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Magistrada Ponente: BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
Exp. N° 2015-0499
Por auto de fecha 9 de junio de 2015, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir a esta Sala Político Administrativa el expediente contentivo de la “controversia administrativa” ejercida por el abogado José Armando Mejía, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 19.379, actuando con el carácter de apoderado judicial de la asociación civil CÁMARA REGIONAL DE LICOREROS Y AFINES DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, inscrita ante la Oficina Subalterna del Registro Civil en la ciudad de Barcelona, Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, bajo el número 20, folios 112 al 117, Protocolo Primero, Tomo Cuarto, Tercer Trimestre del año 1984.
Conforme a lo alegado por la propia recurrente en el libelo, la controversia administrativa se suscita entre el Gobernador del Estado Anzoátegui, el Concejo del Municipio Simón Bolívar y “los demás Consejos Municipales” de esa entidad político territorial.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido por la accionante contra el auto de fecha 28 de mayo de 2015, dictado por el referido Juzgado, mediante el cual declaró inadmisible la demanda incoada.
El 16 de junio de 2015, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO, a los fines de decidir la apelación interpuesta.
En fecha 14 de julio de 2015, la parte recurrente consignó escrito de “fundamentación de la apelación”.
I
DE LA DEMANDA
Conforme se desprende del libelo, la representación judicial de la asociación civil Cámara Regional de Licoreros y Afines del Estado Anzoátegui, pretende que a través de la “controversia administrativa” incoada, se “resuelvan los conflictos competenciales de naturaleza administrativa que han generado anormalidad institucional, entre el Gobernador del Estado Anzoátegui como órgano de gobierno y administración de esa entidad (Órgano Ejecutivo del Poder Público Estadal) y el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, así como, y, con los demás Concejos Municipales del Estado Anzoátegui (Órganos Legislativos del Poder Público Municipal)”.
En tal sentido, señala que el conflicto se suscita, “porque las partes en controversia han generado actos formales sobre el asunto y han establecido de manera diferente horario al expendio de licores”.
Que, por una parte, el Gobernador del Estado Anzoátegui fijó el horario de expendio de licores en todo el territorio del Estado Anzoátegui mediante un Decreto Ejecutivo, con base a sus atribuciones en materia de seguridad ciudadana y en virtud del alto índice de inseguridad existente en ese Estado; y por la otra, el Concejo del Municipio Simón Bolívar y los demás Concejos Municipales del Estado Anzoátegui, conforme a sus atribuciones legales, dictaron Ordenanzas Municipales estableciendo los horarios de expendio de licores en sus respectivas jurisdicciones.
Alega la representación judicial de la accionante, que su mandante, la cual agrupa al medio de los empresarios del ramo, “está sometida a una gran incertidumbre jurídica, debido a que el horario legal para el expendio de licores está regulado de manera diferente por dos normas diferentes, dictadas por dos autoridades distintas”.
Que la anterior situación, “plantea para el gremio de empresarios agrupados y representados por la Cámara Regional de Licores y Afines del Estado Anzoátegui una inquietante y profunda inseguridad jurídica, particularmente a los empresarios que realizan sus actividades económicas en la ciudad de Barcelona Municipio Simón Bolívar, por lo que necesitan sea dilucidada esta incertidumbre legal que es fuente de perturbación e inseguridad jurídica para el ejercicio de sus actividades económicas”.
Aduce que en el presente caso, “solamente se aplica unilateralmente la regulación del horario de expendio de bebidas alcohólicas establecido por el Gobernador del Estado Anzoátegui para todo el territorio del Estado, y se desaplica el establecido por los Concejos Municipales en sus respectivos territorios municipales; por lo que, prevalece la competencia del Gobernador del Estado en la materia por encima de la competencia legal de los Concejos Municipales. Situación que constituye el elemento central de la controversia administrativa planteada”.
Que ha “pasado más de un año de vigencia del horario establecido por el Decreto Ejecutivo y que se aplica por encima de las Ordenanzas Municipales, se observa por público y notorio, que la inseguridad no cesa de aumentar en el Estado Anzoátegui. Luego, primero, no puede atribuirse a la actividad de expendio de licores los altos índices de inseguridad actualmente existentes en el Estado Anzoátegui, sino que la inseguridad tiene otras causas y razones que la generan; por lo que, el criterio competencial fundamentado en el principio de seguridad ciudadana no es aplicable de manera indefinida, puesto que la realidad indica que a pesar de permanecer cerrados los expendio de bebidas alcohólicas la inseguridad aumenta de manera vertiginosa” (sic).
Finalmente, solicita como medidas cautelares:
i) Se “autorice transitoria y provisionalmente el expendio de bebidas alcohólicas los domingos, días de fiesta nacional y feriados, conforme a las respectivas Ordenanzas de cada Municipio del Estado Anzoátegui, manteniéndose el actual régimen jurídico establecido por el Decreto del Gobernador del Estado para el resto de los días de la semana en todo el territorio del Estado Anzoátegui”.
ii) “Se constituyan mesas de trabajo entre la Gobernación del Estado y cada uno de los Concejos Municipales del Estado, con el objeto de que en un plazo perentorio, que se establezca, presenten a esta Sala un informe sobre la situación planteada y señalen las medidas de autoridad que a nivel municipal deben adoptarse (…), para la fijación del horario de expendio de bebidas alcohólicas en la jurisdicción de cada Municipio (…)”.
“(…) la Asociación Civil CÁMARA REGIONAL DE LICOREROS Y AFINES DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, interpuso ‘(…) Demanda de Controversia Administrativa (…) suscitada entre el Gobernador del Estado Anzoátegui y el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, así como, y, con los demás Concejos municipales del Estado Anzoátegui; en relación al establecimiento del horario para la venta y expendio de licores, en todo el territorio del Estado Anzoátegui; es decir, en el territorio del Municipio Bolívar, así como, y, en el territorio de todos los Municipios del Estado Anzoátegui (…) (sic)’; argumentando, entre otros puntos, que su representada ‘(…) que agrupa al gremio de los empresarios del ramo, está sometida a una gran incertidumbre jurídica, debido a que el horario legal para el expendio de bebidas alcohólicas está regulado de manera diferente por dos normas diferentes, dictadas por dos autoridades distintas. Por una parte (…) está regulado en cada municipio del Estado Anzoátegui por una Ordenanza dictada por el Concejo Municipal competente; y por otra parte (…) está regulado de manera general y única para todo el territorio del Estado Anzoátegui, por el Decreto N. 132 de[l] 26/12/2013 (…) dictado por el Gobernador del Estado Anzoátegui (…)’. (Folios 1 y 5 del expediente. Agregado del Juzgado).
Al respecto, se advierte de la transcripción que antecede y, en general, de la lectura del escrito libelar, que la pretensión del prenombrado abogado persigue que la Sala dirima un conflicto o controversia que -según alega- existe entre la Gobernación del Estado Anzoátegui y el Concejo Municipal del Municipio Simón Bolívar de dicho estado, así como ‘con los demás’ Concejos Municipales de ese estado, respecto a la regulación -efectuada en ambos niveles territoriales- del horario de licorerías para la venta y expendio de licores en esa entidad territorial, lo cual a decir del actor causa ‘perturbación e inseguridad jurídica’ para el ejercicio de las actividades económicas de la referida asociación civil.
Ahora bien, en cuanto al tema de la legitimación activa necesaria para sostener el presente juicio, observa este Juzgado que la construcción y desarrollo jurisprudencial de este especial mecanismo de tutela conocido como controversias administrativas exige que la persona del actor y el demandado coincidan con los sujetos directamente involucrados en el conflicto.
Lo expuesto ostenta relevancia ya que, habiéndose originado la presente controversia -según lo argumentado por el mencionado abogado- entre personas distintas a su representada (a saber, la ‘Gobernación’ del Estado Anzoátegui y el ‘Concejo Municipal’ del Municipio Simón Bolívar de ese estado), luce concluyente para este órgano sustanciador que la Cámara Regional de Licoreros y Afines del Estado Anzoátegui no está legitimada para incoar la acción de autos, por no ser uno de los organismos entre los cuales se habría suscitado la supuesta disputa. (Vid. Decisión de este Juzgado N° 394 del 4 de noviembre de 2014).
De tal manera que, al verificarse las circunstancias supra descritas, resulta forzoso declarar inadmisible la demanda incoada, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 del artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que la asociación civil actora carece de legitimación para interponerla. Así se decide (…)”.
III
La Sala pasa a proveer sobre el recurso de apelación ejercido y en primer término advierte que la representación judicial de la parte demandante en fecha 14 de julio de 2015, consignó escrito de “fundamentación de la apelación” aun cuando la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no impone al apelante la carga de fundamentar el recurso ejercido contra las decisiones dictadas por el Juzgado de Sustanciación.
En tal sentido, alegó la parte accionante en el referido escrito de “fundamentación de la apelación”, que “el problema planteado aquí es en relación a la Controversia Administrativa que existe y se suscita entre las autoridades públicas, en relación al ejercicio de las competencias cuando ellas son concurrentes y deben ponerse de acuerdo para ejercerlas conjuntamente, de manera acordada y armoniosa. Por ello decimos que no se trata de un problema sobre la titularidad competencia (sic) entre dos autoridades públicas, pues como bien se explica en el escrito del Recurso, se reconoce que ambas autoridades en controversia son competentes para fijar el horario de expendio de licores en la jurisdicción municipal. Una, el Consejo (sic) Municipal que tiene la respectiva competencia derivada de la Constitución y la Ley; y la otra, la Gobernación del Estado Anzoátegui, que tiene la potestad de fijar el horario de expendio de licores, derivada, como hemos explicado detalladamente en el escrito del Recurso, de sus competencias en materia de seguridad ciudadana”.
Sostiene que, conforme a lo establecido en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, “el proceso establecido en la LOJCA relativo a las Controversias Administrativas, puede ser planteado por ‘todas las personas que tengan un interés jurídico actual’” (sic).
Que “si se niega la posibilidad de control jurisdiccional de la actividad concurrente de los órganos del poder público, ya sea, como en este caso, mediante actos normativos, el Administrado queda en completa indefensión; y un sector de la actividad administrativa queda fuera del control jurisdiccional, lo que es completamente ilegal e inconstitucional”.
Finalmente solicitó se declare con lugar la apelación y se revoque la sentencia impugnada.
Establecido lo anterior, pasa esta Sala a determinar si el auto emanado del referido Juzgado en fecha 28 de mayo de 2015, fue dictado conforme a derecho, para lo cual observa:
Tal y como se desprende de la transcripción de la decisión apelada, que el Juzgado de Sustanciación declaró inadmisible la “controversia administrativa” incoada por la representación judicial de la Cámara Regional de Licoreros y Afines del Estado Anzoátegui, por cuanto dicha asociación civil “no está legitimada para incoar la acción de autos, por no ser uno de los organismos entre los cuales se habría suscitado la supuesta disputa”, ello en aplicación de lo establecido en el numeral 3 del artículo 133 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual:
“Artículo 133. Causales de inadmisión.
Se declarará la inadmisión de la demanda:
(…omissis…)
3. Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya
(…omissis…)”.
El artículo parcialmente transcrito hace alusión a dos supuestos, a saber: i) la falta de legitimidad activa, esto es, cuando la persona que demanda no sea titular de la acción y ii) cuando no conste en autos el poder que faculta al apoderado para actuar en juicio.
En tal sentido, destaca la Sala que la legitimidad activa está referida a los sujetos que, en la posición de demandantes, la ley autoriza a formular una pretensión determinada.
Advierte este Alto Tribunal que si bien el artículo precedentemente citado se encuentra incluido dentro del Título XI, Capítulo II de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, denominado “DE LOS PROCESOS ANTE LA SALA CONSTITUCIONAL”, ello no conlleva a establecer su inaplicabilidad en las causas seguidas ante este Órgano Jurisdiccional, pues, conforme a lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tales normas se aplican supletoriamente en las causas seguidas ante esta Sala Político Administrativa.
De igual manera, esta Máxima Instancia considera oportuno señalar que si bien el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que están legitimadas para actuar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa todas las personas que tengan “un interés jurídico actual”, ello no es suficiente para tener legitimatio ad causam, (idoneidad de la persona para actuar en juicio como titular de la acción), pues el interés actual al que alude la norma, se refiere a la relación o situación jurídica concreta de la persona para el momento de ejercer la acción y que lógicamente dependerá de la idoneidad de la pretensión que formule para obtener el pronunciamiento correspondiente.
En virtud de lo expuesto, considera la Sala que aun cuando el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en términos amplios el derecho de acceso a la justicia y a su vez, el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece que están legitimadas para actuar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa todas las personas que tengan “un interés jurídico actual”, ello no puede conducir a permitir que se le dé curso a demandas ejercidas por personas que no son titulares de la acción y que por tanto, carezcan de legitimidad.
En el caso concreto, se evidencia del libelo que la asociación civil Cámara Regional de Licoreros y Afines del Estado Anzoátegui, pretende que a través de la “controversia administrativa” incoada, se “resuelvan los conflictos competenciales de naturaleza administrativa que han generado anormalidad institucional, entre el Gobernador del Estado Anzoátegui como órgano de gobierno y administración de esa entidad (Órgano Ejecutivo del Poder Público Estadal) y el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Anzoátegui, así como, y, con los demás Concejos Municipales del Estado Anzoátegui (Órganos Legislativos del Poder Público Municipal)”.
Conforme se desprende de lo señalado por la representación actora, la “controversia administrativa” presuntamente se suscita entre la Gobernación del Estado Anzoátegui y los Concejos Municipales de esa entidad político territorial, debido a que el horario legal para el expendio de licores está regulado de manera diferente por dos normas distintas, esto es, a través del Decreto N° 132 dictado el 26 de diciembre de 2013 por el Gobernador y por las Ordenanzas Municipales respectivas, todo lo cual -en su criterio- causa perturbación e inseguridad jurídica para el ejercicio de las actividades económicas de su mandante.
Ello así, advierte esta Sala que el origen de la controversia planteada se encuentra en los actos dictados por el Gobernador del Estado Anzoátegui y por los Concejos Municipales de ese Estado, mediante los cuales, en forma separada y de manera distinta, regularon el horario de venta y expendio de bebidas alcohólicas en esta entidad político territorial.
Ahora bien, considera esta Sala necesario precisar que la “controversia administrativa”, como su nombre lo indica, constituye una discusión entre dos o más personas que ejercen el Poder Público, derivada de la actividad administrativa que desarrolla y que denota opiniones contrapuestas o contrarias.
Por tanto, al tratarse de una disputa por un asunto que genera distintas opiniones entre las autoridades públicas involucradas, son estas las llamadas a plantearla en sede judicial a los efectos de obtener un pronunciamiento que resuelva tal controversia.
En el presente caso, el Juzgado de Sustanciación declaró inadmisible la demanda por considerar que la asociación civil demandante carece de legitimidad para incoar la “controversia administrativa” por no ser uno de los sujetos involucrados, lo cual considera esta Sala ajustado a derecho, toda vez que en el supuesto de que exista la referida controversia ello debe ser denunciado por uno de los sujetos en conflicto, que en el caso concreto sería el Gobernador del Estado o los Concejales de los respectivos Municipios y no por un tercero.
Por tanto, no puede pretender la asociación civil demandante ejercer una acción sin tener legitimación activa para ello, pues, la ley no la autoriza para pedir se resuelva una supuesta disputa en la que no ha participado.
Visto que la ley no autoriza a la asociación civil demandante a solicitar mediante la vía de la “controversia administrativa” se resuelva la supuesta disputa surgida entre el Gobernador del Estado Anzoátegui y los Concejales de los respectivos Municipios que conforman esa entidad político territorial, es por lo que esta Sala debe declarar sin lugar la apelación interpuesta y en consecuencia, confirmar la decisión dictada por el Juzgado de Sustanciación el 28 de mayo de 2015. Así se establece.
Aunado a lo anterior, no puede dejar de advertir esta Máxima Instancia que, aun cuando la representación actora manifestó que la “controversia” existe en virtud de la diferencia del horario fijado por ambas autoridades para el expendio de licores; sin embargo, posteriormente señaló que “solamente se aplica la regulación del horario de expendio de bebidas alcohólicas establecido por el Gobernador del Estado Anzoátegui para todo el territorio del Estado y se desaplica el establecido por los Concejos Municipales”.
En virtud de lo expuesto, la Sala considera que, contrario a lo señalado por la parte accionante, la pretensión de la asociación civil Cámara Regional de Licoreros y Afines del Estado Anzoátegui no constituye una controversia de carácter administrativo, por cuanto no existe una disputa acerca del ejercicio de determinadas competencias legales que diversos órganos del Poder Público consideren que tienen atribuidas, pues la misma reconoce que aun cuando existen normas distintas emanadas de autoridades diferentes, solamente se aplica la dictada por el Gobernador del Estado Anzoátegui. Tampoco trajo a los autos algún acto dictado por alguna de las autoridades presuntamente involucradas que haga presumir la existencia de tal disputa.
De allí observa la Sala, que la acción planteada por la asociación civil accionante gira en torno a la presunta ilegalidad del Decreto N° 132 dictado el 26 de diciembre de 2013 por el Gobernador del Estado Anzoátegui, mediante el cual, entre otros aspectos, prohibió el expendio de bebidas alcohólicas, los días domingo y días de fiesta nacional y feriados, pues, a pesar de que se refiere a una “controversia administrativa”, sin embargo, pide como medida cautelar “se autorice transitoria y provisionalmente el expendio de bebidas alcohólicas los domingos, días de fiesta nacional y feriados, conforme a las respectivas Ordenanzas de cada Municipio del Estado Anzoátegui”, lo cual denota su inconformidad con el citado Decreto.
En consideración de lo anterior, la Sala juzga que la pretensión de la demandante no puede ser encauzada como una “controversia administrativa”, ya que la misma está dirigida a cuestionar un acto administrativo, esto es, el referido Decreto N° 132 dictado el 26 de diciembre de 2013 por el Gobernador del Estado Anzoátegui, cuyo control de legalidad puede ser ejercido a través de otros mecanismos judiciales previstos en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que no puede señalar la accionante que “quedaría en completa indefensión” en virtud de la inadmisibilidad de la presente acción.
Por tanto, dada la inadmisibilidad de la “controversia administrativa” planteada y visto que la actora no señaló en el libelo vicio alguno respecto del aludido acto que permita a esta Sala reconducir la acción, es por lo que este Alto Tribunal debe declarar sin lugar la apelación interpuesta y en consecuencia, confirmar la decisión recurrida. Así se establece.
IV
DECISIÓN
Conforme a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación ejercida por la representación judicial de la asociación civil CÁMARA REGIONAL DE LICOREROS Y AFINES DEL ESTADO ANZOÁTEGUI contra la decisión dictada el 28 de mayo de 2015 por el Juzgado de Sustanciación, que declaró inadmisible la demanda interpuesta, la cual se CONFIRMA con base en los términos expuestos en la motiva.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de agosto del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
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El Presidente EMIRO GARCÍA ROSAS |
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La Vicepresidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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EVELYN MARRERO ORTÍZ
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Las Magistradas |
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BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO Ponente |
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
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En cinco (05) de agosto del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00953, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados
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La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO |
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