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Magistrada - Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
La abogada Mirtha Bastidas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 77.239, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil CENTRAL AZUCARERO PORTUGUESA, C.A. inscrita ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, de Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, en fecha 10 de marzo de 1996, bajo el número 30, folio 47 al 76 vto, mediante escrito presentado ante esta Sala el 19 de enero de 2010, procedió a interponer recurso de nulidad conjuntamente con medida de suspensión de efectos, en virtud del silencio administrativo producido con ocasión del recurso jerárquico intentado ante el Ministro del Poder Popular para el Ambiente contra el acto administrativo N° R-16-05-00-08-1092 emanado el 20 de marzo de 2009, de la Dirección Estadal Ambiental de Portuguesa, por el cual se impuso multa a la recurrente por la cantidad de Ocho Mil Quinientas Unidades Tributaria (8.500 UT) y se le prohibió “…de forma definitiva la descarga de efluentes líquidos en la quebrada Cambural o a cualquier cuerpo natural de agua, así como las emisiones atmosféricas, la limitación de la molienda de caña de azúcar a 6.241 T/Día para la Zafra 2008-2009 y, la prohibición del uso de las calderas 1, 2, 4, 5 y 7…”
Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 20 de enero de 2010, oportunidad en la cual se ordenó oficiar al Ministro del Poder Popular para el Ambiente solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente.
Remitido el expediente al Juzgado de Sustanciación de la Sala, se admitió el recurso por auto del 9 de febrero de 2010, ordenándose citar a la Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República, así como a la Ministra del Poder Popular para el Ambiente.
Mediante diligencias del 2 de marzo de 2010, 6 y 7 de abril de ese mismo año, el Alguacil dejó constancia de haber practicado las citaciones de la Ministra del Poder Popular para el Ambiente, la Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 5 de mayo de 2010, la apoderada judicial de la recurrente dejó constancia de haber retirado el respectivo cartel de emplazamiento, consignando un ejemplar de su publicación el 19 de mayo de 2010.
Por escrito del 15 de junio de 2010, la República, promovió pruebas, las cuales fueron admitidas por auto del 30 de junio de 2010, de cuyo contenido se ordenó notificar a la Procuradora General de la República, la cual fue practicada el 6 de octubre de 2010.
En fecha 7 de octubre de 2010, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación del expediente se acordó pasar las actuaciones a esta Sala.
El 19 de octubre de 2010, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, fijándose un lapso de treinta (30) días de despacho para que las partes presenten sus informes por escrito.
Por auto del 21 de octubre de 2010 se agregó al expediente los correspondientes antecedentes administrativos, acordándose formar pieza separada con éstos.
Mediante escritos del 16 de diciembre de 2010, la apoderada judicial de la recurrente, así como la abogada María Luz Revollo, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 49.813, actuando con el carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, consignaron los respectivos escritos de informes.
Por auto del 16 de diciembre de 2010, vista la designación realizada por la Asamblea Nacional de la Doctora Trina Omaira Zurita, la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero y Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Trina Omaira Zurita.
El 19 de enero de 2011, se dijo Vistos.
Mediante escrito del 26 de enero de 2011, la abogada Miriam Omaira Pineda de Fariñas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 13.962, actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral, procedió a presentar la opinión del Ministerio Público en el presente caso.
En diligencia del 5 de mayo de 2011, la apoderada judicial de la empresa recurrente solicitó se dicte sentencia.
Para decidir la Sala observa.
I
FUNDAMENTO DEL RECURSO
Acude a esta instancia jurisdiccional la abogada Mirtha Bastidas, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil Central Azucarero Portuguesa, C.A., a fin de interponer recurso de nulidad, en virtud del silencio administrativo producido con ocasión del recurso jerárquico intentado ante el Ministro del Poder Popular para el Ambiente contra el acto administrativo N° R-16-05-00-08-1092 emanado el 20 de marzo de 2009, de la Dirección Estadal Ambiental de Portuguesa, por el cual se impuso a la recurrente multa por la cantidad de Ocho Mil Quinientas Unidades Tributarias (8.500 UT) y se le prohibió “…de forma definitiva la descarga de efluentes líquidos en la quebrada Cambural o a cualquier cuerpo natural de agua, así como las emisiones atmosféricas, la limitación de la molienda de caña de azúcar a 6.241 T/Día para la Zafra 2008-2009 y, la prohibición del uso de las calderas 1, 2, 4, 5 y 7…”.
Como antecedente de la presente acción invocó el Acuerdo suscrito entre la recurrente y el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, con la finalidad de reducir progresivamente el impacto ambiental que su actividad empresarial ocasionaba.
De esta manera expuso que como consecuencia de dicho Acuerdo, su mandante ha realizado una gran inversión de recursos para reducir el citado impacto ambiental, pero a pesar de ello mencionó que en fecha 2 de diciembre de 2008, le fue notificado mediante Oficio N° 3464, el inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio, abierto según orden de proceder No. 16-05-00-08-1092 del 18 de octubre de 2008.
En este contexto precisó, que en el marco del referido procedimiento la Coordinación de Ordenación y Administración Ambiental, a través de la Oficina Administrativa de Permisiones de la Dirección Estadal Ambiental de Portuguesa, levantó un informe “…de cuyo resultado se desprende que los parámetros DBO, DQO, sólidos suspendidos, sulfuros y coniformes totales, se encuentran fuera de la norma y los valores de concentración total de partículas de las chimeneas No. 1, 2, 4, 5 y 7 hasta tanto se implementen las medidas correctivas que ajusten la calidad de las emisiones atmosféricas a lo establecido en la ley…”. (Sic)
Por ello señaló que a su representada le fueron impuestas 5 sanciones paralelas “…sin evaluar el cumplimiento del Acuerdo…”, lo cual conllevó, a su juicio, a que la Administración incurriera en el vicio de falso supuesto, así como en una evidente desproporcionalidad, ya que no se tomó en consideración los ingentes esfuerzos e inversiones realizados.
Asimismo añadió, que tales esfuerzos habían sido reconocidos en anteriores oportunidades por la Dirección Estadal Ambiental de Portuguesa y el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, al momento de declarar con lugar los recursos jerárquicos incoados por su mandante contra “…las providencias administrativas Nrs R-16-05-00-07-1177 y R-16-05-00-08-177, que imponían al igual que la providencia administrativa que hoy se recurre, una triple sanción a mi representada por los mismos hechos por los que hoy me dirijo ante esta honorable Sala…”.
No obstante advirtió, que aun así su representada fue sancionada en esta oportunidad con medidas que le impedirían continuar con su actividad.
En este contexto afirmó, que “…al no operar la Calderas 1, 2, 4, 5 y 7, mi representada no podrá producir azúcar, ya que las Calderas 3 y 6 no generan suficiente vapor para mover los molinos, de allí que, las medidas acordadas en la providencia recurrida se traducen en dejar de moler Un millón (1.000.000) de toneladas de caña propiedad de los Cañicultores y dejar de producir aproximadamente noventa y cinco mil (95.000) toneladas de azúcar de la caña…”.
Igualmente, refiere que a través de las aludidas medidas sancionatorias se estaría impidiendo “…el procesamiento de cien mil (100.000) toneladas de azúcar importada en el período post zafra, lo cual implica dejar de producir cien mil (100.000) toneladas de azúcar para la República Bolivariana de Venezuela, país cuya producción de azúcar es deficitaria frente a la demanda del consumo…”
Adicionalmente, añadió que el Central Azucarero Portuguesa, C.A., es el mayor productor y moledor de azúcar en el país, por lo que, a su parecer, “…imponer una multa de Trescientos Noventa y Un Mil Bolívares Fuertes (BsF. 391.000,00) (8.500 UT), más la prohibición de forma definitiva de descarga de efluentes líquidos en la quebrada Cambural o a cualquier cuerpo natural de agua, así como las emisiones atmosféricas, la limitación de la molienda de caña de azúcar a 6.241 T/Día para la Zafra 2008-2009 y, la prohibición del uso de las calderas 1,2, 4, 5 y 7, sin siquiera haber evaluado las mejoras realizadas por mi representada, ni considerado las inversiones, acciones correctas y efectivamente realizadas por el Central Azucarero Portuguesa, destinadas a la protección del ambiente, no sólo atenta contra el equilibrio de la producción Nacional del azúcar y su distribución, sino también contra la debida proporcionalidad y racionalidad entre los hechos que se le imputan a mi representada y lo exagerado de las sanciones que se le imponen en la providencia administrativa que impugno…”.
En este contexto expresó, que su mandante “…invirtió en el año 2007, Setenta y Cinco Millones de Bolívares Fuertes (BsF. 75.000.000,00) en reparaciones y mejoramiento tecnológico de las maquinarias para la zafra 2007/2008 y Treinta y Dos Millones de Bolívares Fuertes (BsF. 32.000.000,00) para la zafra 2008/2009. Todo ello, como ya se mencionara anteriormente, con el único objetivo de mantener el ambiente y mejorar la producción en beneficio de los clientes, proveedores y Venezuela…” (Sic)
Asimismo expuso, que “…el hecho de tener un producto con los precios regulados por muchos años, con considerables incrementos en los costos de la mano de obra, materiales e insumos, repuestos etc por más del 400% en los últimos años, hace muy difícil desde el punto de vista económico la fabricación de azúcar, y los Centrales que hemos insistido en seguir operando porque creemos en este País, nos estamos descapitalizando y como consecuencia de ello, tenemos que hacer importantes esfuerzos para dedicar los escasos dividendos a la inversión para mejorar los procesos. Pero si se nos impide producir, como de hecho lo está haciendo la providencia recurrida, será imposible continuar con el proyecto de optimizar la calidad ambiental, y muy probablemente la continuidad de la producción será definitivamente inviable…”. (Sic)
Por otro lado advirtió, que “…los Cañicultores se verían afectados directamente por esta medida, al quedarse sin los ingresos derivados de no moler las cañas, después de haber incurrido en los costos para sembrar, cosechar y arrimar el millón de toneladas de caña que el Central Azucarero Portuguesa no podrá moler, tomando en cuenta que el país no cuenta con otras Centrales capaces de moler dicha caña, por lo que en virtud de la medida y del déficit de moledura de caña, el Gobierno Nacional tendría que destinar más divisas para resolver el desabasto de azúcar, en un momento de crisis económica mundial…”. (Sic)
Adicionalmente precisó, que “…los trabajadores del Central y los trabajadores de los Productores, que en forma directa suman seis mil (6.000) personas (en época de zafra) y de manera indirecta unos treinta mil (30.000) trabajadores en la zona, se quedarían sin los recursos para el sustento de sus familias, afectándose de este modo, todas las actividades económicas que se generan alrededor del Central, causando un desbalance en la economía regional con efectos que tardarían mucho tiempo en volverse a recuperar, como por ejemplo la actividad del Transporte….”.
Por lo tanto concluyó, que la decisión recurrida violó lo dispuesto en los artículos 108 de la Ley Orgánica del Ambiente y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según los cuales todo acto administrativo debe guardar la debida proporcionalidad y adecuación.
II
DEL INFORME PRESENTADO POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Mediante escrito del 16 de diciembre de 2010, la abogada María Luz Revollo, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, presentó su informe en los siguientes términos:
En primer lugar solicitó, se desestimara la denuncia de falso supuesto, toda vez que contrario a lo indicado por la recurrente, manifestó que la Dirección Estadal del Estado Portuguesa al momento de dictar la orden de Proceder N° 16-05-00-0-1092 y posteriormente durante el correspondiente procedimiento administrativo, evaluó de manera acertada los hechos que motivaron la sanción recurrida.
Bajo esa premisa precisó, que entre los informes evaluados por la Administración a objeto de dar inicio al correspondiente procedimiento administrativo, se encuentran los siguientes:
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Fecha |
Informe |
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09/04/2008 |
Inspección técnica a la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A., seguimiento y control del desarrollo de la actividad de molienda de caña de azúcar durante el período de la zafra 07-08. |
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09/07/2008 |
Revisión de las caracterizaciones de efluentes líquidos de la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A., (CAPCA) de la zafra 2007-2008, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto N° 883 del 11 de Diciembre de 1995 ‘Normas para la clasificación y el control de la calidad de los cuerpos de agua y vertidos o efluentes líquidos’. |
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09/07/2008 |
Revisión de las caracterizaciones de emisiones atmosféricas de la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A., (CAPCA) de la zafra 2007-2008, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto N° 638 del 26 de abril de 1995 relativo a las ‘Normas sobre calidad del aire y control de contaminación atmosférica’. |
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18/07/2008 |
Revisión del expediente permisorio de la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A, opinión técnica del cumplimiento de las condiciones, restricciones y limitaciones establecidas en la autorización de funcionamiento emitida en fecha 28/12/2007. |
En tal virtud advirtió, que incluso antes del inicio del correspondiente procedimiento administrativo “…se evidenció el incumplimiento por parte de Central Azucarero Portuguesa, C.A., de lo acordado mediante la autorización de funcionamiento emitida por la Dirección Estadal Ambiental Portuguesa, y posteriormente se dictó la Providencia Administrativa N° 16-05-00-08-1092 en fecha 19 de enero de 2009, que es el acto primigenio cuya nulidad se pretende…”.
Por consiguiente, señaló que según se evidencia de los informes antes transcritos, “…la Administración Ambiental en todo momento evaluó la actividad realizada por Central Azucarero Portuguesa, C.A., como consecuencia de esa evaluación, en la que cabe destacar estuvieron presentes directivos de esa sociedad mercantil, se establecieron las medidas necesarias para sancionar a dicha empresa por el incumplimiento del acuerdo suscrito con la Dirección Estadal Ambiental Portuguesa, y además garantizar el buen uso y cuidado de los recursos naturales…”. (Sic).
Asimismo destacó, que la propia recurrente “…reconoce haber incumplido con el acuerdo suscrito con la Dirección Estadal Ambiental Portuguesa…”, con lo cual considera que no resulta procedente la señalada denuncia de falso supuesto.
Similar conclusión sostuvo con relación a la denuncia de violación a los principios de proporcionalidad y racionalidad, toda vez que, en su criterio, las sanciones impuestas a la recurrente obedecieron a que no era la primera vez que dicha empresa resultaba sancionada por violación a las normas ambientales, lo cual sumado a que los daños producidos por su actividad eran irreparables conllevaban a la improcedencia del referido vicio.
En consecuencia señaló, que el presente recurso de nulidad debía declararse sin lugar.
III
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Miriam Omaira Pineda de Fariñas, actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral señaló lo siguiente:
Respecto al pretendido vicio de falso supuesto afirmó que “…dicho alegato no fue fundamentado por la acciónate; sólo se limita a mencionar una serie de hechos que guardan relación con la producción azucarera en Venezuela, así como los daños que la limitación en la actividad de molienda de azúcar podría generar no sólo a la empresa recurrente sino al País…”. (Sic).
Adicionalmente destacó, que la recurrente “…a lo largo de su escrito libelar admite como ciertos los resultados obtenidos en el informe técnico científico presentado por la Oficina de Coordinación de Conservación Ambiental de la Dirección Estadal Ambiental del Estado Portuguesa, que guardan relación con la caracterización de efluentes líquidos y de emisiones atmosféricas de la zafra en el período 2007-2009…”.
Asimismo indicó, que también constituye un hecho admitido el referente a que “…no todos los resultados arrojados de las caracterizaciones de emisiones atmosféricas, en relación con la concentración total de partículas en las calderas Nros. 1, 2, 4, 5 y 7 se encuentran en valores muy elevados, esto es fuera de los límites de calidad permitidos en la norma legal…”.
Por lo tanto expresó, que “…de la revisión del procedimiento administrativo se observa que la empresa recurrente no sólo admite los hechos tal y como es señalado en esta opinión, sino que no logró desvirtuar los alegatos de la administración relativos a la descarga de efluentes líquidos industriales provenientes de su actividad en la quebrada denominada Cambural, lo que efectivamente constituye una forma de contaminación ambiental, por lo que considera el Ministerio Público que el alegato de falso supuesto de hecho formulado por la parte accionante en el presente recurso debe desestimarse…”. (Sic)
Por otro lado precisó, respecto a la procedencia de la denuncia realizada por la recurrente con relación a la supuesta infracción de los principios de proporcionalidad y racionalidad, que al momento de imponerse las sanciones recurridas la Administración “…no especificó que parámetro le sirvió de base para calcular la cuantía de la multa impuesta, así como tampoco estableció cual fue el porcentaje aplicado para la imposición del monto sancionatorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 120 de la Ley Orgánica del Ambiente, relativo a la gravedad del hecho punible, a las condiciones del mismo y las circunstancias de su comisión, por el contrario admitió la administración que las recomendaciones hechas a la recurrente venían siendo acatadas y habían efectuado inversiones a fin de mejorar y superar las deficiencias detectadas…”. (Sic)
Sin embargo, destacó que la aludida “…falta de determinación (…) no constituye per se violación o infracción del principio de proporcionalidad y racionalidad de las sanciones…”.
