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Magistrada - Ponente: YOLANDA JAIMES GUERRERO
El abogado Alejandro J. Fuentes Flores, INPREABOGADO N°130.587, actuando con el carácter de apoderado judicial de INTERBANK SEGUROS, S.A. inscrita originalmente ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa en fecha 02 de diciembre de 1981, bajo el N° 839, folios 136 vto al 148 del Libro de Registro de Comercio N° 7, siendo su última reforma estatutaria la protocolizada ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, el 3 de febrero de 2009, bajo el N° 53, Tomo 21-A-Sdo, procedieron mediante escrito de fecha 9 de febrero de 2011 a interponer recurso de nulidad conjuntamente con medida de suspensión de efectos contra la Resolución N° F-2.732, del 11 de agosto de 2010, por la cual el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas declaró sin lugar el recurso jerárquico que ejerció la recurrente contra la Providencia Administrativa N° FSS-2-2-000615, dictada el 28 de enero de 2010 por la Superintendencia de Seguros, actualmente Superintendencia de la Actividad Aseguradora que, entre otros aspectos, impuso multa a la empresa accionante por la infracción de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros y ordenó la reclasificación de valores por no ser aptos para constituir las reservas técnicas.
El 10 de febrero de 2011, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión.
Por auto del 1° de marzo de 2011 el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso y ordenó notificar a la Fiscalía General de la República, Procuraduría General de la República y el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas.
Mediante diligencias del 17 y 29 de marzo de 2011, así como del 27 de abril de 2011, el Alguacil dejó constancia de haber practicado las notificaciones del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, la Procuraduría General de la República y Fiscalía General de la República, respectivamente.
Por auto del 27 de abril de 2011, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir la causa a esta Sala, a los fines de que fuera fijada la audiencia de juicio.
El 5 de mayo de 2011, se dio cuenta en Sala y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero e igualmente se fijó la audiencia de juicio para el 26 de mayo de 2011 a las 11:40 a.m.
Por Oficio distinguido con el alfanumérico SAA-2-3-429-2011 del 12 de mayo de 2011, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora remitió el expediente administrativo correspondiente, con el cual se acordó formar pieza separada el 17 de mayo de 2011.
Llegada la oportunidad de celebrar la audiencia de juicio, comparecieron el abogado Alejandro J. Fuentes Flores, antes identificado, en representación de la recurrente, la abogada Ana Lucila Vejar Barajas en representación de la Procuraduría General de la República y la abogada Mirian Pineda en representación del Ministerio Público, quienes expusieron en forma oral sus argumentos y opinión respectiva. Igualmente las partes promovieron pruebas, consignado posteriormente por Secretaría los escritos respectivos.
El 31 de mayo de 2011, se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual por auto del 2 de junio de 2011, fijó el lapso de tres (3) días para la oposición a las pruebas.
Transcurrido el referido lapso, sin que las partes se opusieran a las pruebas promovidas, éstas fueron admitidas en fecha 22 de junio de 2011, oportunidad en la cual se acordó notificar a la Procuraduría General de la República.
El 6 de julio de 2011, se agregó a los autos copia certificada de la sentencia que declaró Improcedente la medida de suspensión de efectos solicitada.
Mediante diligencia del 21 de septiembre de 2011, el Alguacil dejó constancia de haber notificado a la Procuraduría General de la República.
En esa misma fecha se ordenó remitir las actuaciones a esta Sala, por cuanto se encontraba concluida la sustanciación del expediente.
El 28 de septiembre de 2011 se dio cuenta en Sala, fijándose un lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes.
En fecha 13 de octubre de 2011, fueron agregados a los autos los escritos de informes consignados por la recurrente y el representante del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, así como la opinión de la representante del Ministerio Público.
En esa misma fecha se dejó constancia de que la causa entró en estado de dictar sentencia.
I
ANTECEDENTES
En fecha 11 de noviembre de 2008, funcionarios adscritos a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora se trasladaron a la sede de la empresa recurrente a fin de realizar una Inspección General al ejercicio económico culminado el 31 de diciembre de 2007, con ocasión de la cual se levantaron siete (7) Actas relacionadas con la aludida fiscalización.
Por Oficio N° FSS-3-1-284-0011635 del 11 de noviembre de 2008, la citada Superintendencia notificó a la sociedad anónima Interbank Seguros S.A, los resultados de dicha Inspección General y en concreto del Acta General elaborada de conformidad con lo previsto en el artículo 18 del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos.
En razón de ello, la empresa recurrente en fecha 25 de noviembre de 2008, consignó escrito de observaciones a las Actas 01, 02, 03, 04, 05, 06 y 07 del 11 de noviembre de 2008.
Mediante Providencia N° 001764 del 16 de junio de 2009, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora resolvió: a. Ratificar el contenido de las Actas especiales números 1, 2, 3, 4, 5 y 7; b. Dejar sin efecto el contenido del Acta Especial número 6; c. Sancionar a la recurrente con multa por la cantidad de Diecisiete Mil Ciento Ochenta y Cinco Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 17.185,00), por haber infringido lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable ratione temporis; d. Ordenar a la empresa Interbank Seguros S.A., reclasificar los valores señalados en el Acta Especial N° 2, a la cuenta 203. Inversiones no aptas para el 31/12/2007, conforme a lo indicado en la misma; e. Ordenar a Interbank Seguros S.A. cubrir la insuficiencia presentada en los Valores Públicos y Valores Privados al 31/12/2007, conforme lo señala el Acta Especial N° 3; f. Ordenar a la recurrente actualizar los registros individuales o expedientes de sus productores de seguros de acuerdo a lo establecido en los artículos 30 y 35 de la Providencia Administrativa N° 1150 del 01 de octubre de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.065 de fecha 15 de noviembre de 2004, según lo señalado en el Acta Especial número 7.
Contra dicha providencia la parte accionante ejerció recurso de reconsideración el cual fue declarado sin lugar, mediante Resolución distinguida con el alfanumérico FSS-2-2-000615 de fecha 28 de enero de 2010, siendo esta última recurrida ante el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas (recurso jerárquico), quien mediante Resolución F-2732 del 11 de agosto de 2010, desestimó dicho recurso.
Específicamente la mencionada Resolución (F-2732 del 11 de agosto de 2010), indicó en cuanto a la denuncia de violación al principio de proporcionalidad, lo siguiente:
“…esta instancia considera que la Superintendencia de Seguros, no goza de un poder discrecional para imponer sanciones, lo cual se puede evidenciar del texto legal que rige la materia (Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros), que lo tomamos en cuenta para precisar un criterio más claro sobre el alcance que tiene el contenido de la norma para la fijación de la multa impuesta al asegurador por el no cumplimiento de la obligación que tiene a favor del asegurado. El artículo 169 de la referida Ley establece la facultad que detenta la superintendencia para imponer sanciones a las empresas de seguros y reaseguros ‘que contravengan lo dispuesto en los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 95, 96, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 108, 109, 110, 111, 116, 149, 151, y 152 o no ejecuten sus decisiones’.
Así pues, no hay dudas que la violación a los referidos dispositivos legales, a la normativa sublegal dictada por el Superintendente en ejecución de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros o a las decisiones dictadas por aquél, en ejercicio de las atribuciones que le han sido conferidas, trae aparejada la posibilidad de imponer sanciones que pueden ir desde la más leve como la amonestación, hasta la más grave, como una multa o la suspensión o revocación de la autorización para operar.
En el caso de autos, la Superintendencia de Seguros, luego de verificar la violación por parte de la empresa recurrente de la normativa aplicable, procedió a imponer la sanción establecida en el literal b) del artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
En virtud de lo expuesto, se desecha el alegato relativo a la violación del Principio de la Proporcionalidad, en cuanto al no pronunciamiento de puntos importantes que dieron origen a la multa impuesta.”. (Sic)
Adicionalmente, el acto impugnado realizó algunas precisiones sobre los alegatos atinentes al vicio de ausencia de base legal, así como el supuesto error en la interpretación y omisión de pronunciamiento en que incurrió la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, observando a ese respecto lo siguiente:
“…es importante tomar en consideración lo expresado por la Superintendencia de Seguros, en el acto administrativo recurrido sobre el artículo 81 de la Ley de Empresas de Seguros y reaseguros, al indicar que las reservas técnicas deben estar representadas en Venezuela, significa que éstas deben estar situadas aquí, por lo que la custodia de los títulos valores públicos emitidos por personas jurídicas públicas, debe corresponder a una institución financiera autorizada en el país para actuar con tal carácter, ya que aceptar lo contrario haría imposible garantizar que los activos en comento se encuentren a disposición, no solo de las compañías aseguradoras, sino de las autoridades administrativas y judiciales, con la finalidad de otorgar seguridad y garantía a los tomadores, aseguradores y beneficiarios de los seguros mercantiles que sus derechos e intereses se verán satisfechos en la oportunidad y suficiencia requeridas.
Por lo que, al encontrarse el custodio de los títulos valores públicos domiciliado fuera de la República Bolivariana de Venezuela, tales instrumentos carecen de los atributos para ser reconocidos como bienes aptos para representar las reservas técnicas, en contravención del artículo 81 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
Igualmente observa esta Alzada, que en el encabezado del mencionado artículo 81 de la ley de Empresas de Seguros y Reaseguros señala expresamente, que las reservas matemáticas en el caso de seguros de vida y las de riesgos en curso en el caso de riesgos generales deberán estar representadas en Venezuela, supuesto de hecho que originó el levantamiento del acta que se recurre.
Por otra parte, la referida Acta Especial N° 2, contiene la previsión o distinción: ‘…de considerar procedente la observación señalada, la empresa de seguros deberá reclasificar dichos valores a la cuenta 203. Inversiones No Aptas para la Representación de las Reservas Técnicas 07. Inversiones en el Extranjero, al 31 de diciembre de 2007…’.
En este sentido, la Superintendencia de Seguros ha sostenido en anteriores ocasiones que las reservas técnicas constituyen, la cantidad de dinero proveniente del cobro de las primas, que garantizan el pago de las obligaciones contraídas con los tomadores, aseguradores y beneficiarios de las pólizas; por tal motivo los activos que las representan deben ser invertidos en bienes que ofrezcan garantías de seguridad, rentabilidad y liquidez, a lo que se debe añadir que, la custodia de los mencionados títulos en instituciones financieras establecidas fuera del territorio venezolano, en un momento determinado pudiera impedir u obstaculizar a ese Órgano de Control entre otras cosas, ejercer la atribución que por mandato de Ley, le confiere el artículo 85 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
Igualmente en atención a lo que expresa la Regla N° 32 de las Normas de Contabilidad para Empresas de Seguros, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 4.383, de fecha 19 de febrero de 1992, vigente a la presente fecha, se deduce que ‘…las reservas deben estar Representadas en Venezuela, por lo tanto toda inversión fuera del país se cargará a esta cuenta…’, vale decir, cuenta 203. Inversiones No Aptas para la Representación de las Reservas Técnicas 07. Inversiones en el Extranjero.
En este sentido, reitera esta Alzada que sin lugar a dudas el encabezado del artículo 81 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros es claro al establecer que las reservas matemáticas, en el caso de seguros de vida y las de riesgos en curso, en el caso de seguros generales, deberán estar representadas en Venezuela.
De manera que la interpretación que debe darse a dicha norma debe ser lo más restrictiva posible, es decir, que cuando el legislador se refiere a la palabra representadas se trata al hecho de hacerse presente, vale decir, colocada la inversión en Venezuela, y para que ese Organismo pueda determinar el cumplimiento de esta norma por parte de los sujetos sometidos a su control, debe contar con la debida certificación emitida por el custodio o depositario autorizado para ejercer la guarda de los títulos valores que corresponden a los bienes aptos para representar las reservas técnicas, debiendo éstos tener dicha cualidad en el territorio nacional.”. (Sic)
Finalmente, la Resolución impugnada señaló lo que a continuación se transcribe:
“…la empresa Interbank Seguros, S.A., no presentó ningún alegato que desvirtuara lo expresado por la Superintendencia de Seguros en el acto administrativo que se recurre, por lo cual se desestiman los argumentos expuestos por la empresa y se ratifica la orden impartida en la providencia recurrida.
En relación a los demás alegatos expuestos por la empresa recurrente en el recurso jerárquico, relacionados con la Omisión de Pronunciamiento, Error de Interpretación; Principio de Exigibilidad; Seguridad de los Títulos Valores; Violación al Principio de Confianza Legítima; Principio general ‘Ubi lex voluit, dixit; ubi nolui tacuit’, y del Debido Proceso; esta Alzada considera inoficioso emitir pronunciamiento sobre los mismos, en virtud de que estos fueron respondidos de manera categórica por el órgano de control (Superintendencia de Seguros), a través de los actos administrativos N° 001764 de fecha 16 de junio de 2009 y N° FSS-2-2-000615 de fecha 28 de enero de 2010, cuyos criterios son confirmados en esta instancia administrativa…”. (Sic)
Por lo tanto, el referido recurso jerárquico fue declarado sin lugar y en consecuencia se confirmó en todas sus partes el acto administrativo de primer grado emanado del Superintendente de la Actividad Aseguradora.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado judicial de la sociedad mercantil Interbank Seguros, S.A., basó el presente recurso de nulidad en lo siguiente:
1. En primer lugar, invocó la violación al derecho de petición, previsto en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que en Acta N°1 levantada con motivo de la fiscalización realizada a su representada por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora se determinó que su mandante “…no contaba con la tarifa aprobada para este ramo en el período antes mencionado..”, esto es la referente a la comercialización de una póliza combinada de vida individual durante el año 2007.
No obstante, advirtió que su mandante había recibido una autorización provisional de dicha tarifa que venció el 11 de octubre de 2006, sin que la aludida Superintendencia emitiera un pronunciamiento sobre la solicitud de renovación planteada, con lo cual sostuvo que la recurrente “…se encontraba en la disyuntiva de mantener la tarifa vencida o tener que eliminar del mercado el producto respectivo, lo cual le resultaba imposible respecto a aquellos asegurados que quisieran renovar la póliza en vigencia…”.
Por lo tanto estimó, que a su representada se le vulneró el derecho de petición en los términos antes expuestos, siendo que la señalada conducta omisiva de la Administración (falta de respuesta oportuna en torno a la citada renovación de tarifa) fue lo que dio origen a la sanción recurrida, toda vez que en razón de ello su mandante se vio obligada a seguir aplicando la tarifa que estaba vencida.
2. En sintonía con la denuncia anterior invocó la violación al principio de proporcionalidad de la sanción, y a tal efecto indicó que en el presente caso no debió sancionarse a su mandante o en el peor de los casos lo que ha debido aplicarse es una amonestación en lugar de la multa a que alude el literal “b” del artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la fecha.
Fundamentó dicho alegato en el hecho de que la aplicación extensiva de la tarifa obedeció a que no recibió una respuesta oportuna de la Administración sobre la renovación de tales tarifas, con lo cual concluyó que no podía exigírsele otra conducta, situación que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora debió tener en cuenta al momento de determinar la sanción.
3. Por otro lado, alegó una supuesta omisión de pronunciamiento, así como la violación al derecho a la igualdad y el principio de confianza legítima, toda vez que la referida Superintendencia calificó como insuficientes las reservas de su mandante, con base en un cambio de criterio, al establecer que determinados bienes no eran aptos para integrar las reservas técnicas y con ello concluir que la empresa presentaba una insuficiencia en ese sentido.
De esta forma adujo el apoderado judicial de la accionante que la Administración Pública se encontraba obligada a expresar en el acto recurrido que se abandonaba el criterio que sobre la materia se había sostenido en anteriores oportunidades y que al no hacerlo incurrió en lo que calificó como una omisión de pronunciamiento.
Paralelamente denunció la existencia de un trato desigual, ya que, a su juicio, su mandante fue tratada de forma distinta al resto de las empresas que operan en el sector.
Asimismo, señaló que de todas las inspecciones realizadas a su mandante, nunca se había dispuesto que esta categoría de bienes no podían integrar las reservas técnicas correspondientes, con lo cual estimó que la mencionada inclusión violó también el principio de confianza legítima.
Por ello concluyó, que la referida “…insuficiencia no es real…”, dado que “…no se trata de falta de patrimonio…” sino un cambio del criterio que sobre la materia había sostenido la Superintendencia de la Actividad Aseguradora y el cual, a su parecer, sólo podía aplicarse hacia el futuro.
III
DE LOS INFORMES PRESENTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA
La abogada Lizzi del Valle Díaz Villahermosa, INPREABOGADO 93.559, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, procedió a presentar sus informes en los siguientes términos:
En primer lugar, realizó una transcripción de la Resolución impugnada, esto es, la Providencia N° 001764 del 15 de junio de 2009, dictada por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, a objeto de concluir que en el presente caso “…la Administración se pronunció sobre todos los pedimentos formulados por la sociedad mercantil accionante, en consecuencia realizó una acertada relación entre la pretensión de la parte actora y los alegatos y pruebas presentados por ésta, por lo tanto quedó demostrado que la Administración, no incurrió en incongruencia negativa, por cuanto en la oportunidad legal correspondiente desvirtuó los alegatos presentados por el accionante con suficientes razones de hecho y derecho, procediendo a ratificar el contenido del Acta Especial N° 1, de conformidad con lo establecido en el primer aparte del artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, vigente para la época…”.
Asimismo refirió que en la controversia analizada quedó evidenciado “…el incumplimiento por parte de la empresa INTERBANK SEGUROS S.A., de lo estatuido en los artículos 81 y 83 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ya que de acuerdo a la Regla N° 32 de las Normas de Contabilidad para Empresas de Seguros, publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.383, de fecha 19 de febrero de 1992 (…) cuando las reservas no estén representadas en Venezuela, se cargarán a la cuenta 203 Inversiones no Aptas para la representación de las Reservas Técnicas 07, Inversiones en el Extranjero, tal como fue decidido por la Administración en la Resolución N° 001764, de fecha 16 de junio de 2009…”. (Sic)
En tal virtud precisó, que no se configuró violación alguna al principio de confianza legítima alegado por la sociedad mercantil accionante, por cuanto la decisión recurrida se basó en elementos determinados por los resultados de la inspección practicada al ejercicio económico culminado en fecha 31 de diciembre de 2007 y con apoyo en las normas y criterios que sobre este punto ha sostenido el órgano administrativo en precedentes oportunidades.
Finalmente, manifestó que “…no existe violación a ninguno de los principios alegados por la empresa mercantil accionante, por cuanto no presentó alegato que desvirtuara lo expresado por la Administración en el acto administrativo que se recurre…”.
IV
DEL INFORME PRESENTADO POR EL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Miriam Omaira Pineda de Fariñas, INPREABOGADO N° 13.962, actuando con el carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena y ante las Salas Constitucional, Político – Administrativa y Electoral, procedió a emitir su opinión en los siguientes términos:
En cuanto a la denuncia de violación al principio de confianza legítima, basada en la circunstancia de que la Administración modificó el criterio que había sostenido en la materia al excluir como activos aptos para la representación de las reservas, a los valores financieros en los porcentajes indicados en el artículo 81 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable ratione temporis, señaló que dicha norma indica, entre otros aspectos, que las reservas técnicas deben estar representadas en Venezuela, lo cual, a su juicio, significa que “…los títulos valores públicos emitidos por personas jurídicas públicas deben ser objeto de custodia por una institución financiera autorizada en Venezuela, ello con la finalidad de garantizar la disposición de tales instrumentos en forma inmediata, lo que otorgaría seguridad y garantía a los tomadores, asegurados y beneficiarios de seguros mercantiles…”.
Asimismo, advirtió que en el presente caso la propia recurrente reconoce que tales reservas se encontraban en el extranjero y específicamente la Superintendencia de la Actividad Aseguradora constató que los títulos valores de la sociedad mercantil Interbank se mantenían en custodia de la institución financiera UBS Deutschland AG. Hamburg y Total Bank Curacao, lo cual, a su parecer, constituyó una violación al entonces vigente artículo 81 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
Por lo tanto estimó que “…a pesar de que la Superintendencia de Seguros no había hecho ningún señalamiento a Interbank, antes de las actas levantadas en fecha 11 de diciembre de 2008, ello no significa que tal proceder era un aval o un estímulo para que la empresa Interbank continuara incumpliendo lo estipulado en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (artículo 81), en virtud de ello, esta Fiscalía solicita que tal alegato sea desestimado…”.
Por último, destacó la representante del Ministerio Público que la falta de aprobación “…de la nueva tarifa para los seguros colectivos de vida, por parte de la Superintendencia de Seguros no justificaba a Interbank para fijar unilateralmente la misma, pues contra esta falta de pronunciamiento u omisión de la Superintendencia de Seguros, la empresa Interbank no gestionó los recursos correspondientes, exponiéndose al fijar una nueva tarifa sin previa autorización, a una sanción administrativa…”.
Por consiguiente, consideró ajustada a derecho la decisión recurrida, ya que habiéndose utilizado una tarifa que no estaba permisada, lo conducente era aplicar la consecuencia jurídica prevista en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable ratione temporis y en tal virtud solicitó se declare sin lugar el presente recurso de nulidad.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Tal como se desprende de la parte narrativa de la presente decisión el antecedente de la acción judicial que nos ocupa viene dado por la inspección general realizada el 11 de noviembre de 2008, en la sede de la empresa recurrente, por funcionarios adscritos a la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, quienes levantaron siete (7) Actas, mediante las cuales dejaron constancia de la fiscalización que se le hiciere al ejercicio económico culminado el 31 de diciembre de 2007, determinándose la existencia de una serie de irregularidades que, a juicio de la citada Superintendencia de la Actividad Aseguradora, justificaban la imposición de una multa así como distintos correctivos.
Específicamente, se advierte que la aludida Superintendencia mediante Resolución N° 001764 del 16 de junio de 2009 resolvió, con ocasión a las observaciones planteadas por la recurrente en sede administrativa, lo siguiente:
a. Ratificar el contenido de las Actas especiales números 1, 2, 3, 4, 5 y 7.
b. Dejar sin efecto el contenido del Acta Especial número 6.
c. Sancionar a la recurrente con multa por la cantidad de Diecisiete Mil Ciento Ochenta y Cinco Bolívares con Cero Céntimos (17.185,00), por haber infringido lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable ratione tempori.
d. Ordenar a la empresa Interbank Seguros S.A., reclasificar los valores señalados en el Acta Especial N° 2, a la cuenta 203. Inversiones no aptas para el 31/12/2007, conforme a lo indicado en la misma.
e. Ordenar a Interbank Seguros S.A. cubrir la insuficiencia presentada en los Valores Públicos y Valores Privados al 31/12/2007, conforme lo señala el Acta Especial N° 3 y
f. Ordenar a la recurrente actualizar los registros individuales o expedientes de sus productores de seguros de acuerdo a lo establecido en los artículos 30 y 35 de la Providencia Administrativa N° 1150 del 01 de octubre de 2004, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.065 de fecha 15 de noviembre de 2004, de acuerdo a lo señalado en el Acta Especial número 7.
Contra dicha Resolución de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, tal como se mencionó en los antecedentes del presente fallo, se ejercieron los correspondientes recursos administrativos, debiendo destacarse que el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas, a través del acto impugnado ratificó en todas sus partes la mencionada decisión administrativa.
Ahora bien, revisados los fundamentos en los que se apoyó el recurso de nulidad que nos ocupa se aprecia que la inconformidad de la empresa Interbank Seguros, S.A., con la decisión recurrida se centró en dos aspectos específicos.
Por un lado, la supuesta improcedencia de la multa indicada en el literal “c”, referida en las líneas que anteceden a la infracción que se le atribuyó a la empresa Interbank Seguros, S.A. del artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros aplicable ratione temporis, consistente en el uso de una tarifa que no se encontraba vigente y por otra parte, en lo concerniente al desacuerdo con la orden de cubrir la insuficiencia presentada en los Valores Públicos y Valores Privados al 31/12/2007, conforme lo señala el Acta Especial N° 3, relacionada con la reclasificación de los valores mencionados en el Acta Especial N° 2, a la cuenta 203.
En cuanto al primer aspecto, esto es, la imposición de una multa en la cantidad de Diecisiete Mil Ciento Ochenta y Cinco Bolívares con Cero Céntimos (17.185,00), por la aplicación de una tarifa no aprobada y en contravención de lo consagrado en el mencionado artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la fecha, se advierte que aun cuando la representación judicial de la accionante admitió los hechos, esto es que no contaba con la respectiva autorización; no obstante, en su criterio, la aplicación de la referida multa se tradujo en una violación a su derecho de petición, así como al principio de proporcionalidad.
En apoyo de lo anterior mencionó, que su mandante solicitó la renovación de la citada tarifa, pero que debido a la falta de una respuesta oportuna por parte de la Superintendencia de la Actividad Aseguradora y vencido el plazo de la aprobación provisional se vio “…en la disyuntiva de mantener la tarifa vencida o tener que eliminar del mercado el producto respectivo, lo cual le resultaba imposible respecto a aquellos asegurados que quisieran renovar la póliza en vigencia…”.
Por lo tanto estimó, que las violaciones en referencias se materializaron cuando se impuso la mencionada sanción, toda vez que su mandante al no haber obtenido una respuesta oportuna en torno a la aludida renovación se vio en la obligación de mantener la tarifa que provisionalmente se le había aprobado, siendo esto último la conducta que dio origen a la sanción recurrida.
Asimismo invocó, la desproporcionalidad de la sanción dado que, a su parecer, lo procedente era la aplicación de una amonestación, tomando en cuenta que no se aumentaron las tarifas y que no podía exigírsele otra conducta.
Ahora bien, en cuanto a la procedencia de tales alegatos, aprecia la Sala que de la revisión de los expedientes administrativo y judicial no se evidencia, como lo sostiene el apoderado judicial de la empresa Interbank Seguros, S.A., que su mandante haya solicitado ante la Superintendencia de la Actividad Aseguradora la renovación de la tarifa aprobada provisionalmente para la póliza combinada de vida individual comercializada a través del canal Banca Seguros, lo cual resultaba indispensable a objeto de verificar la pretendida violación al derecho de petición de la accionante.
Por lo tanto, no queda demostrado en autos que la conducta que motivó la imposición de la sanción recurrida [aplicación extensiva de una tarifa aprobada provisionalmente] estuviere justificada en una omisión de la Administración Pública, debiendo por ello desestimarse la referida denuncia de violación al derecho de petición.
Paralelamente, cabe destacar en lo atinente a la violación del principio de proporcionalidad, que éste se encuentra regulado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando establece lo siguiente:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir con los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
Del texto de la norma citada, tal como lo ha señalado esta Sala en anteriores oportunidades (Vid. Sentencia N° 751 del 2 de junio de 2011), se infiere que el principio de proporcionalidad debe ser aplicado en aquellos supuestos en los cuales la ley deje a criterio de la Administración la aplicación de una u otra medida, o cuando al establecerse un máximo y un mínimo en la sanción a aplicar se permita a la Administración graduar la magnitud del correctivo a imponer, en atención a las circunstancias que rodeen el caso y a las conductas precedentes del administrado.
En el presente caso lo que determinó la imposición de la multa recurrida fue la infracción a lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (G.O. N°4.865 del 08-03-1995), aplicable ratione temporis, el cual prevé lo siguiente:
“Las pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones que usen las empresas de seguros en sus operaciones, deberán ser previamente aprobados por la Superintendencia de Seguros.
Los solicitantes deberán acompañar a las pólizas la forma o procedimiento que utilizarán para la determinación de la prima. Si el solicitante no presenta tarifa aplicable en algún riesgo, deberá exponer ante la Superintendencia de Seguros las razones que así lo justifiquen y la Superintendencia resolverá lo conducente. En todo caso, las tarifas aplicables por las empresas de seguros deben ser el resultado de estudios actuariales, que sirvan de base para su determinación y suscritas por licenciados en ciencias actuariales, egresados de una universidad venezolana o residentes en el país debidamente autorizados.
Cuando en ejecución de políticas del Estado venezolano, por razones de interés público, la Superintendencia apruebe una tarifa uniforme para cierta clase de riesgos, las empresas deberán aplicarla en sus operaciones en el ramo correspondiente.”.
La anterior disposición consagra la obligación de las empresas de seguros y reaseguros de solicitar la aprobación por parte de la Superintendencia del Ramo de las tarifas y aranceles que empleen con ocasión de su actividad, por lo que la infracción de dicha norma conllevaba a la aplicación de una de las sanciones previstas en el artículo 169 de la mencionada Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, que establece lo siguiente:
“La Superintendencia de Seguros, podrá imponer sanciones a las empresas de seguros y de reaseguros que contravengan lo dispuesto en los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 95, 96, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 108, 109, 110, 111, 116, 149, 151 y 152 de esta Ley, o cuando no ejecuten sus decisiones. Las sanciones consistirán en:
a) Amonestación pública o privada;
b) B) Multa entre Quinientos mil bolívares (Bs. 500.000,00) [actualmente expresados en la cantidad de Bs. 500] y el equivalente a trescientos (300) salarios mínimo urbano de acuerdo con la gravedad de la falta, a juicio del Superintendente de Seguros;
c) Suspensión temporal o revocatoria de la autorización para operar.”.
Como puede apreciarse de la anterior transcripción, la entonces Superintendencia de Seguros disponía de la atribución de imponer de acuerdo a las circunstancias concretas que rodeaban el caso la sanción que estimare pertinente y la cual podía ir desde amonestación, multa y suspensión temporal hasta la revocatoria de la autorización para operar, todo ello dependiendo de la gravedad de los hechos.
En la controversia analizada, la citada Superintendencia al momento de determinar dicha gravedad observó (Ver. Resolución N° 001764 del 16 de junio de 2009, ratificada en su totalidad por el acto recurrido) que la aplicación de tarifas no autorizadas vulneró el principio de equidad de la prima el cual implicaba que “…en la elaboración de las tarifas deben considerarse los factores de riesgos que en mayor medida permitan explicar o conocer el comportamiento del costo del seguro, siendo que estos factores deben valorarse en los niveles adecuados para evitar una excesiva dispersión en el costo. Así como también en el principio de suficiencia de la prima el cual busca garantizar la capacidad del asegurador para hacer frente a las obligaciones contraídas…”.
En sintonía con lo anterior y tomando en cuenta los fines que persigue la regulación y sujeción a una autorización previa de la mencionadas tarifas, se aprecia que la Administración impuso a la accionante la sanción intermedia, esto es, la prevista en el literal “b”, referida a la multa, cuyo monto fue determinado en el límite medio autorizado por la disposición en referencia, esto es, la cantidad de ciento cincuenta (150) salarios mínimos urbanos que para la fecha en que ocurrieron los hechos equivalían a la suma de Bs. 17.185,00, es decir, por debajo del tope de trescientos (300) salarios mínimos urbanos fijado en la norma (literal b, del artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la fecha).
Específicamente la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, precisó sobre este aspecto, lo siguiente:
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Un Salario Mínimo Urbano |
Equivale al monto de Tres (3) U.T. Bolívares Fuerte 37,632 (Gaceta Oficial N° 38.603 de fecha 12/01/2007) |
Es igual a: BsF. 112,90 |
Ahora bien,
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BsF. 112,90 |
Multiplicado por 300 Salarios Mínimo Urbano (Límite máximo de la pena) más 500.000 Bolívares /BsF. 500 (límite mínimo de la pena) entre dos (2) (media de la sanción) |
Es igual a: BsF. 17.185 |
Lo anterior se justifica debido a que la prohibición de utilizar tarifas no autorizadas responde a la tutela de un interés superior relacionado, como se dijo antes, con el principio de equidad de las primas, con lo cual su infracción no debe sujetarse a una simple amonestación, como pretende el apoderado judicial de la recurrente, en especial si se toma en consideración que no consta en autos que la aplicación extensiva de dichas tarifas haya respondido a una falta de respuesta oportuna de la Administración Pública en cuanto a su renovación. De ahí que, concluye la Sala que tomando en cuenta los elementos arriba indicados no resultó desproporcional la aplicación de la sanción de multa en el término medio fijado por el literal “b” del artículo 169 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente para la fecha y en consecuencia debe desestimarse el alegato que en ese sentido formuló el apoderado judicial de la empresa recurrente. Así se declara
Por otro lado, se advierte que la representación judicial de Interbank Seguros, S.A., denunció una supuesta omisión de pronunciamiento, así como la violación del derecho a la igualdad y principio de confianza legítima, basado en la circunstancia de que la Administración cambió repentinamente su criterio respecto a los bienes que resultaban aptos para determinar las reservas técnicas que deben poseer las empresas de seguros y con ello establecer una insuficiencia de tales reservas.
De esta manera adujo, que la referida omisión de pronunciamiento se verificó cuando la Superintendencia de la Actividad Aseguradora no expresó que con la decisión recurrida se abandonaba el criterio que había sostenido sobre la materia y el cual había sido aplicado a otras empresas que se encontraban en la misma condición que su mandante, produciéndose de esta forma una violación tanto al mencionado derecho a la igualdad como al principio de confianza legítima.
Ahora bien, antes de entrar a analizar la procedencia de los alegatos arriba indicados, observa la Sala que los hechos en los cuales se apoya la denuncia de “…omisión de pronunciamiento…”, se relacionan más bien con lo que comúnmente se le identifica como el vicio de inmotivación que consiste en la falta de indicación de las razones de hecho y de derecho en las cuales se soporta una decisión o en la expresión defectuosa de éstas.
Por lo tanto, hecha la anterior aclaratoria pasa la Sala a establecer si en el presente caso se incurrió en el citado vicio, así como en la violación al derecho a la igualdad y el principio de confianza legítima.
Al respecto se aprecia, que el apoderado judicial de la empresa accionante, basó su defensa en la circunstancia de que a su mandante se le realizaron inspecciones previas en las que la Administración nunca determinó la referida insuficiencia de las reservas, derivada del hecho de que algunos de los bienes comprendidos en este grupo no eran aptos para conformar dicha categoría, con lo cual estimó que hubo un cambio del precedente administrativo y con ello un trato desigual.
En tal sentido se aprecia que el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece lo siguiente:
“Artículo 11.- Los criterios establecidos por los distintos órganos de la administración pública podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes”.
Del artículo antes transcrito se desprende que le está impedido a la Administración aplicar los nuevos criterios interpretativos a situaciones ocurridas antes de su modificación, por lo que deberá decidir el asunto concreto de que se trate, conforme a la interpretación que se encontraba vigente para ese momento, en consonancia con el precedente administrativo (entendido éste como la actuación reiterada de la Administración respecto a la interpretación y aplicación de la norma), salvo que la modificación fuere más favorable a los administrados. Lo anterior es una derivación del principio de irretroactividad contenido actualmente en el artículo 24 de la Carta Magna, en el cual se establece que “Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena…”, con el que se busca resguardar además el principio de igualdad y de seguridad jurídica.
Ahora bien en el caso analizado se aprecia que el apoderado judicial de la recurrente pretende justificar el supuesto cambio de precedente en el hecho de que la Administración no había advertido la infracción imputada con anterioridad a la fecha en que fue levantada el Acta Especial N° 2, realizada con ocasión de la inspección general efectuada al período 01/01/2007 al 31/12/2007.
De manera que expuesta en tales términos la denuncia se advierte que lo alegado por la accionante no constituye un cambio del criterio administrativo, sino que dichos planteamientos se basan en la inadvertencia en que habría incurrido la Administración en las Inspecciones realizadas con anterioridad a su mandante, lo cual en modo alguno puede equipararse en cuanto a sus efectos a la existencia de un precedente administrativo que haya sido abandonado por la citada Superintendencia y menos aún pretender deducir una violación al principio de confianza legítima.
Refuerza lo expuesto el hecho de que aun cuando el apoderado judicial de la recurrente alude a la violación del derecho a la igualdad, éste no indicó y tampoco probó que la Administración haya incurrido en un trato discriminatorio, ya que de autos no se evidencian elementos probatorios dirigidos a demostrar que otras empresas que se hallaban en las mismas condiciones que la accionante recibieron un trato distinto al dispensado a su representada.
En efecto, cabe mencionar que al momento de definir el alcance y atributos del derecho a la igualdad y a la no discriminación, cuya consagración se encuentra en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ha indicado que ello implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad (igualdad como equiparación) y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad (igualdad como diferenciación). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que pretende aplicarse, el establecimiento de las diferencias debe llevarse a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes; de allí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido. (Ver sentencias de la Sala Constitucional 898 del 13 de mayo de 2002 y 1.457 del 27 de julio de 2006, ratificada por esta Sala Político-Administrativa, entre otras decisiones, en la signada con el N° 00048 del 19-1-11)
Por lo tanto, quien alegue la violación al derecho a la igualdad y más específicamente un trato discriminatorio, tiene la carga de probar que su situación de hecho era idéntica a la de otras personas cuyos asuntos recibieron un tratamiento diferente.
De manera que, visto el incumplimiento de la señalada carga procesal, esta Sala debe desestimar las denuncias que en ese sentido realizó el apoderado judicial de la sociedad mercantil Interbank Seguros S.A. y en consecuencia, se declara sin lugar el presente recurso de nulidad y firme la Resolución recurrida. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político-Administrativa, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de nulidad ejercido por la representación judicial de la sociedad mercantil INTERBANK SEGUROS, S.A., contra la Resolución N° F-2.732, del 11 de agosto de 2010, por la cual el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas declaró sin lugar el recurso jerárquico que ejerció la recurrente contra la Providencia Administrativa N° FSS-2-2-000615, dictada el 28 de enero de 2010 por la Superintendencia de Seguros, actualmente Superintendencia de la Actividad Aseguradora. En consecuencia FIRME el acto recurrido.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los trece (13) días del mes de diciembre del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta - Ponente
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
EMIRO GARCÍA ROSAS
TRINA OMAIRA ZURITA
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En quince (15) de diciembre del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01763.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN