Magistrada Ponente: MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL

Exp. Nº 2009-0423

Mediante escrito presentado en fecha 14 de mayo de 2009, ante esta Sala Político-Administrativa, el ciudadano Manuel Alfonzo Carrillo Escalona titular de la cédula de identidad Nro. 980.986, actuando con el carácter de Presidente de la ASOCIACIÓN DE INSPECTORES NAVALES DE VENEZUELA (ASINAVE), según se indica en autos, registrada en fecha 22 de octubre de 2003, ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro, bajo el Nro. 41, Tomo 05, Protocolo Primero, asistido por el abogado Julián José Fuentes Salazar (INPREABOGADO Nro. 21.964), interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el REGLAMENTO DE LA INDUSTRIA NAVAL, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.758 del 27 de enero de 2005, dictado por el ciudadano Presidente de la República, por cuanto según indicó, sus normas violentan el contenido de los artículos 227, 228, 229 y 231 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas, al haber sido aprobado sin llenar los extremos legales previstos en los artículos 135, 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, y por tanto, en quebrantamiento de los artículos 19, 21, 25, 49, 105 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 19 de mayo de 2009, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Mediante auto de fecha 9 de junio de 2009, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió la acción de nulidad incoada, ordenó notificar a las ciudadanas Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y al ciudadano Ministro del Poder Popular del Despacho de la Presidencia, así como librar el cartel a que se refiere el artículo 21 aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis.

Mediante diligencias de fechas 30 de junio, 8 y 21 de julio de 2009, el Alguacil de esta Sala consignó recibo de las notificaciones dirigidas a los ciudadanos Ministro del Poder Popular del Despacho de la Presidencia, Fiscal General de la República y de la entonces Procuradora General de la República, respectivamente.

El 13 de agosto de ese año, se libró cartel de emplazamiento dirigido a los terceros interesados, con base en lo pautado en el artículo 21, aparte 11 eiusdem, el cual fue retirado por la parte recurrente en esa misma fecha, a los fines de su publicación.

En fecha 16 de septiembre de 2009, el apoderado judicial de la parte recurrente consignó el cartel publicado en el Diario Últimas Noticias en fecha 15 de septiembre de 2009.

Por diligencias de fecha 13 de octubre de 2009, el ciudadano Gustavo Antonio González Cañizales, titular de la cédula de identidad Nro. 1.400.820 actuando en su condición de “…profesional de la Marina Mercante Venezolana, capitán de altura (M) e Inspector Naval (…) actual Presidente del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante de Venezuela, miembro de la Asociación de Inspectores Navales de Venezuela”, presentó diligencia mediante la cual se adhirió al recurso de nulidad, alegando que “act[úa] en defensa del ejercicio profesional del Inspector Naval tal como está señalado en Leyes y Convenios internacionales a efectos de garantizar la seguridad de la vida humana en el mar”.

En esa misma fecha, el ciudadano Juan Guillermo Pelgrón, aduciendo su condición de “…profesional del Derecho y profesional de la marina mercante capitán de Altura, Inspector Naval, Perito Naval N° 38 (…) miembro del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante, miembro de la Asociación de Inspectores Navales de Venezuela, de la Asociación de Inspectores Navales del Edo. Anzoátegui”, consignó diligencia adhiriéndose al recurso incoado por la parte accionante, arguyendo que “…este acto va en cumplimiento de entre otros del (sic) Convenio Internacional de la Seguridad de la Vida Humana en el Mar y en el artículo N° 28 de la ley derogada pero es un derecho adquirido por un colegio de profesionales”.

En fecha 20 de octubre de 2009, la abogada Enoy Celestina Guaiquirima (INPREABOGADO Nro. 104.929), actuando en su carácter de sustituta de la ciudadana Procuradora General de la República, presentó escrito de promoción de pruebas, el cual fue admitido mediante auto de fecha 3 de noviembre del mismo año.

Concluida la sustanciación, en fecha 12 de enero de 2010 se acordó remitir las actuaciones a la Sala, donde se dio por recibido el 14 de enero de 2010.

Mediante auto de fecha 19 de enero de 2010, se dio cuenta en Sala, se designó Ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se fijó el tercer (3er.) día de despacho para comenzar la relación de la causa.

El 26 de enero de 2010, comenzó la relación de la causa y se fijó el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho a la once y treinta minutos de la mañana (11:30 a.m.).

Luego de varios diferimientos (23 de febrero, 9 de marzo y 13 de abril de 2010) en fecha 21 de abril de 2010, fue celebrado el acto de informes, al cual comparecieron las representaciones judiciales de la parte recurrente y de la Procuraduría General de la República. En esa oportunidad, se ordenó agregar al expediente los escritos de conclusiones presentados por ambas partes.

En la misma fecha (21 de abril de 2010), la abogada Eira María Torres Castro (INPREABOGADO Nro. 39.288), actuando con el carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, consignó escrito contentivo de la opinión de dicho órgano, el cual se agregó a los autos.

En fecha 27 de mayo de 2010, la representación judicial de la parte recurrente presentó escrito mediante el cual se adhirió a la solicitud del Ministerio Público realizada el 21 de abril de ese año, para que, por auto para mejor proveer, se le requiriera a la Dirección General de Transporte Acuático y al Consejo Nacional de la Marina Mercante, información “…relacionada con el procedimiento previo, utilizado para la aprobación del Reglamento de la industria (sic) Naval, con el objeto de poder determinar la violación de los artículos 135, 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública”.

El 8 de junio de 2010, terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

Mediante escrito consignado el 10 de junio de 2010, el ciudadano Gustavo Antonio González Cañizales, ya identificado, se adhirió a la solicitud efectuada por el Ministerio Público, a fin que se dictara auto para mejor proveer, a los fines antes indicados.

Vista la designación realizada por la Asamblea Nacional en fecha 7 de diciembre de 2010, de la abogada Trina Omaira Zurita, quien se incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 9 de diciembre del mismo año, la Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y Magistrada Trina Omaira Zurita.

El 16 de diciembre de 2010, se reasignó la ponencia a la Magistrada Trina Omaira Zurita.

Mediante Auto para Mejor Proveer Nro. 098 de fecha 9 de agosto de 2011, esta Sala se pronunció respecto a la solicitud efectuada por la representación del Ministerio Público, y ordenó  oficiar: 1) al Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia, para que remitiera el expediente administrativo, en el que cursen las actuaciones previas a dictarse el Reglamento de la Industria Naval impugnado en el presente recurso de nulidad; y 2) al entonces Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones, para que informara: a) si la asociación civil recurrente está inscrita en el registro llevado por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA); b) si en el proceso de elaboración del anteproyecto de Reglamento de la Industria Naval, se oyó la opinión del Consejo Nacional de la Marina Mercante o, en su defecto, del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos; y c) para que remitiera el expediente administrativo en el cual cursaran las actuaciones correspondientes al proceso de elaboración del anteproyecto de Reglamento de la Industria Naval.

Asimismo, en el referido auto se indicó que la información solicitada debía ser consignada dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a la constancia en autos de la última de las notificaciones, luego de fenecido el término previsto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para entender notificada a dicha Procuraduría General; indicándose expresamente que “[t]ranscurrido el señalado lapso, se pasará a proveer lo conducente con los elementos cursantes en autos”.

Los días 18 de octubre, 1° y 2 de noviembre de 2011, el Alguacil dejó constancia de haber practicado las notificaciones del referido auto a la Procuraduría General de la República, al Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia y al entonces Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones, respectivamente.

En fecha 10 de enero de 2012, se dejó constancia del vencimiento del lapso otorgado en el AMP-098 de fecha 10 de agosto de 2011, para que la Administración remitiera la información y documentación requerida.

El día 16 de enero de 2012, se incorporó a esta Sala la Primera Suplente Magistrada Mónica Misticchio Tortorella.

El 15 de enero de 2013, se incorporó a la Sala el Segundo Suplente Magistrado Emilio Ramos González. 

El 8 de mayo de 2013, fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, quedando constituida la Sala Político-Administrativa de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; las Magistradas Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella, y el Magistrado Emilio Ramos González.

En fecha 14 de enero de 2014, se incorporó a esta Sala la Tercera Suplente Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, a fin de suplir la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita. La Sala quedó integrada de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Magistrada Suplente Mónica Misticchio Tortorella; Magistrado Suplente Emilio Ramos González y Magistrada Suplente María Carolina Ameliach Villarroel.

El 17 de diciembre de 2014 fue recibido en esta Sala escrito consignado por la parte actora, mediante el cual ratificó       los fundamentos de su recurso de nulidad, en virtud de la publicación del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Marinas y Actividades Conexas en la Gaceta Oficial Nro. 6.153 Extraordinario del 18 de noviembre de 2014.

         En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

         En fecha 11 de febrero de 2015 fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta.

Analizadas como han sido las actas contenidas en el expediente de la presente causa, esta Sala pasa a pronunciarse respecto al recurso de nulidad interpuesto, previa las consideraciones siguientes:

I

del Recurso de nulidad

            Como argumentos del recurso de nulidad, la parte actora expuso:

            Que “…en fecha 14 de noviembre de 2002, se publicó en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N° 37.570, la Promulgación de la LEY GENERAL DE MARINAS Y ACTIVIDADES CONEXAS. En dicha Ley, establece en sus Disposiciones Transitorias y muy específicamente en la Décima Tercera, que en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la publicación de la Ley en la Gaceta Oficial, la Dirección General de Transporte Acuático, oída la opinión del Consejo Nacional de Marina Mercante, deberá presentar a la consideración del Consejo de Ministros los proyectos de Reglamentos que establece la Disposición Transitoria de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas y que vienen a ser un total de veintiún (21) Reglamentos a Dictarse”.

            Señaló que “El INSTITUTO NACIONAL DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS (INEA), presentó ante el Ejecutivo Nacional para su aprobación, el único proyecto de Reglamento de la Industria Naval, sin haber presentado los demás proyectos de Reglamentos (…), para que los mismos fueran publicados y analizados por EL CONSEJO NACIONAL DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS; por las comunidades interesadas para su debida promulgación en forma simultánea. El Reglamento de la Industria Naval, que ha sido aprobado por el Ejecutivo Nacional, contiene normas que contradicen a las normas contempladas en la Ley General de Marinas y Actividades Conexas y que afectan directamente los derechos de los Profesionales Inspectores Navales”.

            Denunció que “…el Reglamento de la Industria Naval, objeto del presente recurso contempla una serie de violaciones legales y a la vez discriminatorias, por cuanto mediante su articulado (…) establece que las inspecciones Navales solamente pueden ser practicadas por los Ingenieros Navales que designe la Oficina de Ingeniería Naval del INEA”.

            Expuso que “…la Gerencia de Ingeniería Naval del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA), cuyos funcionarios son representantes del gremio de Ingenieros Navales, en forma conveniente han venido interpretando y ajustando tales normas con la abierta intención de ir desplazando al Inspector Naval de su legítima y tradicional actividad, que no es otra que la que taxativamente contempla la Ley General de Marinas y Actividades Conexas, mediante los artículos 228, 229, 252 y 254 (…) y que se refieren al ejercicio de la Profesión del Inspector Naval y al perfil que debe cumplir el candidato a optar por dicho título, cuyo otorgamiento está reservado a la máxima autoridad acuática del Ejecutivo Nacional, el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA)”.

            Manifestó que “…el Inspector Naval, como profesional de carrera de la Marina Mercante, con comprobada experiencia a bordo y dotado de los conocimientos teóricos-prácticos necesarios que le son indispensables para poder optar a dicho título, se siente directamente afectado con la promulgación del Reglamento de la Industria Naval, cuya normativa establecida en los artículos 44 y 45 además de ser contraria a la Ley que lo rige, la Ley General de Marina y Actividades Conexas, conculca los derechos adquiridos durante largos años de desempeño dentro del campo de la actividad acuática”.

            Alegó que “…las asignaciones de las Inspecciones Navales emitidas por el INEA que no obstante ser inherentes al Inspector Naval, le son asignadas a los Ingenieros Navales, por cuanto la Gerencia de Ingeniería Naval de dicha institución, de manera arbitraria así lo ha impuesto mediante una serie de comunicaciones, como por ejemplo el memorándum Nro. 00180 del año 2008 (…) enviado a cada una de las Capitanías de Puerto y Oficinas de Registro Naval”.

            Denunció que las disposiciones del Reglamento objeto del presente recurso son contrarias a las normas de la Ley General de Marina y Actividades Conexas “…y constituye el reflejo de la aplicación del Reglamento de la Industria Naval, en perjuicio del gremio de Inspectores Navales, por cuanto además de transgredir los artículos 227, 228, 229 y 231 de dicha Ley, es contrario a lo dispuesto en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

            Señaló que “…siendo que los reglamentos se promulgan con el objeto de ampliar el alcance de las normas de sus respectivas leyes y no para contrariarlas, nos encontramos ante el hecho evidente de contrariedad entre la Ley General de Marina y Actividades Conexas, y el Reglamento de una de esas actividades conexas, que viene a ser el de la Industria Naval, cuya normativa es además discriminatoria contra el gremio conformado por los profesionales de otra de las actividades conexas, como lo es en este caso el de las Inspecciones Navales y sus legítimos ejecutores, los Inspectores Navales”.

            Manifestó que el Reglamento de la Industria Naval violenta los derechos humanos reconocidos en el artículo 19 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los derechos laborales  contemplados en los artículos 87, 88 y 89 eiusdem “…POR LO QUE, DICHO REGLAMENTO VIOLA NORMAS ESTABLECIDAS EN LA LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO. PUESTO QUE EN EL EJERCICIO DE SU PROFESIÓN, EL REGLAMENTO SUSTITUYE DE SU ACTIVIDAD DE TRABAJO A LOS INSPECTORES NAVALES, POR LOS INGENIEROS NAVALES”.

            Denunció que el Reglamento objeto del presente recurso de nulidad fue dictado “… sin haberse llenado los extremos de Ley, que se encuentran previstos en los artículos 135 y 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales establecen, la promoción de la participación ciudadana, en la gestión pública, todo ello con el objeto de que las personas o instituciones que de una u otra forma sean partes interesadas y que los mismos puedan presentar propuestas y formular las opiniones”.

            Adujo que “…el INSTITUTO NACIONAL DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS, (INEA), ha debido remitir el anteproyecto del REGLAMENTO DE LA INDUSTRIA NAVAL, para su debida consulta, a las comunidades organizadas que tengan un interés público y directo sobre la materia”.

            Indicó que “…el Instituto Nacional de Espacios Acuáticos (INEA), NO cumplió con enviar el anteproyecto del Reglamento de la Industria Naval, a ninguna Institución conexa o afín a la Industria Naval; NO se tomó en cuenta a la Asociación de Inspectores Navales de Venezuela; NO se notificó a ninguna otras Instituciones afín, para que éstas pudiesen dar su opinión y efectuar sus observaciones (…). NO cumplió con el procedimiento de PUBLICACIÓN en la prensa nacional, la apertura del proceso de consulta indicando su duración, lo que quiere decir, que el INSTITUTO NACIONAL DE LOS ESPACIOS ACUÁTICOS (INEA) ha violado el debido proceso previsto y consagrado en el artículo 49 de la Constitución Nacional”.

            Por tales razones, aseguró que al no cumplirse con lo establecido en los artículos 135 y 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, aplicable ratione temporis, se impidió la participación ciudadana en los asuntos públicos garantizada en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, violando el debido proceso previsto en el artículo 49 eiusdem.

            Finalmente, solicitó que se “…declare la Nulidad absoluta del REGLAMENTO DE LA INDUSTRIA NAVAL, por transgredir normas contempladas en la Ley General de Marina y Actividades Conexas (…), y por no haberse llenado los extremos legales de procedimientos, para su debida aprobación y las cuales se encuentran establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública, ya que las antes señaladas normas son de estricto orden público y la no aplicación del procedimiento previsto en las mismas conlleva necesariamente a la violación del debido proceso, establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y como consecuencia de ello se hace procedente la Nulidad Absoluta del Reglamento de la Industria Naval (…) de igual manera, solicita[ron] se decrete la discusión de un nuevo Reglamento de la Industria Naval, que esté acorde a lo ordenado en el cuerpo normativo de la Ley General de Marina y Actividades Conexas”.

            En el escrito presentado en el acto de informes celebrado el 21 de abril de 2010, la representación judicial de la asociación civil recurrente reiteró los argumentos esgrimidos en la oportunidad de ejercer el presente recurso, haciendo particular referencia a la contrariedad entre los artículos 5, 6, 227, 228, 229, 230, 231, 252 y 254 de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas y los artículos 44 al 63 del reglamento impugnado.

II

INFORME DE LA

PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad del acto de informes, la abogada Ramona del Carmen Chacón Arias (INPREABOGADO Nro. 63.720), actuando con el carácter de sustituta de la entonces Procuradora General de la República, solicitó se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, por las razones siguientes:

En su escrito de informes la representación de la República luego de transcribir parcialmente la sentencia de esta Sala Nro. 0106 de fecha 8 de julio 2009, con ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini, expuso que de esta se “…deduce, que no surge para el Estado obligación alguna de remitir un anteproyecto de norma, a grupos organizados para que participen en la formación de la legislación sino cuando estén debidamente registrados [de acuerdo a lo] previsto en el artículo 135 de la entonces Ley Orgánica de la Administración Pública; registro que es llevado por cada ente u órgano que conforma la Administración Pública”. (Agregados de la Sala).

Expuso que “…en el presente caso, no se desprende de autos que la parte recurrente, haya cumplido con su inscripción en el registro a que alude en la citada norma. En consecuencia es improcedente la denuncia en cuanto a que la Administración vulneró el principio de consulta establecido en la Ley”.

Señaló que mediante Resolución Nro. A.789 del 23 de noviembre de 1995, la Organización Marítima Internacional (OMI) dejó sentado, en atención a la “Ley Aprobatoria del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, publicada en la Gaceta Oficial N° 32.597 del día 08 de noviembre de 1982, así como la Ley Aprobatoria del Protocolo de 1988, atinente al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (1974), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.187 Extraordinario de fecha 5 de diciembre de 1997”, que los profesionales encargados de los reconocimientos estatutarios deben tener la competencia y la capacidad suficiente para realizar las evaluaciones técnicas y los cálculos relativos a cada uno de los módulos que constituyen los certificados estatutarios, siendo éstos competencia de los Ingenieros Navales como establece el módulo 4° de la aludida Resolución.

 Finalmente, expuso que “…la asignación de funciones que estaban conferidas por Ley a los Inspectores Navales, y en el reglamento cuestionado a los Ingenieros navales, dentro del planteamiento doctrinario citado se ajusta a las facultades atribuidas a la Administración en su actividad reglamentaria, al complementar la ley precisando el profesional ad hoc para el cumplimiento de lo relativo a la construcción, modificación, reparación y desague de buques, así como los proyectos, planes, manuales y croquis que ellos generen ajustando la normativa legal a disposiciones establecidas en tratados internacionales y leyes y disposiciones internas que imposibilitan a los Inspectores Navales para su realización, a objeto de impedir, eventualmente, el cuestionamiento de la realización de tales actividades por profesionales sin cualidad legal para ello, en aras de la certeza jurídica”.

III

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

            La abogada Eira María Torres Castro, ya identificada, actuando en su carácter de Fiscal Provisorio de la Fiscalía Primera del Ministerio Público, presentó opinión en cuanto al presente recurso de nulidad en los términos que a continuación se indican:

            Afirmó que, conforme a lo establecido en los artículos 5, 6, 228 y 229 de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas, los Inspectores Navales resultan autorizados para practicar inspecciones de buques inscritos en el Registro Naval Venezolano, naves extranjeras que se encuentran en aguas nacionales, instalaciones y obras ubicadas en aguas territoriales, modificaciones de tales construcciones y operaciones que se realicen en ellas.

            Señaló que “…resulta evidente la contradicción entre lo establecido en la Ley General de Marinas y Actividades Conexas y lo preceptuado en el Reglamento de la Industria Naval, por cuanto el profesional encargado de practicar las inspecciones establecidas en la Ley, corresponde sin duda al Inspector Naval, siendo que el Reglamento recurrido los excluye expresamente”.

            En razón de lo anterior concluyó, por una parte, que deben anularse los artículos 44 y 45 del Reglamento impugnado, así como aquellas comunicaciones emanadas de la Gerencia de Ingeniería Naval del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares (INEA), mediante las cuales se instruyó a las Oficinas de Registro Naval “…de cada circunscripción acuática, que los documentos técnicos entre ellos el Certificado de Arqueo, deben cumplir con lo establecido en el Reglamento de la Industria Naval, excluyendo al Inspector Naval de esa actividad que le es propia a su profesión por mandato de la Ley”.

Afirmó que “…siendo que los Inspectores Navales han sido calificados y acreditados por el Ministerio del Poder Popular de Obras Públicas y Vivienda y por el Instituto Nacional de Espacios Acuáticos (INEA), poseyendo el último un registro de todos los profesionales que han sido acreditados para cubrir las necesidades y solicitudes del servicio de inspecciones, que requieren la atención eficiente de los servicios marítimos, operaciones portuarias e inspecciones navales (…) se considera que la sustitución de estos por los Ingenieros Navales, en las funciones de Inspección, representaría tal como lo alega la parte recurrente una flagrante violación de lo dispuesto en el artículo 112 de nuestra Constitución (…) siendo violentadas de igual manera normativas establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo y el principio contenido en el numeral 1 del artículo 89 de nuestro Texto Constitucional (…) debido a que les sustituye de su actividad de trabajo al destinarla sólo a los Ingenieros Navales” (sic).

Por último, indicó que “…no [podía] emitir pronunciamiento alguno en torno a la alegada violación” por incumplimiento del procedimiento para la aprobación de normas reglamentarias, “…por cuanto de los elementos contenidos en el expediente de la causa, no se evidencia la información relativa al procedimiento seguido para la aprobación del Reglamento de la Industria Naval, razón por la cual [sugirió], que de considerarlo útil [la] Sala, se dicte un auto para mejor proveer, solicitando información tanto a la Dirección General de Transporte Acuático como al Consejo Nacional de la Marina Mercante acerca del procedimiento seguido y la intervención, respectivamente en la redacción del Reglamento de la Industria Naval, con la finalidad de proceder al análisis del referido alegato”. (Agregados de la Sala).

Por tales razones, concluyó la representación del Ministerio Público que debe declararse parcialmente con lugar el recurso de nulidad interpuesto.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

1.- PUNTOS PREVIOS

Antes de entrar al fondo del asunto, resulta necesario emitir pronunciamiento previo en cuanto a: 1.1.- la vigencia de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas; 1.2.- las solicitudes de adhesión al recurso contencioso administrativo de nulidad; y 1.3.-  el pedimento que formulara la parte recurrente a fin de que esta Sala requiriera información al Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo.

1.1.- De la entrada en vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Marinas y Actividades Conexas

En fecha 18 de noviembre de 2014, fue publicada en la Gaceta Oficial Nro. 6.153 Extraordinario, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Marinas y Actividades Conexas, la cual reproduce en exactos términos, tanto en numeración como en contenido, las normas de la derogada Ley General de Marinas y Actividades Conexas del 2002, referidas a la “Gestión de Seguridad y el Servicio de Inspectores Navales” y los “Requisitos para optar a los títulos y licencias” (artículos 227 al 231, 252 y 253 en ambos instrumentos jurídicos). 

Ahora bien, aun cuando la nueva ley establece una disposición derogatoria de las normas legales y reglamentarias que colidan con esta, no hubo una derogatoria expresa del Reglamento cuya nulidad se solicita mediante el presente recurso, de modo que habiéndose mantenido incólumes los artículos de la Ley que según alega la parte accionante, son violentadas por el Reglamento de la Industria Naval, y al no verificarse ninguna circunstancia novedosa con la entrada en vigencia de la referida Ley, que impida el análisis de los alegatos expuestos por la parte recurrente en su recurso, esta Sala debe  pronunciarse al respecto. Así se establece.

1.2.- De los Terceros Intervinientes

Mediante diligencias de fecha 13 de octubre de 2009, los ciudadanos Gustavo Antonio González Cañizales y Juan Guillermo Pelgrón González, antes identificados, actuando en nombre propio y -según afirman- con el carácter de profesionales de la Marina Mercante, Capitanes de Altura, Inspectores Navales, miembros del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante y de la Asociación de Inspectores Navales de Venezuela (ASINAVE), manifestaron su deseo de adherirse al presente recurso de nulidad.

El ciudadano Gustavo Antonio González Cañizales requirió intervenir en el presente juicio “…actuando en defensa del ejercicio profesional del Inspector Naval tal como está señalado en las Leyes y convenios internacionales a efectos de garantizar la seguridad de la vida humana en el mar”. Por su parte, el ciudadano Juan Guillermo Pelgrón González arguyó que se adhería a la presente causa, “…en cumplimiento entre otros del Convenio Internacional de la Seguridad de la Vida Humana en el Mar y en el artículo N° 28 de la ley derogada [sin especificar a cuál se refiere] pero es un derecho adquirido por un colegio profesional” (sic). (Agregados de la Sala).

En este contexto, respecto a la figura de la intervención de terceros, esta Sala ha sostenido la aplicabilidad al proceso contencioso administrativo de nulidad de los principios y reglas procesales que se encuentran contenidos en el Código de Procedimiento Civil, ello conforme al artículo 19, primer aparte de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 1131 del 29 de julio de 2009). En tal sentido, los artículos 370 y 379 del Código de Procedimiento Civil establecen:

“Artículo 370.- Los terceros podrán intervenir, o ser llamados a la causa pendiente entre otras personas, en los casos siguientes:

(...omissis…)

3° Cuando el tercero tenga un interés jurídico actual en sostener las razones de alguna de las partes y pretende ayudarla a vencer en el proceso.

(...)”

“Artículo 379.- La intervención del tercero a que se refiere el ordinal 3° del artículo 370, se realizará mediante diligencia o escrito, en cualquier estado y grado de proceso, aun con ocasión de la interposición de algún recurso. Junto con la diligencia o el escrito, el tercero deberá acompañar prueba fehaciente que demuestre el interés que tenga en el asunto, sin lo cual no será admitida su intervención.” (Subrayados de esta Sala).

Así, visto que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad versa sobre la legalidad y constitucionalidad de un acto de efectos generales, conforme a lo establecido en el artículo 21, aparte 8° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis, bastaría -tanto a quien ejerza o pretenda ejercer la acción como a quienes deseen intervenir como terceros coadyuvantes del recurrente- demostrar su interés para impugnar el acto, sea éste directo o indirecto, individual o colectivo, sin tener que comprobar un derecho subjetivo o un interés personal y directo en el asunto. (Vid. Sentencias de esta Sala N° 776 del 3 de junio de 2009).

Sobre la base del referido criterio y en las actas que integran el expediente, observa la Sala que el interés procesal de los ciudadanos Gustavo Antonio González Cañizales y Juan Guillermo Pelgrón González deriva de su condición de Inspectores Navales y miembros de la asociación civil recurrente, conforme ambos afirmaron en las diligencias que presentaron el 13 de octubre de 2009, y en virtud de la cual se consideran afectados por el Reglamento de la Industria Naval; asimismo se desprende de sus dichos, la intención de ambos de sostener las razones de la parte recurrente. Por tales motivos, este Máximo Tribunal acepta la intervención de los mencionados solicitantes como terceros adhesivos simples en el presente juicio de nulidad. Así se declara.

 

 

1.3.- De la petición efectuada por la parte recurrente de que esta Sala solicite información al Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo.

Mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2011, el abogado Julián José Fuentes Salazar, antes identificado, actuando con el carácter de representante judicial de la asociación civil recurrente, señaló que por cuanto son los Inspectores Navales y no la recurrente quienes tienen la obligación legal de registrarse ante el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA), contrario a lo requerido por esta Sala mediante Auto para mejor proveer Nro. AMP-098 publicado el 10 de agosto de 2011, “…se debe solicitar al Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo (antes MINFRA)” si los miembros fundadores de la asociación civil recurrente “…se encuentran debidamente inscritos y certificados como Inspectores Navales, ante este Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA)”.

Al respecto, la Sala considera necesario aclarar que la información solicitada mediante el mencionado auto del 10 de agosto de 2011, estaba relacionado con el registro de las “comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estadales” llevado por el Instituto  Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA), ello a fin de verificar si la asociación civil recurrente se encontraba inscrita en los mismos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, aplicable ratione temporis.

En virtud de lo expuesto, a juicio de la Sala, la parte recurrente confunde el referido registro, con el establecido en el artículo 228 aparte único de la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley General de Marinas y Actividades Conexas, según el cual el “Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, llevará un registro de los todos los inspectores navales”. (Resaltado de la Sala), razón por la cual la información solicitada por esta Sala en su oportunidad a fin de verificar el cumplimiento del procedimiento para la promulgación de Reglamentos previsto en la Ley Orgánica de la Administración Pública, fue la correcta, por lo que se niega la solicitud  formulada en este sentido. Así se decide.

2.- Del mérito del recurso de nulidad

Llegada la oportunidad para decidir el presente recurso de nulidad, pasa la Sala a pronunciarse en los siguientes términos:

El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión de nulidad del Reglamento de la Industria Naval contenido en el Decreto Nro. 3.434 del 17 de enero de 2005, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.758 Extraordinario del 27 de enero del mismo año, por adolecer -según alegó la accionante- de vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad.

Observa la Sala que la parte recurrente denunció en primer lugar, vicios de forma en el proceso de elaboración del referido instrumento normativo relativos a: 1)  incumplimiento del procedimiento para la elaboración de Reglamentos, en virtud de: a) no haber remitido el anteproyecto del Reglamento impugnado a “ninguna Institución conexa o afín a la Industria Naval”, incluyendo a la recurrente, previo a la aprobación del mismo; b) omitir la opinión del Consejo  Nacional de los Espacios Acuáticos; y c) falta de publicación en la prensa nacional de la apertura del proceso de consulta pública indicando su duración.

Por otra parte, denunció los siguientes vicios de fondo, a saber: 2) violación del contenido de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas de 2002, referidas a las funciones y competencia de los Inspectores Navales; 3) contravención a normativas internacionales; 4) carácter discriminatorio del acto normativo impugnado; 5) violación de derechos adquiridos por los Inspectores Navales certificados; y 6) transgresión de los derechos laborales reconocidos en los artículos 87, 88 y 89 ordinal 1, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.  

1.- Del Incumplimiento del procedimiento para la elaboración de Reglamentos

La parte recurrente alegó que fue vulnerado el debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que para dictar el acto normativo impugnado no se cumplió con el procedimiento establecido en los artículos 135 y 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.305 del 17 de octubre de 2001, aplicable ratione temporis, así como tampoco se cumplió con la exigencia impuesta por la Disposición Transitoria Décima Tercera de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas del 2002, según la cual debía oírse  la opinión del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos (anteriormente denominado Consejo Nacional de la Marina Mercante). En razón de lo anterior, solicita a esta Sala declare la nulidad absoluta del Reglamento impugnado, conforme a lo previsto en el artículo 137 eiusdem. En tal sentido se observa:

En primer término, estima pertinente la Sala efectuar algunas consideraciones respecto a la potestad reglamentaria y del procedimiento para su ejercicio. Al efecto se indica que, el artículo 236 numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra la atribución que tiene el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros para “Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón”. Por su parte, el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, aplicable en razón del tiempo, señala que dicha potestad debe ejercerse “…de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la leyes”, lo cual en términos de dicha norma implica las siguientes limitaciones para el reglamentista: 1) no invadir materias de reserva legal; 2) no infringir normas de rango legal; 3) no tipificar delitos, faltas o infracciones; 4) no establecer penas o sanciones, salvo que la propia ley establezca que por vía reglamentaria, se determinarán las mismas (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 01947 del 11 de diciembre de 2003); y 5) no establecer tributos, cánones, cargas o prestaciones de carácter público.

Asimismo, el artículo 88 de la referida ley establece el procedimiento para la creación de dichos instrumentos normativos en los siguientes términos:  

“Del procedimiento de elaboración de los reglamentos

Artículo 88. La elaboración de los reglamentos de leyes se ajustará al siguiente procedimiento:

1.     La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el ministerio competente según la materia, mediante la elaboración del correspondiente proyecto al que se acompañara un informe técnico y un informe sobre su impacto o incidencia presupuestaria.

2.     A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, los dictámenes correspondientes y cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar la eficacia y legalidad del texto.

3.     Elaborado el texto se someterá a consulta pública para garantizar el derecho de participación de las personas, de conformidad con lo dispuesto en el Título VI de esta Ley. Durante el proceso de consulta las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones que lo agrupen o representen, podrán presentar observaciones y propuestas sobre el contenido del reglamento las cuales deberán ser analizadas por el ministerio encargado de la elaboración y coordinación del reglamento.

4.     Aprobado el reglamento por el Presidente o presidenta de la República en Consejo de Ministros, entrará en vigencia con su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, salvo que el reglamento disponga otra cosa”.

En cuanto al derecho de participación de las personas al cual se refiere la norma antes transcrita, la ley establece:

 

“TITULO VI

DE LA PARTICIPACIÓN SOCIAL EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Promoción de la participación ciudadana

Artículo 135. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en leyes especiales, los órganos y entes de la Administración Pública promoverán la participación ciudadana en la gestión pública.

A tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estatales legalmente constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración Pública.

A los efectos de su participación en la consulta sobre políticas y normas para la regulación del sector respectivo, cada órgano o ente público llevará un registro de las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales cuyo objeto se refiera al sector y que soliciten libremente su inscripción.”

“Artículo 136. Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación, propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior.  En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, y el cual no comenzará a correr antes de los diez días hábiles siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente.

Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente publicará en la prensa nacional la apertura del proceso de consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a través de su página en la internet, en la cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.

Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior.

Una vez concluido el lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público fijará una fecha para que sus funcionarios o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados y las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.

El resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante.”

“Artículo 137. El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto en el presente Título.

En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la República, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa. En este caso, las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no estatales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la instancia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla o eliminarla.”

 

De las anteriores disposiciones legales se observa que la preparación del anteproyecto del reglamento le corresponde al Ministerio con competencia en la materia afín a la regulación en cuestión, debiendo realizar el informe técnico y presupuestario para su implementación, así como cualquier dictamen, consulta y estudio que se estimen convenientes para garantizar su legalidad y eficacia; igualmente se desprende de las normas transcritas que constituye parte del proceso de formación, el sometimiento de dicho anteproyecto a consulta pública, etapa durante la cual se deben recibir las observaciones y propuestas sobre su contenido por parte de los  ciudadanos en forma individual o bien agrupados o representados por organizaciones o asociaciones de persona, dichas consideraciones deben ser analizados por el ministerio encargado; y finalmente, concluido el proceso de consulta debía ser presentado el proyecto de reglamento al Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, para su aprobación y posterior publicación.

            Ahora bien, cabe destacar que si bien de acuerdo a lo establecido en el artículo 136 eiusdem el resultado del descrito proceso de consulta pública no tiene carácter vinculante, del contenido del artículo 137 se desprende la prohibición expresa que tienen los órganos y entes de la Administración Pública en ejercicio de la potestad reglamentaria, de aprobar normas que no sean sometidas a consulta, salvo en casos de emergencia manifiesta que por razones de “seguridad y protección de la sociedad”, motiven al máximo órgano del Ejecutivo Nacional, Estadal o Municipal a “autorizar la aprobación de normas sin consulta previa”, debiendo  entonces ser consultadas posterior a su aprobación.

            Realizadas las anteriores precisiones, se procederá a analizar las omisiones en las que -según asevera la recurrente- incurrió el Ejecutivo Nacional con la promulgación del Reglamento de la Industria Naval, a saber: a) no haber remitido el anteproyecto del Reglamento impugnado a la recurrente para la consulta previa a su aprobación; b) omitir la opinión del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos; y c) la falta de publicación en la prensa nacional de la apertura del proceso de consulta pública indicando duración.

a)   No haber remitido el anteproyecto del Reglamento impugnado a la recurrente para la consulta previa a su aprobación

La parte recurrente arguyó que al dictar el acto normativo impugnado “NO se tomó en cuenta a la Asociación de Inspectores Navales de Venezuela”, cuya consulta era obligatoria -según afirmó- conforme a lo establecido en los artículos 135 y 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001, aplicable ratione temporis, por cuanto dicha asociación “…representa a ciento cuarenta (140) miembros Inspectores Navales”, gremio que tiene interés directo sobre la materia y que podía resultar afectado por dicho cuerpo normativo.

Con relación al deber que tienen los órganos y entes de Administración Pública encargados de preparar el anteproyecto de reglamento respectivo y de someter el referido texto a consulta pública, según lo ordenado en las normas transcritas supra, esta Sala ha sostenido que:

 “(…) ambas disposiciones [artículos 136 y 137 de la derogada Ley Orgánica de Administración Pública], desarrollan los postulados de los artículos 62 y 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos a la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, dentro de la cual se incluye la actividad legislativa y el deber de consultar a los otros órganos del Estado, así como a los ciudadanos y a la sociedad organizada, para oír su opinión sobre los proyectos de leyes o normas de cualquier otro rango.

Específicamente el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, consagra la obligación de los órganos o entes públicos encargados de la adopción de normas legales, reglamentarias o de cualquier otra jerarquía de remitir el anteproyecto para su consulta a ‘…las comunidades organizadas…’  y a  ‘…las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior [artículo 135 eiusdem]…’.

No obstante, prevé la referida norma que ‘…[d]urante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en el registro a que se refiere el artículo anterior [135 de la Ley Orgánica de la Administración Pública] …’.  (Resaltado de la Sala).

De manera que, aun cuando el mencionado proceso de consulta queda abierto a cualquier persona interesada, debe precisarse que en lo que atañe a la obligación del órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la misma queda circunscrita, en los términos de dicha norma, a dos categorías de grupos u organismos, estos son, las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no estatales inscritas en el registro señalado en el tantas veces nombrado artículo 135 eiusdem, cuyo tenor es el siguiente:

(…omissis…)

De lo anterior se colige, que sin perjuicio del derecho a participación que tiene cualquier persona en los procesos de consulta a que haya lugar, quien pretenda se declare la violación a lo establecido en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, debe en primer lugar, acreditar que cumplió con la carga de solicitar ‘…libremente su inscripción en el registro…’, contemplado en el artículo 135 eiusdem, ya que de lo contrario no surge en el órgano u ente público correspondiente la obligación de remitir en consulta el anteproyecto de ley o norma de cualquier otro rango.

Lo anterior se justifica debido a la imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del derecho a participación.  De ahí que, sea necesario a los fines de entender satisfecha dicha exigencia que la parte interesada acredite en juicio que, no obstante, su solicitud de inscripción en dicho registro, el órgano u ente administrativo correspondiente omitió su notificación.” (Sentencia Nro. 1063 del 25 de septiembre de 2008, ratificada por sentencia Nro. 76 del 22 de enero de 2009).

 

De acuerdo a la sentencia transcrita, el ente u órgano público que proponga la adopción de normas, sólo estaría obligado a notificar a aquellas comunidades organizadas y organizaciones públicas no estatales “cuyo objeto se refiera al sector” correspondiente, y que formalmente se encuentren inscritas en el registro que el respectivo órgano administrativo  lleve al efecto de promover la participación ciudadana en la gestión pública. De modo que, quien denuncie la inobservancia de la remisión del anteproyecto de normas legales o sublegales para la respectiva consulta a tales organizaciones, conforme al procedimiento establecido en los dispositivos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del 2001, aplicable ratione temporis, debe acreditar que cumplió con la carga de solicitar “libremente su inscripción en el registro”, según lo contemplado en el artículo 135 eiusdem, ya que de lo contrario no surge en el ente u órgano público en cuestión la obligación de remitir dicho anteproyecto.

Siguiendo esta línea argumentativa y visto que no consta en autos que la parte actora haya demostrado que se inscribió en el correspondiente registro, así como tal condición tampoco fue informada por el entonces Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones en respuesta a lo requerido por el Auto para mejor proveer Nro. AMP-098 del 10 de agosto 2011, debe esta Sala, en concordancia con lo indicado supra, desestimar el alegato relativo al incumplimiento del deber que tenía el entonces Ministerio de Infraestructura de remitir el anteproyecto del Reglamento de la Industria Naval a la recurrente, en su condición de comunidad organizada, para la consulta previa a su aprobación, conforme a lo contemplado en los artículos 135, 136 y 137 eiusdem. (Vid. Sentencia Nro. 1006 del 8 de julio de 2009). Así se declara.

Por las razones antes señaladas, se desecha la denuncia de violación del procedimiento de creación del Reglamento de la Industria Naval por la falta de remisión del anteproyecto del mismo a la recurrente para su consulta. Así se establece.

b)     Omitir la opinión del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos (anteriormente denominado Consejo Nacional de la Marina Mercante)

En su escrito, la recurrente denunció el incumplimiento de lo establecido en la Disposición Transitoria Décima Tercera de la Ley General de Marinas y Actividades Conexas del año 2002, por cuanto -según afirmó- el Reglamento de la Industria Naval, acto normativo impugnado, fue dictado sin haberse oído la opinión del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos (anteriormente denominado Consejo Nacional de la Marina Mercante).

A fin de analizar la referida denuncia, se transcribe la mencionada norma:

“DISPOSICIONES TRANSITORIAS

(…omissis…)

Décima Tercera: En un plazo de seis (6) meses contados a partir de la publicación de esta Ley en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, el Ministerio de Infraestructura, a través de la Dirección General de Transporte Acuático, oída la opinión del Consejo Nacional de la Marina Mercante, deberá presentar a consideración del Consejo de Ministros, los proyectos de Reglamento:

1. General de Buques, que abarque todo lo referente a: clasificación, uso, documentación, arqueo, acceso a cargas, transporte de cargas y pasajeros, uso de banderas y distintivos, requisitos de visita y zarpe de buques; títulos certificados, licencias y permisos, de los tripulantes y actos, orden y disciplina a bordo, la protección de la salud y la asistencia médica, las horas de trabajo, el alojamiento de la tripulación, repartición y documentos de identidad de la gente de mar, la Junta Evaluadora del Ejercicio Profesional, y demás actividades propias del régimen administrativo de la navegación, a los cuales esta Ley, no haya remitido a un reglamento específico.

2. Del Registro Naval Venezolano.

3. De las Capitanías, Circunscripciones y Delegaciones Acuáticas.

4. Del Colegio de Oficiales.

5. De uniformes de la Marina Mercante.

6. De la Educación Náutica.

7. Del Servicio de Bomberos Marinos y Policía Marítima.

8. Del Servicio de Remolcadores.

9. Del Servicio de Lanchaje.

10. De la Comisión de Facilitación del Sistema Buque Puerto.

11. De Inspecciones navales y organizaciones reconocidas.

12. De la Junta de Investigación de Accidentes.

13. De la Marina Deportiva, Turística y Recreacional.

14. De la Industria Naval.

15. De la Casa del Marino.

16. Del Sistema Mundial de Socorro y Seguridad Marítima.

17. Del Sistema de Control y Seguimiento del Tráfico Marítimo.

18. Reglamento sobre Zonas Costeras y Riberas de Lagos y Ríos.

19. Reglamento sobre Registro Naval Internacional Venezolano.

20. Reglamento sobre las Instalaciones Flotantes Fijas o Móviles para la extracción de hidrocarburos.

21. Reglamento para la prestación de los Servicios Públicos de lanchaje, pilotaje y remolcadores.” (Negritas de la Sala).

 

De la citada disposición se observa que el legislador instruyó al entonces “Ministerio de Infraestructura, a través de la Dirección General de Transporte Acuático”, para que presentara, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley, varios proyectos de reglamento ante el Consejo de Ministros, “oída la opinión del Consejo Nacional de la Marina Mercante”. Así, se desprende de la norma transcrita que el legislador encomendó al aludido órgano administrativo la obligación de  presentar los veintiún (21) proyectos -entre ellos el del Reglamento de la Industria Naval- dentro de un determinado plazo, luego de ser “oída la opinión” del mencionado Consejo.

En este sentido, si bien el procedimiento para la elaboración de reglamentos se encontraba establecido en el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del año 2001, aplicable ratione temporis, el cual a su vez remitía a la consulta pública prevista en los artículos 135 al 137 eiusdem (ahora establecido en los artículos 138 al 140), en los términos explanados supra, debe reiterarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República en Consejo de Ministros -así como el de toda la actividad administrativa- debe estar enmarcada dentro del principio de legalidad administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 87 eiusdem, cuyo fundamento constitucional se encuentra en los artículos 137 y 141 de la Carta Magna. De allí que, conforme al mencionado principio de legalidad administrativa, la instrucción del legislador resultaba de ineludible cumplimiento por parte de la Administración Pública.

En este contexto, observa la Sala que el Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia no remitió los antecedentes administrativos relacionados con las actuaciones previas a que el Presidente de la República en Consejo de Ministros dictara el cuerpo normativo de rango sublegal cuya nulidad se pretende, tal como fue requerido por esta Sala mediante Auto para mejor proveer Nro. AMP-098 publicado el 10 de agosto de 2011 y notificado a dicho órgano ministerial por Oficio Nro. 3355 del 28 de septiembre del mismo año, recibido el 11 de octubre de 2011.

De igual manera, el entonces Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones (órgano administrativo para ese momento competente en materia de transporte acuático, puertos, muelles y demás obras, instalaciones y servicios conexos), tampoco dio respuesta a la solicitud de información de esta Sala, respecto a si en el proceso de elaboración del anteproyecto de Reglamento de la Industria Naval, se oyó la opinión del Consejo Nacional de la Marina Mercante o, en su defecto, del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos; ni envió el expediente administrativo contentivo de las actuaciones correspondientes al proceso de elaboración del anteproyecto de Reglamento de la Industria Naval; lo cual también le fue requerido mediante el mencionado Auto para mejor proveer Nro. AMP-098.

Así, cabe destacar que ha sido criterio reiterado de esta Sala que “…el expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación se erige como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye una prueba de importancia medular para que el juez contencioso administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realización de la justicia, como lo dispone el artículo 257 del Texto Fundamental”, teniendo la Administración “la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos”, so pena de que esta Sala pase a decidir la causa únicamente con los elementos cursantes a los autos.

En consecuencia, al no haberse demostrado en el presente juicio -mediante la remisión de los antecedentes administrativos respectivos o de cualquier otro medio de prueba remitido o presentado por cualquiera de los órganos ministeriales antes indicados o bien por la Procuraduría General de la República-, que en el proceso de elaboración del Reglamento de la Industria Naval se dio cumplimiento al mandato legal contenido en la Disposición Transitoria Décima Tercera de la Ley General de Marina y Actividades Conexas de 2002, específicamente al deber de “oír la opinión del Consejo Nacional de la Marina Mercante” (actualmente Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos), resulta forzoso para esta Sala concluir que en el presente caso no se cumplió con el procedimiento legalmente establecido para la promulgación del referido reglamento, por lo que debe declararse su nulidad. Así se declara.

Por las razones antes expuestas, esta Sala declara con lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, resultando inoficioso entrar a analizar el resto de los vicios denunciados por la parte recurrente en su recurso. Así se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. ACEPTA LA INTERVENCIÓN de los ciudadanos Gustavo Antonio González Cañizales y Juan Guillermo Pelgrón González, antes identificados, como terceros adhesivos simples en el presente juicio de nulidad.

2. NIEGA la solicitud formulada por la parte actora de que se requiriera al Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo información sobre si los miembros fundadores de la asociación Civil recurrente se encuentran inscritos y certificados como Inspectores Navales ante el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA).

3. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ASOCIACIÓN DE INSPECTORES NAVALES DE VENEZUELA (ASINAVE). En consecuencia, SE ANULA el REGLAMENTO DE LA INDUSTRIA NAVAL dictado mediante Decreto Presidencial Nro. 2.434 del 17 de enero de 2005, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.758 Extraordinario del 27 de enero de 2005.

En atención a la declaratoria de nulidad, esta Sala ordena la publicación del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, así como en la Gaceta Judicial del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, según lo establecido en el artículo 126 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en cuyos sumarios deberá indicarse lo siguiente:

“Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que anula el Reglamento de la Industria Naval,  contenido en el Decreto Presidencial N° 3.434 del 17 de enero de 2005, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.758 Extraordinario del 27 de enero de 2005”.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítanse copias certificadas de la presente sentencia al Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia, al Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo, al Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA), a la Procuraduría General de la República y a la Fiscal General de la República. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de agosto del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS
		La Vicepresidenta - Ponente MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
EVELYN MARRERO ORTÍZ	Las Magistradas,
		BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
	En cinco (05) de agosto del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00929, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO