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Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 3 de diciembre de 2015 por abogado Lex Hernández Méndez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el número 38.754, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil AGROPECUARIA EL ESPINALITO, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira el 27 de julio de 1988 bajo el número 12, Tomo 31-A y reformada en el Acta número 29 de la Asamblea Ordinaria de Accionistas del 25 de marzo de 2015, la cual quedó inscrita en el mismo Registro Mercantil bajo el número 28, Tomo 29-A RM I, el 10 de abril de 2015; según poder que aparece a los folios 19 al 21 del expediente judicial; interpuso demanda de nulidad contra la Resolución número 016 del 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015, dictada por el entonces MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA ECOSOCIALISMO, HÁBITAT Y VIVIENDA, por la cual calificó de “urgente” la ejecución de la obra denominada “JOSÉ FÉLIX RIVAS”, sobre parte de un lote de terreno propiedad de su representada, ubicado en la Avenida Libertador Sector Las Lomas, San Cristóbal, Estado Táchira y, en consecuencia, ordenó la “ocupación de urgencia” del referido inmueble.
El 8 de diciembre de 2015 se dio cuenta en Sala y se ordenó el pase de las actuaciones al Juzgado de Sustanciación donde fue recibido el 15 de ese mismo mes y año.
El 23 de diciembre de 2015 se incorporaron a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el Magistrado Marco Antonio Medina Salas y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero, designado y designada, así como juramentado y juramentada por la Asamblea Nacional en esa misma fecha.
Por decisión número 14 del 21 de enero de 2016 dicho Juzgado admitió la demanda y ordenó notificar a la Fiscal General de la República, a la Procuraduría General de la República y al Ministro del Poder Popular para Hábitat y Vivienda.
El 6 de octubre de 2016, se fijó la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio prevista en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se designó Ponente al Magistrado Marco Antonio Medina Salas.
El 20 de ese mismo mes y año, fecha en la que tendría lugar la aludida audiencia, se dejó constancia de la suspensión del mencionado acto en virtud de la solicitud formulada por la abogada Andrea Guadalupe Rodríguez Piñango, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 195.619, representante de la Procuraduría General de la República.
El 5 de abril de 2017, se estableció nueva oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio prevista en el artículo 82 eiusdem, para el día 11 de mayo de ese mismo año a las nueve y cuarenta de la mañana (9:40 a.m.).
En la referida fecha en la que tendría lugar el señalado acto procesal, se dejó constancia de la comparecencia de las representaciones judiciales de la actora, de la República y del Ministerio Público; asimismo la demandante y la Procuraduría General de la República promovieron pruebas y escrito de conclusiones, respectivamente.
El 16 de mayo de 2017 se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación de la Sala.
Mediante decisiones números 157 y 158 del 7 de junio de 2017, el mencionado Juzgado admitió las pruebas documentales promovidas por la República y la parte demandante.
El 25 de abril de 2018 se pasó el expediente a esta Sala y el 2 de mayo del mismo año se dio cuenta y se fijaron cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes de conformidad con el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En sesión de Sala Plena del 30 de enero de 2019, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se reeligió la Junta Directiva de este Máximo Tribunal, quedando integrada esta Sala Político-Administrativa de la forma siguiente: Presidenta, Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel; Vicepresidente, Magistrado Marco Antonio Medina Salas, la Magistrada Bárbara Gabriela César Siero; el Magistrado Inocencio Antonio Figueroa Arizaleta y la Magistrada Eulalia Coromoto Guerrero Rivero.
En fecha 20 de febrero de 2019 la causa entró en estado de sentencia.
Realizado el estudio de las actas del expediente, pasa la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
El Ministro del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda mediante la Resolución número 016 de fecha 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015, dispuso lo siguiente:
“DESPACHO DEL MINISTRO
CONSULTORÍA JURÍDICA
RESOLUCIÓN N° 016
CARACAS, 13 DE ENERO DE 2015
204°, 155°, 15°
El Ministro del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda, designado mediante Decreto N° 1.213 de fecha 02 de septiembre de 2014, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.489 de fecha 03 de septiembre de 2014, cuya denominación fue modificada mediante Decreto N° 1.293 de fecha 03 de octubre de 2014, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.511 de la misma fecha; en ejercicio de las atribuciones conferidas por los artículos 10, 11, 12, 13, 25, 26 y 27 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda en concordancia con el artículo 52 de la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat;
CONSIDERANDO
Que la República Bolivariana de Venezuela como Estado social de derecho y de justicia, tiene entre sus deberes fundamentales asegurar a los ciudadanos y ciudadanas una vida digna, humanitaria y socialista; así como la construcción de una sociedad justa, la promoción de la prosperidad del pueblo y la satisfacción de las necesidades mediante la ejecución eficiente de las políticas y planes establecidos para las diversas áreas.
CONSIDERANDO
Que es deber del Estado desarrollar políticas que permitan garantizar la satisfacción progresiva del derecho a la vivienda, el cual debe estar asociado al concepto de hábitat, conllevado a la distribución más adecuada de la población en todo espacio geográfico del país, acorde con el entorno ambiental, a fin de lograr sectores urbanísticos sustentables, articulados con espacios que permitan elevar la calidad de la vida de la población mejorando las condiciones de habitabilidad, la movilidad, la mitigación de riesgos y protección ambiental.
CONSIDERANDO
Que en la actualidad existen en el territorio nacional, terrenos aptos, con condiciones y potencial, para la construcción de viviendas familiares y multifamiliares, cuyo uso actual no se corresponde con las políticas y planes de poblamiento que adelanta el Ejecutivo Nacional.
CONSIDERANDO
Que la afectación de terrenos resulta prioritaria para la ejecución de proyectos habitacionales de Desarrollo Endógeno, construcción de urbanizaciones obreras a ser construidas por viviendas adecuadas de interés social, acorde con las políticas y planes del Gobierno Bolivariano.
RESUELVE
Artículo 1. Calificar de urgente la ejecución de la obra denominada JOSÉ FÉLIX RIVAS, conformada por un lote de terreno ubicado en la Avenida Libertador, Sector Las Lomas, San Cristóbal, estado Táchira. El cual tiene una superficie de terreno aproximada de Noventa y Un Mil Ochocientos Cincuenta y Cinco con Catorce Metros Cuadrados (91.855,14 mts2), siendo sus linderos los siguientes: NORTE: Con antigua Hacienda Palermo; SUR: Con la Ford; ESTE: Con área boscosa y OESTE: Con Avenida Libertador.
(Omissis)
Artículo 2. En virtud de la calificación contenida en el artículo anterior, se ordena la Ocupación de Urgencia del bien inmueble antes identificado, por lo que se deberán simplificar los trámites y ejercer las acciones legales, financieras y técnicas tendentes a garantizar la celeridad de su ejecución en el marco del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda.
Artículo 3. La medida de ocupación objeto de esta Resolución y la construcción de la obra antes identificada, será asumida por la Gobernación del estado Táchira. (…)”.
II
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
En el escrito de la acción de nulidad, el apoderado actor señala lo siguiente:
1.- De los hechos:
Que su representada “es titular del derecho real de propiedad sobre parte del inmueble que fuere objeto de la mediada de ocupación de urgencia en la Resolución 016. En efecto [su] mandante según consta de documento inscrito ante el Registro Público del Distrito San Cristóbal (hoy Segundo Circuito del Municipio San Cristóbal) del Estado Táchira en fecha 18 de agosto de 1.988, bajo el N° 22, tomo 19, Protocolo 1° tercer trimestre del año 1988, adquirió en total once (11) inmuebles, que posteriormente vendió en partes…”. (Agregado de la Sala).
En virtud de ello la demandante es propietaria de los “inmuebles descritos en su documento de compra venta como 1, 2, 3, parte del lote 5,8 y 12”.
Que “…es importante destacar la buena fe de [su] representada, quien no es solo titular del derecho de propiedad sino que a su vez ha ejercido atributos que tal derecho real le otorga sobre los inmuebles de su propiedad, al aceptar la afectación de parte del terreno para la construcción del futuro distribuidor PALERMO VÍA PRINCIPAL MACHIRI Y FUTURA AV. CIRCUNVALACIÓN NORTE, MUNICIPIO SAN CRISTÓBAL DEL ESTADO TÁCHIRA, en febrero de 2010 por el entonces MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA, DIRECCIÓN ESTADAL TÁCHIRA…”. (Agregado de la Sala).
Que “tampoco el Registro Público del Segundo Circuito del Municipio San Cristóbal, Estado Táchira ha sido notificado o informado de la afectación de los terrenos por una declaratoria de área AVIVIR que afecte el terreno de [sus] representados, promoviendo como prueba de ello en su debida oportunidad una Certificación de Gravámenes que abarcara los últimos diez (10) años, expedida por la mencionada Oficina de Registro Público donde se evidenciara a esta Sala que no existe ninguna limitación a la propiedad y que en forma alguna el Ejecutivo Nacional o el Órgano Superior del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (en adelante OSSNVyH) han instruido a los registradores inmobiliarios sobre la existencia de algún decreto de ÁREA AVIVIR, ni tampoco el ente encargado de la zonificación o uso del suelo, es decir, la Alcaldía del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira ha sido notificada de tal circunstancia”. (Agregado de la Sala).
2.- Del Derecho:
2.1. De la ausencia del procedimiento legalmente establecido.
Manifiesta que el “Presidente de la República en el marco de la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, está facultado por el artículo 14 del Decreto [con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda] en concordancia con el artículo 3, numeral 3 y artículo 4 ejusdem, para crear las áreas AVIVIR…”. (Agregado de la Sala).
Asimismo denuncia que “dentro del marco del ejercicio de las competencias por parte del ciudadano Presidente de la República, en su condición de Jefe de Estado, ejerciendo la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, para la creación de las áreas señaladas, en el Decreto por el cual creó el Órgano Superior del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, dejó claramente establecido en el artículo 3°, literal 3 que ‘previamente’ a la declaratoria de las áreas AVIVIR es necesario establecer las categorías de inmuebles no residenciales, los terrenos abandonados, ociosos, sub utilizados o de uso inadecuado a los fines del Poblamiento, cuya existencia no será permitida dentro de los límites de dicha área. Tal condición es de relevancia absoluta para que el procedimiento se inicie legalmente, y su omisión se evidencia al leer la fundamentación y considerandos de la resolución 016 donde es evidente la ausencia de referencia a los Informes Técnicos cuya autoría correspondía al OSSNVyH. No es una condición facultativa sino de carácter imperativo”. (Destacado del original).
Señala que la “…condición previa de estudios técnicos, dejó de cumplirse, lo que impedía que a posteriori en ausencia de tales estudios, el Ejecutivo Nacional pudiera dictar válidamente la creación de cualquiera de las áreas AVIVIR, peor aún, en el caso subjudice jamás e1 Ejecutivo Nacional decretó un área AVIVIR dentro de la cual se encuentre la propiedad de [su] representada. En otras palabras se dejaron de cumplir todas las fases del procedimiento descrito…”. (Agregado de la Sala y destacado del original).
2.2. Falso supuesto de hecho.
Denuncia asimismo que la “Resolución N° 016, (…) señala expresamente en los fundamentos legales de su motivación, que el terreno sobre el cual pretende realizar la ocupación responde a la de un ‘inmueble no residencial apto para vivienda’, cuyas características fundamentales es que los mismos no sean residenciales, constituyan galpones, instalaciones, infraestructura y depósitos que se encuentren en estado de abandono, inactividad, ociosos, subutilizados o de los que se haga uso inadecuado a los fines del poblamiento”.
Que en “el caso de [su] representada, el terreno objeto de la medida, por demás inejecutable, al contrario de lo que presupone la administración, es un inmueble que ha sido destinado por sus propietarios a la construcción de viviendas para paliar la crisis que el sector se encuentra atravesando, y no se encuentra ocioso, subutilizado o en estado de abandono, y muy por el contrario su zonificación es residencial…” (Agregado de la Sala).
2.3. “De la incompetencia del funcionario que emitió la resolución 016”.
Indica el apoderado judicial de la demandante que no “…era de la competencia del Ministro del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda ‘calificar de urgente’ la ejecución de la obra denominada JOSÉ FELIX RIVAS y mucho menos ordenar la Ocupación de Urgencia del inmueble, porque el Ejecutivo Nacional NO HABÍA DECRETADO EL ÁREA AVIVIR ni el Órgano Superior del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, órgano colegiado HABÍA CUMPLIDO PROCEDIMIENTO ALGUNO, Por lo que todos los actos dictados por el Ministro señalado con ocasión de la Resolución 016 son nulos”.
2.4. “La medida dictada por la Resolución 016 de ocupación fue parcial y no total. Ilegal ejecución”.
Manifiesta la parte demandante que el artículo 30 de la Ley de Expropiación establece “ (…) que se prohíben las expropiaciones parciales de los bienes inmuebles, cuando éstas lo hagan inútil o impropio para el uso al que está destinado. En el caso de autos, la zonificación del terreno propiedad de [sus] mandantes es residencial o habitacional y fue destinado a la construcción de un Proyecto Habitacional obra que no podría ser concluida sobre el restante del área de terreno una vez hecha la ocupación de urgencia acordada en la Resolución N° 016, pues el área restante por variables urbanas, se reitera, impide la ejecución del Proyecto Habitacional permisado y además el resto es zona de máxima pendiente que no podrán ser utilizadas para viviendas y dejan al terreno restante impropio para el uso destinado”. (Agregado de la Sala y destacado del original).
2.5. “La medida de ocupación abarca bienes del dominio público. Acto de imposible ejecución”.
Expresa “que la medida de ocupación de urgencia abarca áreas afectadas para la construcción del futuro distribuidor PALERMO-VIA PRINCIPAL MACHIRI Y FUTURA AV. CIRCUNVALACIÓN NORTE, MUNICIPIO SAN CRISTÓBAL DEL ESTADO TÁCHIRA, en febrero del 2010 por el entonces MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA, DIRECCIÓN ESTADAL TÁCHIRA, (…) que no han sido desafectados por acto administrativo válido dictado al efecto como lo consagra el artículo 7 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos…”.
Finalmente, sobre la base de lo expuesto solicita que se declare con lugar la demanda de nulidad.
III
ALEGATOS Y DEFENSAS DE LA REPÚBLICA
En fecha 11 de mayo de 2017 la abogada Krysbel Chacón Poleo, inscrita en el INPREABOGADO bajo el número 269.863, actuando con el carácter de representante judicial de la Procuraduría General de la República, pidió sea declarada sin lugar la demanda de nulidad (folios 143 al 159 del expediente judicial), con base en lo siguiente:
“Que no es un hecho controvertido que sobre el inmueble sobre el cual se Calificó de Urgente la ejecución de la obra JOSÉ FÉLIX RIVAS, conformada por un lote de terreno ubicado en la Avenida Libertador, Sector Las Lomas, San Cristóbal, Estado Táchira; el cual tiene una superficie de terreno aproximada de Noventa y un Mil Ochocientos Cincuenta y Cinco con Catorce metros cuadrados (91.855,14 mts2), no existe una declaratoria de Área AVIVIR. Así mismo, dejar constancia que la medida administrativa que se tomó sobre el descrito inmueble, fue una ocupación de Urgencia y no una Ocupación Previa como indistintamente utiliza el recurrente a través de los alegatos presentados en su escrito libelar”.
Respecto a la denuncia de ausencia de procedimiento legalmente establecido indicó que los artículos 27 y 29 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda se puede evidenciar “que si bien el recurrente alega que no se le notificó de la Resolución dictada, estuvo en conocimiento de la misma, ya que la Resolución es publicada en Gaceta Oficial, y siendo publicada en fecha 20 de enero de 2015…”.
Expresó que fueron realizadas las “evaluaciones técnicas” por los funcionarios y funcionarias competentes “lo que evidencia que el procedimiento realizado por la administración hasta la fecha ha sido realizado en total apego a las normas que rigen la materia”. (Sic).
En cuanto al vicio de incompetencia alegado manifestó que de los artículos 3 y 14 eiusdem “se evidencia la competencia que tiene el Ministro del Poder Popular para Hábitat y Vivienda para dictar la Resolución de calificación de urgencia de una obra y de dictar la ocupación de urgencia que en efecto dictó, en ejercicio de las atribuciones conferidas en los artículos 10, 11, 12, 13, 25, 26 y 27 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, aunado a que es este el Ministerio quien como parte del Poder Ejecutivo Nacional, maneja y ejerce de manera directa las distintas atribuciones en materia de vivienda a nivel nacional, por ser esta el área específica de la cual se ocupa”.
En referencia al falso supuesto de hecho, precisó que de la “Inspección y evaluación técnica realizada por los funcionarios competentes, el terreno sobre el cual recae la medida de ocupación de urgencia, se observa que gran parte del terreno se encuentra desocupado, cubierto de vegetación, evidenciándose un total abandono. Por lo que no existe, por parte de la administración, una fundamentación de hechos inexistentes, falsos o no relacionados con los asuntos objetos de la decisión como se pretende hacer ver por la recurrente, sino que el fundamento de ocupar el terreno por su presunto estado de abandono, tiene su razón de ser y por eso fue sometido a la mencionada inspección y evaluación para obtener una opinión técnica”.
Con relación al vicio de ilegalidad en la ejecución que la demandante plantea como origen de lo denunciado, afirma “una actuación que no corresponde con el caso de marras, que lo que aquí se discute es una medida de ocupación de urgencia, más no se ha entrado a instaurar un procedimiento expropiatorio proponente dicho…”. (Sic).
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala emitir un pronunciamiento respecto a la demanda de nulidad interpuesta por el apoderado judicial de la sociedad mercantil Agropecuaria El Espinalito, C.A., contra la Resolución número 016 del 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015, dictada por el entonces Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda, por la cual calificó de “urgente” la ejecución de la obra denominada “JOSÉ FÉLIX RIVAS”, sobre parte de un lote de terreno propiedad de su representada, ubicado en la Avenida Libertador Sector Las Lomas, San Cristóbal, Estado Táchira y, en consecuencia, ordenó la “ocupación de urgencia” del referido inmueble. Al efecto se observa:
De la ausencia del procedimiento legalmente establecido.
Afirma el apoderado actor que el “Presidente de la República en el marco de la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, está facultado por el artículo 14 del Decreto [con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda] en concordancia con el artículo 3, numeral 3 y artículo 4 ejusdem, para crear las áreas AVIVIR…”. (Agregado de la Sala).
Asimismo señala que “dentro del marco del ejercicio de las competencias por parte del ciudadano Presidente de la República, en su condición de Jefe de Estado, ejerciendo la rectoría del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, para la creación de las áreas señaladas, en el Decreto por el cual creó el Órgano Superior del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, dejó claramente establecido en el artículo 3°, literal 3 que ‘previamente’ a la declaratoria de las áreas AVIVIR es necesario establecer las categorías de inmuebles no residenciales, los terrenos abandonados, ociosos, sub utilizados o de uso inadecuado a los fines del Poblamiento, cuya existencia no será permitida dentro de los límites de dicha área. Tal condición es de relevancia absoluta para que el procedimiento se inicie legalmente, y su omisión se evidencia al leer la fundamentación y considerandos de la resolución 016 donde es evidente la ausencia de referencia a los Informes Técnicos cuya autoría correspondía al OSSNVyH. No es una condición facultativa sino de carácter imperativo”. (Destacado del original).
Señaló que la “…condición previa de estudios técnicos, dejó de cumplirse, lo que impedía que a posteriori en ausencia de tales estudios, el Ejecutivo Nacional pudiera dictar válidamente la creación de cualquiera de las áreas AVIVIR, peor aún, en el caso subjudice jamás e1 Ejecutivo Nacional decretó un área AVIVIR dentro de la cual se encuentre la propiedad de [su] representada. En otras palabras se dejaron de cumplir todas las fases del procedimiento descrito…”. (Agregado de la Sala y destacado del original).
Respecto a esta denuncia, la representación judicial de la República, señaló que de los artículos 27 y 29 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda se puede evidenciar “que si bien el recurrente alega que no se le notificó de la Resolución dictada, estuvo en conocimiento de la misma, ya que la Resolución es publicada en Gaceta Oficial, y siendo publicada en fecha 20 de enero de 2015…”. (Sic).
Igualmente expresó que fueron realizadas las “evaluaciones técnicas” por los funcionarios y funcionarias competentes “lo que evidencia que el procedimiento realizado por la administración hasta la fecha ha sido realizado en total apego a las normas que rigen la materia”. (Sic).
Ahora bien, para emitir pronunciamiento sobre la denuncia en referencia, esta Sala debe resaltar que la Resolución número 016 del 13 de enero de 2015 se dictó con fundamento en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.018 Extraordinario de fecha 29 de enero de 2011, reimpreso por error material en la Gaceta Oficial número 39.626 del 1° de marzo del mismo año, que tiene por objeto -según lo señala su artículo 1- el establecimiento de un conjunto de mecanismos extraordinarios a cargo del Ejecutivo Nacional, en coordinación con otros entes públicos y privados, nacionales e internacionales, destinados a hacerle frente con éxito y rapidez a la crisis de vivienda que ha afectado al pueblo venezolano, como consecuencia del modelo capitalista explotador y excluyente, agudizado por los efectos del cambio climático, generador de devastaciones en amplias zonas del territorio nacional.
Señalado lo anterior, y a los fines de comprobar lo denunciado por la representación judicial de la parte demandante es importante citar el contenido de los artículos 3, numeral 3, 4 y 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, los cuales disponen lo siguiente:
“Competencias del Ejecutivo Nacional
Artículo 3º. Para alcanzar el objetivo de la presente Ley, el Ejecutivo Nacional queda facultado para:
(…)
3. Dictar decretos de creación de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), en las cuales el Estado procederá a reordenar integralmente la distribución y uso del espacio, sea éste urbano o rural, para destinarlo en prioridad y con urgencia, a la construcción de viviendas unifamiliares o multifamiliares de micro comunidades, pequeños barrios, grandes barrios o nuevas ciudades.
En las áreas decretadas Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), el Estado no permitirá la existencia de inmuebles no residenciales o terrenos abandonados, ociosos, subutilizados o de uso inadecuado que presenten condiciones y potencial para cumplir con el objeto de esta Ley.
La competencia para establecer las categorías antes señaladas, será exclusiva del organismo debidamente calificado y con carácter nacional, que el Ejecutivo Nacional cree mediante Decreto.
Definiciones
Artículo 4º. A los efectos de la presente Ley, se entiende por:
(…)
ÁREAS VITALES DE VIVIENDAS Y DE RESIDENCIAS (AVIVIR): Creadas mediante Decreto por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, en ellas, el Estado procederá a reordenar integralmente el territorio, para destinarlo con prioridad y con urgencia, a la construcción de viviendas.
En el marco de esta redistribución y uso del espacio, será efectuada la calificación de los terrenos aptos para la construcción de viviendas e inmuebles no residenciales, que se encuentren ociosos, abandonados o de uso inadecuado a los fines del Poblamiento y habitabilidad.
En estas Áreas, el Ejecutivo Nacional podrá establecer un régimen específico contentivo de condiciones especiales en el ámbito del reordenamiento territorial, laboral, de seguridad, de orden público, de servicios, simplificación de trámites administrativos, incentivos, regulaciones y cualquier otro tipo de medidas, que coadyuven al cumplimiento expedito de los objetivos de la presente Ley (…).
(…)
Interés Social y Utilidad Pública
Artículo 5°. Se declararán de utilidad pública, Interés social e importancia estratégica, los inmuebles no residenciales, así como, los terrenos urbanos o rurales abandonados, ociosos, subutilizados o sobre los que exista un uso Inadecuado a los fines del Poblamiento, para el buen vivir de la población en las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR)”.
De los artículos parcialmente transcritos se evidencia que constituye una facultad del Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros y Ministras establecer zonas específicas, denominadas Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), conformadas por terrenos aptos para la construcción de viviendas o terrenos no residenciales que se encuentren ociosos, en situación de abandono o a los que se les esté dando un uso inadecuado. La creación de las aludidas áreas tiene como finalidad la aplicación de políticas extraordinarias de ordenación del territorio para la redistribución y el mejor aprovechamiento de los espacios, sean urbanos o rurales, con el objeto de garantizar con apremio el goce del derecho a una vivienda digna, consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la población afectada o en riesgo de afectación por los eventos climatológicos suscitados en el territorio nacional.
Cabe destacar, que posterior a la declaratoria de las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), dicha normativa establece una serie de pasos que se encuentran indicados en los artículos 9, 10, 27, 28, 29, 30, 31 y 33 eiusdem, los cuales disponen lo siguiente:
“Afectación del Uso de la Tierra
Artículo 9. Con el objeto de establecer las bases para el desarrollo de esta Ley, queda afectado el uso de las tierras públicas o privadas aptas para la construcción de viviendas, que estén ociosas, abandonadas, subutilizadas, o sobre las que exista un uso inadecuado a los fines del Poblamiento, ubicadas en las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR).
(…)
Urgencias de Ejecución
Artículo 10. Cuando la ejecución de la obra se califique de urgente, procederá la ocupación previa del terreno o inmueble no residencial afectado, para su ejecución inmediata en los términos establecidos en la presente Ley.
(…)
Ocupación de urgencia
Artículo 27. Declaradas como han sido de utilidad pública e interés social las actuaciones que versan sobre el objeto de la presente Ley, en los casos en los cuales se califique de urgente la ejecución de las obras y proyectos vinculados con su objeto, se procederá a la ocupación de urgencia de los terrenos e inmuebles no residenciales, ociosos, subutilizados o de uso inadecuado a los efectos del Poblamiento.
Igualmente, procederá la ocupación de urgencia y uso de los bienes esenciales para garantizar la construcción de viviendas, y la fijación del precio de venta de las mismas.
La autoridad administrativa competente de conformidad con esta Ley, dictará una Resolución calificando los bienes como esenciales y ordenando la ocupación de urgencia de los mismos.
Ocupación temporal
Artículo 28. La autoridad administrativa competente en la materia objeto de la presente ley, está facultada para dictar Resoluciones mediante las cuales ordene la ocupación temporal de los bienes que requiera en forma no permanente, para la realización de determinadas obras, actividades, o el logro de fines específicos. Una vez dictada la Resolución que señala los bienes muebles o inmuebles que puedan ser objeto de la ocupación, con la precisa determinación de sus características, ubicación, extensión y otros elementos que permitan su prefecta identificación, las partes afectadas podrán formular oposición de acuerdo con el procedimiento establecido en el Título VIII de la presente Ley.
Notificaciones y factibilidad de uso
Artículo 29. Una vez dictada la Resolución que acuerde la ocupación, se deberán efectuar las respectivas notificaciones a las partes afectadas y se harán las evaluaciones técnicas, para determinar la factibilidad del uso de los bienes para los fines señalados en la Resolución.
Devolución de los bienes ocupados
Artículo 30. En los casos en que los estudios técnicos determinen que no es factible el uso de los bienes a los fines establecidos en esta Ley, el órgano ocupante procederá a la devolución de los mismos a sus propietarios o poseedores según corresponda, y se indemnizarán los daños directos a que hubiere lugar.
Negociaciones amistosas
Artículo 31. En los casos en que los estudios técnicos determinen la factibilidad de uso de los bienes requeridos a los fines establecidos en la presente Ley, y se determine que sus propietarios son privados, entendidos estos como particulares, bien sean personas naturales o jurídicas, la Administración, para proceder a su adquisición, deberá agotar la vía de la negociación amigable, en virtud de la cual, podrá celebrar su compra-venta, en forma directa e inmediata con éstos, en base a lo dispuesto en el ordinal 9 del artículo 3 de la presente Ley. De existir acuerdo entre las partes, se realizarán los trámites legales correspondientes, efectuándose el registro de la compra-venta.
(…)
Factibilidad de uso y Expropiación
Artículo 33. En el caso de que las negociaciones previstas en el artículo 31 de la presente Ley, no obtengan ningún resultado, y la ejecución de la obra a la cual se destinan, se califique de urgente, declaradas como han sido de utilidad pública e interés social las actuaciones y determinadas técnicamente la factibilidad del uso de los bienes ocupados, se dictará el Decreto ordenando la expropiación, de acuerdo con el procedimiento aquí establecido”.
De las normas transcritas se desprende que el Ejecutivo Nacional puede proceder a la ocupación de un terreno o inmueble no residencial afectado, cuando estime urgente la ejecución de una obra; lo mismo sucede respecto a los bienes esenciales para garantizar la construcción de las viviendas y la fijación del precio de venta de las mismas.
Igualmente, se evidencia que con posterioridad a la declaración de la ocupación de urgencia, deben efectuarse las notificaciones a las partes interesadas y, seguidamente, la realización de las evaluaciones técnicas para verificar la factibilidad del uso del bien. En los casos donde el estudio técnico determine que no es factible el uso de los bienes para la construcción de viviendas, el órgano ocupante procederá a la devolución de los mismos a sus propietarios o propietarias, poseedores o poseedoras, según corresponda y se indemnizará por los daños directos si los hubiere; sin embargo, en el supuesto que sea apropiado para ese uso y los terrenos sean privados, la Administración dispondrá su adquisición debiendo agotar la vía de negociación amigable y de existir acuerdo se realizarán los trámites legales correspondientes, pero de no obtenerse ningún resultado el decreto de expropiación será dictado de acuerdo al procedimiento establecido en el aludido Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, si es de urgente ejecución la obra.
En tal sentido, es importante destacar que esta Sala Político-Administrativa mediante sentencia número 00085 del 11 de febrero de 2015, indicó que el procedimiento establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, para la afectación de tierras públicas o privadas, que se encuentren ociosas, abandonadas, subutilizadas o usadas inadecuadamente, ubicadas en las declaradas Áreas Vitales de Vivienda y de Residencias (AVIVIR), se inicia con la creación de las referidas Áreas Vitales mediante Decretos dictados por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros o Ministras, las cuales son declaradas de utilidad pública, interés social e importancia estratégica por parte del Ejecutivo Nacional con el fin de reordenar integralmente la distribución y uso del espacio, sea éste urbano o rural, para destinarlo con prioridad y urgencia a la construcción de viviendas unifamiliares o multifamiliares de micro comunidades, pequeños o grandes barrios o nuevas ciudades.
Conforme a lo establecido en el artículo 27 eiusdem, una vez creada el Área Vital de Vivienda y de Residencia (AVIVIR) y calificada de urgente ejecución de las obras a realizar en la referida Área, la autoridad administrativa competente ordenará mediante Resolución, de ser el caso, la ocupación de urgencia de los bienes afectados.
Es así que posterior a la orden de ocupación de urgencia, deben efectuarse las notificaciones a las partes afectadas y, seguidamente, la realización de las evaluaciones técnicas para verificar la factibilidad del uso del bien. En los casos donde el estudio determine que no es factible el empleo de los bienes para la construcción de viviendas, el órgano ocupante procederá a la devolución de los mismos a sus propietarios o propietarias, poseedores o poseedoras según corresponda y se indemnizará por los daños directos si los hubiere; sin embargo, si llegase a advertirse que el bien es apropiado para ese uso y los terrenos son privados, la Administración procederá a su adquisición debiendo agotar la vía de negociación amigable y de existir acuerdo se realizarán los trámites legales correspondientes, pero de no obtenerse ningún resultado el decreto de expropiación será dictado de acuerdo al procedimiento establecido en el referido Decreto Ley, si es de urgente ejecución la obra.
Ahora bien, en el asunto que se examina, advierte la Sala de los autos que el entonces Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda dictó la Resolución número 016 del 13 de enero de 2015, en la que calificó de urgente la ejecución de la obra denominada “JOSÉ FÉLIX RIVAS”, y ordenó la ocupación del inmueble afectado, destacando que la construcción de la obra sería asumida por la Gobernación del Estado Táchira.
Aprecia la Sala de la revisión del mencionado acto administrativo que en él no se hace ninguna mención sobre actuaciones previas que revelen que se haya iniciado procedimiento alguno o que dicha Resolución estuviera precedida del correspondiente Decreto de Área Vital de Vivienda y de Residencia (AVIVIR), como lo contempla la propia normativa y afirmó esta Sala en su sentencia número 00085 del 11 de febrero de 2015.
Igualmente la representación de la República manifestó en su escrito de “exposiciones orales” (folios 143 al 160) que “…no es un hecho controvertido que sobre el inmueble sobre el cual se Calificó de Urgente la ejecución de la obra JOSÉ FÉLIX RIVAS, conformada por un lote de terreno ubicado en la Avenida Libertador, Sector Las Lomas, San Cristóbal, Estado Táchira; el cual tiene una superficie de terreno aproximada de Noventa y un Mil Ochocientos Cincuenta y Cinco con catorce metros cuadrados (91.855,14 mts2), no existe una declaratoria de Área AVIVIR. Así mismo, dejar constancia que la medida administrativa que se tomó sobre el descrito inmueble, fue una ocupación de Urgencia y no una Ocupación Previa como indistintamente utiliza el recurrente a través de los alegatos presentados en su escrito libelar”. (Resaltado de la Sala).
Sin embargo, aprecia la Sala que luego de dictarse la Resolución impugnada, 13 de enero de 2015, el Ejecutivo del Estado Táchira, a través de la Gerencia del Instituto Nacional de Tierras Urbanas de dicho Estado, adscrito al Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat efectuó en fecha 16 de marzo de 2017 una inspección y presentó el correspondiente informe técnico en el que manifiestan que el terreno sobre el cual recae la medida de ocupación de urgencia, se encuentra desocupado, cubierto de vegetación y en total abandono. (Folios 164 al 175).
Igualmente en dicho informe técnico se realizan una serie de recomendaciones a saber: i) ejecutar un levantamiento topográfico del lote de terreno y una exploración para el diseño de las redes de servicios básicos; ii) efectuar un estudio hidrogeológico para determinar el comportamiento del nivel freático; y iii) se sugiere la práctica de un estudio geotécnico del terreno; como parte de las labores necesarias para precisar si en efecto es viable llevar a cabo un proyecto urbanístico.
No obstante lo anterior, es importante señalar que desde que se consignó a los autos dicha documentación hasta la presente fecha no se aprecia prueba que se hayan efectuado las tareas recomendadas y, mucho menos obra alguna, que permita dar cumplimiento a lo señalado el artículo 2 de la Resolución impugnada, esto es, ejercer todas las acciones legales, financieras y técnicas tendentes a garantizar la construcción de la obra en cuestión en el marco del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda.
De esta manera advierte la Sala que la ocupación de los terrenos por parte de la Administración de manera indefinida para la supuesta realización de todas las evaluaciones técnicas tendentes a verificar la factibilidad del uso del bien, a los fines dispuestos en la norma, además de contravenir la propia finalidad de la Ley que refiere una ocupación de urgencia de los bienes afectados con miras a una pronta construcción de unidades habitacionales, comporta una conducta que menoscaba el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Con fundamento en todo expuesto concluye la Sala que el entonces Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda, al dictar la Resolución número 016 del 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015 incumplió el procedimiento establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, pues no dictó previamente el Decreto de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), con lo cual la Resolución impugnada está viciada de nulidad absoluta según lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Dado que el vicio antes mencionado resulta suficiente para declarar con lugar la demanda y en consecuencia la nulidad del acto impugnado, esta Sala considera inoficioso emitir pronunciamiento con relación a las restantes denuncias. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la demanda de nulidad ejercida por el apoderado judicial de la sociedad mercantil AGROPECUARIA EL ESPINALITO, C.A., contra la Resolución número 016 del 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015, dictada por el entonces MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA ECOSOCIALISMO, HÁBITAT Y VIVIENDA, la cual se ANULA.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, al primer (1) día del mes de agosto del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.
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La Presidenta, MARÍA CAROLINA AMELIACH VILLARROEL |
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El Vicepresidente - Ponente, MARCO ANTONIO MEDINA SALAS
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La Magistrada, BÁRBARA GABRIELA CÉSAR SIERO
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El Magistrado, INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA |
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La Magistrada, EULALIA COROMOTO GUERRERO RIVERO
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD
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En fecha seis (6) de agosto del año dos mil diecinueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00482. |
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La Secretaria, GLORIA MARÍA BOUQUET FAYAD |
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