De manera que, a su juicio, “…la forma en que la multa fue fijada por la administración en el presente caso, constituye un vicio de inmotivación de la sanción impuesta, lo que a criterio de esta fiscalía configura una causal de nulidad de la misma, por lo que solicita respetuosamente que esta Sala ordene a la administración a que proceda a calcular nuevamente la multa, de conformidad con lo previsto en la normativa para el cálculo de sanciones pecuniarias…”.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Expuesto lo anterior, observa la Sala que la representación judicial de la sociedad mercantil Central Azucarero Portuguesa, C.A., ejerció el presente recurso de nulidad, en virtud del silencio administrativo producido con ocasión del recurso jerárquico intentado ante el Ministro del Poder Popular para el Ambiente contra el acto administrativo N° R-16-05-00-08-1092 emanado el 20 de marzo de 2009, de la Dirección Estadal Ambiental de Portuguesa, por el cual se le impuso multa por la cantidad de Ocho Mil Quinientas Unidades Tributaria (8.500 UT) y se le prohibió “…de forma definitiva la descarga de efluentes líquidos en la quebrada Cambural o a cualquier cuerpo natural de agua, así como las emisiones atmosféricas, la limitación de la molienda de caña de azúcar a 6.241 T/Día para la Zafra 2008-2009 y, la prohibición del uso de las calderas 1, 2, 4, 5 y 7…”.
Fundamenta dicho recurso en los vicios de falso supuesto y la pretendida violación de los principios de proporcionalidad y racionalidad de las sanciones impuestas.
Con relación al primero de los mencionados, esto es, el vicio de falso supuesto, esta Sala ha advertido en reiteradas oportunidades que su verificación admite dos modalidades. La primera que ocurre cuando la Administración se apoya en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo (falso supuesto de hecho) y la segunda, que se produce cuando se subsumen los hechos en una norma que no es aplicable a la situación registrada (falso supuesto de derecho). En ambos casos, se ha afirmado que se afecta la causa del acto administrativo, lo cual acarrea su nulidad, por lo que es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo y además, si se dictó de manera que guarde la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (Vid. sentencias Nos. 2189 del 5 de octubre de 2006 y 00504 del 30 de abril de 2008, entre otras).
En el caso concreto la accionante no especifica a cuál de dichas modalidades se refiere su denuncia; sin embargo, de la escasa motivación esgrimida al respecto, se infiere que el vicio invocado corresponde al falso supuesto de hecho.
En este contexto se aprecia, que la decisión recurrida consistió en lo siguiente:
1. Impuso multa a la recurrente por la cantidad de “…OCHO MIL QUINIENTAS (8.500) UNIDADES TRIBUTARIAS, (U.T) EQUIVALENTES A TRESCIENTOS NOVENTA Y UN MIL BOLÍVARES FUERTES (B.F. 391.000,00) SEGÚN PLANILLA DE LIQUIDACIÓN N° 17-00052…”, de conformidad con lo establecido “…EN EL ARTÍCULO 120 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE, EN CONCORDANCIA CON EL ARTÍCULO 124 NUMERAL 1 DE LA LEY DE AGUAS…”, debido a que de las diferentes inspecciones realizadas a la empresa accionante se constató que “…LAS REPARACIONES IMPLEMENTADAS POR EL CENTRAL AZUCARERO PORTUGUESA, AÚN NO PERMITEN QUE LA CALIDAD DE LA CARGA ORGÁNICA EN LOS EFLUENTES LÍQUIDOS Y ATMOSFÉRICOS SE AJUSTEN A LO ESTABLECIDO POR LA NORMATIVA VIGENTE…”.
2. Prohibió en forma definitiva “…LA DESCARGA A LA QUEBRADA CAMBURAL, O A CUALQUIER CUERPO NATURAL DE AGUAS, DE SUS EFLUENTES LÍQUIDOS INDUSTRIALES PROVENIENTES DE LA EMPRESA CENTRAL AZUCARERO PORTUGUESA, C.A…” dado que sus parámetros de calidad no se ajustaban a “…LOS RANGOS Y LÍMITES ESTABLECIDOS EN EL DECRETO N° 883 DE FECHA 11-10-95, RELATIVO A LAS ‘NORMAS PARA LA CLASIFICACIÓN Y EL CONTROL DE LOS CUERPOS DE AGUA Y VERTIDOS O EFLUENTES LÍQUIDOS’…”. Dicha medida fue adoptada con fundamento en lo establecido en el artículo 114 numeral 3 de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 110, numeral 3 de la Ley de Aguas.
3. Prohibió “…DE FORMA DEFINITIVA LAS EMISIONES ATMOSFÉRICAS PROVENIENTES DE LA EMPRESA CENTRA L AZUCARERO PORTUGUESA C.A…”, por cuanto sus “…PARÁMETROS DE CALIDAD NO SE AJUSTAN A LOS LÍMITES ESTABLECIDOS EN EL DECRETO N° 638 DE FECHA 16-04-95, PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA N° 4.899 EL 19-05-1995, RELATIVO A LAS ‘NORMAS SOBRE CALIDAD DEL AIRE Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA’…”. Todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114 numeral 3 de la Ley Orgánica del Ambiente.
4. Se limitó “…LA MOLIENDA DE CAÑA DE AZÚCAR PARA LA ZAFRA 2008-2009 A 6.241 T/DÍA…”, a tenor de lo consagrado en “…EL ARTÍCULO 114 NUMERAL 10 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE…” y
5. Se prohibió temporalmente “…EL USO DE LAS CALDERAS 1, 2, 4, 5 Y 7, HASTA TANTO SE IMPLEMENTEN LAS MEDIDAS CORRECTIVAS QUE AJUSTEN LA CALIDAD DE LAS EMISIONES ATMOSFÉRICAS A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO N° 638…”, con fundamento en lo previsto en el artículo 114 numeral 3 de la Ley Orgánica del Ambiente.
Ahora bien de la lectura de la decisión recurrida se advierte que tales medidas se basaron en los informes realizados por el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente a partir de las Inspecciones Técnicas llevadas a cabo en la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A., cuyas resultas corren insertas a los folios 4 al 17 del expediente administrativo.
Específicamente se evidencia, de las conclusiones contenidas en el informe técnico del 9 de julio de 2008, emanado del entonces Ministerio del Ambiente, con ocasión de la revisión de las caracterizaciones de efluentes líquidos de la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A., (C.A.P.C.A) de la Zafra 2007-2008, lo siguiente:
“…Al cotejar los resultados arrojados de la caracterización de efluentes líquidos presentada a este Ministerio durante la zafra 2007-2008, con los rangos y límites máximos permisibles de calidad del agua establecidos en el Artículo 10 del Decreto N° 883, se aprecian que los parámetros DBO 5,20 la DQO, Sólidos Suspendidos, Sulfuros y Coliformes Totales, se encuentran fuera de la norma, lo que es indicativo del excesivo aporte de carga orgánica generado por la empresa durante el procesamiento de la caña de azúcar, y que los ajustes y reparaciones que se les han implementado, aún no permiten que la calidad de la carga orgánica en los efluentes líquidos, se ajusten a lo establecido en las normas considerándose que el sistema de tratamiento de efluentes líquidos que posee la empresa, es deficiente tanto en la etapa de tratamiento primario como el secundario o biológico, ya que no se encuentran en capacidad de estabilizar el total de la materia orgánica aportada al sistema que afecta directamente la calidad de las aguas de la quebrada Cambural, afluente de la quebrada Durigua…”. (Sic)
Similar situación se deriva del informe de esa misma fecha, realizado para la revisión de las caracterizaciones de las emisiones atmosféricas de la empresa recurrente (folios 13 al 15 del expediente administrativo), en el cual se señaló:
“…Los resultados arrojados de las caracterizaciones de emisiones atmosféricas, al ser cotejados con los límites de emisión de contaminantes del aire y de opacidad establecidos en el Artículo 10 del Decreto N° 638, se aprecia que la Concentración Total de Partículas en las chimeneas N° 1, 2 y 5, las cuales utilizan como combustible el begazo y gasoil y poseen lavadores de gases como sistemas de control de emisiones, se encuentra en valores muy elevados fuera de los límites de calidad permitidos en la norma, lo que es indicativo que los sistemas de control de emisiones en las calderas que posee la industria, aún son deficientes y que durante la zafra las acciones y obras implementadas no se consideran significativas y que repercuten en una mejor calidad de sus emisiones atmosféricas…”. (Sic)
Paralelamente, se desprende del informe de fecha 18 de julio de 2007, emanado del Ministerio del Ambiente que de la revisión “…del expediente permisorio de la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A…”, se concluyó, entre otros aspectos, que la recurrente “…ha dado parcial cumplimiento a las condiciones establecidas en la autorización otorgada en fecha 28/12/2007; por lo que se considera que las medidas implementadas aún no son las mas acertadas, o son insuficientes, lo que se ve reflejado negativamente en la calidad de las emisiones atmosféricas y de los efluentes líquidos generados, reportadas en los informes de caracterizaciones presentados a este Ministerio. Por lo que se considera que se deben seguir evaluando las causas de las deficiencias existentes en los sistemas de tratamiento de efluentes líquidos y de las emisiones atmosféricas…”. (Sic)
De lo anterior se deriva, que la Administración impuso a la recurrente la multa recurrida con fundamento en la circunstancia de que dicha empresa incumplió las condiciones fijadas en el Acta que previamente suscribieron las partes a objeto de aminorar el daño ambiental producido por la actividad industrial llevada a cabo por la empresa accionante.
Específicamente se desprende de las actuaciones arriba indicadas que por vía de las inspecciones realizadas a la recurrente, la Administración no sólo valoró y verificó la existencia de un daño ambiental producto de la explotación de una actividad industrial fuera de los parámetros autorizados, sino que adicionalmente se observa que la autoridad competente sí evaluó los esfuerzos desplegados por la sociedad mercantil Central Azucarero Portuguesa, C.A., pero con base en las pruebas cursantes en el expediente administrativo los calificó de “…insuficientes…” e incluso como poco “…acertados…”, calificación esta última que en modo alguno ha sido contradicha por la accionante, ya que la citada representación judicial no aportó ninguna prueba dirigida a desvirtuar tales premisas, razón por la que debe concluirse que en el presente caso no se verificó el señalado vicio de falso supuesto de hecho. Así se decide.
Por otro lado, se observa que la parte accionante denunció la supuesta violación a los principios de racionalidad y proporcionalidad de las medidas impuestas, con base en lo consagrado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
De esta manera ha afirmado la Sala en anteriores oportunidades, que conforme a la citada disposición, cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, deberá hacerlo atendiendo al supuesto de hecho y fines de la norma, guardando una debida relación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción a ser aplicada.
Bajo esa premisa se advierte, que la decisión impugnada se basó, entre otras disposiciones, en lo consagrado en los numerales 3 y 10 del artículo 114, en concordancia con el artículo 120 de la Ley Orgánica del Ambiente, los cuales prevén lo siguiente:
“Artículo 114. La aplicación de las sanciones administrativas o penales a que se refiere esta Ley deberán además estar acompañada, cuando fuere el caso, con la imposición de las medidas necesarias para impedir la aparición, continuación o para lograr la reparación del daño, o prevenir el peligro y a contrarrestar las consecuencias perjudiciales derivadas del acto sancionado, tales medidas podrán consistir en:
…omissis…
3. Prohibición temporal o definitiva de la actividad degradante del ambiente.
…omissis…
10. Cualquier otra medida tendiente a corregir, reparar los daños y evitar la continuación de los actos perjudiciales al ambiente…”.
“Artículo 120. Las infracciones administrativas serán sancionadas con multas de conformidad con lo establecido en el artículo 108 de la presente Ley. En todo caso dicha multa no podrá excederse de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.), debiéndose hacer la fijación del monto de acuerdo con la gravedad del hecho punible, a las condiciones del mismo y a la circunstancia de su comisión”. (Reslatdo de la Sala).
Como puede apreciarse de la anterior transcripción, tales disposiciones facultan a la autoridad competente para aplicar conjuntamente con la sanción pecuniaria, la cual no podrá exceder de Diez Mil Unidades Tributarias (10.000 U.T), cualesquiera otras medidas necesarias para impedir la aparición, continuación o para lograr la reparación del daño.
Lo expuesto resulta relevante, toda vez que de la lectura de la decisión recurrida se evidencia que adicionalmente a la sanción de multa fijada en la cantidad de Ocho Mil Quinientas Unidades Tributarias (8.500 U.T.), es decir, por debajo del límite máximo establecido en la Ley, se impusieron a la actora las siguientes medidas complementarias:
1. Prohibición definitiva de descarga a la quebrada Cambural o cualquier otro cuerpo natural de aguas de sus efluentes líquidos industriales.
2. Prohibición definitiva de las emisiones atmosféricas provenientes de la empresa Central Azucarero Portuguesa, C.A.
3. Limitación de la molienda de caña de azúcar para la zafra 2008-2009 a 6.241 T/día y
4. Prohibición temporal del uso de las calderas 1, 2, 4, 5 y 7, hasta tanto se implementaran las medidas correctivas que ajusten la calidad de las emisiones atmosféricas a lo previsto en la regulación legal pertinente.
Ahora bien, tales medidas, según se evidencia de las evaluaciones técnicas insertas al expediente administrativo, cuyo contenido no fue impugnado por la accionante, obedecieron a que tanto las emisiones atmosféricas como la descarga de efluentes imputables a la actividad industrial desplegada por la recurrente se encontraban por encima de los parámetros regulares.
Asimismo se advierte que la propia recurrente admite el hecho de haber suscrito un Acta con la Administración, a fin de reducir progresivamente el impacto de su actividad en el ambiente; no obstante, según lo señalado en el informe de fecha 18 de julio de 2007, emanado del entonces Ministerio del Ambiente, a pesar de las observaciones realizadas con anterioridad por las autoridades competentes, la sociedad mercantil Central Azucarero Portuguesa, C.A “…ha dado parcial cumplimiento a las condiciones establecidas en la autorización otorgada en fecha 28/12/2007…”, por lo que se concluyó en esa oportunidad “…que las medidas implementadas aún no son las mas acertadas, o son insuficientes…”.
De manera que, conforme a lo señalado en las líneas que anteceden, la Administración previo a la imposición de las sanciones impugnadas, habría advertido a la recurrente, en anteriores ocasiones, sobre los efectos perjudiciales de su actividad sobre el ambiente, al punto que se le impusieron condiciones a la autorización expedida en fecha 28 de diciembre de 2007, las cuales no fueron observadas en su totalidad por la recurrente.
De ahí que, a juicio de esta Sala, no resulta desproporcionada la multa recurrida, impuesta en la cantidad de Ocho Mil Quinientas Unidades Tributarias (8.500 U.T), que es inferior al tope previsto en la Ley Orgánica del Ambiente, fijado en la suma de Diez Mil Unidades Tributarias (10.000 U.T), toda vez que la sanción responde a una conducta reiterada de la recurrente y al incumplimiento de las condiciones que previamente fueron fijadas por la Administración el 28 de diciembre de 2007, lo cual justificaba que el monto de la sanción se estableciera por encima de la media pero por debajo del límite máximo contemplado por el legislador.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que de acuerdo a los informes técnicos que cursan en autos los daños ambientales producidos como consecuencia de la actividad realizada por la recurrente son de considerable entidad, situación que ameritaba la imposición de una sanción acorde con la gravedad de los hechos que la motivaron, por lo cual se concluye que en el caso analizado no se violaron los principios de proporcionalidad y racionalidad de la decisión recurrida. Así se decide.
Por otra parte, conviene advertir que este Órgano Jurisdiccional difiere de la opinión expresada por la representación judicial del Ministerio Público referente a que el acto impugnado incurrió en el vicio de inmotivación.
En efecto, aun cuando la decisión recurrida no expone de manera detallada los parámetros empleados para la fijación de la multa, ello no conduce a entender que la decisión es inmotivada, ya que a pesar de la abreviada expresión de los argumentos en los que se basó la autoridad competente para fijar la sanción, del análisis del acto impugnado, así como de las pruebas que corren insertas al expediente administrativo se aprecian las razones que condujeron a imponer dicha multa en la cantidad de Ocho Mil Quinientas Unidades Tributarias (8500 U.T.), con lo cual se encuentra cumplida la exigencia en referencia. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil CENTRAL AZUCARERO PORTUGUESA, C.A., en virtud del silencio administrativo producido con ocasión del recurso jerárquico intentado ante el Ministro del Poder Popular para el Ambiente contra el acto administrativo N° R-16-05-00-08-1092 emanado el 20 de marzo de 2009, de la Dirección Estadal Ambiental de Portuguesa. En consecuencia, se confirma la decisión recurrida.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de agosto del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
EMIRO GARCÍA ROSAS
TRINA OMAIRA ZURITA
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En diez (10) de agosto del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01096.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN