despacho, en el sentido de que sea declarada
parcialmente con lugar la acción de nulidad interpuesta por las empresas
recurrentes, a lo cual el 16 de diciembre de 1997, los apoderados judiciales de
las empresas recurrentes, consignaron escrito mediante el cual rechazan, niegan
y contradicen el contenido del escrito de informes presentado por el ciudadano
Fiscal General de la República.
El 29 de
julio de 1998, comparecieron los abogados Rafael Gómez Díaz, Manuel A. Gómez y
Adriana Lezcano, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
los n° 1.541, 53.900 y 69.970 respectivamente, actuando en su carácter de
apoderados judiciales de la sociedad mercantil COURRIER EXPRESS J.E. 2007,
C., domiciliada en Caracas y
constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 29 de agosto
de 1994, bajo el n° 32, Tomo 66-A-Pro, a los fines de solicitar que declare a
su representada como parte en este procedimiento, que se suspendan con respecto
a ella los efectos de las Resoluciones impugnadas, y en caso de ser negado este pedimento, se acuerde
medida innominada, a favor de su representada, ordenando a IPOSTEL se abstenga
de exigirle el cumplimiento de las Resoluciones impugnadas. Asimismo,
solicitaron que la Sala anulara las Resoluciones impugnadas en el presente
recurso con base a todos los argumentos expuestos por las accionantes en fecha
15 de marzo de 1995.
Por auto de fecha 8 de marzo de 2000, se
ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba, y se
designó ponente al magistrado Carlos Escarrá Malavé.
En fecha 11 de abril de
2000, compareció el apoderado judicial de las empresas recurrentes, abogado
Alejandro Lares Díaz, a los fines de solicitar que se dicte sentencia en la
presente causa, lo cual fue ratificado en 8 de febrero de 2001.
Por auto de fecha 14 de
febrero de 2001, se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se
encontraba y se reasignó la ponencia a la magistrada Yolanda Jaimes Guerrero.
En fecha 3 de abril de 2001,
el abogado César León Blanco, inscrito en el Inpreabogado bajo el número
18.849, actuando en su carácter de Consultor Jurídico y apoderado de IPOSTEL,
consignó escrito mediante el cual solicitó se declare consumada la perención en
la presente causa.
En fecha 1º de noviembre de 2001, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia n° 2522, publicada el 6 de noviembre de 2001, declarando consumada la perención, y en consecuencia, extinguida la instancia en la presente causa, así como el decaimiento de la decisión cautelar dictada por esta Sala en fecha 3 de agosto de 1995, mediante la cual se ordenó suspender temporalmente el contenido de las Resoluciones n° 389 y 390 de fechas 5 de diciembre de 1994, mientras se resolviera el recurso de anulación conjuntamente interpuesto, así como la decisión de fecha 1º de octubre de 1996, mediante la cual la Sala de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, declaró con lugar la solicitud de suspensión de los efectos de las Resoluciones impugnadas.
En fecha 31 de enero de 2002 el abogado Luis Bouley Gallardo, apoderado judicial de la empresa RAPID INTERNATIONAL COURIER. C.A. domiciliada en Caracas y constituida mediante documento inscrito en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 26 de julio de 1985, bajo el n° 6, Tomo 24-A Sgdo, solicitó se declare a su representada como parte interesada en el presente juicio de nulidad, así como la extensión de los efectos del amparo otorgado mediante sentencia de 28 de junio de 1995 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Abierto el correspondiente cuaderno separado a objeto de tramitar las inhibiciones propuestas por los Magistrados naturales de la Sala y realizadas las convocatorias de rigor, por medio de acta de 26 de agosto de 2003, se constituyó la Sala Político-Administrativa Accidental, quedando conformada por Octavio Sisco Ricciardi, Presidente; Teodoro Correa Aponte, Vicepresidente y María Luisa Acuña López, Conjueza. En ese mismo acto se designó ponente al conjuez ad-hoc Octavio Sisco Ricciardi quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 17 de septiembre de 2003 el abogado Humberto Briceño León,
actuando en su carácter de apoderado judicial de las recurrentes, consignó
escrito haciendo consideraciones finales con relación a la acción de nulidad
presentada contra las Resoluciones cuestionadas.
En fecha 11 de diciembre de 2003, la Sala Accidental convocó a las partes a celebrar acto de resolución alternativa de controversias. Asistieron, el apoderado judicial de las empresas recurrentes, la representación de la Procuraduría General de la República, representantes del Ministerio de Infraestructura y el representante de IPOSTEL, quienes manifestaron su imposibilidad de avenirse.
II
Consideraciones para Decidir
El presente recurso contencioso administrativo se inicia en razón de la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad e ilegalidad de las Resoluciones n° 389 y 390 del 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (rectius Ministerio de Infraestructura).
Los fundamentos jurídicos alegados por los recurrentes en el recurso de nulidad, se basan en razones de inconstitucionalidad de las Resoluciones n° 389 y 390 al supuestamente lesionar las garantías establecidas en los artículos 224, 223, 68, 60 numerales 2, 5, y 7, y 69 de la derogada Constitución de la República de Venezuela de 1961, los cuales referían a los principios de la legalidad tributaria, del derecho a la defensa, el principio de la legalidad sancionatoria y la garantía de la libertad económica.
En igual sentido, los recurrentes observan que existen supuestos vicios de orden legal, a saber, artículo 4 del Código Orgánico Tributario (hoy día derogado por el vigente Código Orgánico Tributario de 5 de marzo de 2002); artículo 37 del Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Concesiones de Obras Públicas y Servicios Públicos Nacionales (denominada por los recurrentes Ley de Concesiones); párrafo único del artículo 16 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, y; violación de las normas internacionales de correo, así como acusan una supuesta ausencia de base legal.
En tal sentido pasa esta Sala Político Administrativa Accidental a examinar los alegatos de fondo esgrimidos por los recurrentes a fin de determinar la procedencia o no de la nulidad de las Resoluciones n° 389 y 390 de 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura), las cuales aparecieron publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela n° 4.812 Extraordinario de 12 de diciembre de 1995.
I.-
De las Resoluciones Impugnadas
En razón del presente recurso contencioso administrativo de nulidad de las Resoluciones señaladas, pasa esta Sala Político Administrativa Accidental a conocer de los alegatos de los recurrentes.
La Resolución n° 389 dispone textualmente lo siguiente:
Por disposición del ciudadano Presidente de
la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la
Ley de Correos y 16, literal “c” de la Ley que crea el Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela (IPOSTEL) y en concordancia con lo establecido en los
artículos 3, 20, 21, y 22 del Reglamento de la Ley de Correos y 13 del
Reglamento sobre Concesión de los Servicios de Correos,
RESUELVE
Artículo 1-. Conforme a la Ley de Correos y
su Reglamento, y al Reglamento sobre Concesión de los Servicios de Correo, las
Empresas privadas de Correos, autorizadas o habilitadas por el instituto Postal
Telegráfico de Venezuela, estampar en el deber estampar el Franqueo Postal
obligatorio en cada una de las piezas de correspondencia o piezas postales de
hasta dos (2) kilogramos que circule por ellas, antes de proceder a su
movilización.
Artículo 2.- Para la estampación del
Franqueo Postal al cual se refiere el artículo anterior, las Empresas privadas
de Correos o de Transporte autorizadas o habilitadas por el Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela están en la obligación de utilizar maquinas
franqueadoras.
Las empresas que no están equipadas con
máquinas franqueadotas en el momento, dispondrán de un plazo de noventa (90)
días, contados a partir de la publicación de esta Resolución para hacerlo.
Durante este plazo deberán hacer uso de las estampillas postales para el debido
franqueo.
Artículo 3.- La estampación del Franqueo
Postal obligatorio de cada pieza de correspondencia o pieza postal de hasta dos
(2) kilogramos, al cual están obligadas la Empresas privadas de Correo o
Transporte o habilitadas por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela,
deberá contener: el monto del Franqueo Postal, el número de la autorización o
habilitación y el nombre o razón social de la empresa autorizada o habilitada.
Artículo 4.- La utilización de maquinas
franqueadotas por parte de las Empresas privadas de correo o de Transporte
autorizadas o habilitadas por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela,
estará sujeto a Normas y Procedimientos establecidos por dicho Instituto para
el uso de las maquinas franquedoras en general.
Artículo 5.- Conforme se desprende de lo
dispuesto en la Ley de Correos y su Reglamento, se entiende por Franqueo Postal
el pago obligatorio del Porte que causa cada una de las piezas de
correspondencia o piezas postales, de acuerdo con la aplicación de las Tarifas
autorizadas por el Ejecutivo Nacional para el Servicio Público Nacional de
Correos prestados por el Estado.
Artículo 6.- Las Tarifas para el Franqueo
Postal Obligatorio por cada pieza de correspondencia o pieza postal de hasta
dos (2) kilogramos que circule a través de las Empresas privadas de Correos o
de Transporte, autorizadas o habilitadas por el Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela, serán las mismas que se aplican a las piezas de correspondencia o
piezas postales de hasta dos (2) kilogramos que circulan por el Servicio
Público de Correos prestado por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela,
en el Territorio Nacional.
Artículo 7.- Todas las piezas de
correspondencia o piezas postales de hasta dos (2) kilogramos que las Empresas
privadas de Correo o Transporte autorizadas o habilitadas por el instituto
Postal Telegráfico de Venezuela movilicen desde el exterior con destino a
Venezuela tendrán que ser previamente nacionalizadas, para lo cual deberán
estampar y pagar el franqueo postal obligatorio de acuerdo con las Tarifas
fijadas para el Servicio Público de Correos nacional.
Artículo 8.- A las Empresas privadas de Correo o Transporte autorizadas o
habilitadas por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela que no cumplan con
lo establecido en esta Resolución, les será revocada de pleno derecho la
autorización o habilitación por el Instituto postal Telegráfico de Venezuela.
Artículo 9.- Se deroga la Resolución de este Despacho Nro. 140 de fecha 09 de
junio de 1993, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 35.231 del 11 de junio de
1993.
La Resolución nº 390 establece textualmente lo siguiente:
Por disposición del ciudadano Presidente de
la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley de
Correos y 16, literal “c” de la Ley que crea el Instituto postal Telegráfico de
Venezuela (IPOSTEL) y en concordancia con lo establecido en el artículo 10 del
Reglamento sobre Concesión de los Servicios de Correos.
RESUELVE
Artículo 1°. Se autorizan los montos fijados por el Directorio del Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela (IPOSTEL) para el otorgamiento de la Concesión o
Habilitación para los servicios de correos y para su respectiva renovación en
la forma siguiente:
a) La cantidad de OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL
BOLIVARES (Bs. 850.000,00) por el derecho de habilitación o renovación en el
caso de las empresas de correos privadas ya establecidas.
b) la cantidad de DOSCIENTOS CINCUENTA MIL
BOLIVARES (Bs. 250.000,00) para los pagos semestrales posteriores, válido para
las nuevas concesiones como para las ya existentes.
Artículo 2°. En el caso de otorgamiento de
una concesión o habilitación para los servicios de correo, el monto fijado en
el literal a) del artículo 10, será pagado por las empresas privadas de correo
o transportes solicitantes mediante cheque de gerencia, no endosable a nombre
del Instituto Postal Telegráfico de Venezuela, de la siguiente forma:
a) En la oportunidad de solicitar
autorización o habilitación, o en la oportunidad de solicitar la renovación, la
cantidad correspondiente al veinte por ciento (20%) del monto total fijado.
Dicha cantidad estará destinada a cubrir los costos originados por la
tramitación y en consecuencia, no será devuelta por el Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela a la empresa solicitante en caso de no ser aprobada
dicha solicitud.
b) Al momento de ser otorgadas la concesión
o habilitación, la cantidad correspondiente al ochenta por ciento (80%) del
monto total fijado.
Artículo 3°. El monto fijado en el literal
b) del artículo 1°, será pagado semestralmente por las empresas privadas de
correos o de transporte autorizados o habilitados por el Instituto Postal
Telegráfico de Venezuela, mediante cheque de gerencia, no endosable, a nombre
del Instituto Postal Telegráfico de Venezuela.
Artículo 4°. A los fines del pago semestral,
al cual se refiere el artículo 3°, se consideraran dos semestres en el año: el
primer semestre se iniciara el primero de y finalizará el 30 de junio. El
segundo semestre se iniciará el 1° de julio y finalizará el 31 de diciembre. En
consecuencia:
a) La cantidad correspondiente al primer
semestre de cada año, deberá ser pagada al Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela, durante los primeros cinco (5) días hábiles del mes de enero de cada
año.
b) La cantidad correspondiente al segundo
semestre de cada año, deberá ser pagada al Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela, durante los primeros cinco (5) días hábiles del mes de julio de cada
año.
c) En el caso de nuevas concesiones o
habilitaciones otorgadas, deberán ajustarse a la forma de pago indicada en los
literales a) y b); en el entendido de que el pago semestral corresponderá al
semestre en curso.
Artículo 5°. El pago por parte de las
empresas de correos privados o de transporte al Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela de los montos fijados en el artículo 1°, no las exime del pago del
franqueo postal al cual están obligados conforme a la Ley de Correos y su
Reglamento, y al Reglamento de Concesión de los Servicios de Correos.
Artículo 6°. Las cantidades indicadas en el
artículo 1° apartes a) y b) de está resolución, podrán ser revisadas y
modificadas anualmente por el Directorio del Instituto Postal Telegráfico de
Venezuela, en base al Índice de Precios al Consumidor del Área Metropolitana de
Caracas del Banco Central de Venezuela.
Las recurrentes denuncian que la Resolución nº 389 está viciada por violar el principio constitucional de la legalidad tributaria; que la misma carece de base legal –al igual que la Resolución nº 390 manifiestan-; quebranta el principio de la legalidad sancionatoria así como el derecho a la defensa; igualmente denuncian que las Resoluciones nº 389 y 390 transgreden el principio de igualdad, justicia y proporcionalidad ante las cargas públicas. Por otra parte, las recurrentes alegan que la Resolución nº 390 violó el derecho a la defensa como la Ley de Concesiones. Finalmente, atacan los actos administrativos contenidos en las Resoluciones nº 389 y 390, por estar viciadas al abusar de la posición de dominio así como atentatorias de normas contenidas en Convenios y Tratados Internacionales en materia de correo.
A.-
De la Violación a la Reserva Legal Tributaria
1.- Las recurrentes señalan que por medio de la Resolución nº 389 se violó en su desmedro el principio de la reserva legal, según el cual todo tributo debe ser establecido previamente por ley antes de ser pechado por la Administración tributaria.
Tal principio se encontraba consagrado en la Constitución de la República de Venezuela de 1961, en su artículo 224 que señalaba:
Artículo
224.- No podrá cobrarse ningún
impuesto ni otra contribución que no estén establecidos por ley, ni concederse
exenciones ni exoneraciones de los mismos sino en los casos por ella misma
previstos.
En este mismo orden de ideas, el derogado Código Orgánico Tributario de 1994 refería:
Artículo
4.- Sólo a la ley corresponde regular con sujeción a las normas
generales de este Código, las siguientes materias:
1.- Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo;
Este principio de la reserva legal tributaria hoy día se encuentra consagrado de igual manera en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, y en el nuevo Código Orgánico Tributario de 2002 en sus artículos 317 y 3 respectivamente. Esto implica que sólo mediante ley podrán crearse tributos, sean estos impuestos, tasas o contribuciones especiales. Exclusivamente la ley podrá imponer a los contribuyentes una obligación tributaria y la Administración tributaria (en su sentido más lato) tendrá potestad para recabar esos gravámenes, en la medida que la ley se lo permita.
Dicha figura, analizada desde el punto de vista del contribuyente, representa una garantía para éste, por cuanto prohíbe a la Administración cobrar impuestos, tasas u otras contribuciones que no hayan sido previamente establecidas mediante ley, lo cual constituye indudablemente una seguridad jurídica para el administrado.
2.- En este orden de ideas, esta Sala Político Administrativa Accidental considera necesario estudiar la actividad del correo a la luz de los conceptos emanados de la doctrina, normativa y jurisprudencia, bajo el marco conceptual del servicio público.
El servicio público puede ser definido como la actividad administrativa de naturaleza prestacional destinada a satisfacer necesidades colectivas de manera regular y continua, previamente calificada como tal por un instrumento legal, realizada directa o indirectamente por la Administración Pública y por tanto, sometido a un régimen de Derecho público. (José Peña Solís. “La Actividad Administrativa de Servicio Público: Aproximación a sus Lineamientos Generales”, en “Temas de Derecho Administrativo. Libro Homenaje a Gonzalo Pérez Luciani”. Vol. I. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Libros Homenaje nº 7. Caracas, 2002. Pág. 433).
Los servicios públicos contienen una serie de elementos que los caracterizan, entre los que están la actividad prestacional, la satisfacción de necesidades colectivas (o la vinculación al principio de la universalidad del servicio), la regularidad y continuidad del servicio, la calificación por ley de la actividad como servicio público (publicatio), la gestión directa o indirecta de la Administración Pública, y su consecuencial régimen de Derecho público.
Así, la Constitución señala de manera directa y expresa en el artículo 156, que el régimen de correo es un servicio público.
Artículo 156.
Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(...)
28. El régimen del
servicio de correo y de las telecomunicaciones, así como el régimen y la
administración del espectro electromagnético. (Énfasis añadido).
En este sentido, la publicatio se cumple de manera absoluta, cuando la propia Carta Magna otorga al régimen de correo carácter de servicio público. Tal situación es confirmada por la Ley de Correos de 1958.
Artículo 1.- El Correo es un servicio público prestado exclusivamente por el Estado que se regirá por las disposiciones de la presente Ley y sus Reglamentos y por las Convenciones, Acuerdos y Tratados Postales ratificados por la Nación. (Énfasis añadido).
Ahora bien, en este orden de ideas, es de hacer notar que las nuevas tendencias en materia de correo han conllevado a la necesidad de regular, desde el punto de vista jurídico, las diversas modalidades y en este sentido, una de ellas viene dada por la posibilidad de que el Estado, en este caso la Administración concurra junto con los particulares en la prestación de los servicios públicos. En efecto, la doctrina del Derecho administrativo reconoce tales tendencias bajo el concepto del llamado nuevo servicio público, el cual tiene como característica fundamental la liberalización de los servicios públicos por parte del Estado.
Con este proceso de liberalización se reformula el principio de gestión de los servicios públicos, mediante el cual el Estado se reservaba la prestación del servicio de manera absoluta. Así, la liberalización de los servicios públicos implica la revisión de ese concepto tradicional dispuesto en el artículo 1º de la Ley de Correos a las nuevas realidades socio-económicas, operándose de esta manera un cambio significativo del sistema tradicional del servicio de correo donde exista un sistema abierto, presidido por la libertad de empresa, con determinadas obligaciones o cargas de servicio público y en régimen de competencias abiertas como cualquier otra actividad comercial o industrial.
Así, el Estado traslada la prestación del servicio a los particulares, mediante concesiones y deja de ser el prestador exclusivo del servicio para ser el ente regulador de esos particulares que prestan dichos servicios –pudiendo concurrir el Estado igualmente-, todo ello enmarcado dentro de las consideraciones del nuevo Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia.
Sin embargo, es necesario destacar que el hecho que exista liberalización de los servicios públicos no implica que el Estado se desentiende de los mismos, sino que actúa como ente regulador y organizador de las políticas públicas de prestación de servicios básicos.
En este sentido, la exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es bastante clara:
“...el Estado no está ausente, tiene un
papel fundamental como ente regulador de la economía (...) se plantea un
equilibrio entre el Estado y mercado, en razón de que el problema no es más
Estado o menos Estado, sino un mejor estado y el mercado no es un fin en si
mismo, sino un medio para satisfacer las necesidades colectivas, ese equilibrio
debe prevalecer entre productividad y solidaridad, entre eficiencia económica y
justicia social, dando libertad a la iniciativa privada y preservando el
interés colectivo”.
Por otra parte, desde el punto de vista de la doctrina extranjera, el régimen de la regulación económica se encuentra orientado a interferir en las conductas de los agentes económicos, a fin de eliminar los costos de transacción, y simulando, de esta forma, la existencia de un mercado plenamente competitivo donde el mismo no existe (Oscar Aguilar Valdez. “Entes Reguladores de Servicios Públicos” en VI Jornadas de Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer Carias”. El Nuevo Servicio Público. Tomo I Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas 2002. Pág. 164).
La tendencia actual del Estado en materia de prestación de servicios públicos viene determinada por una participación de éste en las actividades de interés general que no siempre es directa, lo que no significa que se pierde o retire –ni debe hacerlo- sino que actúa de manera tal que coadyuva una competencia efectiva entre los distintos agentes económicos, por medio de un ordenamiento jurídico justo que ordena y disciplina la participación e iniciativa privada, al establecer cuándo y cómo se deben corregir las deficiencias del mercado, en aras de satisfacer el interés general.
Esto trae como consecuencia la necesidad de la conformación de una autoridad administrativa reguladora que tenga competencias, funciones y atribuciones ubicadas dentro del llamado Estado regulador. Por ende, el tema de los servicios públicos sigue teniendo un carácter predominantemente de Derecho público, ya que a pesar que la propensión práctica ha llevado a liberalizar los servicios públicos y dejar la prestación en manos de particulares, existe un control y una regulación por parte del Estado, la cual ordena, reglamenta y disciplina la actividad de esos entes privados prestadores de servicios públicos, de conformidad con ese Estado regulador.
Así, dentro del nuevo marco de Estado Social Democrático de Derecho y de Justicia “mediante el régimen de concesiones, el Estado y los entes que lo conforman pueden permitir a particulares la explotación de recursos naturales propiedad de la Nación o de esos entes, así como la prestación de servicios de naturaleza pública, pero estas concesiones no pueden ejercerse sino adecuándolas al interés público, como lo señala el artículo 113 constitucional así como al interés social, motivo por el cual ni los derechos que se le otorguen, ni la actitud de los concesionarios pueden tener una connotación distinta a la del Estado, y dentro de un Estado Social la concesión no puede estar destinada a aumentar el desequilibrio entre las clases, o entre el Estado y los ciudadanos. Las normas sobre responsabilidad social, recogidas en los artículos 299 y 326 constitucionales, a juicio de esta Sala son claras al respecto”. (Sentencia de la Sala Constitucional de 24 de enero de 2001. Caso: Créditos indexados. Ponente magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero).
En este orden de ideas, el Estado no pierde su condición de gestor de la prestación de los servicios públicos y de interventor en los casos en que el interés general lo amerite. No en vano, Brewer Carías al señalar la noción de servicio público aclara que los particulares no tienen derecho a desarrollarlas libremente. (Allan R. Brewer Carías. “El Régimen Constitucional de los Servicios Públicos” en “VI Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo”. Ob. Cit. Pág. 23). Por tanto, a juicio de esta Sala Político Administrativa Accidental los particulares detentan el derecho a prestar un servicio público que ha sido dado en concesión, pero el Estado no puede desvincularse de tal situación, sino que, por el contrario, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia, consagrado en el artículo 2 de la Constitución, este debe ser vigilante de cómo los particulares prestan tales servicios y así regular y controlar dicha gestión.
3.- Del análisis de los elementos de autos se desprende que las empresas recurrentes gozan de una concesión para el servicio de correo privado, ya que así expresamente lo reconocen y se desprende igualmente de autos que, conforme a los contratos de habilitación postal convenidos con IPOSTEL, el servicio de correo le es inherente al Estado, ya que es exclusivo y reservado a éste, de conformidad con el artículo 136 numeral 22 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961 --vigente para la época de la interposición de la acción de nulidad intentada-- así como el artículo 1 de la Ley de Correos. Por tanto, toda prestación de los servicios de correos por parte de personas distintas al Estado, requerirá de la concesión otorgada por IPOSTEL, previa opinión favorable del Ministerio de Infraestructura, entendiéndose por servicio de correo la recepción, expedición, transporte y distribución de correspondencia o piezas postales que no excedan de dos kilos. (artículos 1 y 2 del Reglamento sobre Concesión de los Servicios de Correos dictado mediante Decreto nº 2180 de 28 de julio de 1983, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela nº 32.784 de 8 de agosto de 1983).
Ahora bien, la Administración puede valerse de particulares para prestar el servicio de correos, tal como lo dispone el artículo 13 de la Ley de Correos; es decir, la Administración puede otorgar concesiones a particulares para que exploten ese espectro económico perteneciente a la Nación siendo éstas las convenciones por las cuales una persona pública (concedente) encarga a otra persona (concesionario) la explotación de un servicio público mediante una remuneración determinada por los resultados financieros de la operación. (Andre De Laubadere, Frank Moderne. “Traitè des Contrats Administratifs”. Vol. I. L.G.D.J. Paris, 1983. Pág. 283). El particular actúa bajo la dirección y control de la Administración, ya que el poder de imperio del ente concedente no se transfiere (Ramón Parada. “Derecho Administrativo”. Tomo I. Parte General. Duodécima edición. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales. Madrid, 2000. Pág. 306), por lo que subsiste una relación de derecho público, aún cuando el concedente se vincule de manera directa con el usuario por meras normas de derecho común.
4.- Ahora bien, para esta Sala Político Administrativa Accidental, la concesión implica la transferencia de derechos y deberes al concedente. La Administración faculta por medio del contrato administrativo a que el particular concesionario explote la prestación de un servicio público que en principio debió ejercer el Estado pero que, por razones de distinta índole decidió compartirla con los particulares, los que efectivamente realizan dicha prestación.
Empero, esto implica de igual manera la transferencia de los deberes que la Administración tenía al momento de prestar el servicio público. A tal efecto, si la Administración prestaba el servicio y debía cobrar un franqueo al usuario del servicio público, el concesionario deberá de la misma manera realizar ese cobro. En ese sentido, es determinante analizar si la Administración debe cobrar el denominado franqueo postal, por lo que es capital estudiar la naturaleza jurídica de dicha figura.
5.- El franqueo postal, posee varias acepciones, entre ellas: “Eximir de contribución o tributo; pagar el porte de la correspondencia y paquetes postales; y también adosar los sellos a aquella o a estos; pago del porte postal y colocación de los sellos en cartas y demás envíos por correo”. (Guillermo Cabanellas. “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”. Tomo III. Editorial Heliasta, S.R.L. Buenos Aires, 1979. Pág. 415).
En criterio de las recurrentes el franqueo postal no es más que un tributo. En efecto, los recurrentes consideran que la Administración impone y crea una tasa a los usuarios que deben pagar a través del concesionario.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 1 de la Ley de Correos, el correo es un servicio público prestado, exclusivamente por el Estado; es decir, que como contraprestación de ese servicio se paga un franqueo, que viene a ser el pago por el porte de la correspondencia al momento de su circulación. En ese sentido, el artículo 20 del Reglamento de la Ley de Correos establece los tipos de tasas que deben pagarse, por la clase de correspondencia y, además añade que estas se pagarán en timbres postales.
Artículo 20.- Salvo las excepciones que establece el artículo 17 de la Ley, toda
correspondencia que curse por Correo causará una o varias de las siguientes
tasas: ordinaria, certificada y aérea, que fijará el Ministerio de Trabajo y de
Comunicaciones, por Resolución especial.
Las tasas de los servicios especiales como
los de Giros Postales, Envíos Contra Reembolso, Valores declarados u otros, se
determinarán en sus correspondientes Decretos Reglamentarios.
Las tasas se pagarán en timbres fiscales.
De allí, deducen las recurrentes que el franqueo impuesto en la Resolución n° 389 es una verdadera tasa.
8.- Por su parte el artículo 19 de la Ley de Correos establece:
Artículo 19.- El franqueo previo de la correspondencia es obligatorio y puede hacerse mediante estampillas, estampaciones mecánicas el sello oficial o en las demás formas que establezca el Ejecutivo Nacional.
De la norma precedentemente señalada se evidencia que es inherente para la plena circulación de la correspondencia el estampar el franqueo postal, el cual como lo señala la Ley de Correos es de carácter obligatorio. Así, al establecerse la obligación de franqueo postal no se distingue entre quien preste el servicio, por lo que debe cumplirlo todo el que gestione el servicio público de correo.
Como ya se había señalado anteriormente, la Administración al conceder el derecho a prestar un servicio público, también transfiere ciertas prerrogativas y ciertos deberes. Si la ley no establece una diferenciación entre quién deba estampar el franqueo postal previo a la correspondencias, debe entenderse que no existe diferencia entre quien preste el servicio –sea la Administración o sea un concesionario de ella-. Luego, quien preste el servicio debe cumplir con la obligación de estampar dicho franqueo, por lo que si la Administración para el prestar el servicio público de correo se encuentra sujeta a estampar el franqueo a toda pieza de correspondencia inferior a dos kilos, entonces también debe hacerlo el concesionario. Por tanto, la obligación de imprimir el franqueo postal se extiende tanto a IPOSTEL como a las empresas concesionarias, ya que este franqueo –se insiste- es inherente a la actividad prestacional de correo.
De lo antes expuesto se desprende que la obligación de estampar un franqueo postal es anterior a la existencia de las Resoluciones n° 389 y 390 del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, por lo que mal podría señalarse que ese Ministerio creó mediante actos administrativos una obligación tributaria. En efecto, la Ley de Correos establece la obligación de estampar el franqueo, lo cual debe ser cumplido por el prestador del servicio público que estuviese frente a la prestación del mismo, en este sentido, la Ley prevé la tarifa a percibirse y se confiere a una autoridad pública el poder de establecerla y fijar el precio (José Canasi. “Derecho Administrativo”. Vol. II. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1974. Pág. 71).
Por otra parte, la Administración tiene las más amplias facultades para imponerle a sus concesionarios esas obligaciones ya que, si bien por medio de las concesiones la Administración delega un poder jurídico para la prestación y realización de un servicio público –como lo es el correo-, no es menos cierto que esa delegación no implica que el concedente renuncie al ejercicio de las facultades inherentes a ella, puesto que se le atribuye al concesionario solamente las indispensables para la realización del servicio reservándose sus poderes de intervención y control.
Entonces se tiene que, la situación del concesionario está determinada por las cláusulas del contrato por una parte y por los Reglamentos que dicte la Administración por la otra. Por tanto, en cualquier momento la Administración puede reglar el servicio de correo por medio de actos administrativos que modifiquen el contrato administrativo y la relación con los concesionarios, respetando por supuesto el equilibrio económico y financiero del contrato a fin de no menoscabar los derechos de los concesionarios. Señalado esto, se evidencia que la obligación del franqueo postal surge de la propia Ley de Correos en su artículo 19 y es inherente a la prestación de este servicio por lo que el Ministerio de Transporte y Comunicaciones al dictar la mencionada Resolución lo hizo en aplicación directa de la Ley eiusdem, con el fin de reglar el servicio ya que posee esa potestad.
9.- La doctrina diferencia en torno al pago que hacen los particulares a quien preste un servicio público no inherente a la soberanía del Estado –como lo sería el de correo, por ser éste susceptible de ser concedido a particulares-, entre las figuras del precio público y el precio privado, para diferenciarlo de la tasa o contribución que se paga por el servicio prestado directamente por el Estado en virtud de su potestad tributaria. En este mismo sentido se pronuncia el profesor Peña Solís al señalar que “En general se admite que la tarifa carece de naturaleza tributaria, motivo por el cual no puede ser conceptuada ni como un impuesto, ni como una tasa, sino como un precio, que generalmente es denominado público, atendiendo a los mecanismos de su fijación”. (Peña Solís, José “La Actividad Administrativa de Servicio Público...” Ob. Cit. Pág. 464). (Énfasis añadido).
Así, estima esta Sala Político Administrativa Accidental que las
prestaciones que realizan los particulares en retribución de un servicio tienen
siempre la naturaleza jurídica de un precio, ya sea que el servicio se preste
por un particular o por el Estado en régimen de libre competencia. Lo que el
Estado percibe como contraprestación del bien que suministra en su calidad de
prestador de un servicio no puede tener jurídicamente otra naturaleza que la
del precio, idéntica a la de los precios que el consumidor paga a un productor
de servicios privado.
Este criterio ayuda a distinguir y distanciar los conceptos de tasa y precio. Para la doctrina uruguaya la fuente de creación de cada una de ellas basta para separar una figura de la otra, señalándose que la ley crea la tasa mientras que el acuerdo de voluntades hace nacer el precio (Ramón Valdés Costa. “Curso de Derecho Tributario. Ediciones Depalma. Marcial Pons. Editorial Temis. Santa Fe de Bogotá, 1996. Pág. 141). Así, tasa vendría a ser el tributo cuyo presupuesto de hecho o generador se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente y cuyo resultado se destina a las necesidades del servicio correspondiente, determinadas de acuerdo a los fines perseguidos con su establecimiento. Las tasas corresponden a aquellos servicios inherentes al Estado que no se conciben prestados por los particulares, dada su íntima vinculación con la noción de soberanía que rige en cada lugar y tiempo. Sin embargo, no es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicio no inherente al Estado. Es decir, no se considera tasa la obligación de pagar el porte postal en la distribución de correspondencia por empresas privadas en las que no hay ninguna prestación estatal.
En el caso de autos, la pretendida denominación que esgrimen las recurrentes al atribuirle carácter de tributo, específicamente de tasa, a las tarifas de los servicios públicos de tributos, es indebida. En los servicios públicos inherentes al Estado siempre se está frente a servicios de naturaleza jurídica, inseparables del Estado y por lo tanto en principio gratuitos, salvo que una ley los grave con un tributo. En cambio, en estos otros servicios de carácter económico, en los que rige el principio de la onerosidad, su remuneración puede ser fijada por un acto administrativo. En efecto, la Administración Pública tiene la competencia de determinar la tarifa de la prestación de un servicio público. Tanto es así, que las leyes venezolanas más novedosas en materia de prestación y regulación de servicios públicos establecen un régimen tarifario donde la Administración define el modelo de tarifa. (Véase Ley Orgánica para la Prestación de los Servicios de Agua Potable y de Saneamiento en sus artículos 82 y sig.; Ley Orgánica de Servicio Eléctrico en sus artículos 79 y 80; Reglamento de la Ley Orgánica de Servicio Eléctrico en el artículo 88, y; Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos en el artículo 46). Igualmente, el Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, establece lo que para esa normativa debe entenderse como tarifa, y que a juicio de esta Sala resulta ilustrativo a los efectos de explicar el concepto de tarifa.
Artículo 2.- A los efectos de la interpretación y aplicación del presente
Reglamento, las definiciones que se indican a continuación tendrán el
significado siguiente:
(...)
Tarifas: Montos que determina la autoridad en contraprestación por el gas recibido y por los servicios contemplados en la Ley. (Énfasis añadido).
Así, la tarifa viene a ser la retribución por el beneficio obtenido por la prestación del servicio público y esa tarifa podrá ser fijada de manera directa y unilateral por la Administración como parte de la actividad administrativa de la regulación económica. Utilizando de nuevo el Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, de manera análoga puede verificarse que el artículo 46 eiusdem establecen que el Ejecutivo Nacional mediante el órgano competente por medio de Resoluciones, determinará las metodologías para el cálculo de los precios de los Hidrocarburos gaseosos en el mercado interno y fijará los referidos precios en los centros de despacho.
En efecto, cuando la actividad es prestada directamente por la propia Administración y se trata de servicios públicos inherentes a la soberanía estatal se está frente a tasas, es decir, obligaciones pecuniarias de conformidad con la ley, en virtud de la prestación de un servicio público individualizado en el contribuyente. Así, se estaría frente a un ingreso público tributario, regido por las normas que regulan la materia en la Constitución y el Código Orgánico Tributario por lo que esas tasas, como todo tributo, deben regirse por el principio de la legalidad tributaria. Pero se insiste, esto se configura ante la prestación de servicios públicos inherentes a la soberanía estatal.
Ahora bien, cuando se trata de un servicio no esencial a la soberanía misma del Estado pero que es prestado directamente por éste, se está frente a un “precio público”, el cual a pesar de constituir un ingreso público no tiene carácter tributario y en consecuencia no estaría regido por el principio de la legalidad tributaria. Luego, si el servicio público es prestado por un concesionario mediante cualquier forma de gestión indirecta se está en presencia de una tarifa o “precio privado”, el cual es el pago realizado por el usuario del servicio público al concesionario por la utilización y prestación de dicho servicio.
Así expresamente lo ha determinado la Sala Político Administrativa, mediante sentencia n° 01219 del 26 de junio de 2001:
“...siendo la concesión un mecanismo por el
cual la autoridad pública otorga a una concesionaria, entre otras, la misión de
gestionar un servicio público, el cumplimiento de esta función tiene lugar a
cambio de una remuneración que en la mayoría de los casos consiste en la tarifa
que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio”. (Sentencia
de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de 26 de
junio de 2001, número 01291. Ponente magistrado Levis Ignacio Zerpa). (Énfasis
añadido).
Estos tipos de precios, públicos y privados, no pueden entenderse como tributos, ya que simplemente son pagos por el servicio que se está prestando y nunca una obligación tributaria.
En este sentido, se ha señalado que “las tarifas (o precios) de los servicios públicos no son un medio indiscriminado de obtención de ingresos sino justamente lo contrario, el mecanismo de proporcionar al prestador del servicio la adecuada retribución, lo que implica una inevitable correlación entre servicio y tarifa”. (José Araujo Juárez. “Manual de Derecho de los Servicios Públicos”. Vadell Hermanos Editores. Caracas, 2003. Pág. 188).
En conclusión, la tasa es una especie de contribución y el precio viene a ser el quantum o tope para dicho pago del servicio público, diferenciándose de forma determinante la figura de la tasa con la de los precios de los servicios públicos.
Ahora bien, por lo que se refiere al precio privado acude al régimen jurídico de las prestaciones, porque si el servicio es gestionado en forma privada el precio no puede tener la consideración de ingreso de Derecho público. Tal consideración puede y debe hacerse también en cuanto al caso del precio público, en razón de que ese precio está relacionado con la categoría de servicios públicos “industriales o comerciales” y la Administración cobra el precio como retribución por el servicio prestado, cuestión que no es de la finalidad ni de la naturaleza de los tributos. A tal efecto, puede considerarse que el pago que efectúa el usuario a la empresa privada de correos concesionaria por el servicio prestado, es el denominado precio privado, el cual es distinto a la figura del franqueo. Efectivamente, son pagos que se coexisten y pueden concurrir individualmente por lo que no configuraría un doble tributo ya que uno de ellos –el precio privado- no es un tributo. Por consiguiente, se estima que el franqueo postal es el precio público fijado por el Administración que el usuario paga necesariamente por el porte de la correspondencia, sea ésta transportada y distribuida por el Estado, por intermedio de IPOSTEL, o por particulares debidamente habilitados para tal fin, con independencia del precio privado que el usuario abona por el servicio directo que presta los porteadores o habilitados postales.
En otro orden de ideas, el precio público o privado no reúnen las mismas características que los precios comerciales, por no ser productores de ganancias y por lo que al buscar la naturaleza jurídica de esta figura Valdés Costa señala que en vez de llamarlas tasas propiamente dichas, debería individualizárselas como las mal llamadas tasas o “pseudotasas”. (Valdés Costa. Curso de Derecho Tributario. Ob. Cit. Pág. 159). Sin embargo, es claro para esta Sala Político Administrativa Accidental que la tasa difiere de la figura de la tarifa, por lo que mal podría señalarse que la tarifa y los precios tienen naturaleza jurídica tributaria.
10.- Por otra parte, el contrato administrativo tipo suscrito entre IPOSTEL y las concesionarias establece en su Cláusula Cuarta:
“Cuarta:
FRANQUEO POSTAL:
EL PORTEADOR no podrá transportar piezas de correspondencia sujetas a esta habilitación, si el usuario no ha cumplido con el franqueo previo correspondiente. EL PORTEADOR podrá disponer en sus instalaciones facilidades para el cumplimiento de dicha obligación”.
Como puede apreciarse pesa sobre las concesionarias una obligación que consiste en estampar el franqueo previo a toda pieza de correspondencia. De hecho, de no realizarse dicho franqueo, se entiende de conformidad con la letra contractual, que el transporte de la correspondencia postal no podrá ser realizado. Esta convención fue suscrita por los recurrentes en sendos contratos administrativos que rige las relaciones IPOSTEL-Concesionarias, celebradas en diferentes fechas y que corren inserto a los folios cuatrocientos dieciocho (418) al cuatrocientos ochenta y dos (482) de la segunda pieza del expediente. Por tanto, la obligación de impresionar un franqueo previo no sólo se encuentra consagrada legalmente, sino que el propio contrato lo reafirma en fecha por cierto, anterior a la Resolución que se cuestiona.
En este mismo sentido, ya con anterioridad a la emisión del acto administrativo contenido en la Resolución n° 389, el Reglamento sobre Concesión de los Servicios de Correos, de 28 de julio de 1983, reza en su artículo 10 lo que a continuación se cita:
Artículo 10.- En el contrato de concesión se estipulará a favor del Instituto Postal Telegráfico de Venezuela una cantidad semestral que no podrá ser menor de seis mil bolívares (Bs. 6.000,00). Dicha cantidad es independiente de las que produzca el franqueo postal obligatorio. (Énfasis añadido).
Así, dentro del precio que cobran las concesionarias a sus usuarios deben incluirse el precio fijado por la Administración correspondiente al franqueo postal, el cual se pagará a IPOSTEL de acuerdo a los procedimientos convenidos. De hecho, el Anexo I de los contratos tipo de habilitación postal pactados por las recurrentes establece:
2º Toda carta de porte o de guía utilizada
para transportar piezas de correspondencia de hasta dos (2) kilogramos, deberá
contener como mínimo la información siguiente:
(...)
g) Monto del franqueo postal o la expresión “franqueo postal garantizado”. (Énfasis añadido).
Por su parte, el Anexo II de dichos contratos en su definición de términos señala:
1.-
Franqueo Postal: Acción de
franquear una pieza de correspondencia.
2.-
Franquear: Pagar la cantidad
fijada a favor de IPOSTEL, por la circulación extra-postal de cada pieza de
correspondencia sujeta a su monopolio.
En otro orden de ideas, la Ley de Correos señala:
Artículo
20.- El Ejecutivo Nacional fijará las tarifas postales y determinará
los límites de peso y dimensiones de las piezas. (Énfasis añadido).
A tal efecto, el Ejecutivo Nacional tiene la atribución legal de determinar las tarifas postales en ejercicio de su poder de imperio por ser el servicio de correo una actividad inherente al Estado. Por lo tanto, la tarifa será un acto que emana del concedente. Siendo la misma un acto reglamentario realizado por la Administración; se escucha la opinión del concesionario, pero unilateralmente la establece el Estado, y si existe oposición del concesionario, la tarifa sigue siendo válida y vigente. Luego, si se produce una alteración en la ecuación económico-financiera en perjuicio del contratista, éste puede exigir una indemnización para equilibrarla, pero las tarifas son dictadas exclusivamente por la Administración, en razón de su poder de imperio reinante en la actividad administrativa. De manera que la violación de la tarifa es violación de la ley que ordena la fijación de los distintos precios, ya que la tarifa es un acto administrativo y no tributario, lo que da derecho al concedente a utilizar los medios legales en defensa de sus derechos (Canasi. Ob. Cit. Pág. 72).
El comportamiento de la Administración en materia de fijación de tarifas postales, puede analizarse históricamente. En este sentido en las anteriores resoluciones, a saber: Resolución 140 de 9 de junio de 1993, (Gaceta Oficial n° 4776 Extraordinaria de 5 de septiembre de 1994); 449 de 4 de noviembre de 1991 (Gaceta Oficial n° 34.834 de 5 de noviembre de 1991), y; 77 de 16 de abril de 1985 (Gaceta Oficial n° 33.204 de 16 de abril de 1985) el Directorio de IPOSTEL modificó en diferentes oportunidades, las cantidades por concepto de cobro del franqueo postal obligatorio, por cada pieza de correspondencia de hasta dos kilogramos (2 Kg.) por el servicio prestado a través de concesionarios o transporte de particulares.
En el caso de autos se verifica que la Resolución 389 revoca de manera expresa la Resolución n° 140 de 9 de junio de 1993 emanada del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, publicada en Gaceta Oficial n° 35.231 de 11 de junio del mismo año.
En efecto, la Resolución n° 140, revocada por la n° 389, establecía una tarifa única de servicio de concesionarios postales, en la cual se señalaba el monto del costo del franqueo legal por la circulación de piezas de hasta dos (2) kilogramos de la siguiente manera:
Ruta Urbana Bs. 6,00. por pieza
Ruta Inter-Urbana Bs. 12,00. por pieza
Ruta Internacional de Salida Bs. 60,00. por pieza
Internacional de Llegada Urbana Bs. 6,00. por pieza
Internacional de Llegada Inter-Urbana Bs. 12,00. por pieza
Ahora bien, al haberse derogado la Resolución n° 140, se suprimió también la tabla con los montos anteriormente expuestos, aplicándose en consecuencia las tarifas conforme a la Resolución n° 242 de 31 de agosto de 1994, publicada en Gaceta Oficial n° 4776 Extraordinaria de 5 de septiembre de 1994.
Mientras que la Resolución n° 242 establece la tarifa del pago de franqueo legal según la siguiente escala:
0 hasta 20 gr. Bs. 35,00
Mas de 20 hasta 50 grs. Bs. 50,00
Más de 50 hasta 100 grs. Bs. 70,00
Más de 100 hasta 250 grs. Bs. 110,00
Más de 250 hasta 500 grs. Bs. 155,00
Más de 500 hasta 1.000 grs. Bs. 200,00
Más de 1.000 hasta 2.000 grs. Bs. 265,00
Como puede observarse, el monto del precio del franqueo postal obligatorio fue aumentado por IPOSTEL mediante la revocatoria de la Resolución n° 140, generando un incremento de seis bolívares (Bs. 6,00) a doscientos sesenta y cinco bolívares (Bs. 265,00) por el envío de una pieza de correspondencia de hasta dos kilogramos (2 Kg.).
Hechas las consideraciones anteriores, estima este Sala que la cuestionada Resolución n° 389 al establecer una tabla para el cobro del franqueo postal, no se creó con ella un tributo por parte de la Administración. En consecuencia estas tarifas no son más que el pago por la contraprestación que debe pagar el usuario por el servicio de correo, concepto que es igualmente extensible para el caso de los servicios ofrecidos por una empresa privada, habilitada para tal fin. Se reitera, en uno u otro caso, el precio deberá ser pagado por el usuario.
En conclusión, la figura de la tarifa –de donde devienen los precios público y privado- no debe entenderse como un tributo, ya que no es tal, sino que debe concebirse como el precio que se paga para que se le preste efectivamente un servicio al usuario, siendo una obligación común por medio de la cual el ciudadano contrata los servicios de una empresa para que le envíe una correspondencia, con el fin de que ese servicio sea efectivamente rendido.
En definitiva, el deber de las empresas recurrentes de estampar el franqueo postal en cada una de las piezas de correspondencia o piezas postales de hasta dos (2) kilogramos que circulen por cuenta de ellas -antes de proceder a su movilización- no puede entenderse como violatorio del principio de la legalidad tributaria y de la reserva legal tributaria ya que, como señaló esta Sala Político Administrativa Accidental, el franqueo postal no es una creación de la Resolución n° 389, sino que es una obligación derivada del texto de la Ley de Correos. Efectivamente, el franqueo postal a que hace alusión la Resolución n° 389 no ha sido creado por la Administración sino que se encuentra determinado en la Ley de Correos y además, por no tener naturaleza tributaria la tarifa, no se produjo violación de la reserva legal tributaria y por consiguiente, del principio de la legalidad tributaria, por estar el franqueo postal estipulado en ley y convenido con los concesionarios en un instrumento contractual. Por lo que, el argumento anterior debe ser desechado y declarado improcedente por esta Sala Político Administrativa Accidental. Así se declara.
B.- Del Vicio de Ausencia de Base
Legal
1.- Del escrito de solicitud de nulidad presentado por las recurrentes se desprende que las Resoluciones n° 389 y 390 se encuentran viciadas de nulidad absoluta, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De hecho, se señala en dicho escrito: “En el supuesto absolutamente negado de que se pretenda argumentar que las Resoluciones fueron dictadas con alguna base en la Ley de Correos y en la Ley de Creación de IPOSTEL porque dichas leyes lo autorizaban, resultaría que las disposiciones pertinentes de esas leyes serían igualmente ilegales por violación del artículo 4ª Del COT. En efecto, ni la Ley de Correos ni la Ley de Creación de IPOSTEL fijan la alícuota del tributo ni la base para su cálculo, ni indican los sujetos pasivos del sistema, como lo requiere el COT. Así estas esferas jurídicas a las que el propio legislador impone la reserva legal, al no estar dispuesto en la Ley de Correos ni en la Ley de Creación de IPOSTEL, producirían un efecto derogatorio de las exacciones. En efecto, el COT establece que los elementos del tributo deben ser creados y determinados por la ley. En este caso entonces, se habría producido la derogación tácita por incompatibilidad material entre los preceptos de una ley anterior y de una posterior”.
2.- Ahora bien, el vicio de ausencia de base legal se encuentra efectivamente consagrado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En efecto, los actos administrativos deben cumplir ciertos requisitos entre los cuales se encuentra el de señalar las bases legales sobre los cuales se soporta el acto en cuestión. Todo acto administrativo debe justificarse en una norma jurídica que permita que ese acto surta efectos y exista, como señaló en su oportunidad Moles Caubet un imperativo en virtud del cual la Administración deberá ejercitarse de acuerdo con la Ley o respetando la Ley y el Derecho. (Antonio Moles Caubet. “El Principio de Legalidad y sus Implicaciones”. Publicaciones del Instituto de Derecho Público. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Derecho. Caracas, 1974. Pág. 13).
En este sentido, todo acto administrativo contiene una motivación de hecho y otra de derecho, siendo ésta última, el fundamento por el cual la Administración actúa de tal o cual manera. Así la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala en su artículo 9 la obligación de motivar los actos administrativos de carácter particular. Siendo una obligación, se colige que de estar un acto administrativo fundado en una norma inexistente o simplemente no estar basado en norma jurídica alguna, este acto no tendrá valor alguno.
3.- Ahora bien, los recurrentes señalan que las Resoluciones n° 389 y 390 se encuentran viciadas de ausencia de base legal, o falta de motivación legal, como también se le llama, fundamentándose en el argumento que ni la Ley de Correos ni la de Creación de IPOSTEL confiere potestad a la Administración para crear tributos.
Sin embargo, esta Sala Político Administrativa Accidental desechó la consideración en torno a la naturaleza tributaria de la Resolución n° 389 al señalar que el franqueo postal está previsto en la ley.
En tal sentido, verifica esta Sala que la Resolución n° 389 se fundamentó en una Ley preexistente –en este caso la Ley de Correos- que le confería la potestad a la Administración, tanto de estampar franqueo postal obligatorio como de fijar las tarifas que el usuario deberá pagar por la prestación del servicio público de correo.
Por tanto, resulta improcedente para esta Sala el alegato de ausencia de base legal en la Resolución n° 389. Así se declara.
C.- De la Violación al Derecho a
la Defensa
1.- Los recurrentes aducen en su escrito de solicitud de nulidad de las Resoluciones n° 389 y 390 de 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (rectius Ministerio de Infraestructura), y en intervenciones posteriores, que dichos actos administrativos lesionan la garantía o el derecho a la defensa.
Efectivamente, señalan que “Se les establece la carga de dar cumplimiento a ciertas condiciones para prestar un servicio para el cual han sido autorizadas, y en el caso de no hacerlo se les impone una sanción. Pero entre el momento en el cual las empresas de correo privado deben dar cumplimiento a las condiciones establecidas en las Resoluciones y el momento en el cual las empresas de correo privado deben dar cumplimento a las condiciones establecidas en las Resoluciones y el momento en el que se sanciona, no se instaura un procedimiento adecuado en el cual puedan alegar y probar. Se les coloca en un estado de perplejidad porque se les sanciona en un momento sin tener la oportunidad de darse por enteradas, ni de participar al menos en la formación del acto que afecta su patrimonio jurídico”.
A tal efecto, esta Sala pasa a verificar el presente vicio denunciado.
2.- El derecho a la defensa –corolario del debido proceso- es una garantía otorgada ope legis, a toda aquella persona que se encuentre inmersa en un procedimiento administrativo o en un proceso judicial, con el fin que se le permita tener conocimiento de las imputaciones que se le realizan, pueda presentar pruebas y controlar las de la contraparte. Pero para que exista el derecho a la defensa, debe existir un proceso, cualquiera que este sea. Sin embargo, en el presente caso, se verifica la existencia de una relación contractual distinta a una relación procesal o procedimental, lo cual lleva a considerar a esta Sala si es necesario para la revocatoria de los contratos administrativos iniciar procedimientos para poner fin a dicho contrato, o por el contrario, dejar sin efecto el mismo unilateralmente.
3.- Es criterio pacífico y reiterado de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia que los contratos administrativos, para ser considerados como tales, deben cumplir ciertos requisitos sin los cuales mal podría dársele el carácter de naturaleza administrativa. (Véase, sentencia n° 00384 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de 20 de abril de 2004. Ponente: magistrada Yolanda Jaimes Guerrero). En tal sentido, uno de los requisitos exigidos es que una de las partes contratantes sea un ente público. En el caso de autos dicha exigencia se encuentra satisfecha, visto que IPOSTEL es un instituto autónomo adscrito al Ministerio de Infraestructura. Otra exigencia para su identificación es la que se refiere a la finalidad del contrato, en el sentido que este se encuentre vinculado a un servicio público o a una utilidad de interés general. Así, en el caso concreto, puede verificarse que los contratos suscritos entre IPOSTEL y las concesionarias versan sobre la prestación del servicio público de correo.
Por último, la presencia de cláusulas exorbitantes, es revelador del carácter del contrato administrativo. En los contratos administrativos, la Administración confiere al particular la potestad de prestar un servicio público que, en inicio, debería corresponder a la Administración su realización. Sin embargo, esto no quiere decir que la Administración se desprenda del todo de su potestad de imperio sobre el concesionario, ya que la misma puede controlar la actuación del particular, en razón de potestades o cláusulas exorbitantes del derecho público, que le son comunes a los contratos administrativos en razón de su finalidad pública.
En efecto, los contratos administrativos tienen implícitas ciertas cláusulas que sobrepasan las del Derecho común, llamadas exorbitantes porque exceden o superan a lo que las partes han estipulado en el contrato, siempre que sea para salvaguardar el interés general. En este sentido, los principios de la autonomía de la voluntad e igualdad jurídica de las partes quedan subordinados en el contrato administrativo y es el interés público el que prevalece sobre los intereses privados o de los particulares. Por lo tanto, la Administración queda investida de una posición de privilegio o superioridad y de prerrogativas que se consideran consecuencia de las cláusulas exorbitantes del Derecho Común y que se extienden a interpretación, modificación y resolución del contrato.
En virtud de esas cláusulas la Administración puede ejercer sobre su co-contratante un control de alcance excepcional; puede a su vez, en virtud de este privilegio, decidir ejecutoramente sobre: la perfección del contrato y su validez, la interpretación del contrato, la realización de las prestaciones debidas por el contratista, (modo, tiempo, forma), la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de sanciones contractuales en ese caso, la efectividad de éstas, la prórroga del contrato, la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato, la recepción y aceptación de las prestaciones contractuales, las eventuales responsabilidades del contratista durante el plazo de garantía, la liquidación del contrato, la apropiación o la devolución final de la fianza. (Eduardo García de Enterría; Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo”. Tomo I. Editorial Civitas. Madrid, 1989. Pág. 662).
Estas cláusulas no necesariamente tienen que estar señaladas expresamente
en el contrato, sino que pueden estar contenidas de manera implícita o virtual, es decir, si bien puede suceder que no
estén señaladas y pactadas expresamente en el cuerpo del contrato, no por ello
las mismas no existen o no forman parte del mismo, sino que ellas son, por su
propia naturaleza, inherentes a todo contrato administrativo. En efecto, su
razón deviene por el hecho de que cuando el contrato o alguna cláusula en
particular se convierte en una suerte de traba para el interés general, la
Administración en virtud de su poder de imperio, puede echar mano a esas
cláusulas para defender y hacer prevalecer ese interés sobre el particular. Por
tanto, la existencia de estas cláusulas exorbitantes resulta innegable en los
contratos administrativos.
En razón de estas estipulaciones puede la Administración interpretar, modificar o terminar la relación contractual, cuando considere que el co-contratante ha incumplido alguna de las cláusulas estipuladas, o cuando el contrato deje de ejercer su función a favor del interés general. Tal criterio ha sido reiterado en distintas oportunidades por esta Sala Político Administrativa, bajo la siguiente argumentación:
“...reitera la Sala que la Administración tiene la facultad de resolver unilateralmente los contratos administrativos en los que sea parte, por distintas razones: de legalidad, cuando no se han satisfecho los requisitos exigidos para su validez o eficacia; de interés general o colectivo; y a título de sanción, en caso de falta grave o incumplimiento del co-contratante. Ciertamente, en este último supuesto, no puede la Administración prescindir, en principio, de un procedimiento contradictorio, en el cual se asegure al particular sus elementales garantías de intervención y defensa. En consecuencia, frente a la potestad de rescisión unilateral del contrato, se erige la garantía del derecho a la defensa del interesado que será afectado por la decisión que haya de adoptarse” (Sentencia de la Sala Político Administrativa de 6 de febrero de 2001. Sentencia número 000060. Ponente Levis Ignacio Zerpa).
4.- En el caso de autos, se verifica que la Administración mediante una Resolución resolvió modificar el contrato. En efecto, nada prohíbe a la Administración modificar el contrato por medio de una Resolución que justamente viene a determinar una obligación que debe cumplir el concesionario a fin que cobre un precio privado y que utilice unas máquinas franqueadoras, según señalan los artículos 1 y 2 de la Resolución n° 389. De la misma forma, la Administración modificó los montos establecidos en los contratos administrativos tipo a ser pagadas por las concesionarias del servicio por concepto de habilitación postal, conforme a las pautas contenidas en la igualmente cuestionada Resolución nº 390.
El hecho que el artículo 8 de la Resolución nº 389 establezca que el incumplimiento de esas condiciones conllevaría a la revocatoria de pleno derecho de la concesión, no es otra cosa que la utilización de la cláusula exorbitante por medio de la cual se le permite a la Administración dar por terminado un contrato administrativo cuando exista un incumplimiento por parte del co-contratante.
5.- Ahora bien, es menester señalar que la Resolución n° 389 no señala procedimiento alguno para constatar el cumplimiento o no de lo exigido. En efecto, la Resolución se limita exclusivamente a señalar que a las empresas concesionarias que no cumplan lo establecido en esa Resolución n° 389, les será revocado de pleno derecho la autorización o habilitación por el Instituto Postal Telegráfico de Venezuela. La Resolución tan sólo expresa que de existir incumplimiento se revocará la concesión otorgada por la Administración.
Sin embargo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos regula a falta de disposición expresa el procedimiento administrativo aplicable por la Administración. Cuando no existe un procedimiento especial, la Administración deberá utilizar el procedimiento ordinario señalado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal como su artículo 47 lo señala:
Artículo 47.-
Los procedimientos administrativos
contenidos en leyes especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento
ordinario previsto en este capítulo en las materias que constituyan la
especialidad.
Es evidente entonces, que la Administración debe iniciar procedimientos administrativos establecidos en Ley si considera que alguna concesionaria no cumple con los requisitos que se le imponen. Ello es un principio de toda la actividad administrativa por el cual, desde el momento en que la Administración verifica la supuesta existencia de una falta debe iniciar un procedimiento administrativo. Esto no implica que cada Resolución deba señalar un procedimiento administrativo para ejercer una potestad revocatoria en caso de incumplimiento por parte de los concesionarios, más aún, la Administración no tiene la potestad de crear procedimientos administrativos mediante actos administrativos, ya que ello es materia de reserva legal, por lo que sólo los procedimientos administrativos expresados por ley serán aplicables, como es el caso de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por ello, para esta Sala Político Administrativa Accidental, las Resoluciones n° 389 y 390 no violan el derecho a la defensa, por cuanto no eran ellas las llamadas a establecer un procedimiento administrativo. De hecho, en caso tal de que la Administración no iniciara el procedimiento administrativo ordinario establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la efectiva lesión al derecho a la defensa lo cometería esta última y no las Resoluciones impugnadas.
En consecuencia, esta Sala Político Administrativa Accidental considera improcedente la solicitud de nulidad de las Resoluciones n° 389 y 390 en razón de violaciones al derecho a la defensa, por no haber sido quebrantado dicho principio constitucional. Así se declara.
C.- De la Violación al Principio
de la Legalidad Sancionatoria
1.- Los recurrentes señalaron que las Resoluciones denunciadas “violan e infringen directa y flagrantemente el principio de legalidad en materia penal y sancionatoria”. Establecen que la potestad sancionatoria de revocar de pleno derecho la autorización o habilitación, cuando exista incumplimiento de las Resoluciones n° 389 y 390, “no le ha sido otorgada a la Administración por ley, ni tan siquiera la ley ha delegado en la Administración la potestad para crear sanción alguna”.
2.- Ahora bien, si bien es cierto que la Administración debe respetar el principio de tipicidad, la misma puede terminar las relaciones contractuales unilateralmente y de pleno derecho, cuando el co-contratante no respete los términos del contrato, o de sus modificaciones.
Este particular ya fue analizado ut supra. Por ende, la Administración no está creando una sanción, sino que simplemente posee esa facultad que deviene de los contratos administrativos. En efecto, como no se está frente a un régimen autorizatorio sino concesional en el que, de acuerdo con toda la doctrina nacional y extranjera, la Administración tiene amplias potestades para modificar los términos de los contratos, y por lo tanto, la determinación de la naturaleza jurídica de la actividad que desempeñan las actoras es importantísima porque al ser concesional es posible, que el Estado modifique los términos del contrato administrativo luego de su vencimiento.
En definitiva, no hay la creación de una sanción, sino la aplicación de una sanción preexistente dentro del mismo contrato, como lo es la establecida en las Resoluciones n° 389 y 390 que modificaron el cuerpo del contrato mediante un acto administrativo normativo. Por esta razón, esta Sala Accidental desestima el argumento por medio del cual se señala que existe una violación al principio de la legalidad sancionatoria. Así se declara.
D.- De la Violación al Principio de la
Igualdad, Justicia y Proporcionalidad de las Cargas Públicas
1.- Los recurrentes alegaron que las Resoluciones n° 389 y 390 del Ministerio de Transporte y Comunicaciones violan y menoscaban los principios de la proporcionalidad en las cargas públicas, el de justicia y el de igualdad.
En ese sentido, señalaron: “El establecimiento de cargas desproporcionadas a los particulares que colaboran en la prestación regular y normal de un servicio está en contradicción con la finalidad de la regulación del correo. Esta contradicción se hace palpable cuando mediante la Resolución Nº 389 se dificulta e impide la actividad de la mayoría de los particulares prestadores del servicio de correo privado, mediante la imposición de una contribución que los usuarios del servicio no están en capacidad de pagar. También es palpable la infracción constitucional cuando la Resolución Nº 390 establece el pago de unos derechos de habilitación postal cuyo monto no se corresponde con la realidad económica-inflacionaria que está viviendo el país. Esto se ha hecho sin seguir parámetro alguno, sin utilizar índices o indicadores económicos que los justifiquen”.
A tal efecto, esta Sala Político Administrativa Accidental verifica que las recurrentes hacen señalamientos en cuanto a las consecuencias que esas Resoluciones causarán tanto a los concesionarios como a los propios usuarios del servicio público de correo.
Por ende argumentan una supuesta incapacidad de los usuarios para pagar el precio privado, lo que llevaría a su vez a una disminución en la prestación del servicio y por ende, “muchas empresas se verán obligadas a cerrar su negocio o le será revocada su concesión”, en virtud de lo cual esta Sala no puede valorar elementos futuros e inciertos, que además no fueron probados en autos, y en razón de ello se desestima el argumento según el cual sobre el cual, se afirma que existen violaciones a los principios de la igualdad en las cargas públicas, de la justicia y de la proporcionalidad. Así se declara.
E.- Del Abuso de Posición de Dominio
1.- Señalan los recurrentes que las Resoluciones se encuentran viciadas de ilegalidad por violar directamente la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia.
En efecto, señalan que la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia “tiene por finalidad prohibir el ejercicio de practicas o conductas tendentes a impedir, restringir, falsear o limitar el goce de la libertad económica (...) también se extiende a la actividad desarrollada por las personas públicas del Estado (...) incluyendo aquellos casos en que el propio Estado mediante ley haya organizado estructuras económicas que “per se” constituyan un monopolio.”.
En tal sentido establecen los recurrentes que las Resoluciones impugnadas crean a favor de IPOSTEL un abuso de posición de dominio, actividad prohibida en el libre mercado por ser restrictiva de la libre competencia y regulada en el artículo 13 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, por lo que señalan que el Estado con esas Resoluciones crea barreras y obstáculos con el doble propósito de dificultar la entrada de nuevos competidores en el mercado y reducir el número de competidores que actualmente existen.
2.- El marco normativo aplicable a la libre competencia está contenido en la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, la cual data del 13 de enero de 1992 y a tal efecto se verifica, que para el momento en que fueron dictadas las Resoluciones n° 389 y 390 (5 de diciembre de 1994), dicha Ley estaba en plena vigencia.
La Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia tiene por objeto promover y proteger el ejercicio de la libre competencia y la eficiencia en el beneficio de los productores y consumidores y prohibir las conductas y prácticas monopólicas y oligopólicas y demás medios que puedan impedir, restringir, falsear o limitar el goce de la libertad económica, tal como lo establece su artículo 1º
3.- El instrumento jurídico en comento prevé un procedimiento administrativo a seguir, consagrado en el artículo 32 y siguientes, el cual debe cumplirse por ante la Superintendencia para Promoción y Protección de la Libre Competencia. En consecuencia, la vía idónea para denunciar un abuso de posición de dominio, era el acudir a la vía administrativa que establece la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, mediante el procedimiento administrativo seguido en la Superintendencia y no directamente la jurisdicción contencioso-administrativa.
En tal sentido, es la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia, el órgano competente para dirimir la denuncia interpuesta por las recurrentes en cuanto al pretendido abuso de dominio en el mercado de empresas de correo.
Por ende, esta Sala Político Administrativa Accidental se declara incompetente para conocer de la denuncia interpuesta, por ser la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia el órgano administrativo competente para la resolución del conflicto planteado. Así se declara.
F.- Del Vicio de Desviación de Poder
1.- Aducen las empresas recurrentes que las Resoluciones n° 389 y 390 fueron dictadas en desviación de poder, vicio considerado por la jurisprudencia -pacífica y reiterada- de la Sala Político Administrativa, como una causal de nulidad absoluta de los actos administrativos.
A tal efecto del escrito presentado por los recurrentes se desprende: “No le es dado al Estado hacer uso de su potestad regulatoria para coartar la posibilidad que tienen las empresas privadas de correo de competir en el área del correo privado (...) no puede el Ministro dictar una regulación con el fin de favorecer a un organismo del Estado en un mercado determinante como lo es el envío, distribución y entrega de correspondencia”.
Continúan las recurrentes: “El Estado no puede valerse de su poder para lograr sus fines económicos particulares. Ahora bien, es el caso de que a través de instrumentos normativos ilegales se está desmejorando la condición de los prestadores del servicio de correo privado con el objeto de garantizar la posición de IPOSTEL en el Mercado. (...) muchas de las empresas privadas de correo tendrán que salir del mercado dejando su clientela a la orden del ente estatal, esta claro que lo que pretende el Estado a través de la recaudación de contribuciones y mediante el cobro de los derechos de habilitación postal es la subsistencia económica de IPOSTEL. Pero de ese modo se está apartando del fin último de la Ley de Correos y la Ley de Creación de IPOSTEL que es la prestación de un servicio regular, eficiente, seguro, accesible y económico”.
2.- El vicio de desviación de poder es una infracción del ordenamiento jurídico que consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. En efecto, los actos administrativos se encuentran afectados del vicio de desviación de poder cuando la Administración, al producirlos, actúa con fines distintos de aquellos para los cuales la ley le confirió la facultad o el deber de dictarlos. En tal sentido la desviación de poder para que se tipifique, no requiere ni siquiera que el fin distinto perseguido por el acto administrativo sea contrario a la Ley. Tan sólo basta que sea contrario al objetivo que con el acto específico que se dicta, se trata de conseguir.
3.- Esta Sala observa que la actuación de la Administración de modificar un contrato administrativo unilateralmente y exigir unas condiciones al concesionario sólo podrá considerarse legítima cuando se ciña o atienda a los elementos que la Ley ha previsto para condicionar el ejercicio de la nombrada atribución. En consecuencia, la libertad de decisión, conferida al órgano administrativo, no le autoriza en modo alguno a apartarse del fin, en virtud del cual le ha sido otorgada la correspondiente facultad; no sólo porque persiga un fin privado o un interés particular, sino porque el fin perseguido por él no coincide con el previsto por la norma atributiva de competencia que, en todo caso, atiende siempre al interés público o al bien del servicio.
La desviación de poder requiere por ende ineludiblemente de la prueba de la divergencia que se impute a la actividad administrativa en cuya virtud, no bastarán apreciaciones subjetivas o suspicaces de quien invoque la desviación si no se presentan hechos concretos que conduzcan a su plena comprobación.
4.- Ahora bien, los recurrentes se limitan a realizar algunos señalamientos con relación al vicio del cual acusan a las Resoluciones impugnadas, sin que emerjan del expediente las pruebas idóneas para demostrar que el extinto Ministerio de Transporte y Comunicaciones distorsionó, mediante las Resoluciones impugnadas, el objeto perseguido por la Ley en la búsqueda de un interés particular.
En tal sentido, la doctrina ha señalado que la desviación de poder es un vicio difícil de probar. De hecho para muchos de ellos la posibilidad de que prospere una pretensión de nulidad basada en una desviación de poder depende precisamente del tratamiento que los jueces den a la prueba promovida. (Carmen Chinchilla Marín. “La Desviación de Poder”. Segunda Edición. Monografías Civitas. Editorial Civitas. Madrid, 1999. Pág. 198-199). Por esta misma razón, de no producirse prueba alguna, mal podría el juez contencioso administrativo determinar el vicio de desviación de poder en los actos administrativos. En efecto, la desviación de poder o vicio en la finalidad de los actos administrativos supone necesariamente la prueba de la intención del funcionario o del órgano que dictó el acto, de obtener un fin diferente al asignado en la Ley, es decir, aparte de que no es posible presumirlo, es necesario la prueba de tal intención desviacionista en la conducta del órgano y además que este vicio se configura cuando se trata de funcionarios que si tienen competencia para actuar, pero que lo hacen intencionalmente para fines diferentes a los permitidos.
La Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que no puede alegarse válidamente el vicio de desviación de poder si no se demuestra que el objetivo del acto no fue el requerido por el legislador sino una razón oculta, de distinta naturaleza a la prevista en la norma legal.
Por las razones señaladas, se establece que carecen de fundamento las denuncias de vicio de desviación de poder en las Resoluciones 389 y 390 de 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura). Así se declara.
G.- De la Violación de las Normas Internacionales
de Correo
1.- Señalan las recurrentes que: “Las Resoluciones están viciadas de ilegalidad por violación directa de los tratados, convenciones y acuerdos internacionales que sobre la materia de correos han sido suscritos por el Gobierno Nacional y son ley de la República por haber sido debidamente incorporados a la legislación nacional”.
En este sentido, las recurrentes expresan que se ha violado en Convenio Postal Universal, tratado internacional suscrito y ratificado por Venezuela. Ese Convenio Postal Universal reza en su artículo 7:
1.- Las
tasas relativas a los diferentes servicios postales internacionales se fijarán
en el convenio y en los Acuerdos.
2.- Se prohíbe cobrar tasas postales de cualquier naturaleza, fuera de las que se determinen en el Convenio y en los Acuerdos.
A tal efecto, las recurrentes terminan su alegato señalando que el Convenio señala que solo mediante ley se pueden crear tributos.
2.- El argumento según el cual la Administración creó un tributo por medio de un acto administrativo es considerado improcedente, ya que el franqueo postal se encuentra efectivamente estipulado en el artículo 19 de la Ley de Correos, por lo que la Administración no creó tributo alguno.
Por otra parte el alegato sobre la presunta violación a normas internacionales de correo, igualmente pasa a ser desestimado por esta Sala Político Administrativa Accidental por las similares razones antepuestas, es decir, por cuanto la Administración en ningún momento creó el tributo a que hacen referencia los recurrentes e igualmente, por argumento en contrario sobresale el artículo 19 eiusdem. Así se declara.
Finalmente, en relación con la adquisición y el uso obligatorio de las máquinas franqueadotas por las porteadoras o habilitadas postales, indicada en el artículo 2 de la Resolución n° 389, esta Sala Político Administrativa Accidental considera que, en virtud de las razones derivadas de la aplicación de los principios de proporcionalidad, resulta improcedente el carácter imperativo u obligatorio que se asigna a la adquisición de las mismas, mas no así al uso obligatorio del franqueo y como quiera que sea al transcurrir diez (10) años de haberse interpuesto el recurso de nulidad de las Resoluciones n° 389 y 390, es necesario reconocer la importante variación que ha tenido los patrones tecnológicos en esta materia. Dichas transformaciones permiten hoy en día disponer de alternativas técnicas que por la vía del consenso también pueden ser seleccionadas y establecidas entre el concedente, en este caso IPOSTEL y las diferentes empresas concesionarias.
Por las razones señaladas resulta pertinente desaplicar la obligatoriedad en lo que se refiere a la compra de las máquinas franqueadoras y en acatamiento del marco contractual que rige las actividades de prestación del servicio de correo por parte de las recurrentes, será necesario determinar las nuevas tecnologías a incorporar, con el fin de asegurar el uso del franqueo postal obligatorio. Así se declara.
Por todo lo antes expuesto, esta Sala Político Administrativa Accidental expresa que: (i) es perfectamente legítimo que IPOSTEL pueda fijar las tarifas o precios que estime conveniente para el cobro de las cantidades por concepto de cobro del franqueo postal obligatorio, por cada pieza de correspondencia de hasta dos kilogramos (2 Kg.) por el servicio prestado a través de concesionarios o transporte de particulares; y (ii) desde el punto de vista legal y técnico IPOSTEL dispone de la base normativa que sustenta las decisiones relacionadas con las tarifas o precios, razón por la cual la Resolución n° 389 de 5 diciembre de 1994 dimanada del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones resulta parcialmente nula por lo que respecta al artículo 2, manteniendo incólume su legalidad para el resto del cuerpo normativo. Así se declara.
II.-
De los Efectos de la Sentencia
Por lo antes expuesto y en aras de restablecer las condiciones mínimas que debe soportar la relación contractual, en este caso, basadas en la concesión de la actividad de servicio público de correo, sin que se afecte el interés del Estado ni tampoco se produzca una lesión injustificada en el patrimonio de las empresas concesionarias, inspirada en el principio de la tutela judicial efectiva, esta Sala Político Administrativa Accidental acuerda:
PRIMERO: En cuanto a la Resolución n° 389, como quiera que los efectos fueron suspendidos por decisión de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia mediante fallo de 3 de agosto de 1995, en virtud del cual las concesionarias o porteadoras no cobraron a los usuarios las tarifas que por concepto de franqueo postal fijó la Resolución 389 con sus posteriores modificaciones, declara ex-nunc los efectos de esta decisión, esto es, a partir de la publicación del presente fallo, al estimar esta Sala Político Administrativa Accidental, que no es posible trasladar a las concesionarias o porteadoras la obligación que corresponde al usuario de abonar el precio por concepto de franqueo postal, no obstante pesar sobre las mismas la exigencia de retener y enterarlo a IPOSTEL. Así se decide.
SEGUNDO: Con relación a la Resolución n° 390 y como quiera que este caso corresponde a las concesionarias o porteadoras cumplir con lo dispuesto en la mencionada Resolución cuya legalidad aquí se ha decidido, declara que los efectos de esta sentencia son de carácter ex–tunc, esto es, a partir del 12 de diciembre de 1994, fecha de la publicación del acto administrativo en la Gaceta Oficial, con sus correspondientes actualizaciones indexatorias, por cuanto es menester sincerar los montos y proceder a realizar los ajustes necesarios a los fines de sanear las operaciones asociadas a la actividad de correo, tanto para los usuarios, como para la Administración; puesto que resulta insostenible y atentatorio contra la calidad del servicio de correo las cantidades que actualmente percibe el Estado por las concesiones otorgadas, por oposición a la realidad económico-financiera que actualmente vive el país y a los costos asociados por razones de carácter tecnológico y de infraestructura que conlleva el servicio de correo. Así se decide.
Por todo lo antes expuesto esta Sala Político Administrativa Accidental declara PARCIALMENTE CON LUGAR el presente recurso de nulidad. Así se declara.
III
Decisión
Vistas las razones que anteceden, esta Sala Político Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, pasa a dictar los siguientes pronunciamentos:
PRIMERO: DECLARA PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación, conjuntamente con amparo constitucional, interpuesto por las sociedades mercantiles DHL FLETES AEREOS, C.A, domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 25 de enero de 1980, bajo el n° 5, Tomo 14-A Pro., ZOOM INTERNATIONAL SERVICES, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 1° de julio de 1976, bajo el n° 54, Tomo 72-A Pro., DOCUMENTOS MERCANTILES, S.A. (DOMESA), domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 5 de noviembre de 1975, bajo el n° 2, Tomo 58, JET INTERNATIONAL, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 16 de marzo de 1976, bajo el n° 19, Tomo 43-A, TRANSFERENCIAS Y ENCOMIENDAS ANGULO LOPEZ, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 4 de octubre de 1985, bajo el n° 40, Tomo 6-A Sgdo., REPRESENTACIONES MARCOS GONZALEZ-RMG COURIER SERVICES, S.R.L., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 14 de noviembre de 1984, bajo el n° 52, Tomo 32-A Pro., MARIN, HURTADO Y ASOCIADOS, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 28 de julio de 1992, bajo el n° 16, Tomo 45-A Pro., TRANSPORTE ENCOURIERS’S EXPRESS, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de enero de 1991, bajo el n° 48, Tomo 10-A Sgdo., MENSAJEROS ENCO-RECORDS, S.R.L., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 11 de febrero de 1977, bajo el n° 28, Tomo 29-A Sgdo., y reconstitución de fecha 29 de noviembre de 1993, bajo el n° 7, Tomo 107-A Sgdo., INTERNATIONAL BONDED COURIERS DE VENEZUELA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 3 de mayo de 1984, bajo el n° 54, Tomo 19-A Sgdo., MENSERVICA, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 24 de abril de 1970, bajo el n° 28, Tomo 40-A, y L. GRATEROL ORGANIZACIÓN, C.A., domiciliada en Caracas e inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 22 de abril de 1993, bajo el n° 76, Tomo 26-A Pro., contra las Resoluciones n° 389 y 390 del 5 de diciembre de 1994, dictadas por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura); por tanto, ANULA el artículo 2 de la Resolución n° 389 de 5 de diciembre de 1994 emanada del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela n° 4.812 Extraordinario de 12 de diciembre de 1995.
SEGUNDO: En cuanto la Resolución n° 389 de 5 de diciembre de 1994, declara ex-nunc los efectos de esta decisión, esto es, a partir de la publicación del presente fallo.
TERCERO: Con relación a la Resolución n° 390 de 5 de diciembre de 1994, declara ex–tunc los efectos del presente fallo, esto es, a partir del 12 de diciembre de 1994, fecha de la publicación del acto administrativo en la Gaceta Oficial, con sus correspondientes actualizaciones indexatorias.
NOTIFÍQUESE a las empresas recurrentes,
anteriormente citadas, a la Procuraduría General de la República, al Ministerio
de Infraestructura y al Instituto Postal Telegráfico de Venezuela del presente
fallo.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el
expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Político Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los cinco (5) días del mes de agosto de dos mil cuatro. Años 194º de
la Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente,
OCTAVIO SISCO RICCIARDI
Ponente
El Vicepresidente,
TEODORO
CORREA APONTE
La Conjueza,
MARÍA LUISA ACUÑA LÓPEZ
La Secretaria,
OSR/mrp
Exp. Nº 11546
En cinco (05) de agosto del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01002.
La Secretaria,
ANAIS MEJÍA CALZADILLA