Magistrada Ponente: EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO

Exp. Núm. 2015-0024

 

Mediante escrito presentado el 13 de enero de 2015, la ciudadana NURYA MONSERRAT CHAIZ DE GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad Núm. 7.100.115, asistida por la abogada Mayra Alejandra González Solano, inscrita en el INPREABOGADO bajo el Núm. 118.560, interpuso ante esta Sala recurso de nulidad contra la Decisión de fecha 26 de junio de 2014, dictada por la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación de la Contralora General de la República (E), en la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto en contra del Auto Decisorio Núm. 08-01-PADR-013-2013 del 18 de septiembre de 2013, que acordó declarar la responsabilidad administrativa de la prenombrada ciudadana en su condición de Directora de Administración del antiguo Instituto Autónomo para el Desarrollo Social del Estado Yaracuy (FUNDESOY), actual Instituto Autónomo contra la Pobreza Extrema y la Exclusión Social (IAPESEY); imponerle una multa de ochocientos ochenta y siete coma cincuenta Unidades Tributarias (887,50 U.T.); responsabilidad civil por el daño causado al patrimonio público, y formuló reparo por tres millones doscientos treinta y tres mil quinientos veintiséis bolívares (Bs. 3.233.526,00).

El 14 de enero de 2015 se dio cuenta en Sala y se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto del 19 de marzo de 2015 el referido Juzgado admitió el recurso de nulidad, ordenó notificar a la Fiscal General de la República y a la Procuraduría General de la República, así como al Contralor General de la República, y se estableció que una vez que constaran las referidas notificaciones, se remitiría a la Sala el expediente para que se fijara la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio.

El 21 de mayo de 2015 el Juzgado de Sustanciación pasó el expediente a la Sala.

En fecha 26 de mayo de 2015 se dejó constancia que, en fecha 11 de febrero de 2015, fue electa la Junta Directiva de este Supremo Tribunal, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta.

En esa misma fecha se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó la oportunidad para la audiencia de juicio.

El 2 de julio de 2015 se llevó a cabo la audiencia de juicio y se dejó constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la parte recurrente, de la representación judicial de la Contraloría General de la República y del Ministerio Público, así como de la consignación del escrito de conclusiones y pruebas, este último solo por parte de la actora. En la misma oportunidad se ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación y se pasó el 7 del mismo mes y año.

El 21 de julio de 2015 el referido Juzgado admitió las pruebas de la parte accionante.

En fecha 8 de diciembre de 2015, concluida la sustanciación, se pasó el expediente a la Sala.

El 28 de enero de 2016 se dejó constancia que, el 23 de diciembre de 2015, se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designados y juramentados por la Asamblea Nacional en esa misma fecha.

En esa misma fecha se dio cuenta en Sala, se reasignó la ponencia a la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero y se fijó un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes.

El 16 de febrero de 2016 la causa entró en estado de sentencia.

En esa misma fecha la abogada Karina Novita de Melim, INPREABOGADO N° 133.196, actuando como apoderada judicial de la recurrente, presentó escrito de informes.

El 8 de febrero de 2017 la abogada Laura Daniela Arocha Hidalgo, INPREABOGADO N° 237.858,  actuando como representante judicial de la Contraloría General de la República, solicitó se dicte sentencia.

El 24 de febrero de 2017 se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.

Revisadas las actas que integran el expediente, esta Sala pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:

I

ACTO ADMINISTRATIVO

 

Mediante acto de fecha 26 de junio de 2014 la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación de la Contralora General de la República (E), declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González en contra del Auto Decisorio Núm. 08-01-PADR-013-2013 del 18 de septiembre de 2013, y confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa de la prenombrada ciudadana en su condición de Directora de Administración del antiguo Instituto Autónomo para el Desarrollo Social del Estado Yaracuy (FUNDESOY), actual Instituto Autónomo contra la Pobreza Extrema y la Exclusión Social (IAPESEY); la sanción de multa por ochocientos ochenta y siete coma cincuenta Unidades Tributarias (887,50 U.T.); su responsabilidad civil por el daño causado al patrimonio público y el reparo formulado; ello en virtud de habérsele imputado los siguientes hechos:

“1) Por realizar conjuntamente con la Presidenta del antiguo Instituto (…) el pago de Bs. 11.499.770,95 correspondiente al contrato N° (…) suscrito con la empresa INSUTECH C.A., siendo que en la escogencia de la misma se omitió el procedimiento de selección de contratistas, toda vez que por el monto de la contratación, la modalidad de la escogencia de la empresa, debió realizarse a través de un proceso de licitación general, aunado a que en ninguna de sus cláusulas se especificó el detalle de las reparaciones a realizarse en cada uno de los 109 vehículos y no se evidenció la existencia de un informe detallado de los daños y problemas de funcionamientos presentados por cada una de las unidades a ser repotenciadas, por lo que antes de proceder al referido pago, debió asegurarse que se diera cumplimiento a las disposiciones legales aplicables. Hecho que fue subsumido en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el numeral 9 del artículo 91 (…).

2) Por realizar pagos conjuntamente con la Presidenta del antiguo Instituto (…) correspondiente a compromisos contraídos con la Cooperativa ‘El Lamedero R.L.’, durante el ejercicio 2005, por concepto de abastecimiento e instalación de megamercados en la jurisdicción del estado Yaracuy; adquisición de bolsas de alimentos para ser suministrados a las personas de escasos recursos, así como útiles escolares, medicinas, textiles, prensa de vestir y colchonetas, para ser donadas a los damnificados del referido estado, los cuales por sus montos individualmente considerados, debieron ser sometidos a un proceso de licitación general, y sin que mediara la autorización del Gobernador (…). Aunado a que este Máximo Órgano de Control determinó que los precios de los productos, presentaron un sobre precio de Bs. 3.233.526,00 en relación a las Resoluciones del entonces Ministerio de Producción y Comercio Nro. (…) mediante los cuales se establecieron los Precios Máximos de Venta al Público. Hechos que fueron subsumidos en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en los numerales 9 y 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría (…)”

II

RECURSO DE NULIDAD

 

El 13 de enero de 2015 la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González, asistida de abogada, interpuso ante esta Sala recurso de nulidad contra la Decisión de fecha 26 de junio de 2014 dictada por la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación de la Contralora General de la República (E), en la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto en contra del Auto Decisorio Núm. 08-01-PADR-013-2013 del 18 de septiembre de 2013, que acordó, entre otros puntos, declarar la responsabilidad administrativa de la prenombrada ciudadana. Dicho recurso se fundamentó en lo siguiente:

Que el Auto Decisorio tuvo por objeto determinar su responsabilidad administrativa “por realizar conjuntamente con la Presidenta del antiguo FUNDESOY, actual IAPESEY, pagos a las personas jurídicas INSUTECH C.A. y Asociación Cooperativa ‘El Lamedero R.L.’ durante el ejercicio Fiscal 2005, por cuanto la contratación de las mencionadas personas se efectuó bajo la modalidad de selección de contratista correspondiente a la Adjudicación Directa y no bajo la forma de Licitación General, lo cual, en el entender del acto administrativo impugnado, tenía como defecto la ausencia de Control Previo, lo que trajo como consecuencia la contratación de rubros alimenticios con presunto sobreprecio y la prestación de servicios de restauración de vehículos con prescindencia de un informe de daños que indicara la necesidad de dicho servicio”.

Que de las “disposiciones establecidas en la Ley de Licitaciones aplicable ratione temporis al período sujeto a fiscalización (…) resulta posible identificar que las funciones de examen de ofertas según criterios de evaluación previamente establecido en el pliego de licitación (…) corresponde a la Comisión de Contrataciones (…), el proceso de selección de contratista bajo la modalidad de Licitación General y Selectiva así como su posterior adjudicación de la buena pro y contratación no corresponden competencias propias de la Dirección de Administración del antiguo FUNDESOY, actual IAPESEY de la cual fui responsable durante el ejercicio fiscal 2005” (sic).

Que del artículo 88 de la referida ley “se evidencia que el proceso de selección de contratista realizada por vía excepcional mediante la figura de la Adjudicación Directa obedece a un conjunto de formalidades de las cuales es responsable la Máxima Autoridad y en ningún momento tanto el citado artículo como todo el cuerpo de la mencionada Ley asigna algún tipo de función, competencia o potestad a cargo de la Dirección de Administración de un Ente Público…”.

Que “determinado como han sido los Órganos Administrativos responsables de los procedimientos de selección de contratistas tanto por vía ordinaria o excepcional según la Ley de Licitaciones, resulta claro concluir que la Dirección de Administración, no constituye una unidad (…) que tuviera algún tipo de intervención dentro de los procesos licitatorios…”.

Que “relacionar la emisión del pago a favor de un contratista cuyo procedimiento de selección no fue adecuado según el criterio de la Contraloría General de la República, constituye un acto que menoscaba la naturaleza propia de la figura de la determinación de responsabilidades por cuanto esta persigue imponer sanciones a funcionarios, por actos, hechos u omisiones contrarios a norma expresa en que incurran con ocasión del desempeño de sus funciones, y las funciones de selección de contratistas, determinación de precios y condiciones técnicas de contratación (…) no formaban parte de mis funciones y de suyo hacerme responsable, por cuanto escapa del control previo y de las funciones de pago, verificar la legalidad del proceso de selección de contratista”.

Que “demostrada como ha sido que mi persona no era responsable por los procesos de selección de contratista así como de la determinación de los precios y condiciones técnicas a contratar, resulta necesario destacar que de conformidad por los artículos 38 de la LOCGRSNCF y 16 del Reglamento (…), para la emisión de pagos no resulta necesaria la valoración de las condiciones de selección del contratista cuya obligación de pago ya ha causado, cual se verifica de forma evidente en su contenido normativo…”.

Que de las disposiciones anteriores “se evidencia que la emisión de un pago está condicionada efectivamente por un conjunto de formalidades que convalidan. Sin embargo, dentro de los requisitos establecidos no se asoma ni tangencialmente la valoración del proceso de selección de contratistas verificación de precios o condiciones técnicas de ejecución para condicionar la validez del pago, en tal sentido, resulta excesiva la sanción impuesta (…), por no verificar como cumplimiento de los mecanismos de control interno la verificación del proceso de licitación, precios y condiciones técnicas de contratación” (sic).

Que del acto impugnado “se verifica (…) que mi persona a pesar de desempeñar el cargo de Directora de Administración debía de verificar todos y cada uno de los pasos desde la selección de contratista hasta el pago, en tal sentido, surge esta interrogante, ¿El ejercicio de mis obligaciones sobre control previo donde comienza y donde limita?, ¿Debería efectuar control previo sobre las actuaciones dictadas por las demás autoridades?, es por ello que resulta imperioso citar el contenido del artículo 39 de la LOCGRSNCF…”.

Que “los mecanismos de control interno como género que abarca la subespecie del control previo, cuya vigilancia era efectuada por mi persona como Directora de Administración debía estar orientada al ámbito las operaciones y actividades realizadas por las unidades administrativas y seguidores de las mismas, bajo mi directa supervisión, en consecuencia es totalmente contrario a derecho que hubiera o efectuado los mecanismos de control interno de la unidad administrativa a mi cargo sobre la Comisión de Licitaciones o sobre la Máxima Autoridad (Presidencia-Consejo Directivo), por cuanto según el organigrama del instituto mi unidad se encuentra subordinada a estas” (sic).

Que la responsabilidad administrativa se determina “sobre actos, hechos u omisiones contrarios a norma expresa en que incurran con ocasión del desempeño de sus funciones (…) y por ende los vicios en la contratación señalados por el órgano contralor no son imputables a mi persona por cuanto, la ley que regía la materia no me atribuía funciones en dichas actividades, asimismo ejercer mecanismo de control previo sobre la validación o no de los procedimientos de selección de contratistas se excedía de mis facultades de vigilancia…”.

Que el Auto Decisorio “interpretó acerca del contenido y alcance del artículo 91 numeral 9 relativo a la Omisión de Control Previo una interpretación errada acerca de su alcance, por cuanto si bien es cierto la administración pública debe realizar el correspondiente control interno previo (…) dentro del caso que hoy nos ocupa, a los efectos de la emisión de pagos, esta no debe excederse hasta la aplicación de mecanismos de control interno previo que alcance el proceso de licitación…” (sic).

Que el acto impugnado se encuentra viciado de falso supuesto, por cuanto “ha quedado evidenciado la incorrecta apreciación del Derecho, sustento normativo de la actividad administrativa desde el punto de vista de la normas que rigen el Sistema de Control Fiscal…”.

III

ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

el 11 de febrero de 2016 los abogados Carlos Luis Mendoza Guyón, Nathaly Rojas Torcat, María Daniela Ramírez Reyes y Chary Melisa Parada Muños, INPREABOGADO números 101.960, 216.543, 188.192 y 145.920, respectivamente, actuando como representantes judiciales de la Contraloría General de la República, consignaron escrito de informes, en el que expusieron lo siguiente:

Que a la impugnante, en su condición de entonces Directora de Administración, “le corresponde velar por la ejecución del control interno, lo que implicaba verificar, antes de realizar los pagos. Que se hubiere dado cumplimiento a lo previsto en las disposiciones legales aplicables, que en el caso de autos, era la correcta aplicación del procedimiento previsto en el numeral 8 del artículo 2 de la Ley de Licitaciones, aplicable ratione temporis…”.

Que la recurrente “antes de proceder a los pagos, debió verificar los extremos de legalidad exigidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República  y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que:

1. En la celebración del Contrato N° ITI-001-2005 de fecha 12 de mayo de 2005, en ninguna de sus cláusulas, no se especificó el detalle de las reparaciones a realizarse en cada uno de los ciento nueve (109) vehículos, por cuanto éste se colocó de forma genérica la repotenciación, reparación (…) a la flota de Unidades de Transporte (sic).

2. No se evidenció la existencia de un informe detallado de los daños y problemas de funcionamiento presentado por cada una de las unidades a repotenciar, con fundamento en el cual, se habría podido dar inicio a un proceso licitatorio (…).

3. En la contratación celebrada con la Cooperativa ‘El Lamedero R.L., durante el año 2005, no se verificó si dentro del expediente constaba el punto de cuenta de aprobación por parte del Gobernador del estado, de los compromisos y gastos efectuados por el Instituto. Esto en virtud, de que el literal ‘c’ del artículo 18 de la Ley de creación del Instituto (…) (FUNDESOY), actual (…) (IAPESEY), (…) señalaba: ‘Corresponde al Gobernador del estado (…) c. Autorizar la celebración de compromisos financieros superiores a (…) (5.000) Unidades Tributarias…’”.

Que “la desatención a las formalidades esenciales al pago, en los términos en que quedó expresa por parte de la hoy recurrente comprometieron su responsabilidad administrativa y civil, subsumiendo las conductas desplegadas en los ilícitos administrativos vinculados con la omisión del control previo y/o efectuar o contraer compromisos de cualquier naturaleza sin autorización previa para ello, tipificados como supuestos generadores de responsabilidad…”.

Que la impugnante “era responsable de verificar la documentación relacionada con las modalidades de contratación, pues si bien, sus competencias no están ligadas a revisar la escogencia de las modalidad de selección de contratista por parte de la Comisión de Licitaciones, no es menos cierto que, es su responsabilidad velar por el cumplimiento normativo de la modalidad escogida para dicha selección, por tanto, era competente, para revisar la legalidad del contrato N° ITI-02015 del 12 de mayo de 2015, antes de efectuar el referido pago, con lo cual omitió el procedimiento dispuesto en la Ley de Licitaciones respecto a la modalidad de adjudicación directa, pues no se trataba de una emergencia comprobada, así como tampoco había un acto motivado del Consejo Directivo del (…) (FUNDESOY) (…) que autorizara dicha modalidad, con lo cual finalmente ella debió observar que al no haber un correcto procedimiento para adjudicar directamente a la contratista, tal contratación debía registrarse por un proceso de selección de Licitación General…”.

Que “la adjudicación directa se realizó en atención al decreto de Emergencia N° 46 de fecha 11 de mayo de 2005, a los fines de atender y suministrar la bolsa de comida a los afectados por las inundaciones en diferentes Municipios del estado Yaracuy (…), sin advertir que bajo esta modalidad de selección de contratista, debía existir un acto motivado por el Consejo Directivo del Instituto (…) que justificara tal procedimiento, así como tampoco se evidenció la comprobación de la emergencia…”.

Que “con respecto a los decretos declarados con el propósito de subsidiar los productos alimenticios en los Megamercados de los Municipios pertenecientes al estado Yaracuy, la Sala Plena de este Máximo Tribunal de Justicia, mediante Decisión (…) referida a la admisión del antejuicio de mérito que propuso el Ministerio público el entonces Gobernador del estado Yaracuy, ha dejado sentado su criterio al establecer que dichas situaciones no eran consideradas como emergencias”.

Que “los Convenios CEL Nros. 01-2005, 02-2005, 04-2005, 05-2005, 06-2005 y 09-2005, de fechas (…), se realizaron antes de la referida declaración de emergencia, por lo cual se evidencia entonces, una prescindencia total y absoluta del procedimiento licitatorio, el cual no fue observado por la impugnante antes de cancelar los respectivos pagos…”.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

 

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González, contra la Decisión de fecha 26 de junio de 2014 dictada por la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación de la Contralora General de la República (E), en la que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto en contra del Auto Decisorio Núm. 08-01-PADR-013-2013 del 18 de septiembre de 2013, y confirmó la declaratoria de responsabilidad administrativa de la prenombrada ciudadana en su condición de Directora de Administración del antiguo Instituto Autónomo para el Desarrollo Social del Estado Yaracuy (FUNDESOY), actual Instituto Autónomo contra la Pobreza Extrema y la Exclusión Social (IAPESEY); la sanción de multa por ochocientos ochenta y siete coma cincuenta Unidades Tributarias (887,50 U.T.); su responsabilidad civil por el daño causado al patrimonio público y el reparo formulado.

En tal sentido se observa del acto impugnado que para fundamentar la sanción impuesta, la Contraloría General de la República le imputó a la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González el hecho de haber realizado conjuntamente con la Presidenta del Instituto el pago por “Bs. 11.499.770,95” correspondiente a un contrato suscrito con la empresa “INSUTECH C.A., siendo que en la escogencia de la misma se omitió el pronunciamiento de selección  de contratistas, toda vez que por el monto de la contratación, la modalidad de la escogencia de la empresa, debió realizarse a través de un proceso de licitación general, aunado a que en ninguna de sus cláusulas se especificó el detalle de las reparaciones a realizarse en cada uno de los 109 vehículos y no se evidenció la existencia de un informe detallado de los daños y problemas de funcionamientos presentados por cada una de las unidades a ser repotenciadas”. En consecuencia, a juicio del Máximo Órgano Contralor, el hecho se subsume en un supuesto generador de responsabilidad administrativa ya que la mencionada ciudadana “antes de proceder al referido pago, debió asegurarse que se diera cumplimiento a las disposiciones legales aplicables”.

Por otra parte, y como un segundo hecho generador de responsabilidad, la Contraloría General de la República estimó que la prenombrada ciudadana era merecedora de la sanción impuesta por “realizar pagos conjuntamente con la Presidenta del antiguo Instituto, correspondientes a compromisos contraídos con la Cooperativa ‘El Lamedero R.L.’, durante el ejercicio 2005, por concepto de abastecimiento e instalación de megamercados en la jurisdicción del estado Yaracuy; adquisición de bolsas de alimentos para ser suministrados a las personas de escasos recursos, así como útiles escolares, medicinas, textiles, prensa de vestir y colchonetas, para ser donadas a los damnificados del referido estado, los cuales por sus montos individualmente considerados, debieron ser sometidos a un proceso de licitación general, y sin que mediara la autorización del Gobernador (…). Aunado a que este Máximo Órgano de Control determinó que los precios de los productos, presentaron un sobre precio de Bs. 3.233.526,00 en relación a las Resoluciones del entonces Ministerio de Producción y Comercio Nro. (…) mediante los cuales se establecieron los Precios Máximos de Venta al Público”.

No obstante, en contra de la anterior imputación, la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González alegó en su defensa que del análisis de la Ley de Licitaciones, aplicable para la fecha, resulta posible determinar que la función de examen de ofertas según criterios de evaluación previamente establecidos en el pliego de licitación corresponde a la Comisión de Contrataciones, al igual que el proceso de selección de contratista bajo la modalidad de Licitación General y Selectiva, y la posterior adjudicación de la buena pro; por lo que la contratación no le corresponde o no es competencia propia de la Dirección de Administración, es decir, que no tiene intervención dentro de los procesos licitatorios.

De tal modo, consideró que los mecanismos de control interno que abarca el control previo, cuya vigilancia era efectuada por la Directora de Administración, “debía estar orientada al ámbito de las operaciones y actividades realizadas por las unidades administrativas y seguidores de las mismas”, y que en consecuencia es totalmente contrario a derecho efectuar los mecanismos de control interno de la unidad administrativa sobre la Comisión de Licitaciones o sobre la Máxima Autoridad (Presidencia-Consejo Directivo), por cuanto según el organigrama del Instituto su unidad se encontraba subordinada a estas.

Por ello adujo que los vicios en la contratación indicados por el órgano contralor no le son imputables, por cuanto la ley que regía la materia no le atribuía funciones en dichas actividades; asimismo alegó que el ejercicio de mecanismo de control previo sobre la validación o no de los procedimientos de selección de contratistas se excedía de sus facultades de vigilancia.

En este sentido concluyó que en el Auto Decisorio se interpretó erradamente el contenido y alcance del artículo 91, numerales 9 y 12, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, relativo a la omisión de control previo, por cuanto “si bien es cierto la administración pública debe realizar el correspondiente control interno previo (…) dentro del caso que hoy nos ocupa, a los efectos de la emisión de pagos, esta no debe excederse hasta la aplicación de mecanismos de control interno previo que alcance el proceso de licitación…”.

Con fundamento en los anteriores argumentos denunció que el acto impugnado se encuentra viciado de falso supuesto, por cuanto “ha quedado evidenciado la incorrecta apreciación del Derecho, sustento normativo de la actividad administrativa desde el punto de vista de la normas que rigen el Sistema de Control Fiscal…”, razón por la que solicitó a esta Sala que declare su nulidad absoluta.

Visto lo anterior, pasa la Sala a decidir el recurso de nulidad de autos, el cual se circunscribe a determinar la existencia o no del vicio de falso supuesto de derecho denunciado en contra del acto administrativo, por haberse supuestamente interpretado de manera errada el contenido y alcance del artículo 91, numeral 9 y 12, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Al respecto, es necesario reiterar el criterio pacífico que ha sostenido esta Sala en cuanto al aludido vicio, según el cual éste se materializa cuando los hechos que sirven de fundamento a la decisión existen y se corresponden con lo acontecido o son verdaderos, pero el órgano jurisdiccional al emitir su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el derecho positivo, o incurre en una errada interpretación de las disposiciones aplicadas. (Vid. Sentencias números 01000 y 00516, del 20 de julio de 2011 y 15 de mayo de 2012, respectivamente).

Ahora bien, en el caso que nos ocupa los hechos que sirven de fundamento a la decisión impugnada, deben ser considerados por esta Sala como ciertos, es decir que existen y se corresponden con lo acontecido, como se estableció en el anterior enunciado, en razón de que no fueron cuestionados ni impugnados por la parte recurrente. De esta manera debe entenderse que el supuesto de hecho que originó la sanción consistió en que la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González, en su condición de Directora de Administración del entonces Instituto Autónomo para el Desarrollo Social del Estado Yaracuy (FUNDESOY) efectuó un pago conjuntamente con la Presidenta del Instituto por “Bs. 11.499.770,95”, con motivo del contrato suscrito con la empresa INSUTECH, C.A., para cuya escogencia se omitió el procedimiento de selección de contratistas requerido por el monto de la contratación, el cual, según la Contraloría General de la República, debió realizarse a través de un proceso de licitación general, en el cual se explicara con detalle las reparaciones a realizarse en cada uno de los 109 vehículos involucrados, con su respectivo informe detallado de los daños y problemas de funcionamientos; todo lo cual debió verificar la sancionada antes de proceder a realizar el referido pago.

Adicionalmente se le sancionó por haber efectuado, conjuntamente con la Presidenta del Instituto, pagos correspondientes a compromisos contraídos con la Cooperativa “El Lamedero, R.L.”, durante el ejercicio 2005, por concepto de abastecimiento e instalación de megamercados en la jurisdicción del Estado Yaracuy; adquisición de bolsas de alimento, entre otros bienes, para ser suministrados a las personas de escasos recursos, los cuales, según el Máximo Órgano Contralor, debieron ser sometidos a un proceso de licitación general, aunado a que se determinó que productos presentaron un sobreprecio en relación a “los Precios Máximos de Venta al Público” fijados por el Ejecutivo Nacional.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sala verificar si la Contraloría General de la República incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho denunciado por la recurrente, al interpretar los numerales 9 y 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica que rige sus funciones, con el fin de subsumir los hechos antes descritos en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa imputados a la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González, cuyo contenido es el siguiente:

“Artículo 91, Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativas los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:

…omissis…

9. La omisión del control previo.

…omissis…

12. Efectuar pagos o contraer compromisos de cualquier naturaleza que puedan afectar la responsabilidad de los entes y organismos  señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, sin autorización legal previa para ello, o sin disponer presupuestariamente de los recursos necesarios para hacerlo; salvo que tales operaciones sean efectuadas en situaciones de emergencia evidentes, como en caso de catástrofes naturales, calamidades públicas, conflicto interior o exterior u otros análogos, cuya magnitud exija su urgente realización, pero informando de manera inmediata a los respectivos órganos de control fiscal, a fin de que procedan a tomar las medidas que estimen convenientes, dentro de los límites de esta Ley”.

Expuesto lo anterior, la Sala observa que la Contraloría General de la República subsumió la conducta de la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González, en los supuestos generadores de responsabilidad descritos en la norma antes citada al estimar que, en su condición de Directora de Administración del antiguo Instituto Autónomo para el Desarrollo Social del Estado Yaracuy (FUNDESOY), omitió las competencias relativas a su cargo, entre las cuales estaban “velar por el cumplimiento del control interno, emitir cheques y órdenes de pago” conforme el “Manual Descriptivo de Cargos del Instituto en referencia (folios 3889 al 3892) [del expediente administrativo]” (Agregado de la Sala), que dispone:

“7. Velar por el cumplimiento del Sistema de Control Interno.

8. Garantizar la administración efectiva de los bienes bajo su custodia.

11. Realiza la emisión de Órdenes de pago y cheques…”.  

Verificada las competencias de la Directora de Administración del ya mencionado Instituto y la certeza de la ocurrencia de los hechos investigados, comparte esta Sala la afirmación realizada por el Máximo Órgano Contralor, cuando precisó que las atribuciones antes descritas son inherentes y forman parte de sistema del control interno que establece el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en el que conforma un plan dentro de los entes u organismos para salvaguardar sus recursos y lograr el cumplimiento de sus fines. Esto además nos conduce necesariamente a considerar el deber de los responsables que forman parte de ese sistema de control interno, previsto en el artículo 38 eiusdem, en los siguientes términos:

“Artículo 38. El sistema de control interno que se implante en los entes y organismos a que se refieren el artículo 9, numerales 1 al 11 de esta Ley, deberá garantizar que antes de proceder a la adquisición de bienes y servicios, o a la elaboración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, los responsables se aseguren del cumplimiento de los requisitos siguientes:

…omissis…

Asimismo, deberán garantizar que antes de proceder a realizar pagos, los responsables se aseguren del cumplimiento de los requisitos siguientes:

1. Que se haya dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables…” (Negrilla de la Sala).

Se constata entonces que, además de su competencia, también comportaba un deber de la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González verificar que haya sido satisfecho el requisito previsto en el numeral 1 del transcrito artículo 38 de la comentada Ley, antes de proceder a realizar los pagos; exigencia que en este caso entrañaba el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias relativas a los procedimientos de selección de contratistas para la adquisición de los bienes y servicios indicados en el acto, sin que su omisión pudiera excusarse bajo pretexto de no pertenecer a la Comisión de Licitaciones, o porque su competencia “no debe excederse hasta la aplicación de mecanismos de control (…) que alcancen el proceso de licitación”.

En tal virtud, a juicio de esta Sala, la accionante era responsable de cumplir con el indicado requisito antes de proceder a realizar los pagos correspondientes, teniendo en cuenta que la Dirección de Administración en la que desempeñó su cargo, es un órgano que no solo forma parte del sistema de control interno del Instituto sino que en general integra el Sistema Nacional de Control Fiscal, como lo impone el artículo 23 de la ley bajo análisis, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la transparencia y la eficacia en el manejo de los recursos del sector público “y establecer las responsabilidades por la comisión de irregularidades”. En este sentido, el artículo 24 de la Ley en referencia específica lo siguiente:

“Artículo 24. A los fines de esta Ley, integran el Sistema Nacional de Control Fiscal:

…omissis…

3. Las máximas autoridades y los niveles directivos y gerenciales de los órganos y entidades a los que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de la presente Ley” (Negrilla de la Sala).

Armonizando el análisis normativo en estudio, concluye esta Sala que la interpretación legal que realizó la Contraloría General de la República se encuentra ajustada a derecho, al subsumir dentro de los supuestos generadores de responsabilidad la omisión en que incurrió la hoy recurrente de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias requeridas antes de efectuar los pagos imputados -conjuntamente con la Presidenta del antiguo FUNDESOY- a favor de la empresa INSUTECH C.A. y a la Cooperativa “El Lamedero, R.L.”.

En virtud de la anterior conclusión, la Sala considera que el acto impugnado no se encuentra afectado por el vicio de falso supuesto de derecho y, en consecuencia, declara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Nurya Monserrat Chaiz de González y firme el acto. Así se decide.

V

DECISIÓN

 

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político­Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana NURYA MONSERRAT CHAIZ DE GONZÁLEZ, contra la Decisión de fecha 26 de junio de 2014 dictada por la Directora de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, actuando por delegación de la Contralora General de la República (E), en la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto en contra del Auto Decisorio Núm. 08-01-PADR-013-2013 del 18 de septiembre de 2013, que acordó declarar la responsabilidad administrativa de la prenombrada ciudadana en su condición de Directora de Administración del antiguo Instituto Autónomo para el Desarrollo Social del Estado Yaracuy (FUNDESOY), actual Instituto Autónomo contra la Pobreza Extrema y la Exclusión Social (IAPESEY); imponerle una multa de ochocientos ochenta y siete coma cincuenta Unidades Tributarias (887,50 U.T.); responsabilidad civil por el daño causado al patrimonio público, y formuló reparo por tres millones doscientos treinta y tres mil quinientos veintiséis bolívares (Bs. 3.233.526,00). FIRME el acto administrativo impugnado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Agréguese copia de la presente decisión a la pieza principal. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dos (02) días del mes de agosto del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.

 

 

La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL
		El Vicepresidente MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
La Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
		El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Magistrada - Ponente EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
	En fecha tres (03) de agosto del año dos mil diecisiete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00927.
	La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD