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En fecha 19 de diciembre de 2006 la abogada Ana Ferrer Quintero, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 56.740, actuando con el carácter de sustituta del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO ZULIA, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar innominada, contra la Resolución número 069 del 29 de mayo de 2006, dictada por el MINISTRO DE LA CULTURA, en la que fue declarado sin lugar el recurso jerárquico incoado por el Instituto Autónomo Regional del Ambiente y el Centro Rafael Urdaneta, S.A., contra la Providencia número 003-04 del 25 de mayo de 2004, mediante la cual el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural declaró sin lugar el recurso de reconsideración incoado por los referidos entes, contra la Providencia número 001-04 de fecha 6 de febrero de 2004, en la que el dicho Instituto del Patrimonio Cultural acordó solicitar conforme a lo establecido en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, la imposición de una sanción de multa por la cantidad de Diecinueve Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 19.400.000,00), hoy Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 19.400,00) a la “Gobernación del Estado Zulia”, al Instituto Autónomo Regional del Ambiente y al Centro Rafael Urdaneta, S.A., por la presunta infracción de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
El 20 de diciembre de 2006 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, para decidir sobre la admisión de la demanda de nulidad y la acción de amparo.
Mediante la sentencia número 1046 del 19 de junio de 2007, esta Sala declaró su competencia para conocer la demanda de nulidad, la admitió preliminarmente y declaró improcedente la acción de amparo cautelar.
Por diligencia del 26 de septiembre de 2007 la abogada Ana Ferrer Quintero, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, se dio por notificada de la referida sentencia y, por diligencia del 22 de octubre de ese mismo año, el Alguacil dejó constancia de la notificación del Ministerio del Poder Popular para la Cultura.
En fecha 15 de noviembre de 2007 el Juzgado de Sustanciación dictó auto en el cual admitió definitivamente la demanda, ordenó la notificación de la Fiscalía General de la República, del Ministerio del Poder Popular para la Cultura y de la Procuraduría General de la República, así como solicitar los antecedentes administrativos del caso. Asimismo, ordenó librar el cartel de emplazamiento a que se refiere el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable ratione temporis, y, señaló que el cuaderno para tramitar la medida cautelar innominada peticionada se ordenaría abrir por auto separado.
Mediante diligencias de fechas 29 de noviembre de 2007, 8 y 22 de enero de 2008, el Alguacil dejó constancia de la notificación del Ministerio del Poder Popular para la Cultura, de la Fiscalía General de la República y de la Procuraduría General de la República, respectivamente.
El 19 de febrero de 2008 se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados y las terceras interesadas, el cual fue retirado en fecha 4 de marzo de ese mismo año y publicado en el Diario “El Nacional”, según se desprende del ejemplar consignado en el expediente el 11 de marzo de 2008.
Por oficio número 0587 del 16 de abril de 2008 dirigido al Ministro del Poder Popular para la Cultura, se ratificó la solicitud del expediente administrativo.
En fechas 17 y 22 de abril de 2008 la abogada Luisa Barbella de Osorio, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 48.312, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, y el representante judicial del Procurador General del Estado Zulia, consignaron sus escritos de promoción de pruebas, respectivamente.
Por auto del 6 de mayo de 2008 el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas documentales indicadas en el Capítulo I, numeral 5, y en el Capítulo II del escrito de promoción de pruebas presentado por la sustituta de la Procuradora General de la República; y declaró no tener materia sobre la cual decidir respecto a las pruebas contenidas en los numerales 1 al 4 del Capítulo I del aludido escrito, por no constar en el expediente.
En la misma fecha -6 de mayo de 2008- el referido Juzgado admitió las pruebas promovidas por la sustituta del Procurador General del Estado Zulia, identificadas con los apartes 1 y 3 de su escrito, y declaró no tener materia sobre la cual decidir con relación a las probanzas señaladas en los apartes 2 y 4, toda vez que el expediente administrativo no constaba en autos.
Concluida la sustanciación, en fecha 16 de julio de 2008, se ordenó remitir el expediente a la Sala.
Adjunto al oficio identificado con el alfanumérico CJ/15-2008 del 6 de julio de 2008, el Ministro del Poder Popular para la Cultura remitió los antecedentes administrativos solicitados, los cuales se agregaron al expediente judicial en piezas separadas el 22 del mismo mes y año.
El 30 de julio de 2008 se dio cuenta en Sala, la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz fue designada Ponente y se fijó el tercer (3er.) de despacho siguiente para comenzar la relación.
En fecha 6 de agosto de 2008 comenzó la relación y se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes, el cual se difirió por auto del 25 de septiembre del mismo año.
El 12 de marzo de 2009 se celebró el acto de informes y se dejó constancia de la comparecencia de las abogadas Ana Ferrer Quintero y Janeth González Colina, esta última inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 20.163, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del Procurador General del Estado Zulia; y de la abogada Sulveys Molina Colmenárez, sustituta de la Procuradora General de la República, quienes consignaron sus escritos.
En la misma fecha -12 de marzo de 2009- la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 39.288, actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral, consignó la opinión de ese órgano.
El 6 de mayo de 2009 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.
Mediante auto para mejor proveer número 057 de fecha 25 de junio de 2009 la Sala advirtió la remisión incompleta de los antecedentes administrativos, razón por la cual acordó solicitar al Instituto del Patrimonio Cultural el envío del expediente administrativo original relacionado con la demanda de nulidad, concediéndole al efecto diez (10) días de despacho contados a partir de su notificación.
Visto el incumplimiento de lo solicitado en el referido auto número 057 de fecha 25 de junio de 2009, la Sala dictó el auto para mejor proveer número 116 del 9 de diciembre de 2009 a los fines de ratificar el requerimiento del expediente administrativo, para lo cual acordó diez (10) días de despacho que se computarían una vez que constara en autos su notificación.
Adjunto al oficio número 00101 del 23 de febrero de 2010 el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural remitió el “expediente signado con el Nº 002/06, relacionado con la causa ‘CENTRO RAFAEL URDANETA’, constante de dos (2) piezas, la primera de cuatrocientos cuarenta y tres (443) folios útiles y la segunda de doscientos sesenta y siete (267) folios útiles”, con los que se ordenó formar pieza separada.
Por auto para mejor proveer número 032 del 24 de marzo de 2010 la Sala otorgó nuevamente diez (10) días de despacho al Instituto del Patrimonio Cultural para que enviase el respectivo expediente administrativo, toda vez que el anexo remitido con oficio número 00101 del 23 de febrero de 2010 no se correspondía con los antecedentes del caso sino con un procedimiento administrativo abierto posteriormente contra la sociedad mercantil Centro Rafael Urdaneta, S.A., el Instituto de Desarrollo Social del Estado Zulia y el Instituto Nacional de la Vivienda; con ocasión de la “ejecución de la segunda etapa del proyecto de remodelación del Paseo Ciencias, denominado ‘PROYECTO DE EQUIPAMIENTO URBANO PASEO PEATONAL LA CHINITA, MARACAIBO, ESTADO ZULIA. CENTRO RAFAEL URDANETA’ (...)”.
Mediante oficio número 055/10 del 11 de junio de 2010 el Consultor Jurídico del Instituto del Patrimonio Cultural remitió a la Sala el expediente número 003/03 “en original, constante de dos (02) piezas, la primera de trescientos noventa y cinco (395) folios y la segunda constante de doscientos cuarenta y cuatro (244) folios”; actuaciones con las que se ordenó formar pieza separada por auto del 16 del mismo mes y año.
Por sentencia número 01300 del 19 de octubre de 2011, la Sala: 1) anuló el auto de fecha 6 de agosto de 2008, en el que se dio inicio a la relación de la causa y se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes; 2) ordenó la notificación de la sociedad mercantil Centro Rafael Urdaneta, S.A., y del Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia, la cual se había omitido; y 3) repuso la causa al estado de fijar un nuevo lapso para la presentación de los informes, conservándose los consignados por las representaciones judiciales de la Procuraduría General del Estado Zulia y la Procuraduría General de la República.
En fecha 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y las Magistradas María Carolina Ameliach Villarroel y Bárbara Gabriela César Siero, designado y designadas, así como juramentado y juramentadas por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.
Verificadas las notificaciones ordenadas, por auto del 1º de julio de 2015 la Sala advirtió la paralización de la causa desde el 10 de abril de 2012; por lo que acordó notificar nuevamente a las partes y dar cumplimiento al fallo número 01300 del 19 de octubre de 2011.
Cumplido lo anterior, mediante auto del 20 de octubre de 2015 la Sala fijó cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de acuerdo a lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por auto del 3 de noviembre de 2015 se dejó constancia del vencimiento del aludido lapso, por lo que la causa entró en estado de sentencia.
El 23 de diciembre de 2015 se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designado y designada, así como juramentado y juramentada por la Asamblea Nacional en esa misma fecha. El Magistrado Marco Antonio Medina Salas fue designado Ponente.
En fecha 24 de febrero de 2017, se eligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala Político- Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas; la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
Realizado el estudio de las actas del expediente, esta Sala pasa a decidir de acuerdo a las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
En fecha 29 de mayo de 2006 el Ministro de la Cultura dictó la Resolución número 069, en la que dispuso textualmente lo siguiente:
“(…) para esta Autoridad al pronunciarse sobre el fondo del asunto, observa que los recurrentes alegaron que la demolición del Paseo Ciencias de Maracaibo fue ejecutada por el Instituto Autónomo Regional del Ambiente, actuando por delegación de la Gobernación del Estado Zulia; y que el Centro Rafael Urdaneta sólo actuó en relación con el cabal cumplimiento de las variables urbanas contempladas en el Plan Integral de Renovación Urbana, razón por la cual no tiene ninguna responsabilidad en la ejecución de las obras allí realizadas, y por ende, no opera la imposición de una multa en su contra.
Al respecto advierte este Despacho que el procedimiento administrativo Sancionatorio que culminó con la emisión del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa número 001-04, de 06 de Febrero de 2004, se inició por la presunta infracción de las disposiciones de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, con la ejecución de las obras realizadas en el Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo, en la cual participaron activamente la Gobernación del Estado Zulia, el Instituto Autónomo Regional del Ambiente de dicho Estado y el Centro Rafael Urdaneta, motivo el cual, todos ellos son corresponsables por los daños causados, y en consecuencia están sujetos a que se les sancione de conformidad con lo previsto en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural; (…)
(…)
En consecuencia, visto que el procedimiento administrativo antes mencionado, ante la falta de regulación de un mecanismo procedimental especial, se desarrollo con escrito apego a lo previsto en los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, garantizando de esta manera plenamente los derechos a la defensa y al debido proceso de los presuntos infractores. Resulta forzoso desechar el argumento bajo análisis; y así se decide.
Por otra parte, la parte recurrente expuso que ‘...cualquier organismo que haya intervenido en tan deteriorado Paseo Ciencias, lejos de estarle causando daños al patrimonio cultural del Estado (como erróneamente el instituto en su decisión) se esta contribuyendo con el rescate de un sitio tan emblemático como lo es el Nicho donde apareció Nuestra Señora de la Chiquinquirá, es por ello que se dificulta entender que personas que no habiten ni frecuenten esta ciudad, y por ende no conocen de los graves problemas que a diario se presentaban en el denominado Paseo Ciencias, pretendan o quieran tener fundamentos suficientes para determinar que la obra que se demolió era más o menos beneficiosa para el resguardo de los Monumentos Culturales ubicados en el entorno del antiguo Paseo Ciencias, de manera que, un organismo verdaderamente responsable en lugar de sancionar a los involucrados en la transformación que se ha generado en ese sitio, deberían hacerles un reconocimiento público ...’. Agregó que el Instituto del Patrimonio Cultural es responsable al permitir que el Paseo Ciencias ‘...llegase a tal deterioro, que los delincuentes se habían apoderado del sitio destruyendo sus instalaciones, y las obras de arte que en él se encontraban, colocando a su vez en riesgo manifiesto los Monumentos Patrimoniales ubicados en su entorno, con la constante presencia de la inseguridad.’
Al respecto cabe señalar que en el marco del Plan de Renovación Urbana de la ciudad de Maracaibo, desarrollando (sic) en el primer quinquenio de la década de los años setenta por el Ejecutivo Nacional, se realizó el Paseo Ciencias siguiendo las tendencias estilísticas de la arquitectura vigente en esa época, donde se incorporaron obras de arte elaboradas por artistas plásticos escogidos dentro de los mejores del momento, diseñadas expresamente para ser levantadas y permanecer en esa arquitectura, (…)
Es el caso, que el Paseo Ciencias se encuentra en el límite del área declarada como Zona de Valor Histórico Nacional de la ciudad de Maracaibo, mediante Resolución publicada en Gaceta Oficial número 34.573, de fecha 15 de Octubre de 1990, dentro del área histórica especial declarada por el gobierno regional según Decreto 3.740 del 3 de Noviembre de 1976, y entre la Basílica de Nuestra Señora de la Chiquinquirá y la Iglesia de Santa Bárbara, las cuales son Monumentos Nacionales de conformidad con la declaratoria de la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Artístico de la Nación, publicada en Gaceta Oficial número 26.320, de fecha 02 de Agosto de 1960, por lo que constituye el ‘...entorno ambiental a paisajístico (...) o urbano requerido por los bienes culturales, muebles o inmuebles para la visualización o contemplación adecuada ...’ (Artículo 6, numeral 12, de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural) de dichos bienes, y siendo así, forma parte de la República susceptible de protección por este Instituto del Patrimonio Cultural.
Aunado a lo anterior, cabe advertir que las obras ‘Homenajes a la Chiquinquirá’, ‘El Trigal’, ‘Transfiguración’, ‘Los Gaiteros’ y el ‘Reloj de Sol’, anteriormente ubicadas en el Paseo Ciencias, la cual fueron destruidas en el marco del proyecto de rehabilitación urbana del Paseo Ciencias, desarrolladas por el Centro Rafael Urdaneta, el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia y la Gobernación de este Estado, era necesario conservar por ser bienes inmuebles del dominio público con un inmenso valor artístico, histórico y social, inventariado durante el mes de Mayo de 1997, por ante este Instituto del Patrimonio Cultural, el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura de la Universidad del Zulia y el Centro Rafael Urdaneta, en el marco del Convenio realizado por esas tres (3) Instituciones.
Siguiendo con lo expuesto anteriormente y con el mismo análisis del vínculo jurídico que conlleva este caso, se observa que el Paseo Ciencias y las obras en él contenidas, si bien pudieron haberse encontrado deterioradas, no resulta lógico concluir que la vía, en busca de una solución inmediata, haya sido la destrucción, ya que las mismas se eligieron con materiales perdurables que garantizarán su permanencia en el tiempo por ser este un monumento histórico de gran importancia.
Por otra parte, es de advertir que al Instituto del Patrimonio Cultural le compete ‘...la identificación, preservación, rehabilitación, defensa, salvaguarda y consolidación...’ de los bienes que integran el Patrimonio Cultural de la República Bolivariana de Venezuela, no obstante, su custodia lógicamente corresponde a sus propietarios, y en caso de los bienes del dominio público, le corresponde a los entes administrativos nacionales, estatales o locales competentes,; lo que implica la adopción de las medidas a que haya lugar para garantizar su buen estado de su conservación y su protección de maleantes y delincuentes. Las potestades del Instituto del Patrimonio Cultural sobre ese particular alcanza sólo a tomar medidas para coaccionar a dichas personas jurídicas a que fijen con buenos custodios, incluso mediante la imposición de sanciones administrativas ante la imprudencia, Patrimonio Cultural (sic), para así evitarse tanto maltrato e irrespeto a nuestro Patrimonio.
Por las razones antes expuestas, resulta forzoso desechar el argumento bajo análisis, y así se decide.
Este respeto a la ley deviene, en nuestro ordenamiento jurídico, de la propia norma Constitucional, cuando en ella consagra en su artículo 137 lo siguiente: ‘Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.’
En relación con lo alegado por (sic) apoderado judicial del Centro Rafael Urdaneta, respecto a la presunta violación del artículo 95 de la Ley de la Procuraduría General de la República, es de observarse que el mismo se refiere a la obligación de los funcionarios judiciales de notificar a la Procuraduría General de la República de ‘...toda oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de cualquier naturaleza que directa o indirectamente obre contra los intereses patrimoniales de la República...’. Ahora bien, siendo el Instituto del Patrimonio Cultural una autoridad administrativa y no judicial, no está sometido al cumplimiento de dicho requisito; en consecuencia, se desestima el alegato en cuestión, ya que la ley es clara al referirse a Funcionarios para que sea notificada la Procuraduría General.
(…)
En cuanto a la violación del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es de advertir el acto contenido en la Providencia Administrativa recurrida no es un acto ‘...de convenimiento, desistimiento, de compromiso en árbitros, de conciliación o transacción...’, razón por la cual no resulta posible que haya sido infligido por el Instituto del Patrimonio Cultural al dictar la citada Providencia. En tal virtud, se desestima el argumento antes referido, y así se decide.
(…)
V
DECISIÓN
Conforme a los razonamientos de hecho y de derecho antes expuesto, este Despacho:
1- Por las razones precedentemente expuestas, se declara sin lugar el Recurso Jerárquico interpuesto (…)
2- Declarar responsables por infracción de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, al Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia (Antigua Autoridad Regional del Ambiente), al Centro Rafael Urdaneta S.A y a la Gobernación del Estado Zulia.
3- Solicitar de conformidad con el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural al Ministerio de Finanzas la imposición de Multa al Instituto Autónomo Regional de Ambiente del Estado Zulia por un monto de DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS MIL BOLIVARES (19.400.000 Bs), resultantes de sustituir el factor de cálculos del salario mínimo urbano por tres unidades tributarias (3U.T) y aplicarlo al los DIEZ MIL (10.000) días de salario mínimo urbano que prevé el artículo 47 de la Ley ejusdem, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1 de la Ley que establece el factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones beneficios procesales o de otra Naturaleza en leyes vigentes.
4- Solicitar de conformidad con el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural al Ministerio de Finanzas la imposición de Multa al Instituto al (sic) Centro Rafael Urdaneta por un monto de DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS MIL BOLIVARES (19.400.000 Bs), resultantes de sustituir el factor de cálculos del salario mínimo urbano por tres unidades tributarias (3U.T) y aplicarlo al los DIEZ MIL (10.000) días de salario mínimo urbano que prevé el artículo 47 de la Ley ejusdem, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1 de la Ley que establece el factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones beneficios procesales o de otra Naturaleza en leyes vigentes .
5- Solicitar de conformidad con el Artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural al Ministerio de Finanzas la imposición de Multa al Instituto a la Gobernación del Estado Zulia por un monto de DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS Mil BOLIVARES (19.400.000 Bs), resultantes de sustituir el factor de cálculos del salario mínimo urbano por tres unidades tributarias (3U.T) y aplicarlo al los DIEZ MIL (10.000) días de salario mínimo urbano que prevé el artículo 47 de la Ley ejusdem, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1 de la Ley que establece el factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones beneficios procesales o de otra Naturaleza en leyes vigentes.
(…)
8- Restitución total de las Obras, las cuales tiene un costo total del rescate del Patrimonio de TREINTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS SETENTA MILLONES (Bs. 37.470.000.000,00), según consta en el informe de viabilidad de restitución, de fecha 26 de febrero de 2005 emanado del Instituto del Patrimonio Cultural.
9- Se informa al Ministerio de Finanzas, a fin que proceda a aplicar la sanción correspondiente, según lo establecido en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.” (sic) (Destacado del texto)
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
La abogada Ana Ferrer Quintero, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, fundamentó la demanda de nulidad, en los siguientes alegatos:
Que, mediante la Providencia número 001-04 de fecha 6 de febrero de 2004 el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural consideró aplicable a la “Gobernación del Estado Zulia”, al Instituto Autónomo Regional del Ambiente y al Centro Rafael Urdaneta, S.A., la sanción de multa por la cantidad de Diecinueve Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 19.400.000,00), hoy expresados en Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 19.400,00), “resultante de sustituir el factor de cálculo de salario mínimo urbano por tres unidades tributarias (3 U.T.) y aplicado a los diez mil (10.000) días de salario mínimo urbano que prevé el artículo 47 de la [Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural], de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley que Establece el Factor de Cálculo de Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otra Naturaleza en Leyes Vigentes” (Agregado de la Sala).
Aduce que el 19 de marzo de 2004 el Centro Rafael Urdaneta, S.A., y el Instituto Autónomo Regional del Ambiente, interpusieron el recurso de reconsideración contra el referido acto, el cual fue declarado sin lugar mediante la Providencia número 003-04 del 25 de mayo de 2004, notificada a dichos entes el 31 de mayo de 2004.
Indica que, en fecha 21 de junio de 2004, las referidas instituciones interpusieron ante el Ministro de la Cultura el recurso jerárquico contra la mencionada Providencia número 003-04; sin embargo, fue el “veintiocho (28) de junio de 2006; es decir, dos (2) años después de haberse interpuesto el nombrado Recurso Jerárquico” que se le notificó a su mandante la negativa del Ministro de dejar sin efecto el acto administrativo recurrido y, en consecuencia, que fue ratificada la sanción impuesta por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, mediante la Resolución número 069.
Denuncia, que el Procurador General del Estado Zulia nunca fue notificado del inicio y tramitación del procedimiento administrativo de primer grado que culminó con la imposición de la multa recurrida, con lo que se obviaron las normas de estricto orden público que establecen la obligación de notificar al referido Procurador acerca de toda acción que obre contra los intereses patrimoniales del Estado Zulia.
En este sentido, indica que de conformidad con los artículos 1 y 9 de la Ley de la Procuraduría del Estado Zulia, en concordancia con el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los funcionarios y las funcionarias administrativos y judiciales están en la obligación de notificar al Procurador o Procuradora General del referido Estado de cualquier acción, providencia, demanda o solicitud interpuesta, que afecte directa o indirectamente los intereses patrimoniales del Estado y de sus organismos descentralizados funcionalmente, formalidad de la cual depende la validez y eficacia de cualquier acto procedimental que se realice.
Arguye, que la prerrogativa antes referida también se encuentra contemplada en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, aplicable por analogía a los Estados, según señala, de acuerdo a lo establecido en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público.
Que, con esa omisión el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural y el Ministro de la Cultura, transgredieron los derechos al debido proceso y a la defensa de su representada; lo que acarrea la nulidad absoluta de todo lo actuado en el procedimiento administrativo.
Por otra parte, afirma que al notificar a su mandante sobre la resolución del recurso jerárquico dos (2) años después de haber sido incoado, la Administración vulneró los derechos y garantías constitucionales relativos a la seguridad jurídica, el debido proceso, “el de peticionar y el derecho de obtener una respuesta oportuna y adecuada”; así como también incurrió en la inobservancia del lapso de cuatro meses establecido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para la tramitación y decisión de los expedientes administrativos.
En este sentido, sostiene que iniciada la averiguación administrativa el 7 de octubre de 2003, no fue sino hasta el 28 de junio de 2006 cuando el Ministro de la Cultura para la época, notificó a la Procuraduría General del Estado Zulia acerca de la decisión definitiva que ratificó la imposición de las multas impugnadas, lo cual deviene -a su decir- en el decaimiento del acto administrativo por la extemporaneidad de la resolución del asunto y en la violación del principio de oficialidad.
Asimismo, denuncia el vicio de falso supuesto de hecho al considerar la Administración, que los entes sancionados contravinieron lo dispuesto en los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, fundamentando su decisión en hechos que acaecieron en circunstancias distintas a las apreciadas.
Señala, que la primera disposición nombrada (artículo 23) establece que “el Instituto de Patrimonio Cultural fijará las relaciones volumétricas adecuadas al conjunto monumental e impedirá que las mismas restrinjan su visualidad y contemplación; en el caso específico de la obra BOULEVAR PASEO CIENCIAS, tanto de forma como de fondo, se encontraba enclavada dentro de un contexto profuso de edificaciones de carácter patrimonial que no comulgaba con el diseño de la plazoleta contentiva del Nicho de la aparición de la Virgen, por cuanto era de diseño MODERNO, sin ninguna orientación hacia la contemplación de ninguna de sus vistas; por el contrario el estilo arquitectónico seleccionado por los proyectistas del MONUMENTO A LA APARICIÓN DE NUESTRA SEÑORA DE LA CHIQUINQUIRÁ, cumple con las exigencias arquitectónicas de estilo y volumetría específicas de acuerdo a las variables urbanas requeridas por el Plan de Renovación Urbana (PIRU).” (sic) (Resaltado del escrito).
Respecto a la segunda norma aludida (artículo 32), asegura que desde el inicio de la ejecución del proyecto Monumento a la aparición de la Virgen de Nuestra Señora de la Chiquinquirá, el Centro Rafael Urdaneta, S.A., como ente encargado de llevar a cabo la obra, consignó ante el Instituto del Patrimonio Cultural la solicitud de autorización sin obtener respuesta a esa petición; no obstante, aduce, “sus representadas” mantuvieron comunicaciones constantes “productivas y ordinarias” con las autoridades del mencionado Instituto, en las que se originaron una serie de recomendaciones que fueron acatadas en su totalidad por los proyectistas y los ejecutores, lo cual conlleva -a su decir- la aprobación tácita del proyecto para la continuación de los trabajos.
Advierte, la violación del “PRINCIPIO DE GLOBALIZACIÓN” y de los derechos a la defensa y al debido proceso, así como los vicios de incongruencia y silencio de pruebas, en contravención con lo dispuesto en los artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que el Instituto del Patrimonio Cultural “se abstuvo de pronunciarse sobre el conocimiento que tenía de la modalidad de ejecución de la obra, la cual fue llevada a cabo bajo la singularidad FAST TRACK”, según se evidencia de la comunicación enviada a dicho Instituto el 14 de julio de 2003, y del Acta de Entrega de fecha 1º de agosto del mismo año.
Asegura, que para calcular las multas impuestas no se aplicó el término medio de la sanción, conforme lo dispone el artículo 37 del Código Penal, ni se consideró la existencia de circunstancias atenuantes.
Sostiene que al imponer la sanción antes aludida se incurrió en la violación de normas de orden público, por cuanto la Gobernación del Estado Zulia no puede considerarse responsable por carecer de personalidad jurídica.
Por último, pide que la demanda sea declarada con lugar.
III
ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad en que tuvo lugar el acto de informes la abogada Sulveys Molina Colmenárez, antes identificada, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó un escrito en el que señaló lo siguiente:
Denuncia, que la abogada Ana Ferrer Quintero carece de representatividad, pues aunque la Constitución del Estado Zulia le permite representar y defender judicial y extrajudicialmente los derechos e intereses de ese Estado, las partes afectadas por el acto administrativo impugnado son la sociedad mercantil Centro Rafael Urdaneta, S.A. y el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia, los cuales son órganos descentralizados que tienen personalidad jurídica para solicitar la nulidad de la Resolución impugnada.
Afirma, no ser cierto que operó el decaimiento del procedimiento administrativo y que se le haya violado el derecho de petición a la parte actora, toda vez que ese derecho se garantiza con la figura del silencio administrativo, el cual, además, no exime a la Administración de su obligación de resolver el recurso administrativo planteado, de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Respecto a la alegada transgresión del derecho al debido proceso, manifiesta que las ciudadanas Directora de la Autoridad Regional del Ambiente del Estado Zulia y Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, así como el ciudadano Gobernador del referido Estado, fueron notificados de la Orden de Proceder número 003-03 de fecha 7 de octubre de 2003 mediante la cual el Instituto del Patrimonio Cultural dio inicio al procedimiento administrativo.
Asegura que el 17 de octubre de 2003, la Gobernación del Estado Zulia fue notificada del inicio del procedimiento administrativo.
Señala, que el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia (IARA) y el Centro Rafael Urdaneta, S.A. interpusieron los recursos administrativos pertinentes y ejercieron su derecho a la defensa; mientras que la representación de la aludida Gobernación sólo ejerció la demanda de nulidad de autos.
Aduce, que conforme a lo establecido en los artículos 159 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 19 del Código Civil y 77 de la Constitución del Estado Zulia, los Estados son entidades autónomas con personalidad jurídica plena, por lo tanto, “siendo la Gobernación del Estado, la máxima representación del Ejecutivo Estadal, (…) debe entenderse que es el Estado el ente capaz de asumir obligaciones y derechos, aún cuando sea condenada la Gobernación como representación de aquél”.
Sostiene, que el procedimiento aplicable en el caso de autos es el contenido en los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto en la Ley especial en la materia, esto es, la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, no prevé un procedimiento administrativo sancionatorio; razón por la cual debe desecharse la denuncia del supuesto menoscabo del derecho al debido proceso.
Con relación al vicio de falso supuesto alegado por la parte demandante, manifiesta que el procedimiento administrativo se inició con ocasión de una serie de informaciones relacionadas con las obras que se estaban realizando en el Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo, declarado Zona de Valor Histórico por la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación, que hacían presumir la violación de los artículos 16, 22, 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
Que, en el expediente administrativo constan las diversas comunicaciones emanadas del Instituto del Patrimonio Cultural, en las que se negó la autorización para ejecutar las obras en el Paseo Ciencias y se ordenó su paralización, las cuales no fueron acatadas.
Asegura que en la oportunidad de resolver el recurso de reconsideración la Administración se pronunció sobre el alegato relativo a la modalidad de la ejecución de la obra (Fast Track), cuando estableció que ese no era el asunto a dilucidar, sino la existencia o no de la autorización para la realización de los trabajos, toda vez que éstos se comenzaron el mes de octubre de 2002 y la solicitud de autorización fue formulada el 30 de abril de 2003.
Finalmente, solicita que la demanda de nulidad sea declarada sin lugar.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito de fecha 12 de marzo de 2009 la abogada Eira María Torres Castro, antes identificada, actuando con el carácter de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y Salas Constitucional, Político Administrativa y Electoral, manifestó la opinión del órgano que representa en los siguientes términos:
Respecto a la transgresión de los derechos a la defensa y al debido proceso, señala que “la Sala Político-Administrativa, ya resolvió el (…) punto en la Sentencia que declaró improcedente el amparo cautelar (…) cuando establece que efectivamente el Gobernador del Estado Zulia, tuvo conocimiento del inicio del procedimiento administrativo que culminó con la imposición de las multas”.
Considera, que los entes sancionados pudieron ejercer los recursos correspondientes en el tiempo hábil, razón por la cual no se configuran las violaciones a derechos constitucionales argüidas por la parte accionante.
Que, deben desecharse los alegatos de silencio de prueba e inobservancia del principio de globalidad, toda vez que el Paseo Ciencias es considerado Patrimonio Cultural de la Nación por encontrarse en el área de la ciudad de Maracaibo declarada como Zona de Valor Histórico por la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación; razón por la cual “para ser demolido debió contar con la autorización del Instituto del Patrimonio Cultural”.
Considera que al decidir el recurso jerárquico, el Ministro de la Cultura tomó en cuenta todos los hechos ocurridos sin silenciar ninguna prueba ni contravenir el principio de proporcionalidad de la sanción.
Por último, pide que la demanda de nulidad sea declarada sin lugar.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la demanda de nulidad interpuesta por la abogada Ana Ferrer Quintero, antes identificada, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del Estado Zulia, contra la Resolución número 069 del 29 de mayo de 2006, dictada por el Ministro de la Cultura, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado por el Instituto Autónomo Regional del Ambiente y el Centro Rafael Urdaneta, S.A., contra la Providencia 003-04 del 25 de mayo de 2004, dictada por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural en la que, a su vez, fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración ejercido por los referidos entes contra la Providencia número 001-04 de fecha 6 de febrero de 2004, donde el mencionado Instituto del Patrimonio Cultural acordó solicitar conforme a lo establecido en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, la imposición de una sanción de multa por la cantidad de Diecinueve Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 19.400.000,oo), hoy Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 19.400,00), a la “Gobernación del Estado Zulia”, al Instituto Autónomo Regional del Ambiente y al Centro Rafael Urdaneta, S.A., por la presunta infracción de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
El procedimiento administrativo que culminó con la declaratoria de responsabilidad y la correspondiente imposición de la sanción de multa, se inició con ocasión de los trabajos que se venían adelantando en el Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo para la ejecución de la obra denominada “Monumento a la Virgen de Nuestra Señora de Chiquinquirá”, presuntamente sin la autorización del Instituto del Patrimonio Cultural, y a pesar de haber sido ordenada su paralización por el referido ente.
Como punto previo, se observa que en el asunto de autos la representación judicial del Estado Zulia planteó conjuntamente a la demanda una solicitud de medida cautelar innominada; no obstante, encontrándose la causa en estado de dictar sentencia, resulta inoficioso cualquier pronunciamiento acerca de la mencionada protección cautelar.
Asimismo, debe la Sala resolver preliminarmente el alegato de la República relacionado con la falta de representatividad de la abogada Ana Ferrer Quintero, pues -a su decir- aunque la Constitución del Estado Zulia le permite representar y defender judicial y extrajudicialmente los derechos e intereses de ese Estado, las partes afectadas por el acto administrativo impugnado son la sociedad mercantil Centro Rafael Urdaneta, S.A. y el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia, los cuales son órganos descentralizados que tienen personalidad jurídica para solicitar la nulidad de la Resolución impugnada.
Al respecto, del escrito de demanda de fecha 19 de diciembre de 2006 cursante a los folios 1 al 23 del expediente judicial, se aprecia que la referida abogada actúa en esta causa “con el carácter de Abogada Sustituta del ciudadano PROCURADOR DEL ESTADO ZULIA, según se evidencia de documento- Poder (sic) que se acompaña (...); en representación de los intereses patrimoniales de la Entidad federal Zulia y suficientemente AUTORIZADO, el ciudadano Procurador, por el ciudadano Gobernador del Estado Zulia, según consta de documento que se acompaña al presente escrito” (Destacados propios).
Así, visto que la abogada Ana Ferrer Quintero interviene en el caso de autos con la condición indicada y que no se atribuye la representación de algún otro ente diferente al Estado Zulia, debe la Sala desechar el alegato de la República. Así se declara.
Determinado lo anterior y siendo la oportunidad para decidir el fondo de la controversia, se observa:
1. La sustituta del Procurador General del Estado Zulia alega el decaimiento del procedimiento administrativo y la violación del principio de oficialidad, toda vez que el “diecisiete (17) de junio de 2004” el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del referido Estado y el Centro Rafael Urdaneta, S.A., ejercieron el recurso jerárquico contra la Providencia 003-04 del 25 de mayo del mismo año, dictada por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, sin embargo fue el 28 de junio de 2006, “es decir, dos (2) años después de haberse interpuesto el nombrado Recurso Jerárquico”, que el Ministro les informó sobre la improcedencia del mismo, transgrediendo, de esta forma, los derechos “a la seguridad jurídica, al debido proceso, el de peticionar y el derecho de obtener una respuesta oportuna y adecuada” (Destacado del escrito).
En este mismo sentido, denuncia el incumplimiento del lapso previsto en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 61 eiusdem, el cual “contempla de un modo expreso que la tramitación y resolución de los expedientes administrativos no podrán exceder de cuatro (04) meses”, pues -a su decir- el procedimiento administrativo comenzó a tramitarse en fecha 7 de octubre de 2003 mientras que el acto decisorio del recurso jerárquico fue notificado el 28 de junio de 2006.
Que de acuerdo con lo previsto en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el impulso procesal es una de las principales obligaciones de la Administración en la sustanciación de procedimientos administrativos, más cuando se inician de oficio.
Por otra parte, asegura la representación de la República que en el caso concreto no operó el decaimiento del procedimiento administrativo ni se configuró la violación del derecho de petición del accionante, por cuanto ese derecho se garantiza, por una parte, con la figura del silencio administrativo y, por la otra, con la obligación que persiste para la Administración de resolver el recurso administrativo planteado, conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
A los fines de resolver el alegato planteado, es necesario señalar que la Ley especial en la materia (Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 4.623 Extraordinario, de fecha 3 de septiembre de 1993) no regula el lapso para tramitar y decidir los procedimientos sancionatorios abiertos con ocasión de presuntas infracciones contra el Patrimonio Cultural, en razón de lo cual se requiere la aplicación supletoria de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, específicamente de sus artículos 60 y 61 -normas invocadas por la parte actora- los cuales rezan lo siguiente:
“Artículo 60.- La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.
La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses”.
“Artículo 61.- El término indicado en el artículo anterior correrá a partir del día siguiente del recibo de la solicitud o instancia del interesado o a la notificación a éste, cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio”.
En el caso concreto, la parte accionante asegura que el “decaimiento del acto administrativo” deviene del tiempo transcurrido entre la fecha de inicio del mismo (7 de octubre de 2003) hasta la notificación de la decisión del Ministro de la Cultura que resolvió el recurso jerárquico interpuesto por el Instituto Autónomo Regional del Ambiente y el Centro Rafael Urdaneta, S.A. (28 de junio de 2006); y hace especial énfasis en los dos (2) años que -a su decir- tardó el referido Ministro en emitir un pronunciamiento sobre el mencionado recurso administrativo.
Sobre el particular debe señalarse, contrariamente a lo alegado por la apoderada accionante, que el lapso al que alude el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es aplicable, en específico, a la sustanciación y decisión del procedimiento administrativo de primer grado y no a la resolución de los recursos que eventualmente se interpongan en sede administrativa.
En efecto, salvo disposición especial en contrario, el tiempo del que dispone la Administración para resolver los recursos administrativos ante ella interpuestos se encuentra expresamente establecido en los artículos 94, 95 y 99 de la mencionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sea que se trate de los recursos de reconsideración, jerárquico o revisión, respectivamente; en caso de incumplimiento del tiempo allí previsto, opera a favor del administrado o la administrada la figura del silencio administrativo -supuesto en el cual procedía el ejercicio de los recursos pertinentes, conforme a lo preceptuado en el artículo 4 eiusdem- y no el “decaimiento del acto administrativo”.
Precisado lo anterior, observa la Sala que en el asunto bajo examen el procedimiento administrativo se inició mediante auto de apertura número 003-03 del 7 de octubre de 2003 (folios 151 y 152 de la pieza 3 del expediente administrativo) por la presunta violación de los artículos 16, 22, 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, el cual fue notificado el 17 de octubre de 2003 al Gobernador del Estado Zulia, y el 20 del mismo mes y año, a la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A. y a la Directora del Instituto Autónomo Regional del Ambiente de esa entidad político territorial (folios 222 al 227 de la pieza 3 del expediente administrativo).
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el antes transcrito artículo 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 42 eiusdem y visto que el procedimiento se inició de oficio, el lapso de cuatro (4) meses debe computarse, en el caso concreto, a partir del día siguiente a la última notificación de los investigados, es decir, el 21 de octubre de 2003, hasta el 23 de febrero de 2004, por cuanto los días 21 y 22 de ese mes y año fueron días inhábiles (sábado y domingo); de manera que la Providencia número 001-04 del 6 de febrero de 2004 -acto administrativo primigenio- fue dictada por el Instituto del Patrimonio Cultural dentro del referido lapso.
Aunado a lo anterior, es oportuno hacer alusión a lo establecido por la Sala respecto al incumplimiento de los plazos legales para ejercer la potestad sancionatoria de la Administración. En la sentencia número 00378 del 4 de mayo de 2010, ratificada en el fallo número 00388 del 31 de marzo de 2011, la Sala dispuso lo siguiente:
“Asimismo, en cuanto a la violación al artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Alto Tribunal en ocasiones anteriores (Ver sentencias de esta Sala Nros 01505 del 18 de julio de 2001 y 054 del 21 de enero de 2009) ha establecido que:
‘(…) esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo.
El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.
Una denuncia como la que aquí se examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular, cuestión que no ha sido esgrimida en el caso de autos, resultando por tanto infundado el presente alegato. Así se declara. (…)’ (...)” (Destacado de la decisión).
Conforme a los razonamientos expuestos, debe la Sala desechar el alegato de “decaimiento del acto administrativo”, así como la transgresión del principio de oficialidad y la violación “a la seguridad jurídica, al debido proceso, el de peticionar y el derecho de obtener una respuesta oportuna y adecuada”. Así se decide.
2. Denuncia la representante judicial de la parte accionante la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso del Estado Zulia, por cuanto el Procurador General de esa entidad político territorial nunca fue notificado del inicio y sustanciación del procedimiento administrativo sancionatorio, a pesar de encontrarse involucrados los intereses patrimoniales del mencionado Estado por haberse sancionado “tres veces a [su] representada”.
Asegura que por mandato de los artículos 1 y 9 de la Ley de la Procuraduría General del Estado Zulia, en armonía con el artículo 26 del Texto Constitucional, los funcionarios y las funcionarias de la sede administrativa y judicial se encuentran obligados a notificar al Procurador General de ese Estado de la interposición de cualquier acción, providencia, demanda o solicitud, no sólo que afecte directa o indirectamente los intereses patrimoniales del Estado sino también de sus organismos descentralizados funcionalmente.
Que de igual forma la prerrogativa señalada se encuentra prevista en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente para la época, el cual -a su juicio- debe aplicarse a los Estados conforme a lo previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
Al respecto, señalan las sustitutas de la Procuradora General de la República que los destinatarios del acto administrativo de primer grado fueron notificados de la Orden de Proceder número 003-03 de fecha 7 de octubre de 2003, a través de la cual el Instituto del Patrimonio Cultural les informó sobre el inicio del procedimiento administrativo y les concedió diez (10) días hábiles para exponer sus alegatos y presentar sus pruebas.
En este mismo sentido, aseguran no haber sido menoscabados los derechos a la defensa y al debido proceso, por cuanto en fecha 17 de octubre de 2003 la Gobernación del Estado Zulia fue notificada del inicio del procedimiento administrativo y, posteriormente, los representantes del Instituto Autónomo Regional del Ambiente del mencionado Estado y del Centro Rafael Urdaneta, S.A., interpusieron en forma separada los recursos administrativos pertinentes.
Con relación al argumento expuesto por la apoderada demandante, es necesario atender a lo establecido en los artículos 88 y 92 de la Constitución del Estado Zulia, los cuales disponen lo que sigue:
“Artículo 88.- La Procuraduría General del Estado estará a cargo y bajo la dirección del Procurador General del Estado y de los funcionarios auxiliares que determine la ley orgánica respectiva; tendrá autonomía funcional y administrará directamente su presupuesto”.
“Artículo 92.- Son atribuciones del Procurador General del Estado, las siguientes:
1. Representar y defender judicial y extrajudicialmente los derechos e intereses del Estado, especialmente en lo relacionado con su patrimonio, su territorio y sus recursos;
2. Constituir los apoderados o mandatarios que considere necesarios para la defensa de los derechos e intereses del Estado Zulia, previa autorización del Gobernador del Estado.
(…)
5. Ejercer, previa autorización del Gobernador del Estado, las acciones civiles o penales a que hubiere lugar; (…)” (Negrillas de la Sala).
Por otra parte, cabe destacar lo dispuesto en los artículos 1º y 9º de la Ley de la Procuraduría del Estado Zulia, publicada en la Gaceta Oficial del mencionado Estado número 184 Extraordinario del 21 de enero de 1994, los cuales prevén lo siguiente:
“Artículo 1º. Corresponde a la Procuraduría del Estado Zulia:
1. Representar y defender judicial y extrajudicialmente, conforme a las instrucciones del Ejecutivo del Estado Zulia, los intereses de dicho Estado relacionados con los bienes y derechos de la Hacienda Pública Estadal.
(…)
3. Representar y defender al Estado Zulia, conforme a las instrucciones que le comunique el Ejecutivo Estadal, en los juicios que proponga el Estado Zulia o que se propongan en su contra, o que se susciten entre personas jurídicas de carácter público por otras cuestiones atinentes a los actos públicos nacionales, municipales, del Estado Zulia y de otros Estados, y en los cuales tenga interés legítimo, directo o indirecto el Estado Zulia”.
“Artículo 9º. El Procurador dirigirá la Procuraduría del Estado, dentro de las atribuciones que le confieren las leyes. Al efecto:
1. Representará y defenderá judicial o extrajudicialmente los intereses patrimoniales del Estado Zulia. (…)”.
De acuerdo a lo establecido en los artículos citados, corresponde al Procurador General del Estado Zulia la representación y defensa de esa Entidad. Tal atribución encierra las actuaciones judiciales y extrajudiciales a que haya lugar, dentro de la que se puede incluir aquella que debe ejercerse frente a los órganos administrativos, en aras de proteger y tutelar los intereses patrimoniales del Estado Zulia, siendo la autorización del Gobernador o Gobernadora del Estado un requisito necesario para el ejercicio de las acciones judiciales.
Ahora bien, de las actas del expediente se aprecian las siguientes actuaciones:
- Comunicaciones del 16 y 25 de octubre de 2002 mediante las cuales el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural le solicitó a la Autoridad Regional del Ambiente y al Centro Rafael Urdaneta, S.A., respectivamente, información sobre las obras adelantadas en el Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo en el marco de la recuperación de la Basílica y sus áreas adyacentes, así como la paralización de las mismas, toda vez que “es obligatoria la presentación de los proyectos de la intervención que se adelantan para la consideración y aprobación del Instituto del Patrimonio Cultural” (folios 17, 18, 26 y 27 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Oficios signados con las letras y números CJ-106/03, CJ-107/03, CJ-108/03, CJ-109/03 y CJ-110/03 del 1º de julio de 2003, suscritos por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, dirigidos a la Autoridad Regional del Ambiente del Estado Zulia, al Gobernador del referido Estado, al Alcalde del Municipio Maracaibo de esa entidad político territorial, a la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A., y al Jefe del Comando Regional número 3 de la Guardia Nacional, recibidos el 3 de julio de 2003, excepto el último de los nombrados, quien lo recibió el día 4 del mismo mes y año, a los fines de informarles sobre la orden de paralización “de las obras que en la actualidad ejecuta la Autoridad Regional del Ambiente, ente adscrito a esa Gobernación del Estado Zulia, en el Paseo Ciencias, de la ciudad de Maracaibo, en virtud del incumplimiento de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, los cuales establecen el requisito de la autorización previa por parte de este Instituto de los proyectos que soportan las obras a ejecutarse en centros históricos y en las zonas de protección de los monumentos nacionales” (folios 48 al 56 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Orden de proceder número 003-03 de fecha 7 de octubre de 2003 dictado por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, donde se deja constancia de la apertura del procedimiento administrativo por la presunta violación de los artículos 16, 22, 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural; y se ordena “la notificación (…) a las ciudadanas Lorena Petit, Directora de la Autoridad Regional del Ambiente, y Anaydee Morales, Presidenta del Centro Rafael Urdaneta y al ciudadano Manuel Rosales, Gobernador del Estado Zulia, a los efectos que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la misma expongan sus pruebas y aleguen sus razones” (folios 153 y 154 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Oficios identificados con las letras y números CJ-209/03, CJ-207/03 y CJ-208/03 de fecha 7 de octubre de 2003, dirigidos a los ciudadanos Gobernador del Estado Zulia, Directora de la Autoridad Regional del Ambiente y Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A., respectivamente, “en la oportunidad de notificarle de conformidad con el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de la orden de proceder Nº 003-03, de fecha 07 de octubre de 2003, mediante la cual se apertura el Procedimiento Administrativo sancionatorio por la presunta violación de los artículos 16, 22, 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural”; oficios que fueron recibidos por sus destinatarios el día 17 de octubre de 2003 el primero y, el 20 del mismo mes y año, las restantes.
- Escrito de fecha 3 de noviembre de 2003 y sus anexos, mediante el cual la Presidenta del Instituto Regional del Ambiente del Estado Zulia expuso sus alegatos (folios 174 al 191 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Escrito del 3 de noviembre de 2003 y sus anexos, suscrito por la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A., en el que relató sus apreciaciones sobre el procedimiento administrativo abierto contra su representada (folios 192 al 221 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Providencia número 001-04 del 6 de febrero de 2004, dictada por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural, en la cual se declara responsables por infracción de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, al Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia “(Antigua Autoridad Regional del Ambiente)”, al Centro Rafael Urdaneta, S.A. y a la “Gobernación del Estado Zulia”. Asimismo, conforme a lo previsto en el artículo 47 de la referida Ley, se solicita al entonces Ministerio de Finanzas la imposición de una multa a los sancionados, por la cantidad de Diecinueve Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 19.400.000,oo), actualmente expresados en Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 19.400,oo) (folios 231 al 242 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Oficios números 012/04, 013/04 y 011/04 del 6 de febrero de 2004, dirigidos a las ciudadanas Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A., y Directora del Instituto Autónomo Regional del Ambiente, así como al ciudadano Gobernador del Estado Zulia, recibidos los dos primeros en fecha 27 de febrero de 2004 y, el último, el 24 de marzo de ese mismo año; con el objeto de informarles sobre la emisión de la Providencia número 001-04 del 6 de febrero de 2004, dictada por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural (folios 243 al 245 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Escritos separados de fecha 19 de marzo de 2004, mediante los cuales la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A. y la Presidenta del Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia interpusieron sus respectivos recursos de reconsideración contra la mencionada Providencia número 001-04 del 6 de febrero del mismo año (folios 246 al 261 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Providencia número 003-04 del 25 de mayo de 2004 donde el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural declaró improcedentes los recursos de reconsideración incoados y, en consecuencia, ratificó “en todas y cada una de sus partes el contenido de la Providencia Nº 001-04 del 06-02-2004” (folios 263 al 270 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Oficios Nos. 061/04 y 062/04 del 26 de mayo de 2004 mediante los cuales el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural le notificó a la Presidenta del Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia y a la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A., respectivamente, sobre la declaratoria sin lugar de sus recursos de reconsideración (folios 271 y 271 de la pieza 3 del expediente administrativo).
- Comunicación de fecha 27 de mayo de 2005 suscrita por el Gobernador del Estado Zulia y dirigida al “Ministro de Estado para la Cultura”, cuya copia fue recibida por el Instituto del Patrimonio Cultural el 7 de junio de ese año, en la que se lee lo siguiente:
“(…) ocupo su atención con el propósito de solicitarle el otorgamiento del Aval por parte del Instituto de Patrimonio Cultural para la Rehabilitación de la Plaza Bolívar de la Ciudad de Maracaibo.
En reiteradas ocasiones nos hemos dirigido al Instituto de Patrimonio Cultural, y éste se ha negado a otorgar dicho permiso, sustentado en el procedimiento administrativo aperturado a la Gobernación del Estado Zulia para la ejecución de la obra ‘Monumento a la Virgen de Chiquinquirá’, edificado en las inmediaciones del Paseo Ciencias. A continuación se describen cronológicamente los acontecimientos surgidos:
- El día 07 de Octubre de 2003, se recibió Notificación de Apertura del Proceso Sancionatorio, que el Instituto de Patrimonio Cultural comenzaba en contra de la Gobernación del Estado Zulia, con respecto al proyecto de Rehabilitación del Paseo Ciencias, por supuesta violación de los artículos 16, 22, 23 y 32 de la Ley de Protección y Defesa del Patrimonio Cultural. (ver anexo 1)
- El día 31 de Octubre del mismo año, se remiten los alegatos de la Apertura del Proceso Sancionatorio, dado que en la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, no se prevé el proceso administrativo sancionatorio. (ver anexo 2)
- El 06 de Febrero de 2004, el Instituto de Patrimonio Cultural remitió, la Sanción por Infracción a los artículos 23 y 32 [de la mencionada Ley], declarando responsable a la Gobernación del Estado Zulia, al Centro Rafael Urdaneta y al Instituto Autónomo Regional del Ambiente, imponiendo una multa de Bs. 19.400.000,00 a cada organismo. (ver anexo 3)
- El día 17 de Marzo de 2004, fue enviado un recurso de Reconsideración de la Sanción levantada, aclarando los puntos que dieron lugar a la sanción. (ver anexo 4)
- El día 26 de Mayo del mismo año, fue enviada la Declaratoria dando sin lugar el Recurso de Reconsideración y ratificando cada una de las partes del contenido de la Sanción. (ver anexo 5)
- El día 25 de noviembre de 2004, en comunicación Nº PR-874-2004, el Instituto de Patrimonio Cultural indica: ‘hasta tanto no se resuelva de manera definitiva el procedimiento administrativo que se apertura en contra de la Gobernación del Estado Zulia por la demolición del Paseo Ciencias y las obras realizadas en esta área, este Instituto no emitirá pronunciamiento respecto a proyectos de intervención en el Paseo Ciencias de la Ciudad de Maracaibo’. (ver anexo 6)”. (sic) (Destacado de la Sala) (Folios 374 al 377 de la pieza 3 del expediente administrativo).
De las actuaciones narradas evidencia la Sala que el Gobernador del Estado Zulia tuvo pleno conocimiento sobre el inicio y sustanciación del procedimiento administrativo que concluyó con la declaratoria de responsabilidad por infracción de normas legales en materia de patrimonio cultural y la imposición de una sanción pecuniaria, así como de las razones que motivaron su tramitación; con lo cual no podría considerarse que se verificó la indefensión ni la desprotección de los intereses patrimoniales de dicho Estado, más cuando la actuación en juicio del Procurador o Procuradora General del Estado Zulia se encuentra supeditada a la autorización del Gobernador o Gobernadora de esa entidad.
Cabe destacar que los destinatarios del acto no sólo fueron notificados por la Administración, sino que tanto el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia como el Centro Rafael Urdaneta, S.A., participaron activamente en el procedimiento llevado en sede administrativa exponiendo sus alegatos en el tiempo hábil para ello; entes descentralizados que, además, pertenecen al Estado Zulia, según se desprende del Acta Constitutiva de la referida empresa y la Ley de creación del mencionado Instituto, publicadas en la Gaceta Oficial del Estado Zulia números 121 Extraordinario del 7 de junio de 1988 y 758 Extraordinario de fecha 2 de abril de 2003, respectivamente.
Aunado a lo anterior, aprecia este Alto Tribunal como un hecho notorio comunicacional la problemática surgida en virtud de la ejecución de obras sobre el Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo del Estado Zulia -que dieron origen al procedimiento sancionatorio- y de la orden de paralización de las mismas, situación que fue difundida por los medios de comunicación impresos nacionales y regionales, como se evidencia de las notas de prensa incorporadas al expediente administrativo (folios 30 al 33, 59, 64, 91 y 92 de la pieza 3).
De conformidad con lo expuesto considera la Sala que en el caso específico, la falta de notificación del Procurador General del Estado Zulia no conlleva la nulidad del acto administrativo impugnado, razón por la que debe declararse improcedente el referido alegato y la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso argüida por el accionante. Así se decide.
3. Por otra parte, la representación judicial de la parte demandante denuncia el vicio de falso supuesto el cual, según lo ha establecido esta Sala en reiteradas oportunidades, se configura de dos maneras: la primera de ellas, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, casos en los que se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. El segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado o la administrada; en estos casos se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto. (Vid. Sentencias números 00610 del 15 de mayo de 2008, 00777 del 9 de julio de 2008 y 00666 del 8 de julio de 2010).
En el caso de autos, la parte demandante asegura que la Administración determinó la violación de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural por parte de los entes sancionados, basándose en hechos que sucedieron en forma distinta a la apreciada; de lo cual se colige que lo denunciado es el vicio falso supuesto de hecho.
Así pues pasa la Sala a decidir el alegato expuesto y, al efecto, observa:
3.1. Asegura la parte accionante que “en el caso específico de la obra BOULEVAR PASEO CIENCIAS, tanto de forma como de fondo, se encontraba enclavada dentro de un contexto profuso de edificaciones de carácter patrimonial que no comulgaba con el diseño de la plazoleta contentiva del Nicho de la aparición de la Virgen, por cuanto era de diseño MODERNO, sin ninguna orientación hacia la contemplación de ninguna de sus vistas; por el contrario el estilo arquitectónico seleccionado por los proyectistas del MONUMENTO A LA APARICIÓN DE NUESTRA SEÑORA DE LA CHIQUINQUIRÁ, cumple con las exigencias arquitectónicas de estilo y volumetría específicas de acuerdo a las variables urbanas requeridas por el Plan de Renovación Urbana (PIRU).” (Resaltado del escrito).
Al respecto, considera necesario este Alto Tribunal hacer alusión al contenido del numeral 12 del artículo 6 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 6.- El Patrimonio Cultural de la República a los efectos de esta Ley, está constituido por los bienes de interés cultural así declarados que se encuentren en el territorio nacional o que ingresen a él quienquiera que sea su propietario conforme a lo señalado seguidamente:
(…)
12. El entorno ambiental o paisajístico -rural o urbano- requerido por los bienes culturales, muebles o inmuebles para su visualidad o contemplación adecuada”.
Íntimamente relacionado con la disposición transcrita, el artículo 23 de la mencionada Ley, cuya supuesta violación sancionó el órgano administrativo, dispone lo que sigue:
“Artículo 23.- Se determinarán alrededor de los bienes inmuebles declarados monumentos nacionales, zonas de protección a las áreas circundantes que, por formar el ambiente de los mismos, deban ser objeto de regulación reglamentaria.
En cuanto a la ejecución de nuevas construcciones en dichas zonas, el Instituto del Patrimonio Cultural establecerá las relaciones volumétricas adecuadas al conjunto monumental e impedirá que las mismas restrinjan su visualidad y contemplación.” (Destacado de la Sala).
Ahora bien, de la lectura del acto administrativo recurrido se extraen los siguientes aspectos históricos:
“en el marco del Plan de Renovación Urbana de la ciudad de Maracaibo, desarrollando (sic) en el primer quinquenio de la década de los años setenta por el Ejecutivo Nacional, se realizó el Paseo Ciencias siguiendo las tendencias estilísticas de la arquitectura vigente en esa época, donde se incorporaron obras de arte elaboradas por artistas plásticos escogidos dentro de los mejores del momento, diseñadas expresamente para ser levantadas y permanecer en esa arquitectura, (…)
Es el caso, que el Paseo Ciencias se encuentra en el límite del área declarada como Zona de Valor Histórico Nacional de la ciudad de Maracaibo, mediante Resolución publicada en Gaceta Oficial número 34.573, de fecha 15 de Octubre de 1990, dentro del área histórica especial declarada por el gobierno regional según Decreto 3.740 del 3 de Noviembre de 1976, y entre la Basílica de Nuestra Señora de la Chiquinquirá y la Iglesia de Santa Bárbara, las cuales son Monumentos Nacionales de conformidad con la declaratoria de la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Artístico de la Nación, publicada en Gaceta Oficial número 26.320, de fecha 02 de Agosto de 1960, por lo que constituye el ‘...entorno ambiental a paisajístico (...) o urbano requerido por los bienes culturales, muebles o inmuebles para la visualización o contemplación adecuada ...’ (Artículo 6, numeral 12, de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural) de dichos bienes, y siendo así, forma parte de la República susceptible de protección por este Instituto del Patrimonio Cultural.
Aunado a lo anterior, cabe advertir que las obras ‘Homenajes a la Chiquinquirá’, ‘El Trigal’, ‘Transfiguración’, ‘Los Gaiteros’ y el ‘Reloj de Sol’, anteriormente ubicadas en el Paseo Ciencias, la cual fueron destruidas en el marco del proyecto de rehabilitación urbana del Paseo Ciencias, desarrolladas por el Centro Rafael Urdaneta, el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia y la Gobernación de este Estado, era necesario conservar por ser bienes inmuebles del dominio público con un inmenso valor artístico, histórico y social, inventariado durante el mes de Mayo de 1997, por ante este Instituto del Patrimonio Cultural, el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura de la Universidad del Zulia y el Centro Rafael Urdaneta, en el marco del Convenio realizado por esas tres (3) Instituciones” (sic).
Igualmente, la Resolución impugnada destaca los alegatos y defensas explanados por los investigados en sede administrativa y lo expuesto por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural en el acto administrativo primigenio, en los siguientes términos:
“En fecha 3 de Noviembre de 2003 la ciudadana Anaydee Morales, actuando en su carácter de Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, C.A. (sic) presentó escrito de alegatos expresando lo siguiente:
(…)
4. Con relación al artículo 23 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural señaló que el Boulevard Paseo Ciencias se encuentra enclavado dentro del contexto nutrido de edificaciones de carácter patrimonial que originalmente no comulgaban con el con el (sic) diseño de la plazoleta contentiva del Nicho de la Aparición de la Virgen, mientras que el estilo arquitectónico seleccionado por el equipo de arquitectos proyectistas del Monumento a la Aparición de la Virgen garantiza el cumplimiento de las exigencias arquitectónicas, concordancia de estilos y volumetría.
(…)
II
DE LA PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA 003-04
DE FECHA 25 DE MAYO DE 20004 (sic)
(…)
3. En cuanto al artículo 23 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, que se refiere a las Zonas de Protección y Defensa de los Monumentos, donde corresponde a este Instituto regular cualquier otra construcción a realizarse en la misma, tenemos que en los escritos presentados al Instituto se reconoce que el Paseo Ciencias se encuentra enclavado ‘dentro de un contexto nutrido de edificaciones de carácter patrimonial’ que cuenta con declaratorias de Monumentos Nacionales. Además en los escritos se emite una opinión, sin desvirtuar la necesaria intervención de este Instituto, de acuerdo con la Ley, para realizar cualquier obra en el sitio, por lo que se estima que sí se ha violentado esta disposición”. (Negrillas del texto y subrayado de la Sala)
De lo anterior evidencia la Sala, que la conducta sancionada por la Administración fue, precisamente, la de haber realizado determinadas obras en el Paseo Ciencias, ubicado en el Centro Histórico de la ciudad de Maracaibo, sin la previa determinación del Instituto del Patrimonio Cultural de los aspectos indicados en el artículo 23 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, esto es, las condiciones volumétricas, visualidad y contemplación de las mismas, y la eventual autorización de su ejecución; obras que incluyeron la demolición de “la infraestructura consistente en mobiliario urbano (pavimento, brocales contentivos de vegetación, áreas verdes, etc) desde la avenida 09 hasta la 12”, de lo cual se dejó constancia en una inspección realizada en fecha 15 de julio de 2003 por una Comisión del Instituto del Patrimonio Cultural, integrada por el Consultor Jurídico y un miembro de la Dirección de Conservación de Bienes Inmuebles, ambos del referido Instituto (folios 65 de la pieza 3 del expediente administrativo).
Ninguna de estas actuaciones contó con el visto bueno del Instituto del Patrimonio Cultural, ente encargado de la identificación, preservación, rehabilitación, defensa, salvaguarda y consolidación de las obras, conjuntos y lugares indicados en los artículos 2º y 6º de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (artículo 8º eiusdem), a pesar de prever específicamente el artículo 23 de la antes mencionada Ley la necesidad de la intervención del mencionado ente.
Cabe destacar, contrariamente a lo alegado por la parte accionante, que no consta en el expediente que el Instituto del Patrimonio Cultural haya manifestado su conformidad con los aspectos técnicos argüidos por la apoderada judicial del accionante, como lo sería la adecuación del diseño del “Monumento a la Aparición de Nuestra Señora de la Chiquinquirá”, a las exigencias arquitectónicas y volumétricas de acuerdo con las variables urbanas fijadas por el Plan Integral de Renovación Urbana (PIRU) de la ciudad de Maracaibo del Estado Zulia.
De manera que al establecerse la responsabilidad de los entes sancionados e imponer la correspondiente multa en virtud de que los trabajos realizados no contaban con la aprobación del Instituto del Patrimonio Cultural respecto a los aspectos técnicos mencionados, la cual resultaba necesaria conforme al citado artículo 23 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, es evidente que el órgano administrativo no incurrió en el falso supuesto de hecho denunciado, razón por la cual debe desestimarse dicho alegato. Así se declara.
3.2. Por otra parte, destaca la sustituta del Procurador General del Estado Zulia el falso supuesto de hecho en que -a su decir- se fundamentó el acto administrativo cuestionado para determinar la supuesta violación del artículo 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
Sobre el particular sostiene que desde el inicio de la ejecución del proyecto Monumento a la aparición de la Virgen de Nuestra Señora de la Chiquinquirá, el Centro Rafael Urdaneta, S.A., como ente encargado de dicha ejecución, consignó ante el Instituto del Patrimonio Cultural la solicitud de autorización sin obtener respuesta a esa petición.
Que “sus representadas” mantuvieron comunicaciones constantes “productivas y ordinarias” con las autoridades del mencionado Instituto respecto al plan presentado, en las que el referido ente formuló una serie de recomendaciones que fueron acatadas en su totalidad por los proyectistas y ejecutores; de lo que se deriva -según asegura- la aprobación tácita del proyecto para la continuación de los trabajos.
El artículo 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural cuya inobservancia verificó el Instituto accionado, dispone lo siguiente:
“Artículo 32.- Los trabajos de reconstrucción, reparación y conservación y las construcciones nuevas a realizarse en una población, sitio o centro histórico de los que trata este Capítulo, requerirán la autorización previa del Instituto del Patrimonio Cultural.
A los efectos de la autorización a que se refiere esta disposición, los interesados deberán acompañar la correspondiente solicitud de los planos y especificaciones del proyecto de la obra que se piense efectuar.
Si en la ejecución de la obra autorizada no se llenaren las condiciones señaladas, el Instituto del Patrimonio Cultural tendrá facultad para exigir que se modifique la misma o se restituya al estado anterior”. (Destacado de la Sala).
En aplicación de lo dispuesto en la norma legal transcrita al caso bajo examen, los trabajos realizados por el Instituto Autónomo Regional del Ambiente del Estado Zulia, por delegación de la Gobernación de esa entidad, bajo la supervisión del Centro Rafael Urdaneta, S.A., ineludiblemente debían estar precedidos del otorgamiento de la respectiva autorización emitida por el Instituto del Patrimonio Cultural, una vez revisados y aprobados los planos y especificaciones que el referido artículo ordena acompañar al proyecto de que se trate.
Asimismo, destaca la disposición comentada la facultad del Instituto rector del patrimonio cultural para exigir la modificación o restitución al estado anterior, de la obra autorizada cuando no se hayan cumplido las condiciones aprobadas por dicho ente.
En el caso concreto, la parte demandante no cuestiona las atribuciones del Instituto del Patrimonio Cultural descritas; por el contrario, asegura que desde el comienzo de la obra “Monumento a la aparición de la Virgen de Nuestra Señora de la Chiquinquirá”, el Centro Rafael Urdaneta, S.A., consignó ante el mencionado Instituto el proyecto correspondiente para la obtención de la autorización. Igualmente, señala que aunque no recibió una respuesta expresa sobre su solicitud, ésta debe entenderse en forma positiva pues las observaciones formuladas por el Instituto del Patrimonio Cultural fueron acatadas de su totalidad.
Ahora bien, de las actas que conforman el expediente se aprecian las siguientes actuaciones en orden cronológico, relacionadas con el punto bajo análisis, a saber:
1- Comunicaciones de fechas 16 y 25 de octubre de 2002, recibidas el 30 y 25 de octubre de ese mismo año, respectivamente, mediante las cuales el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural le informó a la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A. y a la Autoridad Regional del Ambiente, lo siguiente:
“Por la presente, tengo a bien dirigirme a Ud. en la oportunidad de manifestarle nuestro conocimiento, por informaciones de prensa del Diario La Verdad, ratificadas por una visita realizada al sitio por el IPC, de las obras que se adelantan en el Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo. En las mismas referencias de prensa se anuncia la recuperación de la Basílica y de sus áreas aledañas con participación del Centro Rafael Urdaneta.
Como es de su pleno conocimiento, el Paseo Ciencias se encuentra localizado en el Centro Histórico de la ciudad de Maracaibo y estructura, además, el eje espacial y peatonal de integración de importantes monumentos nacionales tales como: la Iglesia Catedral, los Templos San Juan de Dios y Santa Bárbara, junto a las edificaciones civiles, Teatro Baralt, Palacio de Las Águilas, Palacio Legislativo y la Casa de la Capitulación.
Por las consideraciones antes señaladas, es obligatoria la presentación de los proyectos de la intervención que se adelantan para la consideración y aprobación del Instituto del Patrimonio Cultural, en atención a la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural [artículos 22, 23, 28 y 32] (…)
En atención a lo anteriormente indicado, ruego de Ud. suministrarnos la información necesaria a los fines señalados, al tiempo que solicitamos la paralización inmediata de las obras hasta tanto se dé cumplimiento a los requisitos de Ley”. (Negrillas y agregado de la Sala) (Folios 17, 18, 26 y 27 de la pieza 3 del expediente administrativo).
2. Oficio identificado con las letras y números CJ-097/02 del 8 de noviembre de 2002, recibido por la Secretaría de la Gobernación del Estado Zulia en la misma fecha, por el cual el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural le informó al Gobernador de esa entidad sobre la orden de paralización de las obras acordada el 25 de octubre de 2002, la cual fue notificada a la Autoridad Regional del Ambiente, quien “ha hecho caso omiso a la misma”. En este sentido, le solicitó su intervención como primera autoridad regional para hacer efectiva la medida (folios 108 y 109 de la pieza 1 del expediente administrativo).
3. Copia simple de nota de entrega de fecha “04 de abril de 2003” -consignada por la parte actora- del proyecto “Monumento a la Aparición de la Virgen de la Chiquinquirá” por parte del Presidente de la sociedad mercantil Namazi & Asociados, C.A., al Jefe de Planificación Urbana del Centro Rafael Urdaneta, S.A., contentivo de tres (3) copias de la Memoria Descriptiva y los Planos de Arquitectura e Ingeniería de Detalles, “para la aprobación del proyecto por parte de este organismo, así mismo ante el Instituto de Patrimonio Cultural (IPC)” (sic) (folio 64 de la pieza 1 del expediente judicial).
4. Copia simple de comunicación del “3 DE ABRIL DE 2003” - aportada por el demandante- suscrita por el Gerente de Desarrollo del Área Central y el Supervisor de Diseño Urbano del Centro Rafael Urdaneta, S.A., mediante la cual le comunican a la empresa Namazi & Asociados, C.A. que el referido ente le dio el “VISTO BUENO a la realización del proyecto [Monumento a la Virgen] ya que el mismo se integra adecuadamente al contexto donde se emplaza respetando los requerimientos exigidos por la normativa del Plan Especial Integral de Desarrollo Urbano para el Área Central de Maracaibo, incentivando las actividades Culturales, religiosas y recreativas del sector” (Destacado del texto y agregado de la Sala) (folio 65 de la pieza 1 del expediente judicial).
5. Copia simple de la nota de entrega del 30 de abril de 2003 suscrita por el Presidente de la empresa Namazi & Asociados, C.A., a los fines de consignar ante el Instituto del Patrimonio Cultural “un juego de copias de los planos de Arquitectura del proyecto: Monumento a la Aparición de la Virgen de Chiquinquirá, ubicado en el Paseo Ciencias del Municipio Maracaibo, Edo. Zulia, así mismo anexamos una copia del Visto Bueno otorgado por el Centro Rafael Urdaneta como parte del proceso de aprobación del proyecto” (Resaltado del texto) (folio 38 de la pieza 3 del expediente administrativo).
6. Originales de los oficios identificados con las letras y números CJ-106/03 y CJ-107/03 del 1º julio de 2003, recibidos el 3 de ese mismo mes y año, por el cual el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural hizo del conocimiento de la entonces Autoridad Regional del Ambiente y del Gobernador del Estado Zulia, la decisión de ordenar “la paralización inmediata de las obras que en la actualidad ejecuta esa Autoridad Regional del Ambiente (…) en el Paseo Ciencias (…). Es de destacar que ya en fecha 25 de octubre de 2002, [dicho] Instituto había procedido a paralizar estas obras, teniendo conocimiento que se han reiniciado sin haber esperado el otorgamiento de las autorizaciones respectivas” (Agregado de la Sala) (folios 48 y 50 de la pieza 3 del expediente administrativo).
7. Copia simple de las notas de entrega de fechas 7, 9 y 14 de julio de 2003 -consignada junto al escrito de demanda- donde el Presidente de la sociedad mercantil Namazi & Asociados, C.A., deja constancia de la consignación ante el Instituto del Patrimonio Cultural de “un juego de copias de los planos de Arquitectura y la memoria descriptiva de la primera etapa del proyecto: Rehabilitación Urbana del Paseo Ciencias”, así como “el Informe Técnico realizado, en el que se exponen las condiciones en que se encontraba el Paseo Ciencias y que incluye el inventario de la vegetación existente y las recomendaciones de siembra” (folios 59, 60 y 62 del expediente judicial).
8. Originales de los oficios números 582.2003 y 583.2003 de fecha 11 de julio de 2003, recibidos el 15 de ese mes y año, dirigidos al Instituto Regional del Ambiente y a la Gobernación del Estado Zulia, mediante los cuales el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural les informó lo siguiente:
“(...) tal como lo acordamos en reunión sostenida en el despacho de la Presidencia del Instituto del Patrimonio Cultural, el día de ayer, jueves 10 de julio y estando presente [la representación del Centro Rafael Urdaneta, S.A., del Instituto Regional del Ambiente y de la Dirección General de Proyectos de la Gobernación del Estado Zulia] este Instituto procederá a la revisión del Proyecto de Rehabilitación Urbana del Paseo Ciencias, que nos fuera entregado por ustedes en esa reunión.
Este documento es fundamental para la adecuada evaluación de la propuesta de monumento a Nuestra Señora de la Chiquinquirá, pues es en ese Proyecto de Rehabilitación donde se enmarca la obra en cuestión y en donde puede ser medido el impacto que tal proyecto de intervención puede producir sobre el Paseo Ciencias y los monumentos nacionales localizados a lo largo de él, cumpliendo así con lo expresado en el artículo 23 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural”. (Agregado de la Sala) (folios 61 y 62 de la pieza 3 del expediente administrativo).
9. Copia simple de los oficios números 621.2003 y 622.2003 del 17 de julio de 2003, sin señal de recibidos, mediante los cuales el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural comunicó a la Autoridad Regional de Ambiente del Estado Zulia y Dirección General de Proyectos de la Gobernación del Estado Zulia, su decisión de no autorizar la ejecución del “Plan de Revitalización Urbana del Paseo Ciencias. Primera Etapa: Monumento a la Aparición de la Virgen de la Chiquinquirá”, sobre la base de las siguientes consideraciones:
“(...) este Instituto una vez revisada la documentación técnica remitida por Namazi Asociados, C.A. y el Centro Rafael Urdaneta, observa lo siguiente:
1. La documentación técnica consignada es insuficiente y la última propuesta remitida por el Centro Rafael Urdaneta difiere de la documentación suministrada por Namazi Asociados, C.A.
2. Se aprecia en cualquiera de los casos una metodología inadecuada para la realización de una propuesta de Plan de Revitalización Urbana como la pretendida, la cual está claramente establecida por organismos nacionales como el Ministerio de Infraestructura e internacionales como UNESCO, ICROM y aceptada por organismos rectores como este Instituto, por plantear la intervención a Monumentos Nacionales o áreas de protección de los mismos.
3. Como consecuencia de lo anterior se deriva la ausencia de un registro, diagnóstico y análisis ambiental, físico edificado o urbano, social, político, legal o de normativas vigentes para el sector, de factibilidad, entre otras, que ofrezca un soporte técnico adecuado para fundamentar las propuestas sugeridas.
4. Se omite el número de registro en el Colegio de Ingenieros de Venezuela del proyectista, Arq. Alí Namazi, necesario para darle respaldo profesional al proyecto.
Por tanto, en razón de las anteriores consideraciones este Instituto decide:
1. Negar la autorización para la ejecución del Plan mencionado, hasta tanto se solventen los puntos antes enumerados.
2. Mantener la orden de paralización de las referidas obras.
3. Sugerir a ese organismo que, dada la importancia de la intervención que se pretenda ejecutar, el proyecto debería ser producto de un concurso de Arquitectura abierto o por invitación, que cumpla con los lineamientos técnicos mencionados antes y con la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural. El jurado pudiera estar integrado por representantes de la Gobernación del Estado Zulia, de la Alcaldía del Municipio Maracaibo, de las Facultades de Arquitectura de la Universidad del Zulia y Rafael Urdaneta, el Colegio de Arquitectos del Estado Zulia, Centro Rafael Urdaneta y este Instituto” (folios 123 y 124 de la pieza 1 del expediente administrativo).
10. Copia simple del oficio número 608.2003 del 17 de julio de 2003, recibido por la destinataria pero sin señal de fecha, mediante el cual el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural informó a la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A., lo siguiente:
“Me dirijo a usted en la oportunidad de hacer llegar nuestro cordial saludo, al tiempo de remitirle anexo a la presente el Informe de Revisión Técnica de la documentación relativa a la Propuesta de Plan de Revitalización Urbana del Paseo Ciencias. Primera Etapa: Monumento a la Aparición de la Virgen Chiquinquirá. Maracaibo. Estado Zulia.
Como parte de las conclusiones que se derivan de la revisión antes dicha se menciona la inviabilidad del proyecto por no haber sido desarrollado en el contexto de las normativas nacionales vigentes para la elaboración de Planes de Revitalización Urbana y la Ley de Protección y defensa del Patrimonio Cultural y por ende su producto o propuesta no es avalado por el Instituto de Patrimonio Cultural.
Por otra parte, se hace necesaria la paralización de las obras de construcción de la Primera Etapa del Monumento a la Aparición de la Virgen Chiquinquirá, hasta tanto se tomen en consideración las normativas ya señaladas o se abra un concurso de arquitectura con profesionales locales, con lineamientos enmarcados dentro de la normativa nacional vigente tanto para nuevas intervenciones en centros urbanos, como los que se derivan de la [referida Ley] (...). El jurado evaluador del concurso debe estar constituido por representantes de la Alcaldía del Municipio Maracaibo, Gobernación del Estado Zulia, Centro Rafael Urdaneta, Facultad de Arquitectura de la LUZ, Colegio de Arquitectos del Edo. Zulia, Asociación Civil de lugar (sic) y el Instituto del Patrimonio Cultural” (sic) (folio 57 de la pieza 2 del expediente administrativo).
11. Original del oficio número 773.2003 del 21 de agosto de 2003, recibido el 22 del mismo mes y año, adjunto al cual el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural remitió al Gobernador del Estado Zulia el “Informe Técnico” elaborado por ese ente respecto al “Proyecto de Revitalización del Paseo Ciencias”. En el aludido informe se lee lo siguiente:
“INTRODUCCIÓN:
Se trata del resultado de la revisión realizada por el Instituto del Patrimonio Cultural al proyecto de rehabilitación urbana del Paseo Ciencias, de acuerdo a la solicitud realizada por el Centro Rafael Urdaneta S.A. el día 1 de agosto de 2003. Este informe está basado en el análisis del material consignado en esta oportunidad por la Arq. Anaydee Morales. El material estudiado está constituido por una Evaluación sobre el Paseo Ciencias, realizado por la CRUSA (sic) y por una serie de planos, una memoria descriptiva y un CD del Proyecto de Rehabilitación del Paseo Ciencias: Etapa I realizado por Namazi & Asociados, quien aparece como responsable del proyecto.
Es conveniente aclarar aquí que para el momento que se hizo entrega de este material ya se habían realizado entregas parciales. Concretamente el 10 de julio de este año en curso, nos fue entregado de manos de funcionarios de la Gobernación del Estado Zulia, la ingeniera Lorena Petit y el arquitecto Wilson Pérez, un material gráfico, supuestamente, contentivo del Proyecto de Rehabilitación del Paseo Ciencias, Etapa I. Tales documentos fueron rechazados por el Instituto del Patrimonio Cultural el 17 de julio por no cumplir con los requisitos exigidos para todo proyecto, más aún cuando se trata de una intervención en un área patrimonial. Simultáneamente con este rechazo se ordenó mantener la paralización de la obra que ya en octubre del año 2002, este Instituto había ordenado como consecuencia del inicio de obras que (sic) sin ningún tipo de autorización.
(...)
CONCLUSIONES
(...)
Efectivamente nos encontramos, de nuevo, ante una propuesta que pretende insertarse, a la fuerza, en un lugar histórico y religioso siempre querido, pero muy maltratado. Ningún arquitecto o artista tiene derecho a tal cosa y ni siquiera sus gobernantes si quieren ser democráticos. Las inserciones arquitectónicas a la fuerza siempre tuvieron como propósito demostrar poder y humillar al vencido. La iglesia de Santo Domingo en el Cuzco, es una joya de la arquitectura colonial y así la reconocemos ahora, pero no podemos olvidar que fue montada encima del templo inca para simbolizar el aplastamiento de su cultura. Sin embargo ambas edificaciones respondieron a su época y a sus circunstancias.
Adicionalmente, como ya lo hemos evidenciado, nos encontramos frente a una propuesta que no tiene respaldo técnico adecuado para prever sus resultados finales, su tiempo de ejecución y su costo. Que, por el contrario, deja mostrar tales fallas e incongruencias que nos hace temer por su resultado final. Que tiene, como si fuera poco, a un responsable de proyecto que está presuntamente en ejercicio ilegal de la profesión, lo cual es un delito penal. Y que resulta obvio que dejó de lado las exigencias que plantea la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio en sus artículos 23 y 32, que transcribimos a continuación:
(...)
En consecuencia este Instituto del Patrimonio Cultural decide lo siguiente:
- No autorizar la ejecución del proyecto presentado.
- Sugerir a la Gobernación del Estado que entregue la responsabilidad de ese proyecto al Centro Rafael Urdaneta, para que sea replanteado adecuadamente y siguiendo los criterios de diseño elaborados por el propio Centro para ese lugar.
- Instar al Centro Rafael Urdaneta a que produzca una respuesta rápida y adecuada para habilitar el área que ya ha sido intervenida a fin de que la celebración del día de La Chinita se pueda efectuar con los menores contratiempos posibles.
- Hacer un llamado a las instituciones culturales de la ciudad de Maracaibo y a sus ciudadanos en general a intervenir en un asunto que es de su total interés.
- Anunciar que este Instituto del Patrimonio Cultural no cejará en su empeño de cumplir con la misión que las leyes de la República le tiene asignado que no es otra cosa que la defensa irrestricta de los bienes culturales de la Nación”. (Destacados propios) (folios 97 a 109 de la pieza 3 del expediente administrativo).
De las actuaciones narradas se evidencia claramente los siguientes hechos: 1) desde el año 2002 se venían realizando trabajos en el Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia, en el marco de la ejecución del “Plan de Revitalización Urbana del Paseo Ciencias. Primera Etapa: Monumento a la Aparición de la Virgen de la Chiquinquirá”, desarrollado en conjunto por la Gobernación del referido Estado, el Instituto Autónomo Regional del Ambiente y el Centro Rafael Urdaneta, S.A.; 2) el Instituto del Patrimonio Cultural ordenó infructuosamente la paralización de las obras; 3) tal medida obedeció a que el mencionado proyecto no había sido autorizado por dicha institución; y 4) la Autoridad Nacional en materia de protección del patrimonio cultural negó expresamente las solicitudes de autorización requeridas por los referidos entes.
Sobre este último particular se observa, en efecto, que en dos (2) oportunidades el Instituto del Patrimonio Cultura analizó las propuestas presentadas por la representación del Centro Rafael Urdaneta, S.A., del Instituto Regional del Ambiente y de la Dirección General de Proyectos de la Gobernación del Estado Zulia; así como por la proyectista, sociedad mercantil Namazi & Asociados, C.A., con la anuencia del Centro Rafael Urdaneta, S.A.; negándolas en ambos casos sobre la base de razones de naturaleza técnica incompatibles con las características e importancia del Paseo Ciencias, como zona de valor histórico nacional de acuerdo a la Resolución número 12 del 9 de agosto de 1990, emanada de la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 34.573 de fecha 15 de octubre del mismo año; de allí que la ejecución de las obras sin la debida aprobación del referido Instituto conforme al artículo 23 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, fue sancionada con la multa impuesta en el acto administrativo.
De manera que, mal podría afirmarse que el Instituto del Patrimonio Cultural no dio respuesta expresa a las solicitudes de autorización planteadas por los entes sancionados, o que en el asunto bajo examen operó el silencio administrativo positivo argüido por la parte accionante.
Adicionalmente, cabe recordar que “El silencio administrativo de efectos positivos ha sido establecido para darle agilidad y flexibilidad a la actividad de policía que en determinadas materias realiza la Administración y constituye una garantía del particular, ya no procesal en vía administrativa, pues conduce a la posibilidad efectiva de realizar actividades que deben ser fiscalizadas por la Administración, siempre que para ello exista texto legal expreso” (Negrillas de la Sala) (Vid. sentencia número 01414 del 1º de junio de 2006), lo cual, además, no sucede en el caso concreto por no establecerlo así la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
Sobre la base de las consideraciones expuestas, este Alto Tribunal estima que en el asunto de autos no se verificó por parte del Instituto del Patrimonio Cultural, una “aprobación tácita” de los proyectos que le fueron presentados, de manera que no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho denunciado. Así se declara.
3.3. Por otra parte, la representación judicial del Estado Zulia afirma que el Instituto del Patrimonio Cultural apreció de manera errónea los hechos relacionados con el caso, al dejar de considerar “la modalidad de ejecución de la obra, la cual fue llevada a cabo bajo la singularidad FAST TRACK”, según se evidencia de la comunicación enviada a dicho Instituto el 14 de julio de 2003, y del Acta de Entrega de fecha 1º de agosto de 2003.
Sostiene, que tal omisión configura la violación del “PRINCIPIO DE GLOBALIZACIÓN” -entiende la Sala que se refiere al principio de globalidad o exhaustividad del acto administrativo- y de los derechos a la defensa y al debido proceso, así como los vicios de incongruencia y silencio de pruebas, en contravención con lo dispuesto en los “artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil”.
Sobre esta última denuncia, conviene señalar que la obligación de la Administración de decidir todos los alegatos y defensas que le sean opuestas por las partes, se encuentra establecida en los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los siguientes términos:
“Artículo 62. El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación”.
“Artículo 89. El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”.
Al respecto, la Sala ha precisado, sobre la base de la flexibilidad que caracteriza al procedimiento administrativo frente a la rigidez de los procesos judiciales, que si bien es cierto que la Administración puede efectuar un análisis y apreciación global de todos los elementos cursantes en el expediente administrativo del caso, no lo es menos que la falta de pronunciamiento sobre alguna de las cuestiones planteadas por el administrado interesado o la administrada interesada acarrea la nulidad del acto administrativo objeto de la demanda de nulidad, siempre y cuando los alegatos o defensas omitidos hubiesen sido determinantes en la decisión (Vid. fallo número 00790 del 6 de octubre de 2016).
Íntimamente vinculado con lo anterior está el deber de los órganos administrativos de analizar las pruebas cursantes en el expediente al momento de decidir algún asunto que le corresponda, como una manifestación de respeto de los derechos a la defensa y al debido proceso de los y las particulares. No obstante, la Sala ha enfatizado que lo relevante de las pruebas producidas en el marco del procedimiento administrativo es su capacidad de comprobar hechos que guarden relación con los asuntos debatidos, por lo cual “existe silencio de prueba cuando la autoridad administrativa deja de juzgar, apreciar o valorar algún medio de prueba capaz de afectar la decisión”; así pues, se verificará el aludido vicio cuando la falta de valoración de los argumentos explanados traiga como consecuencia una decisión distinta a la que se hubiese tomado en caso de haberse apreciado dichos elementos (Vid., entre otras, sentencias números 01071 del 1° de octubre de 2015 y 01365 del 6 de diciembre de 2016).
En el asunto de autos, consta a los folios 212 al 221 de la pieza 3 del expediente administrativo el escrito de alegatos presentado el 3 de noviembre de 2003 ante el Instituto del Patrimonio Cultural, donde la Presidenta del Centro Rafael Urdaneta, S.A., precisó que “después de realizar las consultas correspondientes se inicia la obra concebida en el proyecto ‘Monumento a la Aparición de la Virgen de Nuestra Señora de la Chiquinquirá’, ejecutada con la modalidad FAST TRACK, que implica que partiendo de la idea original se elaboran los detalles de ingeniería en paralelo con la ejecución de la obra, por lo cual resulta sobreentendido que la obra y el proyecto de la misma se han estado ejecutando de manera simultánea, motivo por el cual resulta extremadamente fuera de toda lógica jurídica que a pesar de que el Instituto del Patrimonio Cultural está en conocimiento de la modalidad bajo la cual se está ejecutando la obra, se haya procedido a aperturar (sic) el presente procedimiento SANCIONATORIA (sic), habida cuenta que durante la ejecución de la obra se han venido acatando todas las recomendaciones que sobre la proyección y construcción de la misma ha realizado el tantas veces precitado Instituto, lo cual se evidencia de comunicación remitida por el Centro Rafael Urdaneta S.A., a ese Instituto de fecha 14 de julio de 2003, (...) y acta de entrega de fecha 01 de agosto de 2003 (...)” (Destacado del texto).
De los folios 195 al 198 de la pieza 3 del expediente administrativo, la Sala observa que los elementos probatorios invocados en sede administrativa por el Centro Rafael Urdaneta, S.A. y, ante esta Sala, por la representación judicial del Estado Zulia, son los siguientes:
- Comunicación de fecha 14 de julio de 2003, recibida el 15 del mismo mes y año, mediante la cual la Presidenta de la mencionada empresa informó al Instituto del Patrimonio Culural “las consideraciones que el C.R.U, SA (sic), luego de revisar la propuesta del Paseo Ciencias exigió sean incorporadas al proyecto, para cumplir con las variables urbanas del Plan Especial Integral de desarrollo Urbano para el Área Central de Maracaibo (P.I.R.U.)”, entre las cuales se encuentran las relativas a: “PROPORCIÓN EN LA JERARQUIZACIÓN DE ACCESOS (...) CONTINUIDAD DEL EJE PEATONAL INTERRUMPIDA POR EL MONUMENTO (...) PROPUESTA DE USOS (...) PROPUESTA DE ESTACIONAMIENTOS (...) INTEGRACIÓN DE LOS EJES DE DISEÑO A LA TRAMA URBANA (...) PROPUESTA DE ARBORIZACIÓN (...) [y] DEFINICIÓN DEL EJE DE LA CALLE DERECHA” (Resaltados propios).
- Acta levantada el 1º de agosto de 2003, para la entrega del “Informe de Evaluación del Proyecto de Rehabilitación del Paseo Ciencias, ubicado en el Área Central de la Ciudad de Maracaibo”, donde aparecen las recomendaciones del Centro Rafael Urdaneta, S.A. “en todos los aspectos evaluados y también la necesidad de apoyo del Instituto del Patrimonio Cultural en relación a los materiales con los que se construyen los monumentos ubicados en él”.
De la Providencia número 001-04 de fecha 6 de febrero de 2004 (acto primigenio) cursante a los folios 229 al 241 de la pieza 3 del expediente administrativo, se desprende que en la oportunidad para decidir, el Instituto del Patrimonio Cultural no dio respuesta al referido alegato ni hizo expresa mención acerca de la valoración de los aludidos medios probatorios.
Igualmente, se evidencia que al momento de ejercer el recurso de reconsideración contra la aludida Providencia número 001-04 del 6 de febrero de 2004, la Presidenta de la Junta Directiva del Instituto Autónomo Regional del Ambiente denunció la “VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LA GLOBALIZACIÓN (sic) de la decisión (...) y por ende, (...) el VICIO DE INCONGRUENCIA, la violación flagrante de los artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto [el Instituto del Patrimonio Cultural] se abstuvo de pronunciarse sobre el conocimiento que tenía de la modalidad de ejecución de la obra, la cual se ha llevado a cabo bajo la modalidad Fast Track según se evidencia de comunicación enviada a ese Instituto en fecha 14-07-2003 y acta de entrega de fecha 01-08-2003” (folios 251 al 260 de la pieza 3 del expediente administrativo).
Por otra parte, consta a los folios 263 al 270 de la pieza 3 del expediente administrativo la Providencia número 003-04 del 25 de mayo de 2004 dictada por el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural que declaró sin lugar el mencionado recurso de reconsideración, en la cual dispuso: “La modalidad de ejecución de las obras no es el asunto a dilucidar, ya que lo se (sic) estaba investigando era la realización de las mismas sin autorización de una actividad ilegal en contra de los principios que rigen la actuación de la administración por lo que tal alegato es impertinente”.
Asimismo, se evidencia del acto administrativo impugnado (folios 29 al 41 del expediente judicial) que en la oportunidad de ejercer el recurso jerárquico la Presidenta del Instituto Autónomo Regional del Ambiente ratificó todos los alegatos expuestos por ese ente y por el Centro Rafael Urdaneta, S.A. ante el Instituto del Patrimonio Cultural, entre los que se encuentra el relativo a la modalidad de ejecución de la obra, respecto al cual el Ministro de la Cultura no se pronunció al resolver el mencionado recurso.
Contrariamente a lo afirmado por la parte demandante, aun cuando en la motivación del acto de primer grado y en el hoy impugnado no se hizo alusión expresa al referido alegato -uso del método “FAST TRACK”- sí lo hizo el aludido Instituto del Patrimonio Cultural en la Providencia donde decidió el recurso de reconsideración ejercido por el Instituto Autónomo Regional del Ambiente, desechándolo por considerar que la sanción recurrida fue impuesta ante la ejecución de la obra sin contar con la debida autorización de ese ente.
Sobre la base de lo expuesto, la Sala estima que en sede administrativa no se incurrió en la omisión de pronunciamiento argüida por el Estado Zulia, ni en la falta de valoración de las pruebas aportadas por el Centro Rafael Urdaneta, S.A., ya que estas últimas resultan insuficientes para desvirtuar los hechos por los cuales fue impuesta la sanción cuestionada, relacionados con la ausencia de autorización por el Instituto del Patrimonio Cultural.
Por lo tanto, es evidente que en el asunto concreto no se configura la violación del principio de globalidad o exhaustividad del acto administrativo; así como tampoco en los vicios de incongruencia y silencio de pruebas, ni la transgresión de los derechos a la defensa y al debido proceso del Estado Zulia. Así se declara.
En este mismo sentido, a juicio de esta Sala la sanción de multa impuesta por el Instituto del Patrimonio Cultural y confirmada por el Ministro de la Cultura no fue dictada bajo una errónea interpretación de los hechos, pues del análisis realizado se desprende que el aspecto relativo a la modalidad de ejecución del proyecto para la rehabilitación del Paseo Ciencias de la ciudad de Maracaibo, resulta ajeno al incumplimiento de la exigencia prevista en los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, fundamento normativo de la sanción recurrida. Así se establece.
Sobre la base de las consideraciones expuestas, debe desecharse el vicio falso supuesto de hecho denunciado. Así se decide.
4. En otro orden de ideas, la representación judicial del Estado Zulia asegura que la Administración no aplicó el término medio de la sanción, conforme lo dispone el artículo 37 del Código Penal, ni consideró la existencia de circunstancias atenuantes.
De lo anterior la Sala infiere que lo denunciado es la violación del principio de proporcionalidad de las sanciones establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual “Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
Sobre el particular y específicamente en materia sancionatoria, la Sala Político-Administrativa ha precisado que en los casos en los cuales la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: i) partir siempre del término medio de la pena, ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes y, iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última (Vid. sentencias números 00054 del 22 de enero de 2014 y 01243 del 17 de noviembre de 2016).
En el asunto de autos, se observa que mediante la Providencia número 001-04 de fecha 6 de febrero de 2004, el Presidente del Instituto del Patrimonio Cultural estimó que la violación de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural acarrea la imposición de la sanción de multa conforme a lo previsto en el artículo 47 eiusdem, de cuyo texto se lee lo siguiente:
“Artículo 47. Las demás infracciones a esta Ley y a sus Reglamentos que no constituyan delito, serán sancionadas con multa de cinco mil (5000) a diez mil (10000) días de salario mínimo urbano. La sanción será impuesta por el Ministerio de Hacienda, a solicitud del Instituto del Patrimonio Cultural”.
Ahora bien, en atención a los límites fijados por la norma citada, conviene señalar que el parámetro relativo a los “días de salario mínimo urbano”, fue modificado por la Ley que establece el Factor de Cálculo de Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otra Naturaleza, en Leyes Vigentes, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela número 36.362 del 26 de diciembre de 1997, en la siguiente forma:
“Artículo 1º
Se sustituye en las leyes vigentes al salario mínimo como factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones, beneficios procesales o de otra naturaleza por el valor equivalente en bolívares a tres Unidades Tributarias (3 U.T.)”.
“Artículo 2º
Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a la Ley Orgánica del Trabajo ni a la normativa que regula el Sistema de Seguridad Social. Tampoco lo serán a las leyes, reglamentos, resoluciones u otros instrumentos dictados por las autoridades competentes que regulen, entre otras, las materias de salarios, pensiones, seguro social, salud, paro forzoso, política habitacional, formación profesional y recreación”.
“Artículo 3º
Esta Ley entrará en vigencia el 1º de enero de 1998”.
De acuerdo a las normas transcritas, el “salario mínimo” como criterio de cálculo de las sanciones previstas en las leyes vigentes para la época, fue sustituido por el valor de tres unidades tributarias (3UT).
Ahora bien, en el caso bajo examen fue aplicado el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural para establecer el monto de la multa correspondiente a la infracción de los artículos 23 y 32 eiusdem, el cual prevé como límites de la sanción el equivalente en bolívares de Cinco Mil (5.000) y Diez Mil (10.000) días de salario mínimo urbano, lo que se traduce en Ciento Sesenta y Siete (167) y Trescientos Treinta y Tres (333) salarios mínimos urbanos y, esto, en Quinientas Una Unidades Tributarias (501 UT) y Novecientas Noventa y Nueve Unidades Tributarias (999 UT), respectivamente.
En razón de lo anterior, el término medio de los extremos fijados en el mencionado artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, quedaría establecido en Setecientas Cincuenta Unidades Tributarias (750 UT); de manera que, al tomar en cuenta que el valor de la unidad tributaria para la época de los hechos sancionados -año 2003- era de Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 19.400,00), hoy expresados en Diecinueve Bolívares con Cuarenta Céntimos (Bs. 19,40), es evidente para la Sala que al establecer la multa impugnada en Diecinueve Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 19.400.000,00), actualmente Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 19.400,00), el Instituto del Patrimonio Cultural se excedió en el monto de la multa, la cual, en principio, debió ser fijada en Catorce Millones Quinientos Cincuenta Mil Bolívares (Bs. 14.550.000,00), hoy Catorce Mil Quinientos Cincuenta Bolívares (14.550,00).
Cabe destacar que en el acto administrativo primigenio y en los sucesivos que lo confirmaron, el Instituto del Patrimonio Cultural y el Ministro de Cultura no analizaron alguna agravante que, al aplicarla, hiciera que la multa aumentara a una cantidad mayor al término medio. Igualmente, es oportuno señalar que la parte demandante se limitó a alegar que la Administración no consideró circunstancias atenuantes que rebajaran la cantidad fijada, sin precisar cuáles estima que se verificaron en el caso concreto.
Sobre la base de lo expuesto, la Sala aprecia que la sanción fijada en Diecinueve Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 19.400.000,00), viola el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
5. En otro orden de ideas, la representación judicial de la parte demandante asegura que en el caso de autos se incurrió en la violación de normas de orden público, por cuanto la Gobernación del Estado Zulia no puede considerarse responsable por carecer de personalidad jurídica.
Ciertamente, la Sala observa que en sede administrativa el Instituto del Patrimonio Cultural consideró aplicable la sanción de multa a la “Gobernación del Estado Zulia”, en lugar del Estado Zulia, quien en definitiva es la entidad político territorial que goza de personalidad jurídica y, por lo tanto, la susceptible de ser sancionada. En efecto, el artículo 159 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé que “Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República”.
No obstante lo anterior, a juicio de la Sala el error advertido no es de tal entidad que genere la nulidad del acto administrativo impugnado; únicamente debe entenderse que el destinatario de la decisión recurrida es el Estado Zulia y no su “Gobernación”. Así se decide.
Ahora bien, desechados los alegatos de la parte demandante, excepto la denuncia de violación del principio de proporcionalidad de la sanción, lo procedente en el asunto bajo análisis es declarar parcialmente con lugar la demanda de nulidad. En consecuencia, se declara firme la Resolución número 069 del 29 de mayo de 2006, dictada por el Ministro de la Cultura, en cuanto a la determinación de la responsabilidad del Estado Zulia por la transgresión de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural; y se revoca dicho acto en lo relativo al monto de la multa fijado conforme al artículo 47 eiusdem. Así se establece.
En virtud de la anterior declaratoria, la Sala ordena al Instituto del Patrimonio Cultural realizar nuevamente el cálculo de la multa para luego proceder de acuerdo a lo previsto en el aludido artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, el cual prevé que “La sanción será impuesta por el Ministerio de Hacienda [hoy Ministerio del Poder Popular de Economía y Finanzas], a solicitud del Instituto del Patrimonio Cultural”. De haberse realizado el pago, la Administración deberá realizar las actuaciones necesarias para que sea reintegrado el monto pagado en exceso (Vid. sentencia de esta Sala número 00607 del 2 de junio de 2015).
VI
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad ejercida con amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar innominada ejercida por la abogada Ana Ferrer Quintero, antes identificada, actuando con el carácter de sustituta del PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO ZULIA, contra la Resolución número 069 del 29 de mayo de 2006, dictada por el MINISTRO DE LA CULTURA, que confirmó la Providencia número 001-04 de fecha 6 de febrero de 2004, en la que el referido Instituto del Patrimonio Cultural acordó solicitar conforme a lo establecido en el artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, la imposición de una sanción de multa por la cantidad de Diecinueve Millones Cuatrocientos Mil Bolívares (Bs. 19.400.000,00), hoy Diecinueve Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 19.400,00) al Estado Zulia, al Instituto Autónomo Regional del Ambiente y al Centro Rafael Urdaneta, S.A., por la infracción de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural. En consecuencia:
1. Se declara FIRME la mencionada Resolución número 069 del 29 de mayo de 2006, dictada por el Ministro de la Cultura, en cuanto a la infracción de los artículos 23 y 32 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural;
2. Se REVOCA dicho acto en lo relativo al monto de la multa fijado conforme al artículo 47 eiusdem.
3. Se ORDENA al Instituto del Patrimonio Cultural realizar nuevamente el cálculo de la multa para luego proceder de acuerdo a lo previsto en el aludido artículo 47 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los ocho (08) días del mes de agosto del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
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La Presidenta MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente - Ponente MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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El Secretario Accidental, JAVIER POPOLO FILGUEIRA |
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En fecha nueve (09) de agosto del año dos mil diecisiete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00963. |
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El Secretario Accidental, JAVIER POPOLO FILGUEIRA
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