Magistrado Ponente: INOCENCIO ANTONIO FIGUEROA ARIZALETA

Exp. Nº 2009-0951

Mediante Oficio Nro. 12-0465 de fecha 24 de abril de 2012 la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia remitió copias certificadas de la decisión Nro. 329 del 19 de marzo de 2012, en la cual se declaró Ha Lugar la solicitud de revisión constitucional presentada por el abogado Ricardo Isaac Márquez Sánchez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 144.262, en su condición de representante judicial de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, contra la sentencia Nro. 01441 del 2 de noviembre de 2011 dictada por esta Sala Político-Administrativa, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Rafael Contreras Millán, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 28.193, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana KENIA YOLANDA INAUDI ALEJOS, titular de la cédula de identidad Nro. 11.524.711, contra la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.919, Extraordinario, del 11 de mayo del mismo año, emanada del referido órgano, en la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, por haber ordenado presuntamente de manera indebida “el pago de Bs. 9.489.392,15, por concepto de alimentos y bebidas para atender gastos de relaciones sociales” y “el pago de Bs. 8.844.791,00 por concepto de pólizas de seguro” en beneficio de los concejales del Municipio Valencia del Estado Carabobo, “toda vez que los mismos sólo podían recibir dietas”.

El 30 de mayo, 14 de junio, 25 de julio y 7 de agosto de 2012, los Magistrados Emiro García Rosas, Yolanda Jaimes Guerrero, Evelyn Marrero Ortíz y Trina Omaira Zurita, respectivamente, manifestaron su voluntad de inhibirse del conocimiento de la presente causa, en virtud de estar incursos en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Posteriormente, el 24 de octubre de 2012 se incorporó a esta Sala la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella, quedando integrada la Junta Directiva de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; el Magistrado Emiro García Rosas, la Magistrada Trina Omaira Zurita y la Magistrada Mónica Gioconda Misticchio Tortorella.

En fecha 30 de octubre de 2012, la Magistrada Mónica Misticchio Tortorella manifestó su voluntad de inhibirse para conocer de la presente causa, en virtud de estar incursa en la causal prevista en el numeral 6 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 15 de enero de 2013, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Magistrado Emilio Ramos González.

Mediante auto Nro. ADI-001 de fecha 18 de abril de 2013, esta Sala declaró con lugar las inhibiciones propuestas por el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz, Trina Omaira Zurita y Mónica Misticchio Tortorella, así como el decaimiento del objeto de la inhibición planteada por la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero. En esa misma oportunidad, se libraron los Oficios de notificación respectivos.

En fecha 14 de enero de 2014, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala de la Magistrada Suplente María Carolina Ameliach Villarroel.

El 29 de diciembre de 2014, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel, Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

Luego, el 4 de agosto de 2015 la Sala Político-Administrativa Accidental, en virtud de las inhibiciones del Magistrado Emiro García Rosas y la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, previa convocatoria, juramentó a la cuarta Suplente la ciudadana Ismelda Luisa Rincón y la quinta Suplente la ciudadana Suying Olivares García, quienes seguirían conociendo de la presente causa.

En fecha 15 de diciembre 2015, la abogada Chary Melisa Parada Muñoz inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 145.920, actuando en representación de la Contraloría General de la República solicitó se dicte sentencia en la presente causa.

El 16 de febrero de 2016 se dejó constancia de la incorporación a esta Sala Político-Administrativa el 23 de diciembre de 2015, del Magistrado Marco Antonio Medina Salas y de la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en la última de las mencionadas fechas. La Sala quedó constituida, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidenta, Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero; la Magistrada, Bárbara Gabriela César Siero; y los Magistrados, Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y Marco Antonio Medina Salas. Se reasignó la Ponencia al Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta.

Posteriormente, el 13 de abril de 2016 la abogada Nathaly Rojas Torcat, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 216.543, actuando en representación de la Contraloría General de la República solicitó a esta Máxima Instancia se dicte sentencia en la presente causa.

Realizado el estudio del expediente pasa este Alto Tribunal a decidir, con fundamento en las siguientes consideraciones:

ANTECEDENTES

En fecha 3 de noviembre de 2009 el abogado Rafael Contreras Millán, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos, presentó ante esta Sala Político-Administrativa recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.919 Extraordinario del 11 de mayo de 2009, mediante la cual el Contralor General de la República impuso a la mencionada ciudadana la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, en su condición de Jefe de Recursos Financieros de la Alcaldía del Municipio Valencia del Estado Carabobo, en virtud de haber ordenado de manera indebida el pago de Nueve Millones Cuatrocientos Ochenta y Nueve Mil Trescientos Noventa y Dos Bolívares con Quince Céntimos (Bs. 9.489.392,15) por concepto de alimentos y bebidas para atender gastos de relaciones sociales y Ocho Millones Ochocientos Cuarenta y Cuatro Mil Setecientos Noventa y Un Mil Bolívares (Bs. 8.844.791,00), por concepto de Pólizas de Seguros, ello en beneficio de los Concejales del Municipio Valencia del Estado Carabobo, cuando los mismos sólo podían percibir dietas.

Mediante sentencia Nro. 01441 de fecha 2 de noviembre de 2011, esta Sala Político-Administrativa dictó decisión mediante la cual declaró lo siguiente:

“PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad ejercido por la ciudadana Kenia Yolanda INAUDI ALEJOS. En consecuencia;

1. Se ANULA parcialmente la Resolución N° 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en cuanto se refiere al período de tres (3) años de la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas impuesta a la recurrente.

2. Se ORDENA a la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, proceda nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación impuesto a la parte recurrente, dentro de los noventa días siguientes a la notificación del presente fallo, debiendo informar a la Sala y a la recurrente acerca del nuevo pronunciamiento”. (Mayúsculas y negrillas del original).

El 5 de diciembre de 2011 se libró Oficio de notificación Nro. 4355, dirigido a la Contraloría General de la República a fin de remitirle copia certificada de la mencionada decisión, el cual fue consignado por el Alguacil de esta Sala el 14 de febrero de 2012 con fecha de recibido el 10 de febrero del mismo año.

El 19 de marzo de 2012, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal dictó decisión Nro. 329, en virtud del recurso de revisión constitucional ejercido por el abogado Ricardo Isaac Márquez Sánchez, actuando en su condición de representante judicial de la Contraloría General de la República, contra la decisión Nro. 01441 de fecha 2 de noviembre de 2011 emitida por esta Sala Político-Administrativa, en la cual declaró: “HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional, realizada por el abogado Ricardo Isaac Márquez Sánchez en su condición de representante de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de la sentencia núm. 01441 del 2 de noviembre de 2011, dictada por la Sala Político-Administrativa de este máximo (sic) Tribunal. 2. ANULA la [referida] sentencia (…) 3. ORDENA a la Sala Político Administrativa (…) que al efecto se constituya de manera accidental, dictar una nueva decisión con sujeción al criterio expuesto en el fallo núm. 1266/2008 del 6 de agosto, caso: Nidia Gutiérrez de Atencio (…)”. (Mayúsculas del original, agregados de esta Sala).

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 3 de noviembre de 2009 el abogado Rafael Contreras Millán, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, dictada por el Contralor General de la República, mediante la cual se le impuso a su representada la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, con fundamento en lo siguiente:

Expresó que su representada se desempeñaba como Jefe de Recursos Financieros del Municipio Valencia del Estado Carabobo y que en fecha 13 de marzo de 2007, la Dirección General de Procedimientos Especiales a través de su Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, le formuló los cargos por haber ordenado presuntamente de manera indebida “el pago de Bs. 9.489.392,15, por concepto de alimentos y bebidas para atender gastos de relaciones sociales” y “el pago de Bs. 8.844.791,00 por concepto de pólizas de seguro” en beneficio de los concejales del Municipio Valencia del Estado Carabobo, “toda vez que los mismos sólo podían recibir dietas”.

En razón de ello, señaló que el 19 de septiembre de 2008 el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, dictó acto administrativo en el cual impuso a la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos, sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares con Ochenta Céntimos
(Bs. 1.612.800,80), equivalentes en la actualidad a Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 1.612,80); sanción que a juicio de la parte actora quedó firme en sede administrativa, en virtud de haber transcurrido íntegramente el lapso que disponía para el ejercicio del recurso de reconsideración pertinente.

Que, con fundamento en lo anterior procedió igualmente el Contralor General de la República a dictar la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, en la cual se impuso a su representada sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años contados a partir de la fecha de notificación de dicha Resolución, acto administrativo que se impugna a través de la presente acción de nulidad.

Indicó que, en cuanto a la primera imputación, esto es, haber ordenado presuntamente de manera indebida “el pago de Bs. 9.489.392,15, por concepto de alimentos y bebidas para atender gastos de relaciones sociales”, dicha orden fue aprobada por la Contraloría Municipal en ejercicio de las funciones que preveían los artículos 91 y 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, que establecía el control previo y perceptivo.

Aseguró que para el momento en que ocurrieron los hechos, la Contraloría del Municipio Valencia del Estado Carabobo era el órgano con competencia para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ordenanza de Contraloría de esa entidad local de 1998, para comprobar la emisión de las órdenes de pago y su procedencia.

Enfatizó que la no objeción de la Contraloría Municipal suponía que las mencionadas órdenes de pago fueron dictadas conforme a las disposiciones legales y reglamentarias de ese órgano de control, que fueron emitidas para pagar gastos efectuados y comprobados y que correspondían a créditos efectivos de sus titulares.

Manifestó que en cuanto a la segunda imputación por concepto de pago de pólizas de seguro en beneficio de los concejales, expresó que “dichas órdenes tenían como fin atender a la previsión y protección social de los concejales de la entidad local, como beneficios propios del sistema de previsión y protección social que constituye un servicio público de carácter no lucrativo”, las cuales “fueron consideradas aprobadas por la Contraloría Municipal, lo que supone que cada orden estaba conforme a las disposiciones legales y presupuestarias”.

En este contexto, adujo que “es necesario determinar si [su] representada podía o no negarse a tramitar las órdenes de pago que originaron la responsabilidad administrativa, que es la causa que se le imputa como eficiente para generar la sanción impugnada, a los efectos de confirmar el nexo causal entre la tramitación de las órdenes de pago y la imputación hecha por la contraloría, para descubrir así el origen verdadero de la responsabilidad, y de no ser factible la determinación de ese nexo entre la conducta de [su] representada y el hecho que es tomado en cuenta por la declaratoria de responsabilidad, (…) debe entonces esta Sala Político Administrativa, anular el acto que declara responsable administrativamente a [su] representada (…)”. (Agregados de la Sala).

Expresó que los gastos en alimentos y bebidas para atender relaciones sociales y concernientes al pago de pólizas de seguro en beneficio de los Concejales, debían estar previamente aprobado en el seno del Concejo Municipal del Municipio Valencia del Estado Carabobo, al momento de la discusión del presupuesto de ingresos y gastos para un determinado período fiscal.

Arguyó que “(…) a los fines de (…) entender la situación de [su] mandante a la hora de recibir una solicitud de orden de pago acordada por el Concejo Municipal y autorizada por el Alcalde (…) ambas emanan de actos administrativos, y la principal consecuencia de la eficacia de los actos administrativos, es que los mismos adquieren una presunción de legitimidad, veracidad y legalidad, y de tal presunción de legalidad de los actos administrativos, nace el principio de ejecutividad y principio de ejecutoriedad”. (Agregado de la Sala).

Precisó que “(…) se estableció una responsabilidad administrativa a [su] representada por haber ordenado el pago de unos gastos por concepto de alimentos y bebidas para atender gastos de relaciones sociales de los concejales del municipio Valencia del Estado Carabobo, así como las pólizas de seguro en beneficio de los concejales, aprobados por el Concejo Municipal al momento de la discusión y aprobación del presupuesto de ingresos y gastos presentados por el Alcalde para ese ejercicio fiscal, es evidente que [su] representada jamás podía poner en duda la legalidad del gasto acordado previamente en una norma de carácter municipal discutida por el Concejo Municipal a solicitud del Alcalde del Municipio” (sic). (Agregado de la Sala).

Destacó que “(…) para la fecha de cada una de las órdenes de pago que sirvieron como fundamento para la declaratoria de responsabilidad administrativa, se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en el número extraordinario 5.1017 de la Gaceta Oficial el 13 de diciembre de 1995, en cuyo artículo 122 se estableció originalmente la posibilidad de establecer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas”. (Sic).

Refirió que “(…) a [su] representada se le sanciona (…) con una norma que no estaba vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos, como lo es el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, vigente a partir de su publicación en el número 37.347 de la Gaceta Oficial del 17 de diciembre de 2001, con lo cual se le da a esta norma un efecto retroactivo prohibido en el artículo 24 de la Constitución, lo cual de pleno derecho acarrea la nulidad del acto administrativo”. (Agregado de la Sala).

Adujo que el acto impugnado es nulo por violación del debido proceso y ausencia de motivación, al imponer la sanción “de conformidad con el artículo 105 (…) concordante con el artículo 122 de la Ley anterior”, lo que a su decir comporta “una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia”.

Que “(…) una declaratoria de responsabilidad administrativa, no necesariamente conlleva a la sanción de inhabilitación (…) tiene que ser de una gravedad tal que en protección de los intereses generales, al Contralor General de la República, no le quede otro remedio que buscar evitar que esa persona pueda por un tiempo determinado ejercer la función pública”.

En este sentido, requirió “(…) de conformidad con el aparte 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la suspensión de los efectos del Acto Administrativo Impugnado, así como del acto que es ejecución inmediata de éste emanado del Concejo Municipal de Valencia (…)”. (Sic).

Finalmente, solicitó se declare con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto; se acuerde la medida cautelar peticionada y en consecuencia se suspendan los efectos del acto recurrido, esto es, la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, dictada por el Contralor General de la República y, por tanto, se proceda a la incorporación de su representada al cargo de Jefe de los Recursos Financieros de la Alcaldía del Municipio Valencia del Estado Carabobo.

III

DE LOS ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

Mediante escrito presentado en fecha 25 de mayo de 2011, los abogados Mónica Gioconda Misticchio Tortorella, Paúl Enrique Zárraga Flores y Carlos Luis Mendoza Guyón, inscritos en el INPREABOGADO bajo los
Nros. 47.192, 49.685 y 101.960, respectivamente, actuando como representantes judiciales de la Contraloría General de la República, alegaron lo siguiente:

Que en fecha 19 de septiembre de 2008, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente en su condición de Jefa de los Recursos Financieros de la Alcaldía del Municipio Valencia del Estado Carabobo y le impuso sanción de multa por la cantidad de Un Millón Seiscientos Doce Mil Ochocientos Bolívares con Ochenta Céntimos
(Bs. 1.612.800,80), hoy expresada en Mil Seiscientos Doce Bolívares con Ochenta Céntimos (Bs. 1.612,80), por los hechos siguientes:

“PRIMERO: Por haber ordenado de manera indebida el pago de (...) (Bs. 9.489.392,15) por concepto de Alimentos y Bebidas para atender gastos de relaciones Sociales a los Concejales del Municipio Valencia del Estado Carabobo, toda vez que los mismos sólo podían percibir dietas tal y como establecía el artículo 56 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

SEGUNDO: Por haber ordenado de manera indebida el pago de (...) (Bs. 8.844.791,00) por concepto de Pólizas de Seguros en beneficio de los Concejales del Municipio Valencia del Estado Carabobo, toda vez que los mismos sólo podían recibir dietas (...)”.

Que dicha decisión quedó firme en sede administrativa, en virtud de haber transcurrido íntegramente el lapso del que disponía la recurrente para ejercer el recurso de reconsideración correspondiente.

Adujeron que el Contralor General de la República, en ejercicio de la competencia atribuida por el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con lo previsto en el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, aplicable ratione temporis, inhabilitó a la recurrente por medio de la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Apuntaron que la mayoría de los argumentos expuestos en el recurso de nulidad, están dirigidos a impugnar la primera decisión que declaró la responsabilidad administrativa e impuso la sanción de multa a la recurrente y no la Resolución que la inhabilitó para el ejercicio de la función pública por el lapso de tres (3) años, emitida por el Contralor General de la República, siendo estos dos (2) actos totalmente distintos.

Manifestaron que la Sala Político-Administrativa no puede pronunciarse sobre la decisión de fecha 19 de septiembre de 2008, suscrita por el Director de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, que declaró la responsabilidad administrativa e impuso sanción de multa, por haber operado la caducidad de la acción.

Refirieron que el Contralor General de la República no aplicó retroactivamente la ley, por cuanto el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica que regía sus funciones, así como el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, le atribuyen la competencia para imponer, previa declaratoria de responsabilidad administrativa, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas.

Destacaron que a la recurrente le fue aplicada la norma cuantitativamente más favorable, como lo fue el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, cuyo límite máximo era de tres (3) años, a diferencia de la vigente que establece hasta quince (15) años.

Puntualizaron que el órgano contralor no vulneró la garantía al debido proceso que asiste a la recurrente, ni incurrió en el vicio de inmotivación, pues la sanción se aplicó “en estricto respeto a la órbita de discrecionalidad conferida legalmente (...) [ponderando] la gravedad de la irregularidad por la cual se declaró la responsabilidad administrativa...”. (Agregado de esta Sala).

Que en cuanto a la violación del principio de proporcionalidad, observa que el órgano contralor “en modo alguno le aplicó a la recurrente una medida más grave que la sanción pecuniaria de multa, sencillamente le aplicó una sanción de índole disciplinaria proporcional a la gravedad de las irregularidades cometidas...”.

Expresaron que “al imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas a la impugnante sin otro procedimiento más que al que correspondió a la declaratoria de su responsabilidad administrativa, el ciudadano Contralor (...), no trasgredió la garantía del debido proceso y la defensa que la asiste, pues obedeció, de manera estricta al contenido de la norma que le atribuye la competencia...”.

Finalmente, solicitaron se declare sin lugar el recurso de nulidad.

DE LA DECISIÓN DICTADA POR ESTA SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Mediante sentencia Nro. 01441 de fecha 2 de noviembre de 2011, esta Sala declaró Parcialmente Con Lugar el recurso de nulidad ejercido por la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos, contra la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, dictada por el Contralor General de la República, en los siguientes términos:

“Resulta pertinente precisar que aun cuando el acto administrativo mediante el cual el Contralor General de la República impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, tiene su fundamento en la declaratoria previa de responsabilidad administrativa, tales actos son distintos y pueden ser recurridos separadamente por vicios propios de cada uno de ellos (ver sentencias números 347 del 26 de marzo y 00854 del 23 de julio de 2008).

Por esta razón, debe dejar claro la Sala que el primero de los actos mencionados, esto es, el dictado el 19 de septiembre de 2008 por el Director General de Procedimientos Especiales de la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General de la República, no constituye el objeto de impugnación del presente recurso de nulidad, ya que se presume que dicho acto quedó firme al no constar en autos que se hubiese ejercido recurso alguno en su contra, como lo precisó la representación judicial de la Contraloría General de la República.

(…Omissis…)

1. De la violación al principio de irretroactividad de la ley.

(…Omissis…)

Como se mencionó en el acto impugnado, la norma vigente para el momento en que sucedieron los hechos era la prevista en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, la cual establecía que el Contralor General de la República o la máxima autoridad del respectivo organismo ‘de acuerdo a la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados’, podría imponer ‘a demás (sic), la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres (3) años’; tal como en similares términos lo establece el artículo 105 de la Ley vigente. Razón por la cual, considera esta Sala que aun cuando innecesariamente esta última norma también se mencionó en el acto impugnado no por ello se viola el principio de irretroactividad, pues el acto no se fundamentó en dicha norma. En consecuencia, se desestima el referido alegato. Así se declara.

2. Nulidad del ‘Acto Impugnado de Conformidad con lo Dispuesto en el Numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por Violación del Debido Proceso, y ausencia de motivación’.

(…Omisiss…)

De las actas procesales observa esta Sala que la actuación realizada por el Contralor General de la República se ajustó al entonces vigente artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis, es decir, que la sanción de inhabilitación se dictó sin que para ello fuese necesario procedimiento alguno, bastando sólo como único presupuesto la declaración previa de la responsabilidad administrativa, como también lo establece el vigente artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

(…Omisiss…)

En consecuencia, considera la Sala que de autos no se desprende la violación a la recurrente de sus derechos al debido proceso y a la defensa, previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que incluye el principio nullum crimen nulla poena sine lege establecido en el numeral 6 de dicha norma, pues como se indicó supra, el entonces vigente artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicado al caso de autos ratione temporis, sí establecía la sanción de inhabilitación. Así se declara.

Por otra parte, en cuanto al vicio de inmotivación, esta Sala en sentencias Nos. 02814 y 01754 de fechas 27 de noviembre de 2001 y 11 de julio de 2006, respectivamente, ha precisado lo siguiente:

(…Omisiss…)

Aprecia la Sala que, contrariamente a lo alegado por el apoderado de la recurrente, la máxima autoridad contralora motivó la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas impuesta a la accionante, tal y como se desprende del acto recurrido (…)

(…Omisiss…)

En virtud de lo expuesto, se desestima el alegato de la accionante respecto a la presunta ausencia de motivación del acto. Así se declara.

QUID IURIS ACERCA DE LA PROPORCIONALIDAD.

(…Omisiss…)

En el caso de autos se observa que el Contralor General de la República consideró los mismos hechos plasmados en el acto administrativo de fecha 13 de marzo de 2007 dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República (folio 1.653 al 1.722, pieza N° 7 del expediente administrativo), que declaró la responsabilidad administrativa y le impuso multa a la recurrente (…)

No obstante, aprecia la Sala que a diferencia del Contralor General de la República, la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República al momento de imponer la multa, consideró las circunstancias atenuantes y agravantes previstas en el también derogado Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

(…Omisiss…)

Como se observa, la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República impuso a la recurrente multa por 168 unidades tributarias conforme al régimen de conversión previsto en la Ley que Establece el Factor de Cálculo de Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otras Naturalezas, en leyes Vigentes, aplicable ratione temporis, mediante la cual se sustituyó en tres (3) unidades tributarias por salario mínimo el factor de cálculo de las sanciones.

(…Omissis…)

De este modo, constata la Sala que la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas aplicada a la recurrente por el período máximo tres (3) años, resulta desproporcionada con relación a la gravedad de la irregularidad cometida, pues la multa aplicada a la recurrente como consecuencia de la declaratoria de la responsabilidad administrativa (la cual se encuentra definitivamente firme) fue fijada en un monto que representa poco más del sesenta por ciento (60%) del rango previsto, es decir, se estimó en ciento sesenta y ocho unidades tributarias (168 U.T.), cuando el rango medio era de ciento treinta y dos (132 U.T.) unidades tributarias.

Precisado lo anterior, se declara parcialmente con lugar el recurso de nulidad interpuesto y se anula la Resolución N° 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, dictada por el Contralor General de la República, sólo en cuanto se refiere al período de tres (3) años de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas impuesta a la recurrente. Así se declara.

En consecuencia, se ordena a la Contralora General de la República que proceda nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación impuesto a la parte recurrente, tomando en cuenta que ésta debe ser proporcional a la multa, lo que deberá establecer dentro de los noventa (90) días siguientes a la notificación del presente fallo, debiendo informar a la Sala y a la recurrente acerca del nuevo pronunciamiento. Así finalmente se declara.

DECISIÓN

Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad ejercido por la ciudadana Kenia Yolanda INAUDI ALEJOS. En consecuencia;

2. Se ORDENA a la CONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, proceda nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación impuesto a la parte recurrente, dentro de los noventa (90) días siguientes a la notificación del presente fallo, debiendo informar a la Sala y a la recurrente acerca del nuevo pronunciamiento”.

DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL

El 13 de diciembre de 2011, el abogado Ricardo Isaac Márquez Sánchez, actuando en su condición de representante judicial de la Contraloría General de la República, solicitó la revisión constitucional conjuntamente con medida cautelar de la sentencia Nro. 01441 del 2 de noviembre de 2011, dictada por esta Sala Político-Administrativa, que declaró parcialmente con lugar el recurso de nulidad ejercido por la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos contra la Resolución Nro. 01-00-000026 del 28 de enero de 2009, expedida por dicho organismo.

Adujo, que esta Sala “(…) consideró que la aludida sanción de inhabilitación, resulta desproporcionada con relación a la gravedad de la irregularidad cometida por la prenombrada ciudadana, pues la multa aplicada como consecuencia de su declaratoria de responsabilidad administrativa, fue fijada en un monto que representa poco más del sesenta por ciento (60%) del rango previsto, es decir, se estimó en ciento sesenta y ocho unidades tributarias (168 U.T.), cuando el rango medio era de ciento treinta y dos unidades tributarias (132 U.T.), obviando y desconociendo, el criterio sentado por esta Sala Constitucional en el fallo Nro. 1.266 (Caso: Nidia Gutiérrez) de fecha 06 de agosto de 2009 (…)”. (Negrillas del original).

Indicó que, conforme al referido fallo “(…) se desprende que, en la disposición contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (al igual que el artículo 122 de la derogada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995), no se evidencia una relación de dependencia entre la sanción pecuniaria de multa y las sanciones interdictivas de suspensión para el ejercicio del cargo sin goce de sueldo, la destitución del declarado responsable o la de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, sino que, por el contrario, la relación de dependencia sólo es posible establecerla entre la entidad y gravedad de los hechos irregulares que dan lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones que son consecuencia, todas ellas, de esa declaratoria de responsabilidad (…)”. (Negrillas del original).

Puntualizó que “(…) para esta representación resulta imperativo destacar que la sanción de multa impuesta a la ciudadana Kenia Yolanda Anaudi Alejos, se aplicó atendiendo al contenido del artículo 121 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, en virtud de que, por mandato del artículo 117 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, los procedimientos administrativos, entre otros, para la determinación de la responsabilidad administrativa, que se encontraren en curso para el momento de la entrada en vigencia del último instrumento normativo mencionado (17/12/2001), se seguiría tramitando conforme a lo establecido en el primero (…)”. (Destacado del original).

Reseñó que “(…) para la imposición de las sanciones interdictivas de suspensión sin goce de sueldo, destitución del declarado responsable o inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, la norma no establece un término que oscile entre dos límites, sino que, por el contrario, le otorga al Contralor General de la República, la posibilidad de que, en atención a la entidad del ilícito cometido, acuerde las dos primeras mencionadas y, de acuerdo a la gravedad de la irregularidad cometida, la segunda de ellas, siendo esa Autoridad a quien la Ley confiere el determinar cuál de dichas sanciones es la procedente y en que (sic) proporción debe imponerse, guardando, en todo momento -se insiste-, una debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción que corresponde como correctivo (…)”. (Negrillas del original).

Que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, “(…) no da cabida a la vulneración del principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas, por cuanto su prescripción apunta a la corrección de conductas infractoras del funcionario público desde distintas aristas, haciendo hincapié en la relevancia del hecho irregular cometido, el grado de responsabilidad de ese funcionario, la afectación de los valores superiores de la ética pública y la moral administrativa, las repercusiones en la sociedad, inclusive, la afectación del patrimonio público, el cual debe estar destinado a la satisfacción de los intereses colectivos y no, de los personales (…)”.

Resaltó que “(…) la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, al pretender equiparar la graduación de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas a la que corresponde a la multa en los términos explicados precedentemente, se apartó del criterio vinculante de esta Sala Constitucional, asentado mediante la Sentencia Nro. 1266 del 06 de agosto de 2008 (…) en el sentido de que la primera sanción mencionada (inhabilitación), es independiente y sus parámetros de imposición, son distintos a los de la segunda nombrada (multa), lo que la hace inconstitucional y, en consecuencia, absolutamente nula la decisión objeto de revisión (…)”. (Negrillas del original).

Finalmente, pidió que “(…) se declare ha lugar la solicitud de revisión propuesta y, en consecuencia, se anule el punto de la sentencia Nro. 01441 de fecha 02 de noviembre de 2011(…) [y] se decrete la suspensión de efectos del fallo objeto de revisión (…)”. (Negrillas del original, agregado de la Sala).

DECISIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL

En fecha 19 de marzo de 2012, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal mediante sentencia Nro. 329, luego de asumir la competencia para conocer de la revisión constitucional solicitada, pasó a decidir en los términos siguientes:

“(…) esta Sala observa que el argumento fundamental del solicitante es que la sentencia núm. 01441 del 2 de noviembre de 2011, emitida por la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal con ocasión del recurso de nulidad incoado por la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos contra la Resolución núm. 01-00-000026 del 28 de enero de 2009, expedida por la Contraloría General de la República, en la que se le impuso a la misma la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años, ordenando a dicho órgano contralor que procediera nuevamente al cálculo del tiempo de inhabilitación, se apartó del criterio vinculante expuesto por esta Sala en la sentencia núm. 1.266/2008 del 6 de agosto: caso: Nidia Gutiérrez de Atencio y otros.

(…Omissis…)

La Sala Político Administrativa, en el fallo objeto de revisión, consideró que la sanción accesoria que el Contralor General de la República estimó pertinente imponer a la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos no es proporcional a la sanción pecuniaria aplicada como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa.

En tal sentido, esta Sala considera pertinente precisar que esta facultad sancionatoria que tiene el Contralor General de la República, prevista en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1995), actual artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no es más que la potestad para la gradación de la sanción atendiendo a la entidad de la infracción y de sus efectos (al respecto vid. sent. S.C. núm. 1266/2008 del 6 de agosto, caso: Nidia Gutiérrez de Atencio).

Así pues, la sanción de inhabilitación que ‘puede’ imponer el Contralor General de la República no es una sanción accesoria de la sanción pecuniaria, sino que forma parte de la gama de consecuencias principales que derivan del hecho de haberse declarado la responsabilidad administrativa del funcionario, tal como se asentó en el fallo transcrito supra.

Así las cosas, la Sala observa que la Sala Político Administrativa, en la sentencia núm. 01441 del 2 de noviembre de 2011, no se ajustó a los criterios expuestos por esta Sala en la decisión núm. 1266/2008 del 6 de agosto, caso: Nidia Gutiérrez de Atencio, en la que se declaró la constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (ex artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995); por lo resulta procedente declarar que ha lugar la revisión constitucional del referido fallo solicitada por el representante judicial de la Contraloría General de la República. Así se decide.

En consecuencia, esta Sala anula el fallo núm. 01441, dictado el 2 de noviembre de 2011 por la Sala Político Administrativa y, en consecuencia, se le ordena, una vez constituida una Sala accidental, dictar una decisión con sujeción al criterio expuesto en la sentencia núm. 1266/2008 del 6 de agosto, caso: Nidia Gutiérrez de Atencio, y lo señalado en el presente fallo. Así se decide.

En cuanto a la medida cautelar solicitada, esta Sala considera inoficioso pronunciarse al respecto, en virtud de haberse declarado que ha lugar la revisión solicitada por el representante de la Contraloría General de la República. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:

1. Que HA LUGAR la solicitud de revisión constitucional, realizada por el abogado Ricardo Isaac Márquez Sánchez, en su condición de representante judicial de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, de la sentencia núm. 01441 del 2 de noviembre de 2011, dictada por la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal.

2. ANULA la sentencia núm. 01441 del 2 de noviembre de 2011, dictada por la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal.

3. ORDENA a la Sala Político Administrativa de este máximo Tribunal, que al efecto se constituya de manera accidental, dictar una nueva decisión con sujeción al criterio expuesto en el fallo núm. 1266/2008 del 6 de agosto, caso: Nidia Gutiérrez de Atencio y en la presente sentencia”. (Mayúsculas y negrillas del original). (Sic).

VII

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala Político-Administrativa emitir un nuevo pronunciamiento, en virtud de la decisión emitida por la Sala Constitucional de este Supremo Tribunal el 19 de marzo de 2012, en la cual declaró Ha Lugar la solicitud de revisión constitucional, realizada por el abogado Ricardo Isaac Márquez Sánchez en su condición de representante de la Contraloría General de la República, de la sentencia Nro. 01441 de fecha 2 de noviembre de 2011, dictada por esta Sala; por lo cual anuló esta última y ordenó que al efecto se constituyera de manera accidental este Órgano Jurisdiccional, a fin de dictar una nueva decisión con sujeción al criterio vinculante en dicha materia.

Ahora bien, la presente causa se circunscribe a conocer el recurso de nulidad ejercido por la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos, contra la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, publicada en Gaceta Oficial Nro. 5.919 Extraordinario del 11 de mayo de 2009, emanada de la Contraloría General de la República, a través de la cual se le impuso a la mencionada ciudadana la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

Ello así, la parte actora alegó en su escrito recursivo: i) violación del principio de irretroactividad de la ley; ii) nulidad del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por violación del debido proceso y ausencia de motivación; y iii) violación al principio de proporcionalidad; denuncias estas que serán analizadas por la Sala de la siguiente manera:

i) De la violación al principio de irretroactividad de la ley.

Manifestó el apoderado judicial de la recurrente que se violó el principio de irretroactividad de la ley, arguyendo que la Resolución impugnada, dictada por el Contralor General de la República, viola el artículo 24 de la Constitución Nacional, en el que se establece como garantía de todos los ciudadanos que ninguna ley podrá tener efectos retroactivos, siendo lo contrario sujeto a la nulidad absoluta conforme al numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Además, expresó que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con base al cual se sancionó a su representada, es una norma agravante y desfavorable si se compara con la norma que sustituye, esto es, el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República derogada.

Ahora bien, el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, citado por la recurrente prevé lo siguiente:

“Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o a la rea conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea”.

En lo que corresponde al mencionado artículo, esta Sala ha establecido que la irretroactividad de la ley constituye uno de los principios rectores del ordenamiento jurídico, que se conecta y cobra valor en función de los principios de legalidad, jerarquía normativa y seguridad jurídica, siendo este último entendido “como la confianza y previsibilidad que poseen los administrados en torno a la observancia y acatamiento de las situaciones derivadas de la aplicación del ordenamiento jurídico vigente al momento en que se suceden las mismas”.

La garantía del principio de irretroactividad de las leyes está así vinculada, en un primer plano, con la seguridad de que las normas futuras no modificarán situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado, es decir, con la incolumidad de las ventajas, beneficios o situaciones concebidas bajo un régimen previo a aquél que innove respecto a un determinado supuesto o trate un caso similar de modo distinto.

En un segundo plano, la irretroactividad de la ley no es más que una técnica conforme a la cual el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en sociedad. Por lo que, si las normas fuesen de aplicación temporal irrestricta en cuanto a los sucesos que ordenan, el Derecho, en tanto medio institucionalizado a través del cual son impuestos modelos de conducta conforme a pautas de comportamiento, perdería buena parte de su hálito formal, institucional y coactivo, ya que ninguna situación, decisión o estado jurídico se consolidaría. Dejaría, en definitiva, de ser un orden. (Ver sentencias de la Sala Constitucional Nros. 1760/2001; 2482/2001, 104/2002 y 1507/2003).

Igualmente, ha reiterado esta Sala que en razón de este principio “la ley debe aplicarse hacia el futuro y no hacia el pasado, por lo que la retroactividad está referida a la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores”, y “se traduce, al final, en la interdicción de la arbitrariedad en que pudiera incurrir los entes u órganos encargados de la aplicación de aquella (la ley vigente)”. (Ver sentencia
Nro. 953 del 25 de junio de 2009, cuyo criterio fue ratificado en la Nro. 1.163 del 5 de agosto de 2009).

En el caso de bajo análisis, se observa que el máximo órgano contralor sancionó a la recurrente con inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas “de conformidad con lo establecido en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos irregulares, en concordancia con el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

Como se mencionó en el acto impugnado, la norma vigente para el momento en que sucedieron los hechos era la prevista en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, la cual establecía que el Contralor General de la República o la máxima autoridad del respectivo organismo “de acuerdo a la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios causados”, podría imponer “(…) la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres (3) años”; tal como en similares términos lo establece el artículo 105 de la Ley vigente. Razón por la cual, considera esta Sala que aún cuando innecesariamente esta última norma también se mencionó en el acto impugnado no por ello se viola el principio de irretroactividad, pues el acto no se fundamentó en la misma norma. En consecuencia, se desestima el referido alegato. Así se declara.

ii) Nulidad del “Acto Impugnado de Conformidad con lo Dispuesto en el Numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por Violación del Debido Proceso, y ausencia de motivación”.

Denunció el apoderado judicial de la recurrente que el órgano contralor al imponer la sanción contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, de la forma como aparece en el acto impugnado, “concordante con el artículo 122 de la Ley anterior”, violó el principio establecido en el “Artículo 49, numeral 6” de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que “establece que nadie puede ser sancionado por actos u omisiones que no hayan sido previstos como infracciones en leyes preexistentes”.

En el mismo sentido, indicó que tal violación se dio por dos (2) razones; la primera de ellas, por cuanto no definió la regla o el parámetro que tuvo que haber tomado en cuenta el Contralor para definir la gravedad de los hechos que acarrearían la aplicación de las sanciones y; la segunda, en virtud de la mezcla de las dos (2) normas antes mencionadas como fundamento del acto sancionador suponiendo la aplicación de diversos tipos de sanciones. En el caso del artículo 122 antes referido, nos encontramos con la sanción de destitución del funcionario, la cual según sus dichos se materializó sin especificar que la misma se imponía de acuerdo con la gravedad de la causa y al monto de los perjuicios causados.

Con relación al debido proceso, es de hacer notar, que todo procedimiento administrativo o jurisdiccional debe cumplir diversas exigencias tendentes a mantener al particular en el ejercicio más amplio de los mecanismos y herramientas jurídicos a su alcance con el fin de defenderse debidamente contra lo que se le imputa, los cuales son: la necesidad de notificar al interesado del inicio de un procedimiento en su contra; de ofrecerle oportunidad de acceso al expediente; de permitirle hacerse parte para alegar y argumentar lo que considere en beneficio de sus intereses; de estar asistido legalmente en el procedimiento; de promover, controlar e impugnar elementos probatorios en el procedimiento; a ser oído (audiencia del interesado) y a obtener una decisión motivada. Asimismo, comporta el derecho del interesado a ser informado de los recursos pertinentes para el ejercicio de la defensa y a ofrecerle la oportunidad de ejercerlos en las condiciones más idóneas (Vid., sentencias de esta Sala Nros. 2.425 del 30 de octubre de 2001, 514 del 20 de mayo de 2004, 2.785 del 7 de diciembre de 2006 y 53 del 18 de enero de 2007).

Ahora bien, evidencia esta Sala de lo alegado por la parte recurrente, que las presuntas violaciones de derechos y principios constitucionales y normas legales se formularon de forma genérica, haciendo referencia al primer acto administrativo de fecha 19 de septiembre de 2008, que declaró su responsabilidad administrativa, la destituyó y le impuso sanción de multa, el cual no es objeto de impugnación en el caso bajo análisis.

En este sentido, se observa que a través del presente juicio se impugna la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, dictada por el Contralor General de la República. Al ser así, en casos como éstos la Sala ha establecido que el acto por el cual el máximo órgano contralor impone la sanción de inhabilitación opera de pleno derecho, dada la existencia de un acto firme en sede administrativa en el cual se declara la responsabilidad administrativa, lo que no lo excluye del control jurisdiccional; pero la impugnación de dicho acto debe ser realizada sobre la base de la presunta presencia de vicios que le son propios al acto de inhabilitación y no por los que pudieran afectar al acto principal (Ver, entre otras, sentencias de esta Sala Nro. 347 del 26 de marzo y Nro. 00854 del 23 de julio, ambas de 2008).

De las actas procesales observa esta Sala que la actuación realizada por el Contralor General de la República se ajustó al entonces vigente artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis, es decir, que la sanción de inhabilitación se dictó sin que para ello fuese necesario procedimiento alguno, bastando sólo como único presupuesto la declaración previa de la responsabilidad administrativa, como también lo establece el vigente artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Con fundamento en lo anterior, considera la Sala que el Contralor General de la República, al sancionar a la recurrente con la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por el período de tres (3) años, actuó conforme a la potestad que le fue otorgada por la ley in commento, que lo faculta para que de manera exclusiva y excluyente, de acuerdo a la gravedad de la falta y sin que medie ningún otro procedimiento, imponga la referida sanción accesoria a las personas que han sido previamente declaradas administrativamente responsables.

Cabe agregar que el anterior supuesto, hoy previsto en el vigente artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, fue analizado por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en la decisión Nro. 1.265 del 5 de agosto de 2008, en la que estableció categóricamente el carácter constitucional de ese precepto normativo, sentencia que se ajusta a lo que esta Sala Político-Administrativa ha venido sosteniendo pacífica y reiteradamente con relación al alcance del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, entre otras en sentencias Nro. 00738 del 17 de mayo de 2007; Nro. 00808 del 30 de mayo de 2007; Nro. 01383 del 01 de agosto de 2007; Nro. 00595 del 14 de mayo de 2008; Nro. 00742 del 19 de junio de 2008 y Nro. 00947 de 12 de agosto de 2008.

En consecuencia, considera la Sala que de autos no se desprende la violación a la recurrente de sus derechos al debido proceso y a la defensa, previstos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que incluye el principio nullum crimen nulla poena sine lege establecido en el numeral 6 de dicha norma, pues como se indicó supra, el entonces vigente artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicado al caso de autos ratione temporis, sí establecía la sanción de inhabilitación. Así se declara.

Con relación al vicio de inmotivación, esta Sala en sentencias Nros. 02814 y 01754 de fechas 27 de noviembre de 2001 y 11 de julio de 2006, respectivamente, ha precisado lo siguiente:

“En lo que respecta al vicio de inmotivación, es importante señalar que la doctrina administrativa ha concebido la motivación como la expresión sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión de un acto por parte de la Administración, independientemente de la falsedad o no de la fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir entre la motivación y el motivo del acto, el cual forma parte de los elementos de fondo del acto administrativo. De allí que la falsedad del motivo pueda acarrear la nulidad absoluta del acto, mientras que los vicios en la motivación sólo producen su anulabilidad, siendo subsanables en cualquier caso, salvo que afecten el derecho a la defensa del particular.

Hecha la diferenciación anterior, queda claro, respecto de la motivación, la necesidad de dar cumplimiento con el mandato contenido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con el objeto de permitir al administrado conocer los motivos en los cuales se ha basado la Administración, y a partir de ello, evaluar la posibilidad de ejercer los recursos que tenga a su alcance para rebatir la actuación administrativa…”.

En el caso bajo análisis el vicio de inmotivación vendría dado, según lo afirmado por el representante judicial de la actora, por la falta de justificación en la cual incurrió el órgano contralor para imponer a la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos por un lapso de tres (3) años.

“Que la decisión de fecha 19 de septiembre de 2008, por la cual se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana KENIA YOLANDA INAUDI ALEJOS (…) quedó firme en vía administrativa en virtud de no haber interpuesto el Recurso de Reconsideración en el lapso previsto para ello por la Ley.

CONSIDERANDO

Que la imposición de algunas de las sanciones a que alude el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal es consecuencia directa de la declaratoria de responsabilidad administrativa, tomando en consideración la entidad del ilícito o la gravedad de la irregularidad cometida.

RESUELVE

De conformidad con lo establecido en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos irregulares, (…) imponer a la ciudadana Kenia YOLANDA INAUDI ALEJOS, titular de la Cédula de Identidad N° V-11.524.711, la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de TRES (3) AÑOS, contados a partir de la fecha de notificación de la presente Resolución”.

Aunado a ello, se advierte que las medidas de suspensión sin goce de sueldo, destitución e inhabilitación a que se refería el artículo 122 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis (hoy artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), vinieron precedidas de un procedimiento en el que se determinaron los hechos que dieron lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa, acto que no consta que haya sido impugnado en su oportunidad por la hoy recurrente.

Estos hechos, conocidos por la accionante y que se encuentran en el acto que declaró su responsabilidad administrativa, son los mismos que posteriormente fueron considerados por el máximo órgano contralor para imponer la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas; por lo que a juicio de esta Sala el acto impugnado que declaró la inhabilitación no adolece del vicio de inmotivación, razón por la cual se desestima el alegato de la accionante respecto a la presunta ausencia de motivación del acto. Así se declara.

iii) Violación al principio de proporcionalidad:

Finalmente, denunció el apoderado judicial de la recurrente que a su representada se le impuso una sanción accesoria más grave que la medida principal, lo que atenta contra el principio de proporcionalidad, inherente a la legalidad de la sanción.

Al respecto, los apoderados de la Contraloría General de la República consideraron que su representada “en modo alguno le aplicó a la recurrente una medida más grave que la sanción pecuniaria de multa, sencillamente le aplicó una sanción de índole disciplinaria proporcional a la gravedad de las irregularidades cometidas...”.

El referido principio de proporcionalidad alegado por la parte recurrente se encuentra previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los siguientes términos:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

La transcrita disposición normativa establece que cuando la autoridad competente esté facultada para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Ver sentencia Nro. 1666 de fecha 29 de octubre de 2003).

Cabe resaltar que con relación a este aspecto, esta Sala ha señalado que la aplicación en materia sancionatoria de los principios de proporcionalidad y racionalidad de la actividad administrativa, consagrados en el referido artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, supone que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción que se imponga. (Ver sentencia Nro. 378 del 5 de mayo de 2010).

Sin embargo, tomando en consideración el alegato de la parte actora, es conveniente traer a colación la sentencia Nro. 1266/2008 del 6 de agosto, caso: Nidia Gutiérrez de Atencio, dictada por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se estableció lo siguiente:

“(…) Alegan los accionantes que cuando la norma impugnada por un lado sanciona con multa la infracción administrativa como sanción principal; y, por el otro, sanciona con suspensión (hasta por 24 meses) destitución del cargo o inhabilitación (hasta por 15 años) como penas ‘accesorias’, se está trasgrediendo el principio de proporcionalidad de la sanción.

En tal sentido, cabe afirmar que el principio de proporcionalidad en materia sancionatoria implica la adecuación de la sanción impuesta a la infracción cometida; esto es, a los hechos antijurídicos. Como se sostuvo en párrafos precedentes, la proporcionalidad es el parámetro exigido para aquilatar el alcance de la discrecionalidad del órgano de control fiscal en la gradación de la sanción, por cuanto en su imposición, entendida como un todo, es que debe exteriorizarse o motivarse la relación que existe entre el hecho antijurídico y el quantum de la sanción.

Dicho esto, la Sala observa que la norma impugnada en modo alguno implica contravención al principio de proporcionalidad de las sanciones, pues las sanciones contempladas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal guardan relación con la gravedad de la conducta y la relevancia que tiene para la función pública el hecho cometido; vale decir, que para su imposición se considera tanto la entidad del daño como el grado de responsabilidad.

Por otra parte, no es válido tampoco el argumento de los accionantes de que se transgrede la proporcionalidad intra-sanción porque no existe correspondencia entre la sanción principal y lo que ellos denominan accesorias. En ese sentido, serían sanciones principales aquellas que no dependen de otras para su imposición; a diferencia de las accesorias que presuponen la imposición de una principal. La Sala observa que en el caso de la norma contenida en el artículo 105 no es exacta la relación de dependencia entre la multa y la suspensión, la destitución o la inhabilitación, como lo pretenden los accionantes; sino que esa relación de dependencia existe entre la declaratoria de responsabilidad administrativa y la multiplicidad de sanciones; que, como se ha venido sosteniendo a lo largo del fallo, son propiamente consecuencias principales todas ellas de la declaratoria de responsabilidad administrativa.

(…Omissis…)

De la lectura del texto se desprende que ninguna de las sanciones dependen unas de las otras; por el contrario, la suspensión, la destitución y la inhabilitación pudieran no imponerse si el Contralor General de la República estima que la entidad de la infracción cometida o la gravedad de la irregularidad no lo amerita; por su parte, la multa sí es la consecuencia obligatoria de la declaratoria de la responsabilidad administrativa, pues su falta de imposición por parte del funcionario competente reñiría con el principio administrativo de la irrenunciabilidad de la competencia.

En consecuencia, por las razones supra expuestas la Sala considera que la disposición normativa impugnada en modo alguno vulnera el principio de proporcionalidad de las sanciones administrativas por cuanto su prescripción apunta a la corrección de las conductas infractoras del funcionario desde distintas aristas haciendo hincapié en la relevancia del hecho cometido, el grado de responsabilidad y la afectación al patrimonio público (…)”.

Tomando en consideración la decisión parcialmente transcrita, son sanciones principales aquellas que no dependen de otras para su imposición; a diferencia de las accesorias que presuponen la imposición de una principal. No obstante, en casos como el de autos las sanciones de multa, suspensión, destitución o inhabilitación no dependen unas de otras; por el contrario, pudieran no imponerse si el Contralor General de la República estima que la entidad de la infracción no lo amerita.

Es de hacer notar, que la sanción de inhabilitación es accesoria y distinta a la de destitución y multa. La inhabilitación se impone de acuerdo con los siguientes aspectos: la gravedad de la causa que dio lugar a la declaratoria de responsabilidad administrativa; tomando en consideración el monto de los perjuicios causados y conforme a las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan apreciarse en cada caso, de modo que el solo hecho de que la sanción accesoria sea de menor o mayor entidad que la principal, en principio, no determina su proporcionalidad.

A mayor abundamiento, la imposición de la sanción de inhabilitación impuesta a un funcionario por la infracción de normativas legales no depende proporcionalmente en su aplicación de la sanción de multa, sino que cada una resulta independiente, tal y como ha sido criterio reiterado de la Sala Constitucional de esta Máxima Instancia. En razón de ello, desecha esta Sala la denuncia de violación del principio de proporcionalidad pues la sanción aplicada guarda relación con la gravedad de la conducta y la relevancia que tiene para la función pública el hecho cometido. Así se decide.

En consecuencia, se declara sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Rafael Contreras Millán, actuando como apoderado judicial de la ciudadana Kenia Yolanda Inaudi Alejos, contra la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.919 Extraordinario del 11 de mayo del mismo año, emanada de la Contraloría General de la República, mediante la cual se le impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años; en consecuencia queda firme el mencionado acto administrativo impugnado. Así se decide.

VIII

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad ejercido por la ciudadana KENIA YOLANDA INAUDI ALEJOS, contra la Resolución Nro. 01-00-000026 de fecha 28 de enero de 2009, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 5.919 Extraordinario del 11 de mayo del mismo año, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. En consecuencia, queda FIRME la referida Resolución.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los tres (03) días del mes de agosto del año dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.

La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		La Vicepresidenta EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA Ponente
El Magistrado MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO
	En fecha nueve (09) de agosto del año dos mil dieciséis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00861.
	La Secretaria, YRMA ROSENDO MONASTERIO